臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第1560號原 告 陳楷楨被 告 張恒南
沈長振陳錦銅程相仁郭建志楊玉琴賴錦堂林小雲葉誼珅徐璽尹許秀蘋張浩芸吳宜真被 告 新北市新莊區裕民國民小學代 表 人 馬曉蓁（校長）被 告 新北市政府教育局代 表 人 林騰蛟（局長）被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）上十四、十五、十六人共同訴訟代理人 李宗翰上十五、十六人共同訴訟代理人
陳沛雯被 告 李岳訓
陳信一何季欣羅佩瑜簡承濬陳燕明林嘉祥許福壽許月馨潘秀綾張為光李正平劉世榮沈政賢林美環戴仁山劉昌廷蘇郁婷鍾宸瑞張慶斌黃慧娟曹燕芳顏正雄林鈺棻姜瑞琴謝明娥詹雅雯張素筠楊雅惠呂宏進上列當事人間有關教育事務事件，原告提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院中華民國102 年7 月11日102 年度訴字第728 號裁定移送至本院，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」分別為行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第6 條第1 項所明文。可知，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中，確認行政處分無效或違法之訴訟，所謂「行政處分」者也，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件（最高行政法院100 年度裁字第1960號裁定參照），予以裁定駁回。
二、第按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7 條固有明文，惟「……當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107 條第1 項第2 款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」此亦有最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議可資參照。
三、本件起訴意旨略以：原告係被告新北市新莊區裕民國民小學（下稱裕民國小），專任教師，民國（下同）100 年3 月間，原告導師班徐姓學生發生自傷等親師衝突事件，被告裕民國小遂予以調查、轉班、召開教師評審委員會（下稱教評會）、教師成績考核委員會（下稱教考會）等相關程序及記過處分等相關處理程序，並作成核定原告記過一次之獎懲處分。原告不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂向本院撤銷訴訟，經本院101 年9 月19日101 年度訴字第771 號裁定駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院102 年1 月14日102年度裁字第56號裁定駁回。嗣後原告復向臺灣新北地方法院提起確認訴訟，並請求損害賠償，經臺灣新北地方法院102年7 月11日以102 年度訴字728 號裁定移送本院，原告主張被告裕民國小之調查顯有不公，相關會議召開程序不合法，參與會議人員亦有偏頗，所為之所有決議均為無效，侵害原告名譽、教師專業、工作待遇及訴訟自由等權利，並聲明求為判決：
㈠確認訴訟部分：
⑴被告裕民國民小學部分：
①95年8 月25日被告張恒南、被告張浩芸、被告沈長振等召開陳楷楨老師至丹鳳派出所告李菽萍老師協調會會議決議及記錄無效。②98年3 月16日行政會議決議及記錄無效。③98年9 月16日第18屆家長會常務委員會臨時動議：討論本校三年12班陳姓教師疑似不適任案決議及紀錄。教師申訴評議委員會就前揭臨時動議決議及紀錄無效。④99年
2 月25日被告陳錦銅、沈長振、郭建志、林小雲、張浩芸、李菽萍、劉世榮、顏正雄等98學年度第4 次教師成績考核委員會會議，審議有關原告陳楷楨平時考核會議決議及記錄無效。⑤100 年3 月11日後被告張恒南、沈長振等行政人員行政會議決議及報告無效。⑥100 年4 月13日被告賴錦堂為徐姓學生家長申請轉班之「個案家長申請轉班，輔導老師了解在校適應情況」輔導及記錄無效。⑦100 年
4 月18日被告張恒南、陳錦銅、沈長振、郭建志、李岳訓、楊玉琴、賴錦堂、葉誼珅、徐璽尹、陳信一召開之個案輔導會議及紀錄無效。⑧100 年4 月25日被告被告張恒南、陳錦銅、沈長振、郭建志、程相仁、李岳訓、楊玉琴、何季欣、葉誼珅、羅佩瑜、簡承濬、陳燕明、林嘉祥、許福壽召開99學年度第2 次編調班工作小組會議決議及紀錄無效。⑨100 年7 月27日、100 年8 月9 日被告張浩芸等
7 人調查小組決議及報告無效。⑩100 年8 月31日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004070號函無法提供100 學年度第1 次教師評審委員會卷宗乙案閱覽無效。
⑪100 年9 月1 日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004098號函無法提供100 學年度第1 次教師成績考核委員會卷宗乙案閱覽無效。⑫100 年9 月1 日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004099號函委員會決議張恒南、葉誼珅、李岳訓、張浩芸等四位委員不需迴避無效。⑬100 年9 月6 日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004164號函張恒南等四位委員均於100 年9月1 日召開之教師評審委員會表示不同意迴避無效。⑭10
0 年9 月6 日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004195號函陳錦銅等四位委員均於100 年9 月5 日召開之教師成績考核委員會表示不同意迴避無效。⑮100 年9月7 日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004191號函逕向權責機關申請釋疑無效。⑯100 年9 月8 日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004190號函、
100 年9 月7 日北裕國人字第1000004281號函報市政府教育局本校教師評審委員會會議紀錄無效。⑰100 年9 月間被告張恒南、葉誼珅、許月馨、潘秀綾、張浩芸、李岳訓、張為光、李正平、劉世榮、沈政賢、林美環、戴仁山、劉昌廷、蘇郁婷、鍾宸瑞、張慶斌、黃慧娟、曹燕芳、顏正雄等19位100 學年度教師評審委員召開第一次會議，審議有關原告之委員會會議決議及記錄無效。⑱100 年9 月19日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004487號函要求原告列席說明100 學年度第1 次教師評審委員會決議無效。⑲100 年9 月間被告張為光、陳錦銅、沈長振、郭建志、陳信一、林鈺棻、張浩芸、張慶斌、姜瑞琴、謝明娥、詹雅雯、李正平、張素筠、陳政信、潘秀綾等15位100 學年度教師成績考核委員，召開100 學年度第1 次教師成績考核委員會議，審議有關原告之委員會會議決議及記錄無效。⑳100 年10月間被告張為光、陳錦銅、沈長振、郭建志、陳信一、林鈺棻、張浩芸、張慶斌、姜瑞琴、謝明娥、詹雅雯、李正平、張素筠、陳政信、潘秀綾等15位100 學年度教師成績考核委員，召開100 學年度第3次教師成績考核委員會議，審議有關原告之委員會會議決議及記錄無效。㉑100 年10月12日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004912號函有關陳師疑似管教不當乙案決定尊重99學年度教師成績考核委員會之決議無效。
㉒100 年10月17日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000004997號函函轉新北市政府教育局100 年10月12日北教特字第1001386626號函核定無效。㉓100 年10月18日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000005028號函函轉新北市政府教育局100 年10月13日北教特字第1001261303號函無效。㉔100 年10月17日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000005013號令核定陳楷楨一員獎懲記過一次。㉕100 年11月1 日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000005196號函無法提供有關會議過程記錄及部分資料無效。㉖100 年11月2 日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1000005307號函通知有關陳師99學年度教師成績考核無效。㉗新北市新莊區裕民國民小學100 學年度第11次教師成績考核委員會會議及記錄無效。㉘101年11月6 日新北市新莊區裕民國民小學北裕國人字第1017305581號函無法提供閱覽無效。㉙102 年3 月4 日新北市新莊區裕民國民小學被告程相仁所組成民眾向教育局陳情，原告陳楷楨對課後輔導班學生甩巴掌案調查小組調查內容、結果、報告無效。
⑵被告被告新北市政府教育局部分：
①98年12月4日新北市政府教育局督學被告吳宜真於裕民國小學校日誌對原告陳楷楨有關之登載「二、……見312班教師男性於上午11時50分即打菜盛裝個人餐點，而班上學生在旁等待，未有教學活動，此情應予改善，並列入觀察輔導」無效。②100 年5 月4 日被告吳宜真、呂宏進、楊雅惠等三人調查及報告無效。③100 年9 月22日新北市政府教育局北教國字第1001261289號函原則尊重裕民國小
100 學年度第1 次教師評審委員會會議無效。④100 年10月6 日新北市政府教育局北教特字第1001290651號函勉予核定有關陳楷楨師案之平時考核結果無效。⑤100 年10月12日新北市政府教育局北教國字第1001386626號函同意核定核予教師陳楷楨記過1 次無效。⑥100 年10月13日新北市政府教育局北教特字第1001261303號函釋疑陳姓教師99學年度平時考核非當然法律行為無效。
⑶被告新北市政府部分：
①100 年11月2 日新北市政府北府人考字第1001573894號函教師陳楷楨99學年度成績考核案另案報府辦理無效。②
100 年12月27日新北市政府北府人考字第1001897266號函教師陳楷楨99學年度成績考核案無效。③新北市政府101年6 月1 日北府訴決字第1001674120號函及決定書無效。
④新北市政府101 年10月22日北府人考字第1012759851號函核定原告100 學年度年終考核四條二款無效。
㈡損害賠償部分：請求被告張恒南、葉誼珅、許月馨、潘秀綾
、張浩芸、李岳訓、張為光、李正平、劉世榮、沈政賢、林美環、戴仁山、劉昌廷、蘇郁婷、鍾宸瑞、張慶斌、黃慧娟、曹燕芳、顏正雄、陳錦銅、沈長振、郭建志、陳信一、林鈺棻、姜瑞琴、謝明娥、詹雅雯、張素筠、陳政信、吳宜真、呂宏進、楊雅惠、新北市新莊區裕民國民小學、新北市政府教育局給付原告新臺幣（下同）55,985元，並自102 年4月1 日起至清償日止，按年息百分之五算付利息。就人格權益損害部分，請求被告新北市新莊區裕民國民小學、新北市政府教育局、張恒南、沈長振、陳錦銅、程相仁、郭建志、楊玉琴、賴錦堂、林小雲、葉誼珅、徐璽尹、許秀蘋、吳宜真、李岳訓、陳信一、何季欣、羅佩瑜、簡承濬、陳燕明、林嘉祥、許福壽、呂宏進、楊雅惠、許月馨、潘秀綾、張為光、李正平、劉世榮、沈政賢、林美環、戴仁山、劉昌廷、蘇郁婷、鍾宸瑞、張慶斌、黃慧娟、曹燕芳、顏正雄、林鈺棻、姜瑞琴、謝明娥、詹雅雯、張素筠、陳政信給付原告2,100,000 元，並各自收到本訴狀起至清償日止，按年息百分之五算付利息。
㈢假執行部分：以上損害賠償請求，原告願供擔保，請准予宣告假執行等語。
四、關於確認訴訟部分：㈠確認聲明㈠22、23、24、26項﹔聲明㈢2 、3 、4 部分：
按公務人員得依行政訴訟程序提起救濟者，限於改變身分如免職等、對於公法上財產之請求權受到影響者或對於公務人員有重大影響之懲戒處分；若未改變公務員身分之記大過、記過處分、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施，為公務人員保障法第77條第1 項所指之管理措施或工作條件之處置，則不許提起行政訴訟。又教師雖非公務人員服務法所稱之公務人員，惟教師所受保障範圍，與公務人員應無不同，自得準用有關公務人員之規定。故關於教師所受工作條件及管理必要之處分，因未損及其身分、財產權或其他重大權益，僅屬學校之內部管理事項，而非屬行政處分性質。被告裕民國小於100 學年度第3 次教師成績考核委員會中，決議以原告濫行興訟損害教育人員聲譽、導致校方未掌握其教學及班級經營情形，造成執行公務困難為由，對原告記過一次，並陳報被告新北市政府教育局以100 年10月12日北教國字第1001386626號函核定後，依公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第6 條第1 項第4 款第2 目規定，以100 年10月17日北裕國人字第1000005013號令，對原告記過一次，所為之懲處，僅屬學校之內部管理事項，而非屬行政處分性質，原告對之提起訴願，於法不合。訴願決定為不受理，並無違誤，原告就此部分提起確認訴訟，不論係以裕民國小，或以新北市政府教育局為被告，核與確認訴訟須以法律關係及行政處分為訴訟標的之要件未合。原告請求確認無效，揆諸首揭規定及說明，不備起訴之要件，應予駁回。㈡確認聲明㈠1 至9 、15至21、27至29項、聲明㈡1 至6 及聲
明㈢1 部分，分別為觀念通知、行政內部行為、開會通知或單純之事實行為，非屬行政處分，亦非公法上法律關係，無從成為確認無效或確認公法上法律關係存在不存在之對象，原告就此提起之確認訴訟不備起訴要件，應予駁回。
㈢確認聲明㈠10至14、25部分：
行政程序法第46條第1 項規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」同法第174 條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」原告請求被告裕民國小提供閱覽99及100 學年度教師成績考核委員會及100 學年度第1 次教師評審委員會有關原告全部卷宗，並經被告裕民國小以100 年11月1 日北裕國人字第1000005196號等函予以否准，原告請求教評會委員張恒南等人迴避，亦經被告裕民國小以100 年
9 月北裕國人字第1000004070號等函予以否准，上開否准閱覽卷宗、不同意迴避之函覆，其性質係屬行政機關於行政程序中所為之決定或處置，依前揭行政程序法第174 條規定，雖得於對實體決定聲明不服時一併聲明之，惟本案實體決定部分，既非屬確認訴訟之對象，自亦不能於訴訟程序中聲明不服，原告請求確認無效上開函文，其訴訟均不備其他要件，應予駁回。
五、原告合併請求被告裕民國小、新北市政府教育局及相關人員張恒南等應連帶負損害賠償，並聲請宣告假執行部分：
㈠被告裕民國小、新北市政府教育局部分：
因行政法院就國家賠償部分，原無審判權，當事人提起行政訴訟之際，主張依行政訴訟法第7 條「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107 條第1 項第2 款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，即非可單獨提起，應以起訴不備要件而裁定駁回，業如前述。本件原告對被告被告裕民國小、新北市政府教育局提起前開確認訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定合併請求國家賠償，惟原告提起之前開確認訴訟既不合法而應予駁回，則其合併提起之上開損害賠償請求及假執行之宣告，已失所附麗，依前開說明，應併予駁回。
㈡被告張恒南等自然人部分：
被告張恒南等人均為自然人，原告雖主張其等應就其所為之行政行為造成原告權益受損，而應負損害賠償責任等語。惟細究原告聲明及主張，前開自然人均為行政機關之內部人員，其等與原告間本無行政處分或其他公法關係存在，原告逕對其等附帶請求賠償，然既乏對其等自然人提起行政訴訟之可能，附帶對之請求損害賠償，即屬不可想像，揆諸首揭說明，其損害賠償及假執行之聲請，亦應認不備要件，起訴不合法。
六、綜上所述，原告起訴不備要件，且無從命補正，依行政訴訟法第107條第1 項第10款，應予裁定駁回。
依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 3 月 31 日
書記官 徐子嵐