臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1549號103年2月27日辯論終結原 告 祭祀公業金協興代 表 人 林振發被 告 教育部體育署代 表 人 何卓飛（署長）住同上訴訟代理人 謝天仁 律師複代理人 吳佩玲 律師上列當事人間有關體育事務事件，原告不服教育部中華民國102年10月02日臺教法（三）字第1020143028號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：訴外人蕭政之前向教育部申請在桃園縣蘆竹鄉設立臺北高爾夫俱樂部球場（下稱系爭球場），經教育部審查符合高爾夫球場管理規則之規定，以民國71年8 月17日台（71）體字第28312 號函（下稱71年8 月17日函）許可其設立，並核發同日同字號高爾夫球場設立許可證（訴願卷第79頁），復以84年5 月2 日台（84）體字第020004號函（下稱84年5 月2 日函，見訴願卷第81頁）同意該球場開放使用。原告爭球場之用地，其中桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7-1 、59-1、59-3、79-1地號等4 筆土地為其所有，同小段7 、8 、54、
55、56、59、76、77、78及79地號等10筆土地非其所有，財團法人臺北高爾夫俱樂部（下稱臺北高爾夫俱樂部）於99年
3 月10日主張原告於68年7 月7 日將上開14筆土地出售予該俱樂部，並提示不動產買賣契約書佐證；然該契約書係偽造，系爭球場無權占用其土地，並有不實登載使用土地情形云云，於102 年5 月15日請求被告廢止上開14筆土地為球場用地。嗣被告以102 年7 月15日臺教體署設（二）字第1020017175號函復（下稱原處分）原告，略以：有關系爭球場占用原告之土地一案，原告前於102 年4 月29日向桃園縣蘆竹鄉調解委員會申請調解，據陳調解不成立，兩造間是否進行後續訴訟程序，攸關不動產買賣契約書是否偽造及是否無權占用事實之認定，應由法院為最終之認定，被告將俟法院判決結果辦理；系爭球場業者涉有占用桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7 、55、56地號等3 筆土地部分，另請桃園縣政府查明妥處等語。原告不服，提起訴願，遭經訴願不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告於99年5 月19日經桃園縣蘆竹鄉公所，依法核發「祭祀公業金協興」派下全員證明書，管理人亦經核備後，於102年3 月11日經桃園縣蘆竹地政事務所審核通過，由管理人林粘、林福亮兩人變更登記為林振發，始有當事人能力。
（一）原告所有桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7-1 、59-1、59-3、79-1地號等4 筆土地，於35年6 月15日由管理人林粘向當時桃園地政事務所，申報臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書（下稱土地總登記），檢附所有權關係人林典、林粘等17人名冊乙份（派下員名冊），作為土地總登記之附件。其17人派下員為：林典、林粘、林元生、藍火炎、藍仙鶴、藍圳、藍鳳、林文景、黃献、李滿車、吳金章、王木、曾王麟、陳元流、林天賜、林福亮、林板等。系爭土地登記謄本上管理人登載為林粘、林福亮兩人迄至102年3 月10日止管理人均未辦理變動，而17名派下員至99年
5 月18日止同樣未變動，還是林典、林粘等17人，上述17人派下員均已往生數拾年，經申報清理繼承由桃園縣蘆竹鄉公所審核通過，公告生效，於99年5 月19日依法核發「祭祀公業金協興」派下全員證明書，管理人也經桃園縣蘆竹鄉公所核備後，於102 年3 月11日經桃園縣蘆竹地政事務所審核通過，由管理人林粘、林福亮兩人變更登記為林振發，合先敘明。
（二）原告為非血緣血親祭祀公業，派下員於日據時期大正七年五月（7 年5 月）成立，臺灣光復後，由管理人林粘申報土地總登記，原告所有前揭4 筆土地登記謄本管理人登載為林福亮、林粘兩人，而管理人林福亮於取得戶籍謄本發現於日據時期昭和20年3 月13日死生，林粘於50年4 月2日死生後。因無派下員資料存檔，始終無法推舉申報人辦理繼承清理申報事宜。至95年6 月間向桃園縣蘆竹地政事務所，申請原告所有前揭4 筆土地臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書原始資料檔案，始發現檔案內附有所有權關係人林典、林粘等17人名冊正本乙份，但名冊上所有權關係人地址是以日據時期地址登記，無法按址找人。95年11月10日始由林振發為申報人，因按名冊日據地址無法找人只檢齊林粘派下員系別之繼承表，申報繼承清理申報，其他16位派下員因地址是日據時期地址遭退件，經數次申報始取得鄉公所公文，以公文向各地戶政事務所申請16位戶籍資料，發現派下員，林典42年5 月16日死亡，林元生45年10月30日死亡，藍火炎82年9 月3 日死亡，藍仙鶴53年2月21日死亡，藍圳國39年12月6 日死亡，藍鳳44年12月17日死亡，林文景38年1 月23日死亡，黃献55年4 月9 日死亡，李滿車74年6 月17日亡生，吳金章56年6 月30日死亡，王木40年12月5 日死亡，曾玉麟50年8 月4 日死亡，林板40年9 月22日死亡，陳元流無戶籍資料，林天賜日據時期無戶籍資料，17名派下員至68年7 月7 日止只有藍火炎、李滿車兩人存在。而管理人林粘50年4 月2 日死亡後，既無管理人管理祭祀公業事務，但原告所有前揭4 筆土地登記謄本上管理人還是登記為林福亮、林粘兩人，形成為靜態祭祀公業，沒有當事人能力之團體。
（三）日據時期成立之派下員與臺灣光復後土地總登記之所有權關係人略有差異，造成出資證明之疑義存在，經數次陳情內政部函釋，內政部於98年10月28日內授中民字第098003
649 號函釋，由受理申報機關查核前開17名（所有權關係人）派下員，是否為35年6 月15日申報臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書及所有權關係人名冊，確為土地登記機關當時受理申報土地之文件，始准將名冊內林典、林粘等17人登列為繼承清理為派下全員系統表。於99年1 月5 日向桃園縣蘆竹鄉公所申報核發派下全員證明書，經審查符合規定，於99年2 月10日起至99年3 月11日止公告徵求異議。異議期間99年3 月10日有臺北高爾夫俱樂部提出異議，並檢附不動產買賣契約書，發現簽約人是林元添，日期68年7 月7 日，含土地標示表發現購買標的14筆地號土地，及授權委託書、同意書，發現簽立人是「金協興」人員為李滿車、曾高璽、林元杰、林元昱、藍天章、藍新添、林堪榮、王早、黃再生、林子源、林萬枝、藍文達、藍火炎、林元添（重覆）、吳業地、林元濤等17人。原告發現是偽造不實不動產買賣契約書，因為至68年7 月7 日止原告派下員17人只有藍火炎、李滿車兩人存在，而簽立授權委託書、同意書是「金協興」人員，雖有李滿車、藍火炎兩人簽名，但「金協興」與「祭祀公業金協興」是不同權利主體，因為「金協興」持有10筆土地（偽造變造為原告所有），其土地登記謄本上管理人登載為林為年，其會員由被繼承會員之繼承推舉一人申報核定為會員。與祭祀公業被繼承派下員之繼承人全部申報核定為派下員組織人員各不相同，而原告管理人登載林福亮、林粘兩人。「金協興」授權委託書、同意書簽立之17人也是偽造變造，因為「金協興」是神明會性質組織，至今未完成繼承清理申報。
二、被告依非法不實不動產買賣契約書，作為核准球場用地為證明文件，故意縱容球場非法竊占土地使用為目的，是嚴重違法之行政處分，嚴重侵犯人民財產權。
（一）臺北高爾夫俱樂部，提出異議，主張係於68年7 月7 日向祭祀公業金協興代表人林元添購買原告所有前揭4 筆土地，隨函檢附不動產買賣契約書，附有土地標示表，購買系爭土地外，另有10筆他人所有土地地號矇混偽造在內，及授權委託書，然閱授權書同意書是屬「金協興」組織人員，也是偽造，並非「祭祀公業金協興」合法派下員，是偽造變造不實不動產買賣契約書。原告於99年5 月19日取得核發「祭祀公業金協興」派下全員證明書後，於101 年9月8 日始推選管理人9 人，監察人5 人，經桃園縣蘆竹鄉公所核備在案，並經桃園縣蘆竹地政事務所於102 年3 月11日核准變更登記為原告所有前揭4 筆土地登記謄本上管理人由林粘、林福亮兩人變更登記為林振發，始有正式法定資格對外代表祭祀公業金協興。原告管理人林振發於
102 年3 月11日完成原告所有前揭4 筆土地登記謄本變更為管理人後，始俱有適格對外代表原告祭祀公業金協興與主張權利之行使。於102 年4 月29日向桃園縣蘆竹鄉調解委員會，申請調解臺北高爾夫俱樂部非法無權占有系爭土地，請其還返原告，因臺北高爾夫俱樂部持有被告核准系爭土地為球場用地之許可，堅拒交還，調解不成立。
（二）合法不動產買賣契約書之簽訂，必須有合法經公告生效而取得派下全員系統表，派下現員名冊，及不動產清冊，及依規約召開派下現員大會通過會議紀錄，作為簽約重要權利證明文件。才能證實派下現員同意出售之法律依據，簽約人（管理人）必須報經民政機關核備在案之人，並經地政機關合法登記之管理人其買賣契約書始俱有合法法律效力。但臺北高爾夫俱樂部所提不動產買賣契約書及附件根本沒有一件是真實。而簽署同意書派下代理人是金協興人員，但金協興至102 年9 月9 日還未清理公告生效，誰是應繼承人根本未知數，有桃園縣政府民宗字第1020222006號函為證。偽造不動產買賣契約書，賣方寫明祭祀公業金協興代表人林元添，但授權同意書要賣土地是金協興人員蓋章，並非祭祀公業金協興與合法派下員蓋章，所以偽造變造非常明顯。
（三）依被告被證九：不動產買賣契約書之授權委託書、同意書：「查金協興持有山林坐落桃園縣○○鄉○○段○○○○○段○○○○號「林」等拾筆，暨同仝地段仝小段七地號「田」四筆，今意欲讓渡財團法人台北高爾夫球場之情事，派下代表人一齊同意授權委託金協興管理人林元添與買方接洽賣渡處理」。與原告起訴理由相符，原告只有系爭土地四筆偽造變造為14筆。簽署授權委託書、同意書共17人是金協興人員，其中1 人重覆。只有李滿車、藍火炎兩人是原告派下員，其餘簽署人均是偽造，不是原告派下員。簽署人是「金協興」人員也是偽造變造，該「金協興」未獲准清理申報，被告把「金協興」變造為「祭祀公業金協興」是法、理不分，膽大妄為之故意違法，達成球場竊占土地使用為目的，昭然若揭。
（四）依102 年地價稅繳款書兩份，一份為原告所有前揭4 筆土地四筆，另一份是他人土地9 筆偽造變造為原告所有，與偽造14筆土地只差一筆。原告土地屬「林」地，依法不必繳納地價稅，是因被告違法核准為球場用地，所以才以使用變造地目，由竊占人繳稅，不能以繳稅既為合法占有。如果是合法買賣依法律關係存在？被告於法應督促財團法人台北高爾夫俱樂部辦理土地移轉過戶或提出68年7 月7日簽訂買賣契約書時之九項權利證明文件，證明是合法購地才是適法行為。但被告於102 年5 月5 日原告提出廢止申請後，明知是違法核准為球場用地，卻拒絕以行政程序法第117 條規定於法應撤銷為球場用地，不但不撤銷還繼續包庇球場竊占使用土地，是被告違法掩護非法之存在。
（五）所謂收款人李滿車、林元添兩人，只有李滿車一人是原告派下員，但李滿車當時有沒有出示其他16人派下員之授權書，授權李滿車出售土地及收款才是法律關係有效之買賣行為，但被告依非法偽造變造不動產買賣契約書，視為合法購地權利證明文件？無視法律之存在？故意允許球場不必檢齊九項權利證明文件，審核對照買賣契約是真假？如果是原告要賣土地，依祭祀公業土地68年法律規定必須派下員全體同意出售土地，必須具備九項權利證明文件正本，一件都不可少，只能出售原告所有前揭4 筆土地，不會拿別人土地偽造變造為原告土地，沒有一個派下員膽敢偽造變造非法盜賣他人土地，因為35年6 月15日臺灣土地總登記時，林典等17名派下員，至68年7 月7 日止，已經死亡15位派下員，只有李滿車、藍火炎兩人存在，兩人怎麼能代位其他15位已經死亡之派下員行使權利？被告故意不把合法權利證明文件，作為審核球場用地必備之證據，以達成違法行政處分。從臺灣土地總登記迄至102 年2 月1日，原告才依法向財政部北區國稅局桃園分局申請設立登記統一編號及稅籍編號，原告派下員沒有資格及權利，向外人收取任何款項。但被告被證九之收據並未填寫原告名稱及統一編號，根本與原告無關，所以原告沒有收取款項。被告故意依此收據視為買賣，達到核准球場用地為目的。被告根據什麼法律認定？該偽造變造不動產買賣契約書那一項屬原告？卻一再袒護球場繼續竊占土地而營利，為違法之行政處分。
三、廢止系爭土地因被告違法所造成，依法應由被告負責，彌補行政疏失更正之責，但被告卻以俟法院判決結果辦理，是消極之行政處分。有違行政程序法第8 條、第43條、第113 條、第119 條規定。
（一）為維護祀產之完整及保障合法派下全員之應有權利，原告為行政程序法第128 條規定之利害關係人，於102 年5 月15日向被告提出申請廢止臺北高爾夫俱樂部所屬臺北高爾夫俱樂部球場，非法無權占用系爭土地為球場用地，還返原告及他人，以證實非原告盜賣之不法行為。被告違法核准用地在先，為掩飾非法，圖利球場繼續無權占有土地而營利。被告應依原告所提證據核對，當時核准球場用地之法律依據，如何認定不動產買賣契約書是偽造變造或真實？其授權書同意書16人蓋章出售是金協興土地受委託人是金協興管理人與祭祀公業金協興完全無關，根據什麼法律可以偽造變造為祭祀公業金協興？同意書上根本沒有祭祀公業金協興土地要出售，只有金協興土地要出售，被告如何認定有原告土地？如何認定同意書簽署人是金協興合法人員或是祭祀公業金協興合法人員？被告何故不敢要球場提出經民政機關公告生效之派下全員證明書？既能判明不動產買賣契約書之真偽。卻強詞奪理符合高爾夫球場管理規則之規定。難道人民財產可任意編組不動產買賣契約書，經公法機關矇眼核准而竊佔使用，那麼國家還有什麼法律保護人民財產之安全。
（二）縱然有疏忽之處，但原告以利害關係人既然提出請求廢止非法無權占有土地，是因造成非法無權占有係被告核准使用在先而造成，如果不是被告違法核准占有使用土地，任何人都不能公然竊占他人土地圖利自已。原告與臺北高爾夫俱樂部，沒有任何繫屬法律關係，造成原告土地被非法無權占有，係被告嚴重疏忽對球場所提不動產買賣契約書未盡詳細查證？沒有賣方之全員證明書為佐證所造成。訴願決定未就原告所提證據查證，視而不見，忽視廢止不法球場用地，是因被告以不實偽造變造不動產買賣契約書，作為核准球場占用土地，而枉然核准，縱容竊占原告及他人土地所造成，卻以非行政處分，而不查證造成球場非法無權占有土地之不動產買賣契約書，被告有否確實核對真偽？是袒護包庇，事實非常明確。
四、原告為桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7-1, 59-1, 59-3,79-1地號四筆面積8.9761公頃土地所有權人，屬行政程序法第128 條規定之利害關係人，於知悉偽造不實不動產買賣契約書後，於法定救濟期間向被告於法申請廢止系爭土地為球場用地，以解他人10筆土地非原告盜賣，並非檢舉人。所以最高行政法院99年判字第777 號判決不適用本件，因要賣土地人是「金協興」並非「祭祀公業金協興」，而金協興至今未成完清理土地申報。被告是球場權責核定用地之官署，可從球場用地之核定及原告申請廢止被非法無權竊佔土地。如果不是被告縱容包庇球場提供不實不動產買賣契約書，使用土地必須經被告按程序審核使用土地之權利證明文件？是否與不動產買賣契約書之標的相符？被告卻以俟法院判決結果辦理，是屬消極行政處分？如果不是被告違法核定為球場用地，原告於法無據申請廢止，所以俟法院判決結果辦理？證實被告核定為球場用地乙案屬非法違法之行為，並非觀念通知，因原告是前揭4 筆土地之所有權人。依行政程序法第11
9 條規定，信賴不值得保護，因為臺北高爾夫俱樂部提供不實偽造變造之不動買賣契約書，欺瞞有買賣土地而占有為球場用地，但契約書之內容標的、同意書之授權人？土地權狀之所有權人均不相符時？被告卻縱容令其竊佔使用，其責任是被告違法所造成，所以原告與臺北高爾夫俱樂部沒有違法偽造變造不動產買賣契約書，而不是民事糾紛，原告所有系爭土地被竊佔偽球場用地，係屬被告非法違法核定為球場用地而造成。
五、原告管理人於50年4 月2 日死亡後，至68年7 月7 日止17位派下員只有兩位存在，變成為靜態祭祀公業，致繼承清理申報無法進行，屢次陳情，最後經內政部於98年10月28日內授中民字第098003649 號函釋解決疑義。繼承清理申報終於在99年5 月19日獲得主管機關核發派下全員證明書，未取得土地管理人變更登記前，依行政程序法第21條第3 款規定既無當事人能力。所以證明68年7 月7 日不動產買賣契約書是偽造變造，被告卻違法將土地核定許可為球場用地。至102 年
3 月11日原告所有前揭4 筆土地登記謄本上合法變更登記管理人後，原告開始回覆具有當事人能力。為維護祀產土地，被非法無權占用，係被告依偽造變造不實不動產買賣契約書，作為權利證明文件，違法將系爭土地偽造變造核定許可為球場用地所造成。依法必須由核定許可主管機關被告負起回復之法律責任，既應廢止為球場用地，保護人民財產權之完成。此項回復廢止（或其他）請求權，依法必須具備有當事人能力者，始有適格提出之權利。行政程序法第128 條第2項規定法定救濟期間為5 年。有各種程序進行，非人力可抗拒，即以原告申報繼承清理之疑義為例，非經內政部之函釋，根本無法解決繼承清理申報，取得合法派下全員證明書前，以偽造買賣契約書作為憑證，屬違法行政處分，是公開侵犯不動產，圖利他人屬共同侵犯財產，回復原狀不受時效之拘束。非法人之團體取得當事人能力後，始具有請求權，其
5 年期限顯有欠缺時效制度與人民之權利義務有重大關係，或與公益至有關係，於憲法上法律保留事項，應有法律明文之規定。尤其對祭祀公業或神明會之非法人團體有法律不足公開之漏洞？應如何填補與人民權利影響至鉅。被告以偽造變造文件，核定許可球場用地是在原告未取得派下全員證明書之前，既為法律公開漏洞，應由被告負起回復法律責任，廢止球場用地。
六、被告縱容臺北高爾夫俱樂部提供偽造變造不實不動產買賣契約書，偽稱購得14筆土地作為申請球場使用土地核准設立許可，達到竊占土地使用為目的。因原告所有前揭4 筆土地於法清理申報核定後，按程序於102 年3 月11日完成管理人登記。他人土地偽造變造為原告所有之他人土地，至今未經民政機關准予申報清理，才敢大膽偽造變造不動產買賣契約書，作為球場土地核准設立許可使用。被告如果沒有縱容允許，於法應該於71年8 月17日球場核准設立許可，及84年5 月
2 日球場核准使用許可。兩次核准許可時於法應送達通知給原告，但被告卻不敢於法送達通知原告，依行政程序法第
111 條第4 款規定應為無效，被告應於同法第117 條規定撤銷廢止系爭4 筆土地及他人土地偽造變造為原告之土地為球場用地，非廢止球場設立許可。上開兩次核准許可被告均未於法送達通知給原告，不發生時效規定，既無救濟時效規定，被告無權已逾法律救濟期間而抗辯。
七、從被告所提出被證九，確實證明不動產買賣契約書是偽造變造求得證據，被告至今還強詞奪理，是球場購得土地而核准使用，繼續掩護竊占土地使用，已經超逾違法之行政處分，是故意之犯法行為，所以兩次核准許可（71年8 月17日及84年5 月2 日），被告均不敢於法送達通知給原告，既不發生時效規定，因為被告知道買賣契約書之授權委託書、同意書簽署是「金協興」，並不是「祭祀公業金協興」，偽造變造買賣契約書非常明顯，被告卻圖利球場繼續竊占土地而核准使用許可，於法既無救濟時效之規定，應由被告所造成之錯誤，被告自行依行政程序法第117 條規定撤銷廢止系爭及他人偽造為原告之土地為球場用地。不能以已逾法律救濟期間而抗辯，維護法紀是人民與政府應共同遵守，財產才有保障等情。並聲明求為判決（一）撤銷訴願決定及原處分。（二）廢止財團法人台北高爾夫俱樂部所屬「台北高爾夫俱樂部球場」非法無權佔用桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7-1,
59-1, 59-3, 79-1 地號四筆面積8.9761公頃，及他人所有偽造為原告所有同地段7,8,54,55,56,59,76,77,78,79 地號10筆面積2.5879公頃為球場用地，恢復原狀，還返原告及他人。
參、被告則以：
一、程序部分
（一）參照最高行政法院99年判字777 號判決：「檢舉人認有違反公平交易法而生危害公共利益情事，而向公平交易委員會檢舉，公平交易委員會依據公平交易法第26條規定調查後之復函，其功能僅在通知檢舉人就其檢舉事項之調查結果，並未發生何種法律效果，縱公平交易委員會為不予處分之復函可能影響檢舉人其他權利之行使，復函仍未對外直接發生法律效果，其性質並非行政程序法第92條第1 項規定之行政處分，則本件檢舉人依據行政訴訟法第4 條第
1 項、第5 條第1項 等規定提起之撤銷訴訟與課予義務訴訟，自不符合訴訟要件。」
（二）原告訴之聲明第一項請求：「訴願決定及原處分均撤銷。」其依據應為行政訴訟法第4 條規定；訴之聲明第二項請求：「廢止財團法人台北高爾夫俱樂部所屬『台北高爾夫俱樂部球場』非法無權佔用桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7-1,59-1,59-3,79-1地號四筆面積8.9761公頃，及他人所有矇混偽造為原告所有同地段7,8,54,55,56,59,76,77,78,79地號10筆面積2.5879公頃為球場用地，恢復原狀，返還原告及他人。」，其依據應為行政訴訟法第5條 規定，然行政訴訟法第4 條及第5 條均以行政處分存在為前提。
（三）參照被告102 年7 月15日臺教體署設（二）字第1020017175號函係回覆原告102 年5 月15日申請書，其內容以原告與臺北高爾夫球俱樂部所屬「臺北高爾夫俱樂部球場」間關於不動產買賣契約是否偽造或無權占用之事實認定，應由法院做最終認定，被告將俟法院判決結果辦理；又球場業者涉有占用桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7 、55、
56 地 號3 筆土地部分，亦函請桃園縣政府查明妥處。被告102 年7 月15日另以臺教體署設（二）字第0000000000
A 號函通知桃園縣政府，就原告提出臺北高爾夫俱樂部球場涉占有桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7 、55、56地號3 筆土地，請桃園縣政府查明並回覆原告，桃園縣政府於102 年7 月31日以桃體設字第1020003565號函請財團法人台北高爾夫俱樂部說明。綜上所述，被告102 年7 月15日臺教體署設（二）字第1020017175號函內容，並未發生對外一定之法律效果，性質上係一觀念通知，與行政程序法第92條所規定行政處分之要件有間。準此，原告提起訴願及行政訴訟於法未合。
二、實體部分
（一）本件實屬原告與臺北高爾夫俱樂部球場之民事糾紛，原告應循民事糾紛解決途徑，被告回覆原告之函文，並非行政處分，原告提起本件訴訟，於法不合。
1、原告來函申請被告廢止台北高爾夫俱樂部所屬「台北高爾夫俱樂部球場」14筆球場用地，不外乎以68年7 月7日 不動產買賣契約（系爭契約書）係偽造，且原告申報派下全體證明書公告期間，台北高爾夫俱樂部未於30天法定期限內向法院提起不動產買賣所有權之訴，足證系爭契約書為虛擬地號、虛擬派下員而偽造，占用原告土地。然關於系爭契約是否偽造以及是否無權占有占用原告土地部分，原告前已向桃園縣蘆竹鄉調解委員會申請調解，且原告表示調解不成立，兩造間是否將進行後續訴訟程序，攸關系爭契約書是否偽造及無權占用土地事實之私權爭執，應由法院最終之認定後，被告方能審酌球場業者是否提供不實資料或使用詐術而導致主管機關或各該目的事業主管機關作成籌設許可、開放許可或其他行政處分等錯誤決定結果。準此，原告以主管機關違法核准球場非法無權占用未經合法清理申報之土地，圖利球場受益核准設立，應依法廢止球場用地之不法處分，顯無足採。
2、被告接獲原告102 年5 月15日申請書後，即比對臺北高爾夫俱樂部球場土地清冊，發現確有11筆地號係高爾夫球場使用範圍，另桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7 、55、56地號非球場範圍，被告已於102 年7 月15日另以臺教體署設（二）字第0000000000A 號函通知桃園縣政府，就原告提出臺北高爾夫俱樂部球場涉占有桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7 、55、56地號3 筆土地，請桃園縣政府查明並回覆原告。是以，臺北高爾夫俱樂部球場是否實際上使用非球場範圍之土地，是否有違反水土保持法、環境影響評估法及飲用水管理條例等相關法令或造成不當開發或營運，導致有影響公共安全之虞，應由各該目的事業主管機關、各該球場所在地直轄市或縣（市）政府認定，通知改善而未改善者，被告方得審酌是否廢止籌設或開放許可，而非單憑如原告所述，即可廢止球場開放許可。
（二）原告主張依行政程序法第128 條規定程序重開，於法無據
1、行政程序法第128 條第2 項規定可知，法定期間經過後，相對人或利害關係人欲申請撤銷、廢止或變更之時效必須於3 個月內為之，法定救濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。臺北高爾夫俱樂部球場於教育部71年8 月17日核准設立，84年5 月2 日核准開放使用，已超過行政程序法第128條第2項時效規定，原告主張於法不合。
2、依行政程序法第128 條規定係向「行政機關」申請撤銷、廢止或變更，並非向本院申請，且原告未說明符合行政程序法第128 條第1 項何款規定得主張程序重開。準此，原告主張於法不合，業臻明確。
（三）臺北高爾夫俱樂部球場業已提出取得球場土地之依據，被告依法核定，並無違誤
1、被告接獲原告102 年5 月15日申請書後，即比對臺北高爾夫俱樂部球場土地清冊，發現確有11筆地號係高爾夫球場使用範圍，另桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7 、55、
56 地 號非球場範圍，被告已於102 年7 月15日另以臺教體署設（二）字第0000000000A 號函通知桃園縣政府，就原告提出台北高爾夫俱樂部球場涉占有桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7 、55、56地號3 筆土地，請桃園縣政府查明並回覆原告。
2、桃園縣政府體育處102 年9 月23日以桃體設字第1020004582號函回覆被告，表示臺北高爾夫俱樂部於102 年8 月8日（102 ）董字第049 號函覆。參酌臺北高爾夫俱樂部10
2 年8 月8 日（102 ）董字第049 號函，已清楚表明桃園縣○○鄉○○村○○○○○段7-1 、59 -1 、59-3、79-1、8 、54、59、76、77、78、79地號共11筆土地（面積11.3152 公頃）係於68年7 月7 日向祭祀公業金協興價購取得，並檢附（1 ）不動產買賣契約書（2 ）發價證明（3）地價稅單及（4 ）地籍套繪圖；並表明未價購桃園縣○○鄉○○村○○○○○段7 、55、56地號3 筆土地（面積
0.2488公頃），且該三筆土地位於球場核准開發範圍以外。準此，被告依法核准設立並開放使用臺北高爾夫俱樂部，於法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出高爾夫球場設立許可證（訴願卷第79頁）、原告申請書（訴願卷第87頁）、系爭不動產買賣契約書（訴願卷第12-13 頁）、授權委託書（訴願卷第9-11頁）影本為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告主張依行政程序法第128 條，就被告71年8 月17日函、84年5 月2 日函之行政處分，申請行政程序再開，有無經被告否准？有無經合法訴願程序？
二、原處分否准廢止系爭土地為球場用地，有無違誤？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）高爾夫球場管理規則第10條規定：「各級主管機關及目的事業主管機關得就其權責範圍派員定期或不定期檢查高爾夫球場。如有未符合相關法令或擅自開放使用者，各該機關應依有關法令規定逕行核處。情節嚴重者，並得通知行政院體育委員會撤銷其籌設或開放許可。」，前行政院體育委員會101 年3 月20日體委設字第10100069633 號函稱：「一、解釋補充高爾夫球場管理規則（以下簡稱本規則）第10條，其情節嚴重者，得通知本會撤銷高爾夫球場籌設許可或開放許可。其屬情節嚴重情形分別如下：（一）因球場業者提供不實資料或使用詐術而導致本規則各該主管機關或各該目的事業主管機關作成籌設許可、開放許可或其他行政處分等錯誤決定結果。（二）占用公有土地而於本規則各該主管機關通知期限內仍未依規定取得合法使用權源者。但其逾期非可歸責於各該球場業者，不在此限。（三）非以經營為目的，故意收取會員入會金及保證金而獲取不當利益導致會員權益嚴重受損且經法院判決侵占、詐欺或背信等有罪判決確定者。（四）違反水土保持法、環境影響評估法、區域計畫法、都市計畫法、建築法、國家安全法、要塞堡壘地帶法及飲用水管理條例等相關法令且經各該法令主管機關通知改善而未改善者。（五）其他因不當開發或營運，導致有影響公共安全之虞，且經各該目的事業主管機關、各該球場所在地直轄市或縣（市）政府通知改善而未改善者。」，核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
（二）行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
（三）行政程序法第128 條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」
二、原告雖主張依行政程序法第128 條，就被告71年8 月17日函、84年5 月2 日函之行政處分申請行政程序再開，但未經被告否准，亦未經合法訴願程序：
原告於本院103 年1 月8 日準備程序主張：「（問：本件原告是否要主張行政程序重開？）原告請求依照行政程序法第
128 條申請程序重開，並且也對被告102 年7 月15日的處分不服，提起課予義務訴訟。」（見本院卷第117 頁），然原告於102 年5 月15日申請書（見訴願卷2 第87頁）只要求「廢止上述14筆地號為球場用地」，並未提及被告71年8 月17日函、84年5 月2 日函之行政處分，亦未敘明有何符合行政程序法第128 條之理由，難謂已向被告機關申請就被告71年
8 月17日函、84年5 月2 日函再開行政程序，原處分亦全未提及「否准就被告71年8 月17日函、84年5 月2 日函行政程序再開之申請」字樣及內容，嗣原告102 年7 月25日訴願書（見訴願卷2 第46頁）載明「訴願人因不服教育部體育署民國102 年7 月15日臺教體署設（二）字第1020017175號函，……申請廢止該14筆球場用地乙案，認定俟法院判決結果辦理之處分。……」，可知原告係針對原處分提起訴願，並非主張「被告對再開行政程序之申請未為准駁」而提起訴願，訴願決定亦僅敘明「102 年7 月15日臺教體署設（二）字第1020017175號函並非行政處分」，而為不受理之決定，可見原告從未就「被告71年8 月17日函、84年5 月2 日函」向被告機關申請行政程序再開，被告未否准前揭2 行政處分之程序重開，原告亦未主張「被告未就行政程序再開之申請為准駁」提起訴願，則原告於行政訴訟時逕依行政程序法第128條，請求本院判決撤銷被告71年8 月17日函、84年5 月2日函，並請求被告作成「廢止系爭14筆土地為球場用地，恢復原狀，還返原告及他人」之處分，其起訴不備其他要件，此部分另裁定駁回之，本院自勿庸就非訴訟標的之被告71年8月17日函、84年5 月2 日函是否合於程序再開之事由而為審究，合先敘明。
三、原處分否准廢止系爭土地為球場用地，尚無違誤：
（一）非球場用地之部分：原告訴請撤銷原處分，請求被告應作成「廢止桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7,55,56 地號土地為球場用地，將系爭3 筆土地恢復原狀，還返他人」部分，經比對臺北高爾夫俱樂部球場土地清冊，前揭桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7 、55、56地號土地，並非台北高爾夫俱樂部球場之使用範圍，且臺北高爾夫俱樂部102 年8 月8 日（10
2 ）董字第049 號函，亦陳明「桃園縣蘆縣蘆竹鄉○○村○○○○○段7 、55、56地號3 筆土地（面積0.2488公頃）……位於球場核准開發範圍外」（見本院卷第141 頁），核與卷附地籍航照圖所示相符（見本院卷第138-140 頁），前揭3 筆土地既未經被告核准為球場用地，自無從「廢止為球場用地」，至「將系爭3 筆土地恢復原狀，還返他人」，非屬被告之行政權職，原告此部分請求，委無可採。
（二）經核准為球場用地之部分：
１、系爭土地中桃園縣○○鄉○○段○○○○○段7-1 、59-1、59-3、79-1、8 、54、59、76、77、78、79地號等11筆土地，確經被告核准為球場用地，原告雖主張台北高爾夫俱樂部提示於被告之系爭14筆土地不動產買賣契約書係偽造，系爭球場無權占用其土地，並有不實登載使用土地情事，請求被告廢止上開11筆土地為球場用地云云，惟「當事人主張事實須負舉證責任。倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實」，行政法院（現改制為最高行政法院）36年度判字第16號著有判例，本件被告係核准球場用地之行政機關，只要申請人提出之文件形式上符合高爾夫球場管理規則之規定，即應許可其設立，並核發球場設立許可證及同意該球場開放使用，至於申請人所提出文件之實質內容是否因偽造而無效，雙方既有爭執，被告機關非如民刑事法院有強制傳喚當事人、證人、扣押證物之調查能力，依被告機關之人力、物力及法律專業知識，亦無從判斷所提出之申請文件刑事上是否已構成犯罪，於民事上是否已達無效？或僅為可撤銷？或只是效力未定？而台北高爾夫俱樂部係70年9 月30日「高爾夫球場管理規則」發布施行前既存之球場（見被告84年5 月2日函，訴願卷第81頁），其既已提出系爭土地不動產買賣契約書，並切結為真正，其形式上已符合當時有效之「高爾夫球場管理規則」，原告若主張該買賣契約書並非真正且不生效力，即應舉證以實其說。然原告主張「偽造不動產買賣契約書」刑事犯罪部分，未據主張是何人犯罪，亦未提出相關人事經刑事判決有罪之判決書以資證明，而其主張系爭14筆土地不動產買賣契約書因係偽造（而不生效力）之民事主張部分，亦未據提出確認系爭買賣契約書無效之民事確定判決，則系爭買賣契約書簽訂日期是否真係68年7 月7 日？日期有無預填？當時祭祀公業金協興派下員有哪些人？原告所出示之系統表是否真實？是否符合派下員之資格？真實派下員生前是否有授權林元添簽約？當時之代表人林元添是否祭祀公業金協興之實際管理人？是否有權利代表祭祀公業金協興出賣系爭土地？有無表見代理而不得對抗買受人之情事？於簽約當時出賣人（祭祀公業金協興）是否因屬神明會性質尚未取得非法人團體之資格無民事當事人能力？系爭14筆土地是否屬於祭祀公業金協興所有？還是其他自然人所有？其實質之出賣人為祭祀公業或自然人？系爭買賣契約於民法上究為「無效」或「可撤銷」或「效力未定」？均涉及系爭買賣契約之民事效力，並非被告行政審核之範圍，原處分因而以「不動產買賣契約書是否偽造及是否無權占用事實之認定，應由法院為最終之認定，被告將俟法院判決結果辦理」為由，否准廢止系爭11筆土地為球場用地，尚無違誤。
２、更何況，原告主張「但被告於102 年5 月5 日原告提出廢止申請後，明知是違法核准為球場用地，卻拒絕以行政程序法第117 條規定於法應撤銷為球場用地，不但不撤銷還繼續包庇球場竊占使用土地，是被告違法掩護非法之存在」、「被告應於同法（行政程序法）第117 條規定撤銷廢止系爭土地為球場用地，非廢止球場設立許可。上開兩次核准許可被告均未於法送達通知給原告，不發生時效規定，既無救濟時效規定，被告無權已逾法律救濟期間而抗辯」、「被告卻圖利球場繼續竊占土地而核准使用許可，於法既無救濟時效之規定，應由被告所造成之錯誤，被告自行依行政程序法第117 條規定撤銷廢止系爭及他人偽造為原告之土地為球場用地」，原告顯係依行政程序法第117 條規定申請被告廢止系爭土地為球場用地，但行政程序法第117 條僅規定「原處分機關及上級機關」得「依職權」為全部或一部之撤銷，並未賦予人民申請之權利，原告既並無公法上之申請權，被告否准廢止系爭11筆土地為球場用地，自無違誤。
至原告請求「將系爭土地恢復原狀，還返原告及他人」，非屬被告之行政權職，原處分予以否准，亦無違誤。
四、綜上，原處分否准廢止系爭14筆土地為球場用地，尚無違誤，且原處分已生單方面公法上之效力，訴願決定認為並非行政處分，而予訴願不受理，理由固有未洽，但結論尚無不同，並無撤銷之必要，原告訴請撤銷，並請求判決被告應作成「廢止系爭14筆土地為球場用地，將系爭土地恢復原狀，還返原告及他人」之處分，均為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，原告訴請依行政程序法第128 條聲請程序重開之部分，為不合法，另以裁定駁回之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
書記官 簡若芸