臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1574號103年2月14日辯論終結原 告 行政院勞工委員會職業訓練局代 表 人 林三貴（局長）訴訟代理人 陳毓雯被 告 曹雙鳳
李蓮蓮訴訟代理人 吳俊達 律師
李荃和 律師曾威凱 律師上列當事人間有關勞工事務事件，原告向臺灣桃園地方法院提起訴訟，經該院中華民國102 年9 月4 日101 年度桃簡字第1119號民事裁定移送本院，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告以被告曹雙鳳（借款人）、被告李蓮蓮（連帶保證人）與其於民國（下同）86年12月5 日簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭契約），向原告借款新臺幣（下同）402,097 元，雙方約定自借款日起算，第2 年起依年金法，按月平均攤還本息，第1 年免計利息，第2 年起按年利率3%計息，遲延攤還本息時，自約定攤付日起，逾期在6個月以內者，按約定利率百分之10，逾期超過6 個月部分，按約定利率百分之20計算之違約金，詎被告等均未償付本息，依系爭契約第7 條約定，借款視為全部到期，原告遂依系爭契約第10條約定，請求被告等負連帶給付責任，並向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）聲請對被告等核發支付命令，經被告等提出異議後，桃園地院以其無受理訴訟權限為由，以101 年度桃簡字第1119號裁定移送至本院。
二、原告主張略以：㈠若逕依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下
稱貸款實施要點）之目的及用途，即率然認定原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽訂系爭契約，顯與事實不符：
本件緣自85年間，聯福製衣股份有限公司（下稱聯福公司）等關廠倒閉，導致勞工生活陷入困境及權益受損，行政院勞工委員會（下稱勞委會，103 年2 月17日組織改造為勞動部）為協助關廠歇業勞工，使其生活免陷困頓，於86年訂定貸款實施要點，並委託華南商業銀行股份有限公司（下稱華南銀行）辦理關廠歇業失業勞工促進就業貸款。
若以貸款實施要點之制訂目的，在於協助曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業，並未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之勞工，獲得就業機會，以安定其生活，即率然認定原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽訂系爭契約云云，顯與事實不符。蓋倘若系爭契約係基於國家對人民的補償責任，則應該只要有符合上開要件之勞工，即應給付貸款金額，然卻有符合上開要件之勞工因個人債信不佳，不具還款能力，於申請貸款時，即被拒絕之案例。再由系爭契約明定借貸期間、借款金額、利息、違約金、償還方式、連帶保證人及合意管轄之約定等內容觀之，雙方係就消費借貸之私法關係而為約定，至為灼明。
㈡「關廠歇業失業勞工促進就業貸款審核作業注意事項」（
下稱審核作業注意事項）第1 點明定本項貸款之法律性質為促進就業之創業貸款私經濟行為範疇：
⒈依貸款實施要點第8 點及審核作業注意事項第1 點規定
，本件貸款與前臺灣省政府勞工處之「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之「勞工創業貸款」屬同性質業務，已領取前開2 項貸款之一者，不得重覆申請本項貸款。又貸款實施要點與前述「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及「勞工創業貸款」之目的，皆為協助勞工增加工作機會，貸款用途限於關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關之用途，此為貸款實施要點第2 點及第5 點明定。換言之，本件貸款之法律性質與前開2 項貸款相同，皆屬國家處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之私經濟行政範疇。目前因清償勞委會「微型創業鳳凰貸款要點」及經濟部「青年創業貸款要點」借款所生訴訟上之爭議，迭經民事法院受理審判在案，此有臺灣臺北地方法院92年訴字第4470號、93年訴字第607 號判決可稽，益證本件貸款以協助關廠歇業失業勞工就業之目的所開辦之消費借貸，為私法關係。
⒉雖司法院釋字第137 號解釋闡明法官於審判案件時，對
於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，或為認定事實之依據，或須資為裁判之基礎，固未可逕行排斥而不用。惟本件原告對於貸款實施要點之闡述，應未有該解釋理由書所稱之法意偶有出入，或有憲法第172條之牴觸情形，似不應逕行排斥而不用。況訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以其訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，若以公法上之法律關係為民事訴訟標的者，限於法律有特別規定者為限，而非以法院調查之結果為依歸（最高法院45年台上字第1787號判例、88年度台抗字第301 號、88年度台抗字第168 號裁定意旨參照）。經查，系爭契約雖係依據91年修正前就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款規定訂定之貸款實施要點而簽訂，惟當時之就業服務法第24條並無關於給付津貼或補助金之規定，原告依據當時之法律規定，於91年修法前並無給付被告等津貼或補助之公法上義務或權利，自難僅以上開規定遽謂系爭契約屬行政契約。又參酌前開最高法院判例意旨所示，縱原告係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而訂約，然原告既選擇以私法上行為作為實施之手段，與被告簽訂私法性質之消費借貸契約，則系爭契約即屬私法上之借貸性質，尚難僅以原告為政府機關，即認系爭契約屬公法上之契約關係。
㈢有關關廠勞工之核貸金額並非等於雇主積欠之退休金；貸
款契約雙方主觀意思表示合致情形，關廠勞工於締約過程，擁有自主決定權與諮商權：
⒈按公法契約與私法契約，二者主要之區別在於契約內容
與效力是否均為公法所規定，茍契約內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬私法契約之範圍，最高法院61年台上字第1672號判例可參。系爭契約之一造當事人雖為政府機關，惟依契約內容之記載，該貸款契約係兩造基於對等地位而簽訂，並無上命下從之關係，且本件貸款契約之直接受益者為關廠勞工，與公益無直接關係，均難認屬公法上之契約關係，且系爭契約內容未涉及人民公法上權益或義務，約定事項亦未列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位，復無身分、上下命令、登記、強制、處罰等關係存在。本件原告訴請被告等連帶清償借款債務，係以民法消費借貸及連帶保證之法律關係為訴訟標的，並非基於公法關係而為請求，此有貸款契約書及保證書等證據附卷堪憑。
⒉次依貸款實施要點第4 點第1 款第1 目規定，原告之任
務分工為辦理與金融機構簽訂就業貸款委託契約及代辦業務等相關事宜。據此，原告與華南銀行簽訂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款委託契約」（下稱委託契約）辦理相關貸款事宜。其中委託契約第1 條及第8 條約定，原告須先撥款專存於華南銀行，華南銀行則須按月就結餘給付利息予原告；亦即當原告專款金額存入華南銀行而與銀行自有資金混同後，再由華南銀行以其自有資金，辦理原告所委託之相關事宜，足證本件係依據民法第602 條有關消費寄託規定，當金融機構與存款戶之消費寄託關係，僅須存款戶將金錢之所有權移轉於金融機構，並約定金融機構返還相同金額，即告成立（最高法院93年台上字第1735判決參照）。
⒊再者，原告於88年5 月15日將同意核貸名冊函予華南銀
行轉知關廠勞工辦理貸款後，即有貸款勞工未同意配合辦理貸款，且貸款人皆在合意之情形下，提供親筆簽名之保證書，顯見本件並非強制締約。系爭契約全屬私法上消費借貸法律關係之相關約定，且契約內容係事先擬妥，以文字處理機器作成，各該約定顯屬預定用於同類契約之約款，此部分實與民間大量使用之定型化契約所產生之爭議相同（如金融行庫消費借貸契約），尚難即憑此謂關廠勞工全無磋商餘地。此外，依據關廠歇業勞工辦理貸款時，對於原已核准貸款者，因貸款銀行於對保過程中保證人無法親至銀行對保更換保證人，或貸款銀行徵信結果保證人姓名不符更換保證人等情形，顯示貸款契約非由當事人單方片面決定。且貸款申辦流程係由貸款人依貸款要點提出促進就業貸款之申請，於申請表中填具工作年資、最近6 個月之平均工資、擬申貸金額等資料，申貸金額非逕以勞工工作年資與平均工資為基礎計算，係經審核小組依據其資力、年資等相關資料，核定貸款金額，是從系爭契約雙方主觀意思表示合致情形，顯示系爭契約並無上命下從之關係，關廠勞工於締約過程，擁有自主決定權與諮商權。
⒋又貸款實施要點第6 點限制貸款最高額度，乃原告考量
國家資源有限需妥善利用，處理人民事務需有公平一致之判準，爰為貸款金額上限規定，該規定不應被簡化「勞工所申辦貸款之金額即為雇主積欠之資遣費或退休金」，被告稱申貸金額為雇主積欠之資遣費或退休金乙節，顯與事實不符。
⒌華南銀行辦理事項以貸款實施要點所訂有關貸款業務為
範圍，由原告提供貸款人名單及核貸金額，該行負責辦理後續貸款手續，此為委託契約第2 條及第4 條所定華南銀行之業務。系爭契約第3 條列明2 種還款方式，可由借款日起，依年金法按月平均攤還本息或自借款日起算，第2 年起依年金法按月攤還本息，且貸款人簽訂契約日期，與契約第2 條借款日期，存有1 日至2 星期以上之差異，可見借款日期及每月還款日期，可由華南銀行裁量辦理，貸款利率亦按華南銀行基本放款利率計算或第1 年免計付利息，第2 年按年率3%計息，由此可知華南銀行辦理貸款事項存有裁量空間，並非完全依據原告指示辦理。
㈣系爭契約之性質為私法契約，審核作業注意事項第1 點業
明定本件貸款之法律性質屬私經濟範疇，應尊重行政機關之判斷餘地；另從行政法理立論，綜合各說而判斷之，均無法認定系爭契約屬公法契約：
⒈判斷本件屬於公法或私法行為，應就第一層次界分規範
對象是否為國家機關（公權力主體），第二層次界分涉及為公法組織，第三層次界分當事人間是否具上下隸屬關係，第四層次界分該法律效果之歸屬是否專以公權力主體為對象等因素，次第逐一斟酌而為判斷。查貸款實施要點雖屬勞委會訂定，但因具有外部效力，應依貸款實施要點第1 條至第4 條檢視其法規範屬性，故以第一層次界分，規範對象為勞委會暨有關機關，與85年1 月
1 日以後關廠歇業失業勞工，其一方為國家機關，另一方為人民，非雙方同為國家機關或人民，自非屬公法；再以第二層次界分，因規範之國家機關為勞委會、原告等，系爭契約要不要簽立、貸款條件如何皆屬可協商事項，並無上命下從之關係；而在第三層次界分，勞委會、原告與勞工間，為促進就業貸款發給，屬規制平等之法律關係，並無身分、上下命令、登記、強制、處罰等關係存在；第四層次界分，該法律效果之歸屬是否專以公權力主體對象，系爭契約之直接受益者為關廠勞工個人，與公益尚無直接關係，均難認屬公法上之契約關係。
⒉就學理而言，政府機關得為私法行為，如無特別法令規
定，尚難因主體為政府機關即變更法律行為之性質，逕認為係公法行為。以利益說而言，系爭借貸係借款人即被告紓困轉業，其直接受益者為借款人即被告，而非公共利益。就隸屬說而言，原告與被告係基於平等地位簽訂契約，並無上命下從之關係，自非公法關係。就修正主體說而言，任何人均得居於原告之地位借款予被告，是亦認為私法借貸關係。此外，系爭契約第12條管轄約定，此項約定合於民事訴訟法第24條合意管轄規定，更足以認定訂約時兩造係以消費借貸契約之意思表示為之，始合意由普通法院管轄，揆諸前開說明，本件應屬於私法爭執，自應由普通法院行使審判權。
⒊原告依貸款實施要點與被告所簽訂之促進就業貸款，實
為協助當年關廠歇業失業勞工緊急紓困、獲得就業機會、安定失業勞工生活所為之私法貸款，經原告多次陳明在案。經查，行政權較具專業分工，各行政機關皆有其法定職掌與專業領域，且在法律授權範圍內，對行政機關涉及屬人性之評定、高度專業性之判斷或獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，此為司法院釋字第319 號、第462 號、第520 號、第682 號解釋所承認。除有程序違背法令、事實認定有無錯誤、有無逾越權限或濫用權力等；是否遵守相關之程序，或其判斷、評量是否以錯誤之事實為基礎，是否有違一般事理之考量等違法或顯然不當之情事外，應由行政機關本職責辦理。
⒋依法治國原則，所有國家行為之合法性固應受法院審查
，然在實定憲法中尚有其他各種原理，所以憲法之解釋必須考慮各種原理、各種價值，做和諧的、體系的解釋，以求與憲法整體旨趣相符，法院之司法審查因此有其「內在限制」，其來自於其他憲法原理之牽制要求與制約，亦應併予考量。勞委會選擇以貸款為處理當時因關廠歇業造成大量失業勞工之社會事件問題之方式，係本於行政權之專業判斷所作出。再者，貸款實施要點就業貸款行為方式，亦由政府部門代表、勞雇團體代表與專家學者所組成之就業安定基金管理委員會審議通過，程序中並無明顯重大違法情況，就此審查應有尊重行政機關之判斷餘地。
⒌訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張
為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸（最高法院88年度台抗字第301 號、88年度台抗字第168 號裁判意旨參照）。而公法契約與私法契約，其主要之區別為契約之內容與效力是否均為公法所規定。茍契約內容及效力並無公法規定，全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍，最高法院61年台上字第1672號判例可參。經查，系爭契約各條款之內容及效力均無公法規定，而係就消費借貸之法律關係而為約定，且系爭契約第12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條合意管轄之規定。足徵於訂定系爭契約時，係以私法借貸契約之意思表示合致而訂定，並合意由原法院管轄。則依前開最高法院判例意旨所示，縱原告係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而為，系爭契約仍屬私法上契約之範圍，尚難僅以原告為政府機關，即認系爭契約屬公法上之契約關係。況系爭契約係基於對等地位而簽訂，並無上命下從之關係，難認屬公法上之契約關係。另參以司法院釋字第595 號解釋所述勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，應由普通法院行使審判權觀之，準此，本件因系爭契約所生之爭執，亦應認屬於私法爭執，應由普通法院行使審判權。㈤國家在不違背法律規定之情形下為行政作為，有選擇公法或私法形式之自由：
依司法院釋字第540 號解釋，國家為達成行政上之任務得選擇以私法上行為作為實施之手段，除非根本否定行政機關有形式選擇自由，否則殊難想像行政機關不得以己意決定契約的性質。從而，政府為解決關廠歇業失業勞工之就業問題，選擇以本件私法性質之紓困貸款方式，來達成行政任務，不但符合91年1 月21日修正前就業服務法第24條「主管機關對自願就業人員，應致力促進其就業」之立法旨趣及目的（當時有效施行之就業服務法24條規定主管機關應訂定促進就業之計畫並未限制不得以私法性質之紓困貸款方式為之），相關授權法規亦無本案係公法形式案件之相關規定，是原告應有選擇以私法形式為行政作為之自由。
㈥從系爭契約之客觀形式內容而論，實與民間大量使用之金融行庫消費借貸定型化契約雷同，自屬消費借貸契約：
⒈系爭契約明定借貸期間、借款金額、利息、違約金、償
還方式、連帶保證人及合意管轄之約定等內容，核其內容均屬於一般民法借貸關係之借款、利息、還款方式等約定，與公法上之權利義務或公益無涉，自屬私法契約。另依據華南銀行提供之87年間由該行承作屬私經濟行為消費借貸之一般消費借貸契約，與本案系爭契約之形式以及其內容相較，有相當程度之雷同，其內容性質非常接近，顯見從外觀之形式要件，以一般人主客觀之認識標準，實應認定系爭契約屬一般之民間消費借貸契約。況貸款實施要點已特別明定，貸款勞工無法如數償還時，仍將依法追訴，且一旦貸款契約成立，相對人即受契約之拘束，益足證本件貸款係屬私法上之借貸性質，而非補貼或補助，更非失業給付或新制年金之替代。
⒉有關被告指稱「年金法」之意義深奧難懂、行員未告知
應予還款及貸款契約書正本僅有1 份云云。查系爭契約已將借貸條件及內容一一明定於契約之中，契約當事人當有充分之時間及智識得以明瞭其內容及文義，再經核閱系爭契約各該條款之字體、印刷，亦無何難以注意其存在或辨識之情形，復經貸款人簽名確認，在客觀上自應認係雙方基於其自由意思決定是否簽約後，本於對等地位，並無上命下從之關係下簽訂貸款契約。又系爭契約亦無行政程序法中公法契約之規定，皆為貸與人與借貸人間有關私法上借貸之約定，相對人並非立於單方性或片面性之高權行政地位，而係依當事人之意思及民法消費借貸之規定，縱相對人締約之目的係藉以達成行政上之任務，仍屬私法契約，而非公法關係。
⒊查系爭契約第2 點係約定借款期間，第3 點係還款方式
之約定，二者擇一；第4 點借款利率之約定並無手寫補填之處，2 項手寫處均為日期之約定，皆按當時一般契約之交易習慣，並非如被告所稱「均會在手寫處補蓋當事人之印章」，此有華南銀行87年間一般民間私法消費者貸款契約為憑。除契約約定內容均與本案貸款契約無異外，其中借款金額、借款期間、償還方式及借款利率等各項約定，均未另用以貸款人之印章，是以被告所稱實屬無據。且本案係目的性質統一之專案，所有貸款人與原告之利息、還款期限等約定，均係按貸款實施要點第6 、7 、9 點統一辦理，並無被告所稱貸款人、保證人未同意貸款條件之情事。況被告未能提出貸款人於簽約當時各項條款均為空白之相關書證，且貸款人與保證人於簽約當時均有合理期間審閱本貸款契約全部條文，該約定於定約人及連帶保證人於貸款契約簽字時應得充分了解，被告以此論述貸款人及保證人「未曾同意」貸款條件，實有強辭曲解之疑。
⒋次查本件申請流程依據貸款實施要點第11點規定，保證
人或不動產之提供係申請貸款之擔保條件，又系爭貸款之申請程序，係由關廠歇業失業勞工向當地勞工行政主管機關提出申請，由直轄市及縣（市）政府審查其資格及貸款金額。原告收受各地方政府初審通過之申請案後，即將申請人及保證人名冊送請華南銀行辦理徵信，確認前開申請人及保證人有無退票或逾期催繳之資訊後，提送「關廠歇業失業勞工促進就業貸款」審核作業小組辦理複審。若保證人徵信結果有債信瑕疵，即不得作為保證人，此於審核作業小組重要審核原則第4 點有明文規定。系爭契約無論形式、流程均與一般消費借貸契約無異，可證原告推行本件貸款時係以消費借貸，並要求貸款人償還貸款，以滿足國家債權，顯與一般公法上之補貼或補助等給付行政措施，申請人符合法規所定積極或消極資格者，即得請領給付之情況不同。
㈦系爭契約之給付非屬發給津貼、補助金，此有就業服務法於91年修法前並無給付津貼或補助金之規定堪憑：
查就業服務法第24條於91年1 月21日修正前，並無關於給付津貼或補助金之規定，故原告於91年修法前並無給付津貼或補助金之公法上義務，被告率以修法前後比較，任意臆測推論，即以91年修正後就業服務法第24條規定，主張於87年間簽訂系爭契約，係為履行公法上給付津貼或補助金之義務，進而主張系爭契約屬行政契約，顯有誤解。故普通法院以本身亦無法確信之「本案亦不能排除行政機關係以行政處分作為前階段之核定行為，復以行政契約作為後階段之履行補助行為」，僅為猜測不能排除，即認定其無審判權，恐有疑義。
㈧任意穿鑿附會曲解系爭契約屬於國家對人民的補償責任而
制定之社會補償給付，或屬其他社會福利，皆屬臆測推論，缺乏證據依據：
⒈首先，勞委會於86年訂頒貸款實施要點時並未有社會補
償或損失補償之意思，亦無政策或法規為補償之相關規定，故本件國家對於被告並未有補償責任，亦非屬社會補償性質之給付行為。其次，社會促進之目的純粹在扶助弱勢，與彌補虧欠的補償無關，因此其給付種類、內容與範圍等，一般而言國家擁有較大政策裁量空間，系爭契約之性質即屬之。審核作業注意事項第1 點既明定本件貸款與臺灣省政府勞工處之「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之「勞工創業貸款」屬同性質業務，顯見內容如包含一定金額之給付，而其給付性質是貸款時，其給付之目的屬單純的社會促進，應為行為時就業服務法第24條所涵攝，被告若僅以社會補償目的在彌補國家對人民之虧欠，相對於單純社會促進，其給付條件絕不可能比較差，即認定其性質屬社會補償，故意忽略主管機關本於權責於法規明定本件貸款之法律性質屬私經濟行政範疇，顯屬臆測推論勞委會對關廠歇業失業勞工提供貸款之給付目的。
⒉監察院102 財正0037糾正案文雖指稱勞委會未能有效督
導地方勞動主管機關確實掌握雇主是否依法提撥勞工退休準備金，惟與系爭契約核貸當時86年間之背景條件，並無任何證據顯示二者有任何直接關聯性存在，其時空背景顯有錯置。被告率以貸款實施要點係依據就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第
2 款規定所制定，在無任何證據立論即遽然認定此項行政行為具國家補償之公益目的，似欠任何證據依據。況系爭契約係為關廠勞工紓困轉業而簽訂，因借貸而受有得以週轉紓困之直接受益者，亦係借款人個人之私益。⒊復參諸貸款實施要點第11點前段及第13點規定，除就貸
款設有貸款擔保之條件外，就貸款人違約未能如數清償貸款時，亦明定由貸款機構依法追訴，顯見該項貸款於制定當時，即係以對失業、歇業之勞工提供創業貸款，協助其尋求工作機會或為與就業有關之用途為其目的，具有行政上之任務，相對人選擇以私法上之借貸契約解決失業勞工生活安定之問題，自非法所不許。
㈨本件如涉國家賠償，依據國家賠償法之規定，其辦理之程
序要件及實體要件皆與本案不符，足證本案與國家賠償無關；任何主張本件給付系爭金額予被告之法律性質具國家賠償者，應負舉證責任：
87年3 月2 日監察院調查報告指出，桃園縣政府勞工局曲解法令，從未就勞工退休準備金之提撥情形確實查核，並就違反之事業單位依法按月處分，明顯怠忽勞動基準法第72條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第10條所賦予之職責。是以，如涉有國家賠償法第2 條第2 項所定賠償責任者應為桃園縣政府，並非原告。況成立國家賠償之程序要件及實體要件，必須依據國家賠償法辦理，另損害之發生及有責任原因之事件，二者之間存有相當因果關係為成立要件。本件關廠歇業勞工無法領取其應得之資遣費或退休金，主因係雇主惡性倒閉且未足額提撥退休準備金所致，雖監察院102 年6 月18日糾正文指稱勞委會未能有效督導地方勞動主管機關確實掌握雇主是否依法提撥勞工退休準備金，肇生關廠歇業失業勞工促進就業貸款性質爭議，引發社會動盪不安，惟勞工被積欠退休金等係直接緣自雇主違反其與勞工間之僱傭契約，至於地方勞工主管機關或勞工檢查機關有無疏失，原告既非地方勞工主管機關，亦非勞工檢查機關，何來國家賠償之虞。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：請求被告連帶給付402,097 元，並自87年12月11日起至清償日止，按周年利率3%計算之利息，暨自88年1 月11日起至清償日止，其逾期在6 個月以內部分按上開利率10% ，超過6 個月部分按上開利率20% 計算之違約金。
三、被告答辯略以：㈠本件係屬公法事件，行政法院具審判權：
⒈行政契約係二以上之法律主體，以設定、變更或消滅行
政法法律關係為目的，互為意思表示而合致成立的法律行為，依行政程序法第135 條前段規定，除法律有排除締結行政契約的規定外，行政機關得以行政契約之行為形式開展法律關係。至於契約性質究竟是行政契約或私法契約，原則上應就契約本身客觀決定，二者之區別以其契約標的（內容）是否涉及公法上權利義務關係為斷，並輔以契約目的觀察之，亦即個別契約依據之基礎事實與其所欲追求之行政任務，若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，且一旦選定後，行為性質即屬客觀判斷問題，非當事人合意所能變更。再由普遍受實務承認之契約類型得以觀之，行政行為之定性，應依締結契約所欲追求之任務目的，衡量其受公法法規規制之必要性加以判斷。至於就特定公法行為有無相應之法規、相關法規之規範密度是否充分等，屬於該行政行為合法性之問題，與行為之定性乃屬不同層次之問題，不可混為一談。
⒉本件契約屬性依前述判準，要屬行政契約無疑：
⑴就締約背景為觀察，系爭契約帶有強烈之公益目的與補償色彩：
桃園地院101 年度訴字第1709號裁定明確指出，原告及桃園縣政府因未能有效督導、嚴查事業單位是否依法提撥勞工退休準備金，經監察院於87年間提案糾正，復衡諸貸款實施要點訂定之時空背景，及其關於適用對象、貸款金額上限等規定，加以86年5 月31日就業安定基金第3 次臨時會議中，與會委員對貸款實施要點動支就業安定基金供作「貸款」之用途，應係針對特定事件之臨時措施、並非常態等項所表示之意見，足認貸款實施要點制訂之目的，係為處理當時該等關廠勞工無處求償之困境。由此可證原告當時與被告等締結系爭契約，以行政契約之方式進行社會補償，帶有高度之公益目的，屬公法形式之法律關係，至為明顯。
⑵就任務目的為觀察，系爭契約之締結係為國家為實現
就業服務法第24條「安定勞工生活」之行政任務目的：
本件給付背景係因原告怠忽勞動基準法第72條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第10條所賦予之職責；又貸款實施要點之依據為就業服務法第24條，該條91年修法時，於後段加入「必要時，得發給相關津貼或補助金」之文字，明確肯認主管機關追求促進勞工就業任務得以採行之手段。縱使該條規定於91年間並無修正，僅依舊法「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業」之規定，即已明確帶有國家須積極善盡責任，促成勞工生活保障，應採行必要計畫之旨，修法文字之增加，僅立法者對國家保護義務之再次確認，以及學說主張之明文化，不應驟認行政機關「不得」依修法前之就業服務法發放津貼或補助金。是本件主管機關以契約撥付之款項，屬國家透過就業安定基金之發放作為履行公行政任務之手段，其公法上社會補償之性質，不因舊法並無明文規定「津貼或補助金發放」而有異。
⑶就法規屬性觀察，系爭契約乃基於公法法規所生之法律關係：
系爭契約締結之依據為就業服務法第24條，此為兩造所不爭，復依我國學界、實務判斷公私法法規屬性之通說「新主體說」，就業服務法第24條所規定之計畫措施（包括但不限於津貼與補助金），僅得由國家基於公權力主體地位來實施，自屬於國家之特別職務法，屬公法規範無疑，勞委會依此所制定之貸款實施要點，並據此成立之契約關係，自屬公法契約無疑，桃園地院101 年度桃簡字第919 號民事裁定亦同斯旨。
⑷就實務標準觀察，系爭契約實質內容無疑屬公法上之標的內容：
依司法院釋字第533 號解釋及吳庚大法官所提之協同意見書所提標準，判斷公私契約之屬性，須就「契約主體」、「契約標的內容」與「契約目的」三個角度出發。本件系爭契約之主體一造為行政機關；系爭契約內容與給付，乃係基於貸款實施要點所為，而此一命令係以就業服務法暨就業安定基金收支保管及運用辦法等公法法規作為其法律依據，契約標的屬公法上權義之變動與社會補償之給付；系爭契約締約之目的，在於「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活」，以實現就業服務法第24條改善勞工處境，安定生活與促進就業之高度公益目的。原告依據上開公法法規締結契約，直接實現法律所定之行政任務，在在彰顯本件契約具備公法性格無疑。
⑸就雙方地位觀察，原告於締約過程與給付補償金額之認定，明顯存在較為優勢之地位：
司法院釋字第553 號解釋吳庚大法官協同意見書強調，約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者，當屬行政契約無疑。由貸款實施要點第6 點、第10點，以及實際之締結狀況可知，舉凡給付資格之准駁、金額核定均係由原告單方面審核決定，勞工無從置喙，原告既基於強勢地位而主導權利義務關係之形成，亦不難見上下服從關係。
桃園地院101 年度桃簡字第1342號裁定、101 年度桃簡字第908 號裁定、101 年度桃簡字第1119號裁定均強調此一優勢地位之存在，更加凸顯本件契約之公法屬性。
⒊原告主張系爭契約屬私法契約之論點，皆屬顯然之誤解與錯判：
⑴行政行為形式選擇自由之存在，應視個別法規有無明
確授權公部門選擇之權限，如事件本質具有強烈公權力介入色彩、行政機關本負有為公權力措施之義務、約定內容涉及人民公法上權利義務關係者，並有公法拘束之重要迫切性時，則應認為形式選擇自由之例外。綜觀系爭契約締結基礎之貸款實施要點與就業服務法，並無明確賦予行政機關簽訂私法上消費借貸契約之權限，況參本件契約締結之背景與過程，原告無論訂約當時或訴訟階段，皆無附上任何說理與證明，說明其於本件採取私法手段，比之於公法形式，較能有效達成安定勞工生活之行政目的。原告以前開法規並無公法形式案件之相關規定為由，認定本件非屬公法事件，忽略了國家任務採行手段時，應以公法為原則，私法為例外之要求。另一方為國家機關，一方為人民之法規，屬於典型須進一步審酌兩造形成之權利義務內容與所追求之目的而判斷之情形，非如原告主張非雙方同為國家機關或人民，自非屬公法。
⑵原告所提申請遭拒絕之個案，不足以說明本件契約非屬公法補償之理由：
本件法律關係若果如被告主張「社會補償性質之行政契約」，行政機關仍存有個案決定申請人是否符合締約資格與領取補償之裁量空間，蓋並非僅在私法上借貸契約之場合，行政機關方存在拒絕之權限。原告無法以曾經存在勞工遭致拒絕之案例，驟然認定本件契約非屬公法性質。況原告所提個案，雖聲稱係以債信不佳作為拒絕理由，惟當年實際之情形是主管機關對於數百名關廠工人所為補償性質之契約給付，允許同為遭致雇主關廠倒閉而處於經濟地位弱勢處境之勞工們，互為彼此「貸款」（實為補償）契約之保證人，顯然債信與還款能力根本不在（也不該是）主管機關是否給予補償的考量內。且主管機關對於符合貸款實施要點適用資格，而請求補償之勞工即應予以補償，個案中如逕以自行增設之要件拒絕，是否已然構成個案要件認定錯誤，增加法所無之限制，甚至平等原則之違反，容有進一步商榷之餘地。該案勞工當時未積極追究主管機關拒絕是否違法，今原告卻反以此一可能構成違法之案例作為本件契約屬性非屬公法性質之理由，顯不合理。
⑶原告強調系爭契約外觀形式與民間貸款契約相似，刻
意迴避本件契約與民間貸款契約有許多關鍵性的差異：
①吾人應重視本件契約締結之背景與情境，以及實質
給付之內容與目的，而非僅就契約外觀作文章。依前開事件爭議發生之背景脈絡，在在顯示勞委會當年係借以權宜之「貸款契約」作為形式，而為達成實質補償之任務目的。再者，系爭契約與民間貸款契約並不具高度相似性。契約性質之比較不應僅僅以條款中存在「期間、方式、金額、保證人」等欄位即認定為相同性質之貸款契約性質，若實質觀察被告與他案數百名關廠工人基於同一事實原因而簽訂之契約內容，關廠工人們所領取之金額皆等同於當初雇主未依法提撥與積欠勞工之資遣費與退休金之金額，此等數字皆非整數，多有零頭，與一般民間與銀行締結貸款契約不同；而違約金、保證人，合意管轄等欄位，僅屬契約制式格式，無法作為契約內容與給付性質之判斷。以保證人欄位之簽署為例，本件與其他關廠工人之契約中保證人一處，皆屬形式要求而無實質認定之情事。且被告等於締約當下亦無任何磋商與影響力，對被告等而言，原告僅告知提出相關薪資年資等證明文件，簽名遞出即可領取補償，剩餘欄位與發放金額則由原告（與其輔助人華南銀行）單方面決定並填寫（故手寫處多無簽名蓋章，亦顯不符合一般民間貸款契約簽訂之習慣）。甚至在被告等將契約簽完名繳回後，原告與其輔助人完全沒有將契約交付被告等留存，顯見系爭契約與民間貸款契約性質全然不同。
②若系爭契約以被告主張之社會補償之行政契約為觀
察，並考量當初契約所欲追其之目的與制度背景，上述不合理之情形皆有了合理的說明，亦即貸款契約僅制式格式，契約中存在之欄位僅為形式要求，實際上是由主管機關審核並與被告等簽訂之行政契約，內容為社會補償之發放，且上述貸款金額會與關廠工人們之資遣費、退休金金額相當，關廠工人間同為欠缺資力之失業受害者卻能互為保人等問題，皆得到合理之解釋，因為此筆金額實質上為社會補償，補償發放本不以存在有資力之保人為必要。
此種制式格式之契約，在當年關廠工人求償無門，陷於失業與經濟困頓之急難情形，被告等勞工根本無法有相當之審視期間與磋商空間，多數關廠工人皆係站在信賴國家之心態下簽名蓋章，只求國家承諾之補償能盡速實現。此種帶有「救命財」色彩，以及表彰國家承擔自身失職之責所為之給付款項，明顯屬於社會補償之性質。
⑷原告以行政命令之規定，反覆強調本件法律關係與其
他公部門推行之創業貸款性質相同，然細究三者同以貸款為名之法律制度，內容與性質實迥不相同：
國家基於資源之限定分配，本對於各種社會給付存在裁量空間，法規範於形成設計時，若因人民取得社會補償性質之給付，進而排除其他社會促進性質之給付，並非法所不許，原告無法以系爭契約給付與其所提之另外兩種創業貸款不能同時請求為由，即驟然認定本件法律關係與創業貸款屬於相同之私法性質。況系爭契約帶有社會補償之衡平性質，申請條件有「關廠失業」之限制；復依貸款實施要點第12點所定「優先貸款事項」，本件關廠工人之貸款請求，設有雇主提供擔保之優先貸款事項，並規定雇主代所屬勞工申請者，雇主應負擔清償責任，足見本件制度本在於彌補勞工因為雇主關廠倒閉無以受償之損害，與原告所提另外兩種創業貸款迥不相同。另外，審核作業注意事項僅為行政命令，若當初制定此命令之機關忽略本件法律關係之背景與本質，誤解就業服務法、貸款實施要點以及個案所欲達成之補償目的，因而混淆不同性質之國家給付制度而立下錯誤規範，此等命令則有違反就業服務法之嫌，依司法院釋字第137 號、第216號解釋，法院自可拒絕適用。
⑸本件之公、私法屬性，法院得予以審酌：
①法院審理之範圍固然以原告起訴主張之訴訟標的為
限，然此標的涉及之法律關係究屬公法或私法事件，則屬客觀存在之問題，非以原告起訴主張為斷，法院得不受當事人拘束，職權進行判斷。原告主張公私法屬性之判斷應以其起訴主張為主，非法院所得置喙，顯無理由。
②行政機關於個案認事用法之際存在判斷餘地，固無
疑問，然公私法案件屬性之判斷係屬本件法律關係處理之前提，案件性質究竟屬公法或私法，並非行政機關適用法律詮釋條文之問題，自非判斷餘地之領域。即使勉強以判斷餘地觀之，案件之公私屬性無疑職司法律解釋之法院得以審查之範圍，並非專屬行政機關較為專業或涉及經驗屬人性之事項，法院無庸尊重其判斷餘地。何況判斷餘地並非毫無界限，原告對於公私法案件區分之見解存有諸多錯誤，前已述及於此不贅，故即使原告得主張判斷餘地，本件也已然構成判斷瑕疵，法院自得以較為嚴格之密度加以審查（司法院釋字553 號解釋理由書參照）。
⑹司法院釋字第595 號解釋處理之案例背景與本件並不
相同，前者為法定之勞工墊償，討論者為勞工保險局代償勞工薪資後，對雇主行使代位求償權之法律性質與訴訟途徑為何；後者為即時之社會補償，爭執則存在原告與勞工之間，豈可混為一談。原告顯然誤會司法院釋字第595 號解釋之適用情形與處理方向。
㈡系爭契約屬於社會補償性質之行政契約，絕非民事消費借貸契約，原告並無請求被告返還款項之權利：
⒈按社會促進屬於國家的無因性給付，其目的純粹在扶助
弱勢，與彌補虧欠的補償無關，因此一般而言，國家對其給付種類、內容與範圍等擁有較大政策裁量空間；社會補償則是屬於有因性、原因取向，目的在彌補國家對受害人虧欠之給付，國家於此之政策裁量空間比社會促進更為緊縮。締結系爭契約之背景既為了彌補政府怠於監督，致雇主未依法提撥足額法定退休金，故以相當於退休金、資遣費金額之津貼補償勞工所受之損失，性質上係屬有因的社會補償，絕非原告所指民事借貸關係。⒉被告等學歷、資力皆不高，根本看不懂系爭契約上密密
麻麻的條款文字是什麼意思，涉及到還款方式的年金法，在同為關廠工人爭執之他件訴訟進行中，原告先前所委任之律師也不清楚年金法的意義為何。如果連專精法律、深諳契約用語的原告律師尚且不知，被告等如何能理解並適當判斷與辨識當初契約複雜之內容。又原告所提委託契約，係屬原告與華南銀行間權利義務之約定，與本件契約是否屬社會補償，原告對被告是否存在請求權等問題，並無直接關係。至華南銀行應僅屬原告之履行輔助人，蓋兩造間關於關廠勞工貸款契約之法律關係，於原告函知被告審核結果時，即已成立。華南銀行既非代理人，亦非使者，僅於該法律關係成立之後，居於履行輔助人之地位，為原告履行對被告之給付款項義務。
⒊在勞委會100 年出版的《工運春秋》一書中，執筆作者
經過訪談歷任勞委會主委、查閱勞委會提供的資料後，明白寫下「……為解決雇主惡性積欠勞工工資、資遣費與退休金，許介圭更破天荒的動支就業安定基金，以政府代償方式，先拿出10億元代墊，再由政府向資方求償，成了就業安定基金使用上的特例」，更可顯見主管機關採行本件制度之本意與目的。此一文獻乃勞委會委託出版，勞委會同時也是提供資料與受訪之主體與對象，原告豈能僅以此非正式公文書或僅為作者個人意見為由，完全否定當時勞委會對於制度設計的原意與精神，以及先前對於關廠工人提及不用還款之承諾。縱使認此一文獻沒有任何法律上效力，然其內容帶有包括主管機關勞委會以及多名參與關廠工人事件之委員的想法，絕對有助於幫助本件事件背景理解與契約實質性質之釐清與判斷。
⒋依行政程序法第149 條準用民法第87條第2 項規定，虛
偽意思表示隱藏他項法律行為者，適用關於該項法律行為之規定。在系爭契約的外觀下，實際上隱藏了勞委會當年對於關廠歇業失業勞工們之補償措施，以公法上津貼填補其國家責任之懈怠，本件屬公法契約無疑。
㈢縱認為原告存在請求權，其起訴所據請求，業已罹於時效，不待當事人主張，依法當然消滅：
按行政程序法施行前發生之公法上請求權，其類推適用其他法律時效長於5 年者，於行政程序法90年1 月1 日施行後5 年即罹於時效，法務部101 年2 月4 日法令字第10100501840 號函釋及最高行政法院99年度判字第394 號判決參照。是縱然認定本件屬公法上之借貸契約，行政契約請求權之時效計算，仍受到行政程序法第131 條第1 項5 年時效之限制。原告主張被告等所簽定契約，迄今顯逾5 年之時效甚久，殊無時效尚未完成之可能。又公法上之消滅時效依行政程序法第131 條第2 項，其因時效完成而當然消滅，即不待當事人主張或為任何之表示，依法律之規定即當然生消滅之效果。準此，原告依其起訴記載之請求之權利，已可認其請求因罹於時效而消滅。
㈣原告長期不行使權利，並於協商期間屢次重申不會追討之
意，足使被告等信賴其不欲行使權利，依誠信原則與權利失效原則，原告應不得復對被告行使權利：
無論在公法或私法領域，皆應受誠實信用原則之拘束。系爭契約簽訂後，原告從未向被告等主張任何權利，原告就其已可行使之權利，於長達近15年期間內一再不為行使，且原告之主管機關勞委會所指派處理關廠案件之代表人，曾多次於各種場合要求關廠工人莫再抗爭、絕食，對於系爭契約所載款項確係「不用還」、「不會追討」等意思；又原告及其輔助人對於被告帳戶中未曾為任何扣款行為，則原告上開行為確實足以引起被告等之正當信任，以為倘履行原告所告知「不再抗爭、絕食」等行為，原告即不欲行使其權利。再者，原告既為公法人，對於法律之了解、權利義務之行使均遠勝勞工階級之被告等人，原告既在被告等人履行其所告知之不再抗爭等行為後忽又出而行使權利，令被告等人陷入窘境，有違公平及個案正義，本於誠信原則發展而出之權利失效原則，應認此際原告所行使之權利有違誠信原則，而不能發生應有之效果，故原告提起本訴，應屬無理由。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、本件無裁定停止訴訟程序聲請司法院大法官會議解釋之必要：
㈠按行政訴訟法第178 條係規定：「行政法院就其受理訴訟
之權限，如與普通法院確定裁判之見解有異時，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋。」所謂與普通法院確定裁判之見解有異，自係指系爭個案如係由普通法院以行政法院有受理訴訟之權限而裁定移送前來，行政法院經依職權調查仍認為並無受理訴訟權限之情形而言，亦即就系爭個案發生審判權之消極衝突而言。
㈡查本件原告原向桃園地院聲請對被告等核發支付命令，經
被告等提出異議後，桃園地院以其無受理訴訟權限為由，以101 年度桃簡字第1119號裁定移送至本院，並因原告未於法定期間內提出抗告而確定，此有支付命令聲請狀、支付命令、異議狀、民事裁定等在桃園地院101 年度司促字第18457 號、桃園地院桃園簡易庭101 年度司桃簡調字第
685 號、101 年度桃簡字第1119號等卷宗在卷可按。本院既同認本院就本件有受理訴訟之權限（理由詳後述），則與桃園地院101 年度桃簡字第1119號確定裁定見解並無相異之處，自無依上開規定停止訴訟程序之必要，合先指明。
五、本件屬公法上之爭議，本院就本件有受理訴訟之權限：㈠按憲法第77條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理
民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」法院組織法第2 條規定：「法院審判民事、刑事及其他法律規定訴訟案件，並依法管轄非訟事件。」行政法院組織法第1條規定：「行政法院掌理行政訴訟審判事務。」依以上之規定可知，我國所採取的是普通法院與行政法院之二元訴訟制度。
㈡又按89年7 月1 日施行之修正行政訴訟法第1 條規定：「
行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」第2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」依以上規定可知，行政訴訟法關於得提起行政訴訟之事件（即行政訴訟事件之範圍或行政法院審判權之範圍），係採概括主義，亦即舉凡一切應適用公法解決之爭執，除立法者另有安排（法律別有規定) 外，應均循行政訴訟程序至行政法院解決紛爭；且復參照現行行政訴訟法全部之規定可知，立法者意在建立1 個「完整、有效且及時的權利保護體系」，舊法時代因當時行政訴訟制度無法提供完整而有效救濟，而由民事訴訟提供「補充的權利保護途徑」之情形（例如行政契約有關爭議、公務人員保險等社會保險有關爭議等），不應再發生，同理亦不容許應適用公法之事件，經行政機關之操作安排，使之遁入私法領域，不受行政法院之司法審查。
㈢再按行政訴訟法第125 條第1 項規定：「行政法院應依職
權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」本件原告起訴主張兩造於86年間依貸款實施要點訂有系爭契約，被告曹雙鳳因此向原告借得402,097 元，並由被告李蓮蓮連帶保證，今被告曹雙鳳未依約還款，借款視為全部到期，爰請求被告等依系爭契約之約定等負連帶給付責任；被告等對於系爭契約上簽名蓋章之真正不予爭執，被告曹雙鳳對於取得402,097 元之事實亦不爭執，惟抗辯其係85年關廠之聯福公司員工，未領得法定之資遣費或退休金，該402,
097 元係國家對其所為之補償，無庸返還等情。是本件兩造雖各自為以上之主張，惟本件之事實關係究為何？本院依上開規定，自有必要先予究明原告何以對被告曹雙鳳給付系爭款項？兩造間所形成之法律關係是否係依公法規定而發生？㈣查依桃園地院101 年度桃簡字第1119號卷宗第28頁所附之
立約日期為86年12月5 日之系爭契約，其全名為關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約，其序言即揭示係依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點規定而為立約，是本件應先觀察於該立約時系爭貸款實施要點之內容乃至於其制定之目的。
㈤又查上開貸款實施要點係勞委會於86年7 月10日以台86勞
資3 字第029354號函發布全文15條（見本院卷第124 頁以下) ，於第1 條規定其依據：「依據『就業服務法』第24條與『就業安定基金收支保管及運用辦法』第6 條第2 款規定辦理。」於第2 條規定其目的為：「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活……」於第3 條規定適用對象為：「具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費或退休金，且未請領輔導就業獎助者。」第6 條規定其貸款金額為：「貸款金額最高為新台幣一百萬元整，惟每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額。」第14條規定其經費來源為：「由行政院勞工委員會每年於就業安定基金中提撥新台幣7 億元辦理，並委由金融機構代辦。」第15條則規定：「本要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用。
」上開規定迥異於一般常見單純基於社會國思維對社會弱勢提供的無因性給付，含有特殊個案性、措施性之意涵，簡言之，有量身訂做之意味。是本件應續予究明者，勞委會何以需要動用就業安定基金？何以僅適用於85年1 月1日以後關廠歇業而失業之勞工？是否如被告所主張之基於國家補償責任而來？㈥基於以下之理由，本院認系爭貸款實施要點之制定及款項之撥給，係基於國家補償責任而來：
⒈國家保護法制之不健全：按憲法第15條規定：「人民之
生存權、工作權及財產權，應予保障。」第153 條第1項前段規定：「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」明確揭示國家負有保障勞工生存及提昇其生活水準之義務，是國家本應積極制定各項保護勞工之法律，並實施各項保護勞工之政策。然查於85、86年間，僅有勞動基準法、就業服務法及勞動檢查法略有規範，而其中將退休制度作為勞動條件，規定在勞動基準法中，退休金之給付完全由最後雇主負擔，且勞工工作年資以服務同一事業者為限（因離職或事業單位關廠、歇業而就新職者，工作年資重新計算），而無視於退休制度長久以來歷史發展明白顯示出之社會安全性格；另對於具有提前退休之退休金（恩給制）功能及失業保險的代用等功能之資遣費，如遇雇主關廠、歇業時亦全無保護勞工之規範。在面對當時因產業轉型傳統產業獲利能力變差，因而或外移或引進外籍勞工或採全自動生產，造成本國勞工因工廠關廠、歇業、裁員而失業，引發種種社會問題後，才陸續制定了一些相關規定，例如於87年12月28日訂定發布勞工保險失業給付實施辦法、91年5 月15日公布就業保險法（92年1 月1 日施行）、93年6 月30日公布勞工退休金條例（94年6 月30日施行）。
⒉主管機關未盡法定監督義務：依73年公布之勞動基準法
第56條第1 項規定：「本法施行後，雇主應按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲，並不得作為讓與、扣押、抵銷或擔保。其提撥率，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」而依當時勞動檢查法第4 條規定：「勞動檢查事項範圍如左：一、依本法規定應執行檢查之事項。二、勞動基準法令規定之事項。……」第5 條第1 項規定：「勞動檢查由中央主管機關設勞動檢查機構或授權省（市）主管機關或有關機關專設勞動檢查機構辦理之。勞動檢查機構認有必要時，得會同縣（市）主管機關檢查。」是可知立法者賦予中央主管機關勞委會依法適切擬訂提撥率之權限及義務，且賦予主管機關就勞動基準法規範各事項之檢查權限及義務，自包括上開雇主是否有按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲之事項。惟查依勞委會製作之「近年來重大勞資爭議案廠家名稱及積欠員工資遣費、退休金一覽表」（附本院卷第145 頁背面) ，聯福公司就其積欠420 名員工之資遣費、退休金1 億8 千萬元全未給付，東菱電子公司就其積欠670名員工之資遣費、退休金1 億3 千萬元全未給付，利昌鋼鐵廠就其積欠80名員工之資遣費、退休金2 千5 百萬元全未給付，另福昌公司、東洋針織公司亦分別積欠員工之資遣費、退休金各9 千2 百萬元及1 億8 千萬元，而僅分別給付3 千6 百餘萬元及1 億元，而原告並未提出任何檢查報告或其他事證證明主管機關已善盡職責，監察院於87年3 月2 日所作成之調查報告亦認勞委會及桃園縣政府勞工局應各就未盡職責部分檢討改進（詳桃園地院101 年度桃簡字第1119號卷宗第62頁背面～63頁）。
⒊面對以上關廠歇業失業勞工之受害，國家可不可以或者
應不應該設法彌補？基於社會補償責任的思維應為肯定：
⑴按所謂社會補償，即國家本於社會國原則的精神，基
於衡平性及合目的性之考量，就若干人民對國家並無請求權之損失，主動給予一定補償，藉以實現社會正義，此類社會補償給予與否，國家有完全的裁量空間，人民並無憲法上之請求權可言，補償額度亦為單純的政策考量，而不以當事人的實際損失為標準，最典型之類型為國家對於犯罪被害人及其家屬所受之損害所給予之救濟。社會補償責任的發展成形晚於國家賠償責任與犧牲補償，其功能在補傳統國家賠償責任與犧牲補償責任之不足，因國家賠償責任嚴格限於公務員行為之違法、有責，以及行為與損害之相當因果關係，犧牲補償又侷限於為公益的特別犧牲，導致某些情形，人民的損害，即使與國家的作為或不作為間存有一定因果關係，依然無從獲取賠償或補償，有鑑於此，發展出以社會國的社會連帶思維作為理論基礎，以求彌補對人民的虧欠。
⑵又社會補償乃具有因性之社會福利措施，係以特定事
件產生之損害為補償給付，此與社會促進之無因性社會救助，目的純粹在扶助弱勢有別。一般而言，社會國的無因性給付，國家對於給付種類、內容與範圍等的決定享有較大的政策裁量空間，如果是選擇金錢給付，其性質可能是津貼、補助，也可能是無息或低利貸款。反之，在有因性的社會補償給付，國家對於給付種類、內容與範圍等的決定，固然原則上還是擁有相當裁量空間，但目的既在補償，國家的政策裁量空間，勢必較社會促進之無因性給付更為緊縮；且因所進行者為補償，國家始能成為補償義務之歸屬主體，自應受各公法規範之控管。
⒋於本件可以觀察到勞委會擬透過貸款實施要點之運作，達成其對於關廠歇業失業勞工之補償：
⑴由於補償責任是離不開金錢（無論是補貼或貸款) ，
而政府部門的金錢是透過預算制度控管，是以找到財源及找到得以動支財源的法源，是勞委會的第一要務。
⑵如前所述，在85、86年間勞工立法不甚健全，不但制
定的法律數量少，且其規範內容亦不周全，勞委會乃以當時的就業服務法第24條：「（第1 項）按主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。（第2 項）前項計畫應定期檢討，落實其成效。」暨就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款：「本基金之用途如左：……二、加強實施就業安定、就業促進事項。
」為其依據，制訂系爭貸款實施要點。相較於91年1月21日修正公布之就業服務法第24條，上開修正前就業服務法第24條固然沒有「必要時，得發給相關津貼或補助金」之規定，但也沒有得辦理各類型貸款之明文，如何可以在肯定採取辦理貸款方式是依法行政的同時，卻又質疑採取發給津貼或補助金方式的合法性？實則無論補助或貸款，均可自修正前就業服務法第24條所指之主管機關應訂定計畫，致力促進就業，且應定期檢討，落實其成效等規定，依社會國精神，做一個合乎憲法意旨的法律解釋即可得出。況在當時，對法律保留原則之要求，與今日不可同日而語，更況且所涉及的並不是干涉行政的領域。因此就業服務法第24條嗣後於第1 項增訂「必要時，得發給相關津貼或補助金」，並增訂第3 項「第1 項津貼或補助金之申請資格、金額、期間、經費來源及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」之規定，應解讀為立法者對於近年來（尤其是行政程序法施行後）所發展並形成之國家於給付行政領域亦應適用法律保留原則之回應而已。
⑶勞委會於86年5 月31日就業安定基金委員會第3 次臨
時會議提出貸款實施要點草案以供討論，依其中委員陳繼盛發言：「1.動用就業安定基金作雇主積欠勞工資遣費或退休金之墊償，依法無據。2.細酌『關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點草案』，均以積欠資遣費及退休金之償還為實施目標，顯有假就業貸款之名，行資遣費或退休金墊償之實，實質上違反了就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法第6條之規定。3.本人贊成在失業保險制度未施行前以就業安定基金協助勞工解決失業問題並促進就業安全，但絕對不贊成以就業安定基金作實質上代償債務之用途……」委員吳忠吉發言：「本案應考量長期負面效果，將來如再發生類似事件，勞委會是否又秉持相同方式解決？」委員郭吉仁發言：「原則上贊成。惟此措施並非一常態制度，乃係屬臨時性因應措施……」委員邱清輝發言：「本人支持本案，且基金亦應據此擴大使用，以解決關廠歇業失業勞工問題。」（詳本院卷第142 頁背面～143 頁) 等語以觀，於會議中確實曾就有關代償即採貸款免償還之方式加以討論，是否得到支持，沒有足夠的證明，但至少可以證明勞委會得以採立貸款契約之方式來彌補對關廠歇業失業勞工之虧欠。
⑷承前所述，有因性的社會補償其給付種類、內容與範
圍，通常應較無因性給付為優，否則會遭輕重失衡、體系錯亂之譏。惟於茲應予強調者，存在與當為於現實中不見得是一致的，例如行政機關理應依法行政，何以現實中，包括本件，行政機關卻未依法盡其職責。具體就本件而言，如由國家撥給一定金錢予關廠歇業失業勞工（不用償還），透過社會國補償責任有因性給付理論，可以說明及支持，則由國家撥給一定金錢予關廠歇業失業勞工惟要求償還，則國家所負之補償責任僅係減縮，自仍得透過社會國補償責任有因性給付理論，得到說明及支持。申言之，本件由國家基於社會國補償責任有因性給付理論，撥給一定金錢予關廠歇業失業勞工，不會因為要不要償還，而異其補償責任之性質。
㈦綜上說明，本件原告基於就業安定基金管理機關之地位，
對於85年9 月15日關廠歇業之聯福公司失業勞工即被告曹雙鳳，撥給國家所給與之有因性補償給付（無論要不要償還），既係基於社會國精神、就業服務法、就業安定基金收支保管及運用辦法、貸款實施要點等公法規範而來，則其權利義務關係自應受此等公法之規範，則原告於撥款前，要求被告等簽立的系爭契約當亦屬公法契約而無疑。從而，本件因上開撥款而生之爭議，自屬公法上之爭議，本院對之有審判權。
㈧依前開說明，可見原告猶於本件主張系爭契約為私法契約之不可採，茲再說明如下：
⒈關於原告主張如基於補償責任，應該只要有符合要件者
即應給付貸款金額，惟亦確有符合上開條件卻因個人債信不佳，不具還款能力，而於申請貸款時，即被拒絕之案例云云。查本件被告曹雙鳳係85年9 月15日關廠歇業之聯福公司失業勞工，已如前述，且查其於關廠歇業時年33歲、工作年資17年5 月（接近行為時勞動基準法第53條自願退休之資格) 、最近6 個月平均工資為20,211元（此有勞工申請表在本院卷第113 頁可按），則原告撥款402,097 元，核係在其遭雇主積欠之資遣費與退休金之範圍內（行為時勞動基準法第17條及第55條參照；原告亦不爭此金額係經其審核確認之結果，只是主張其係就年資、資力等併為考量) ，是被告主張原告係就被告之受害予以彌補自屬有據。至原告所指之個案，姓名均予部分遮蔽，無從查證，縱認屬實，依前所述，貸款亦係補償給付方式之一種，原告予以徵信，並無損於補償給付之性質。
⒉關於原告主張由系爭契約明定借貸期間、借款金額、利
息、違約金、償還方式、連帶保證人及合意管轄之約定等內容觀之，雙方係就消費借貸之私法關係而為約定，尚難僅以原告為政府機關，即認系爭契約屬公法上之契約關係云云。按貸款期間及金額等約定非僅限於依民事法律關係所締結之消費借貸契約始能記載，且系爭契約之法令依據為具公法性質之貸款實施要點已如前述，此均不足以推翻該契約所具之公法性質；至合意管轄之約定，於89年7 月1 日現行行政訴訟法施行前，行政訴訟並無給付訴訟之類型，關於公法上契約之爭議均須借助普通法院審理，此亦無足證明於86年12月5 日簽立的系爭契約屬私法契約之必然性。再者，本院認系爭契約屬公法性質，其理由詳如前述，並無原告所指之僅以契約主體而為論斷。
⒊關於原告主張依貸款實施要點第8 點、審核作業注意事
項第1 點，本項貸款之法律性質與前臺灣省政府勞工處之「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之「勞工創業貸款」皆屬私經濟範疇，應尊重行政機關判斷餘地云云。查上開2 創業貸款究屬私經濟範疇與否，應如本件前揭觀察系爭貸款契約之方式，就該貸款契約之相關法律依據及其給付之目的為整體觀察，該
2 貸款既非本件爭訟之標的，本院自無續予探究或比較之必要。至原告身為行政機關，未究明學理上所謂判斷餘地，係指行政法院於行政機關適用不確定法律概念時作如何程度審查之問題，本件不涉不確定法律概念之適用，原告卻一再誤用並要求法院尊重，於法無據。
⒋關於原告主張應參酌司法院釋字第595 號解釋所述勞工
保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，應由普通法院行使審判權之意旨云云。按上開解釋係闡明以勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權（即民法所稱之承受債權），乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變；本件並非國家與雇主間關於墊償之爭執，而係前述依社會國有因性補償給付之理念，制定貸款實施要點撥款予失業勞工之公法上爭議，原告顯將不同之法律關係混淆。
⒌關於原告主張原告係與華南銀行簽訂委託契約辦理相關
貸款事宜，原告將專款存入華南銀行而與銀行自有資金混同後，再由華南銀行以其自有資金，辦理相關事宜，華南銀行並須依約支付原告利息，足證本件係依據民法第602 條有關消費寄託規定，金融機構與存款戶之消費寄託關係云云。然查，本件所爭議的是原告與被告間之法律關係，此與原告與其代理人間之基礎法律關係，分屬二事，不容混淆，況本件依原告提出之系爭契約，其中關於「立約人曹雙鳳……向行政院勞工委員會職業訓練局……借款」及「此致行政院勞工委員會職業訓練局代理人華南商業銀行台照」之記載，原告始為契約當事人，此亦即原告以自己名義起訴本件之由，原告冀以其與華南銀行之內部關係立證其與被告之外部關係，於法顯有未合。
⒍關於原告主張本件並非強制締約，關廠勞工擁有選擇是
否辦理貸款並與原告締結契約的自主地位云云。惟按締約強制屬契約自由之例外限制，締約強制常見於鐵路、郵政、公車、電力、自來水、瓦斯等企業，其與利用人間之關係，依現行法制均為私法關係，故締約強制並非公、私法關係之判準。
㈨茲另予強調者，本件原告依相關公法法令與被告曹雙鳳締
約並撥款，並無另作成准許的行政處分，本件並無割裂為一個行政處分及一個契約之空間，況兩造間所簽立之契約其公法性質已一再如前述。按行政機關與人民締結公法契約，係為達成其行政目的，為合於法治國依法行政之要求，本應於締約前就其締約相對人是否符合締約之資格、內容等事項予以審查，只有在資格及內容等全部締約事項經確認無誤後，始得進一步通知人民締約，在法理上及實務上，均不會再將其為決定締約與否而要求締約相對人填具之申請表格，當作人民係請求作成准許締約處分的申請，而上開審核結果或締約之通知，亦更不會再獨立認為作成行政處分，此觀諸各公法契約之締約程序（例如全民健康保險法第66條第1 項關於保險人與特約保險醫事服務機構之特約）自明。至於各法律關係中，是否存在所謂雙階理論所指之二個以上之法律行為，則應自行政法各論之各不同法規範個別觀察，況依現行各行政法規多樣化之規定，除了傳統上所論述的一個行政處分加上一個私法契約外，更有多階段決定理論之發展，各階段行為究屬公法或私法之性質，仍應依前述，按其所依據之法規及歸屬主體等整體觀察判斷。申言之，本件係依補償責任而生之法律關係，無論要就撥款及締約之過程作如何之切割觀察，均不失其公法性質。至司法院釋字第695 號解釋，係就原純屬國庫行為（私經濟行為）之林地出租行為，主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂立私法契約程序，申請承租人如有不服，應依法提起行政爭訟而為解釋，與本件兩造係締結公法契約之情形自屬不同。
六、本件原告主張之請求權因罹於時效而消滅：㈠本院於確認本件係公法上之爭議，本院有受理權限後，原
應於實體上繼續究明，原告所提出之被告等有簽名蓋章之系爭契約，於兩造間之效力究為如何？被告曹雙鳳獲得的系爭補償給付是否仍需償還？始得以定分止爭。惟因本件原告遲至101 年7 月10日始向桃園地院聲請支付命令，距系爭契約所載立約日期86年12月5 日，及原告所主張之應償還日期87年12月11日已相隔十餘年，縱有請求權存在或已罹於時效，是本院認基於訴訟經濟、節省勞費之考量，暫以原告有返還請求權存在而為論述。
㈡按行政程序法第131 條第1 項前段及第2 項規定：「公法
上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅……」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」民法總則施行法第18條規定：「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上契約之返還請求權的時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1 項前段規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1項 前段關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年度判字第914 號判決意旨可資參照）。又按行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，此有最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議可參。
㈢本件依原告提出之有被告等簽名蓋章之系爭契約，主張依
契約第3 條約定，自借款日即86年12月10日起算，第2 年起依年金法按月平均攤還本息，而被告曹雙鳳從未攤還本息，依契約第7 條約定，借款視為全部到期，爰請求被告等依系爭契約第10條約定負連帶給付責任。是縱認原告主張之本件返還請求權存在，惟顯係發生於行政程序法施行（即90年1 月1 日）前，依上開說明，當時就公法上請求權之時效相關問題，法律尚無明文規定，而應類推適用民法第125 條規定，其消滅時效應為15年；然自行政程序法施行日起，其原15年時效所殘餘之期間，既較行政程序法第131 條第1 項前段所定5 年時效期間為長，則依上開所述，自行政程序法90年1 月1 日施行起，即應適用行政程序法第131 條第1 項前段之5 年時效期間，亦即本件原告對被告之請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，原應至94年12月31日屆至，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，則參諸民法第122 條：「於一定期日或期間內，應為意思表示或給付者，其期日或其期間之末日，為星期日、紀念日或其他休息日時，以其休息日之次日代之。」之規定，即延至95年1 月2 日屆滿，然原告遲至101 年7 月10日始向桃園地院聲請支付命令，請求被告負連帶給付責任，參諸上揭規定及最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議，其請求權時效業已完成，權利當然消滅，而不得再為本件請求。
七、綜上所述，本件屬公法上之爭議，本院有受理之權限，原告所主張之貸款契約返還請求權縱屬存在，因係公法上之請求權，已於95年1 月2 日因時效而消滅，原告起訴請求如其聲明所示，於法不合，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 3 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 碧 芳
法 官 陳 秀 媖法 官 程 怡 怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 17 日
書記官 張 正 清