臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1585號103年1月16日辯論終結原 告 羅瑞翔被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 張哲琛（主任委員）訴訟代理人 魏淑貞
林雅雯（兼送達代收人）上列當事人間退撫基金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國102 年8 月27日102 公審決字第0224號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告自民國（下同）81年6 月30日至85年4 月28日任前交通部電信總局數據通信所（下稱數據通信所，原屬公營事業機構，85年7 月1 日改制為中華電信股份有限公司數據通信分公司，94年8 月13日移轉民營）高級技術員資位佐理員，經銓敘部銓敘審定以事業人員任用，85年4 月29日轉任臺北市稅捐稽徵處（下稱北市稅捐處）設計師，亦經銓敘部銓敘審定合格實授，嗣87年2 月2 日辭職，102 年4 月30日再任○○縣政府薦任第7 職等管理師（現職）。原告經由○○縣政府以102 年5 月17日府人給字第1026204788號書函，向被告申請補繳其84年7 月1 日至85年4 月28日任職數據通信所年資（下稱系爭年資）之退休撫卹基金（下稱退撫基金）費用。經被告102 年5 月27日台管業二字第1021024295號書函（下稱原處分），以原告請求補繳退撫基金費用，已逾5 年期限，否准所請。原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告於81年6 月30日至85年4 月29日間曾任數據通信所佐
理員職務，又於85年4 月29日商調至北市稅捐處任職設計師。嗣為取得博士學位，於87年2 月2 日辭去北市稅捐處職務，並於89年1 月取得博士學位，其後均任私立大學專任教職。102 年4 月30日於○○縣政府再任公務人員至今。本案爭執之處在於原告102 年5 月17日申請補繳系爭年資退撫基金費用，被告以逾5 年申請時效為由，拒絕受理，同時在原處分說明五得知，北市稅捐處相關承辦人員未扣繳原告在該處任職85年4 月29日至同年月30日計2 日之基金費用。
㈡申請補繳退撫基金費用係為未來退休年資計算給付，對被
告而言係給付行政，而我國司法實務對於給付行政多採重要性理論看法，針對生命、身體以外之其他自由權利的限制，應由法律加以規定，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要。依司法院釋字第614 號解釋，曾任公營事業人員轉任公務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項，仍應以法律或法律明確授權之命令定之為宜。易言之，法律保留事項，應由法律加以規範，不得逕行以命令為之，亦不得以其他法律條文類推適用。又司法院釋字第474 號解釋，公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上「法律保留」事項，且在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法（下稱退休法）、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。然而多數通過的解釋文在未衡量是否具備上開以類推適用的方式填補法律漏洞的條件─即是否將因而有不利當事人的法效果、是否基於該請求權行使之保護原則等理由，與宣示「法律保留事項」之意旨，不無自相矛盾之處（參照蘇俊雄大法官不同意見書之一法律保留與類推適用的問題）。補繳退撫基金費用以5 年申請時效為限，乃100 年1 月1 日修正施行之退休法第15條所規定，被告類推適用84年7 月1 日施行之退休法第9 條規定，認補繳退撫基金費用以5 年為申請時效，與法律保留或積極之依法行政已有未合。
㈢縱以102 年5 月22日修訂之行政程序法第131 條第1 項關
於請求權時效之規定，仍需視行政機關處理補繳退撫基金費用是否正確、有無違失之處。就原告記憶所及，當時商調至北市稅捐處時，該處承辦人員看過原告在數據通信所考成通知書，直覺認為原告應為該公司留用人員，可以比照舊制（即恩給制，毋庸補繳退撫基金費用），此為誤導。按「軍公教人員退休撫卹基金收支作業手冊」載明其他毋庸補繳退撫基金費用之年資包括85年7 月1 日以後曾任中華電信股份有限公司或該公司長途及行動通信分公司從業人員年資，而原告已在85年4 月29日商調至北市稅捐處，與上開規定不符，此與被告承辦人員102 年5 月與原告電話聯絡時，告以可能可依舊制辦理，不謀而合。但遲至86年7 月15日原告為完成學位提出辭呈時，才在北市稅捐處承辦人員引導下具結放棄補繳系爭年資之退撫基金費用。然上述具結放棄書，其放棄期間為84年7 月1 日至85年
5 月1 日，但85年4 月29日至同年4 月30日之基金費用須強制繳納，不得聲明放棄。是上開具結放棄書，與成立法律行為之實質內容成立要件亦有未合，應不具證據能力。㈣綜上論結，被告違反法律保留意旨，拒絕原告補繳系爭年
資退撫基金費用申請，且未考量北市稅捐處處理補繳退撫基金費用違失之處。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈復審決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告102 年
5 月17日申請補繳系爭年資之退撫基金費用一案，應作成准予補繳之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠本案所涉申請補繳退撫基金費用，應適用5 年請求權時效規定：
原告係81年6 月30日至85年4 月28日任職數據通信所，85年4 月29日商調至北市稅捐處，其後因故離職後，嗣又於
102 年4 月30日於○○縣政府任職。依84年7 月1 日修正施行之退休法第8 條第1 項、第9 條、同法施行細則第12條第3 項規定，以及被告86年12月15日86台管業一字第0065676 號函、銓敘部97年6 月16日部退三字第0972925591號書函釋意旨，公務人員申請補繳曾任公營事業年資之退撫基金費用，應自轉任公務人員之日起算5 年法定期間內為之，如逾期而不行使，該請求權即因時效完成而當然消滅。茲原告係於85年4 月29日轉任為公務人員，應於轉任之日起5 年內申請補繳退撫基金費用，惟其遲至102 年5月17日始經○○縣政府於同日來函申請，顯已罹於時效，其請求權已消滅。從而，被告以原處分否准其所請，於法並無違誤。
㈡關於原告主張申請補繳退撫基金費用之5 年請求權時效，係以其他法律條文類推適用，違反法律保留原則乙節：
⒈關於給付行政措施，其受法律規範之密度，較限制人民
權益者寬鬆，在此類法律制定施行前，曾任公營事業人員無從辦理併計年資，主管機關自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。主管機關針對曾任公營事業之人員，於轉任公務人員時，其原服務年資如何併計，依法律授權訂定法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違（司法院釋字第614 號、第575 號解釋參照）。
⒉又司法院釋字第474 號解釋略以，關於公務人員保險之
保險金請求權消滅時效，於法律未明定前，係類推適用與其性質相似之公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。法務部90年3 月22日法90令字第008617號令釋略以，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用相關法律所定消滅時效之規定。據此可知，法律保留原則並不當然禁止機關於法律無明定前，以類推適用方式填補法律漏洞，且上開司法院解釋雖係對於公務人員保險之保險金請求權消滅時效，於法律未明定前，就其消滅時效期間所作成之解釋，惟此一解釋對於其他類型之公法上請求權消滅時效，於法未明定前究應如何處理，其可謂為法理上之重要參據，俾使人民與機關皆能有所遵循，解決法律空窗期間產生的問題。因此，對於發生於行政程序法施行前之公法上請求權，該號解釋仍有其適用。
⒊有關申請曾任公營事業年資之退撫基金費用，係以日後
當事人辦理退休時，得併計為退休年資並核給退休金為目的，性質上即屬公務人員請領退休金之權利，從而於法無明文規定前，有關補繳期限之規定，自應秉持上開司法院解釋及法務部令釋意旨，類推適用退休法第9條退休金請求權之5 年時效規定。爰被告函釋關於申請補繳公營事業年資退撫基金費用之請求權期限，類推適用退休法第9 條請領退休金權利之5 年時效規定，其合法性、正當性並無疑義，亦無違反法律保留原則。
㈢關於原告主張北市稅捐處承辦人未善盡告知及正確處理扣
繳退撫基金費用，其具結放棄補繳系爭年資之退撫基金費用不具證據力乙節：
⒈依公務人員退休撫卹基金管理條例第2 條規定，被告僅
負責基金之收支、管理及運用。有關公務人員曾任年資得否採計，及究應以舊制年資或新制年資採認，非屬得由被告作成處分之事務。換言之，本案原告曾任數據通信所年資，是否如其所稱得以視為舊制年資採計，而毋庸補繳退撫基金費用，依公務人員退撫法令相關規定，應由公務人員退撫核定主管機關銓敘部審定之，而非屬被告審認之權責事項，先予陳明。
⒉又依北市稅捐處102 年6 月7 日北市稽人丙字第102331
36600 號書函所附原告86年7 月15日繕具之說明書，記載略以「本人羅瑞翔於84年7 月1 日至85年5 月1 日止，曾任交通部數據所（公營事業機構）服務年資，未繳納退撫基金，且無意購買，嗣後不再申請補繳基金費用，及要求併計退撫年資……」依此，北市稅捐處業已告知原告補繳退撫基金費用之相關事宜，惟原告當時表明無意繳納曾任公營事業人員年資之退撫基金費用，且其請求補繳系爭年資退撫基金費用之權利，亦因5 年時效完成而消滅。原告上開說明書是否不具證據能力，不能改變本件申請補繳系爭年資之退撫基金費用，已逾5 年請求權時效之結果。另原告上開說明書是否係受北市稅捐處承辦人員誤導所致，亦與本案無涉。
㈣至於原告係於85年4 月29日轉任北市稅捐處任職，應自是
日參加退撫基金繳付基金費用，惟該處係自85年5 月1 日始報繳原告之退撫基金費用，致原告85年4 月29日至同年月30日計2 日之退撫基金費用漏未繳納，業經被告以102年6 月10日台管業二字第1021028329號及同年11月6 日台管業二字第1021056203號書函請北市稅捐處儘速查明辦理補正，以維當事人權益。又北市稅捐處縱有上開漏報繳情事，亦無礙原告行使申請補繳系爭年資退撫基金費用之權利，併此敘明。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、查前揭事實概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有○○縣政府102 年5 月17日府人給字第1026204788號書函、原告同日所具補繳退撫基金費用申請書、交通部電信總局考成通知書、數據通信所離職證明書、北市稅捐處85年4 月12日北市稽人甲字第51915 號人事令、銓敘部85年6 月10日85台中甄四字第1315658 號審定函、○○縣政府102 年4 月24日府人力字第1026203904號人事令、北市稅捐處綜合資料查詢作業關於原告之人事資料、原處分及復審決定等件在原處分卷可稽，其事實堪予認定。是本件之主要爭執在於：原告補繳系爭年資退撫基金費用之權利是否因5 年不行使而消滅？被告據此否准原告所請，於法有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按99年8 月4 日修正公布、100 年1 月1 日施行之退休法
第14條第2 項規定：「退撫新制實施後之公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金（以下簡稱退撫基金）支給，並由政府負最後支付保證責任。」、第15條第3 項規定：「公務人員在退撫新制實施後，曾任依規定得予併計之其他公職、公營事業人員年資，得於轉任公務人員到職支薪之日起5 年內，由服務機關向基金管理機關申請補繳退撫基金費用。……」而在此之前即100 年1 月1 日修正施行前退休法第8 條第1 項及同法施行細則第12條第3 項則分別規定「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任」、「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」觀諸上開修正前、後規定，除關於申請補繳公營事業或其他公職年資退撫基金費用之期限，修正後明定為5 年，修正前無明文規定，二者有所不同外，其餘並無不同。
㈡100 年1 月1 日修正施行前退休法就請求補繳退撫基金費
用之期限雖無規範，惟基於法律秩序安定性之維持，不宜放任權利長期間之不行使，且依前揭退休法規定可知，公務人員繳納退撫金係關乎其退休金之給付，公務人員就其曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員年資補繳退撫基金費用，無非為使補繳之年資得計入公務人員之任職年資，以利日後辦理退休時併計為退休年資並核給退休金，亦與退休金之給付有關，是以，請求補繳退撫基金費用之權利與退休金請求權之性質相類似，堪可認定。而10
0 年1 月1 日修正施行前退休法第9 條已明定「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過5 年不行使而消滅」，且司法院釋字第474 號解釋亦揭示「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國47年8 月8 日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第70條（84年6 月9 日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第47條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。」故被告86年12月15日86台管業一字第0065676 號函釋略以，購買（按現稱補繳）年資人員自轉任或回職復薪之日起，或取得參加退撫基金資格之日起，或依主管機關函示准予購買年資之日起已逾5年者，比照公務人員、教育人員及軍人有關請領退休金之權利經5 年不行使而消滅之規定，不得再申請購買年資；銓敘部97年6 月16日部退三字第0972925591號函釋，重申公務人員自轉任或回職復薪之日起，或取得參加退撫基金資格之日起，或依主管機關函示准予購買年資之日起5 年內未提出申請者，因請求權時效消滅，不得再申請補繳退撫基金之意旨。經核乃係在有關請求補繳退撫基金費用之期限，法無明文規定前，秉持司法院釋字第474 號解釋意旨，參酌補繳退撫基金費用之目的，基於類推適用之法理所為之解釋，於法並無不合，原告指稱上開函釋違反法律保留原則云云，尚無可取。
㈢查本件原告原係交通事業人員，85年4 月29日辭卸交通事
業機構職務並轉任北市稅捐處設計師而為公務人員，依前揭規定及說明，應自轉任公務人員之日起5 年內，亦即於90年4 月29日以前申請補繳系爭年資退撫基金費用，原告遲至102 年5 月17日始繕具補繳退撫基金申請書，經由現職服務機關○○縣政府以同日府人給字第1026204788號書函向被告提出申請，顯已逾5 年之請求權時效，原告補繳系爭年資退撫基金費用之權利因5 年不行使而消滅，被告據此否准原告所請，於法尚無不合。原告雖主張其轉任北市稅捐處時，該處承辦人員告以其可比照舊制，毋庸補繳退撫基金費用，而有所誤導云云，惟此已為被告否認，原告復未舉證以實其說，且原告於86年7 月15日離職時所具說明書已載明「本人羅瑞翔於84年7 月1 日至85年5 月1日止，曾任交通部數據所（公營事業機構）服務年資，未繳納退撫基金，且無意購買，嗣後不再申請補繳基金費用，及要求併計退撫年資，特此說明」等語（原處分卷第43頁），可見北市稅捐處確已告知原告補繳系爭年資退撫基金費用之相關事宜，原告上開主張自不足採。又原告既自陳上開說明書為其所簽署（本院卷第48頁），則該說明書自具有證據能力，原告徒以85年4 月29日、30日其已在北市稅捐處任職，依法即應參加退撫基金並繳付基金費用，無放棄是項權利可言，前揭說明書切結表明放棄，於法未合，據以主張該說明書不具證據能力，亦無可採。
六、綜上所述，本件原告申請補繳系爭年資退撫基金費用，已逾
5 年期限，被告據此否准原告所請，並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 2 月 13 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 碧 芳
法 官 陳 秀 媖法 官 程 怡 怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 2 月 20 日
書記官 張 正 清