臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1647號103年2月27日辯論終結原 告 勞動部勞動力發展署代 表 人 廖為仁（署長）訴訟代理人 陳毓雯被 告 鄭界士訴訟代理人 劉繼蔚 律師
李宣毅 律師上 一 人複 代 理人 高烊輝 律師被 告 劉月治訴訟代理人 曾威凱 律師複 代 理人 吳俊達 律師上列當事人間有關勞工事務事件，原告向臺灣桃園地方法院提起訴訟，經該院中華民國102 年9 月4 日101 年度桃簡字第1300號民事裁定移送本院，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，原名行政院勞工委員會職業訓練局，代表人為林三貴，嗣該機關自民國103 年2 月17日起，變更組織為勞動部勞動力發展署，並由改組後之機關承受訴訟，又原告之代表人變更為廖為仁，茲據原告新任代表人具狀承受訴訟，，經核並無不合，應予准許。
二、事實概要：原告以被告劉月治（借款人）、被告鄭界士（連帶保證人）與其於民國86年12月3 日簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭契約），向原告借款新臺幣（下同）451,
101 元，借款期間自86年12月9 日起至92年12月9 日止共6年，雙方約定自借款日起算，第2 年起依年金法，按月平均攤還本息，第1 年免計利息，第2 年起按年利率3 ％計息，遲延攤還本息時，自約定攤付日起，逾期在6 個月以內者，按約定利率10% ，逾期超過6 個月部分，按約定利率20% 計算之違約金，詎前開債務雖未屆清償期，惟被告等未依約還款，依系爭契約第7 條約定之「本借款視為全部到期」，原告遂依系爭契約第10條規定，請求被告等負連帶給付責任，屢經催討，被告等均未清償，原告向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）聲請對被告等核發支付命令，經被告等提出異議後，桃園地院以其無受理訴訟權限為由，以101 年度桃簡字第1300號民事裁定移送至本院。
三、原告主張略以：㈠本件緣自85年間，聯福製衣股份有限公司（下稱聯福公司）
等關廠倒閉，導致關廠歇業失業勞工生活陷入困境，行政院勞工委員會（下稱勞委會）為協助該等勞工，使其生活免陷困頓，特於86年訂定關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（下稱貸款實施要點），並委託華南商業銀行股份有限公司（下稱華南銀行）辦理關廠歇業失業勞工促進就業貸款，貸款用途限於該等勞工尋求工作機會或與就業有關之用途，此為貸款實施要點第2 點及第5 點所明定，若以該貸款實施要點之制訂目的，在於協助曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業，並未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之勞工，獲得就業機會，以安定其生活，即率然認定原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系爭契約云云，顯與事實不符，因若系爭契約係基於國家對人民的補償責任，則只要符合上開條件即應給付貸款金額，惟亦確有符合上開條件卻因個人債信不佳，不具還款能力，而於申請貸款時，即被拒絕之案例，況國家為達成行政上任務所採擇手段，本具有公法或私法行為形式之選擇自由，而因各該行為所生爭執之審理上訴訟權限歸屬，即應視其所採行為形式而定。由系爭契約明定借貸期間、借款金額、利息、違約金、償還方式、連帶保證人及合意管轄之約定等內容觀之，雙方係就消費借貸之私法關係而為約定，至為灼明。
㈡從行政法理立論，無法認定系爭契約為公法契約，且主管機
關業於法規明定系爭貸款之法律性質與前臺灣省政府勞工處之「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之「勞工創業貸款」皆屬私經濟範疇：
⒈判斷國家機關之行為，是否屬於公法行為或私法行為，其
標準學說不一，應就具體事件綜合各說判斷，復視傳統上有無以之為公法或私法之見解，或由事理上密切關聯與否，依個案而採不同之判斷標準。參酌最高法院45年台上字第1787號判例、88年度台抗字第301 號、第168 號裁定意旨，縱原告係為達其促進該等勞工就業之政策目的而訂約，然原告既選擇以私法上之行為作為實施之手段，而與該等勞工簽訂私法性質之消費借貸契約，則系爭契約即係屬私法上之借貸性質，尚難僅以原告為政府機關，即認系爭契約屬公法上之契約關係；就學理而言，政府機關得為私法行為，如無特別法令規定，尚難因主體為政府機關即變更法律行為之性質，逕認為係公法行為。就利益說而言，系爭借貸係助於借款人紓困轉業，直接受益者為借款人，而非公共利益。就隸屬說而言，原告與該等勞工係基於平等地位簽訂契約，無上命下從之關係，自非公法關係。就修正主體說而言，任何人均得居於原告之地位借款予該等勞工，是亦認為私法借貸關係。
⒉貸款實施要點乃勞委會於86年6 月12日以第99次委員會決
議通過，復於同年7 月10日以台86勞資3 字第029354號函頒訂施行，雖屬勞委會訂定，但因具有外部效力，自應就第一層次界分規範對象是否為國家機關（公權力主體），第二層次界分涉及為公法組織，第三層次界分當事人間是否具上下隸屬關係，第四層次界分該法律效果之歸屬是否專以公權力主體為對象等因素加以界分，就第一層次而言，規範對象為勞委會暨有關機關，與85年1 月1 日以後關廠歇業失業勞工，其一方為國家機關，另一方為人民，非雙方同為國家機關或人民，自非屬公法；就第二層次界分，因規範之國家機關為勞委會、原告等，系爭契約要不要簽立、貸款條件如何皆屬可協商事項，並無上命下從之關係；而在第三層次界分，勞委會、原告與該等勞工間，為促進就業貸款發給，屬規制平等之法律關係，並無身分、上下命令、登記、強制、處罰等關係存在，就第四層次界分，系爭契約之直接受益者為借款人個人，與公益尚無直接關係，均難認屬公法上之契約關係。
⒊由貸款實施要點第8 點、關廠歇業失業勞工促進就業貸款
審核作業注意事項（下稱審核作業注意事項）第1 點規定可知，本件貸款之法律性質與前臺灣省政府勞工處之「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之「勞工創業貸款」相同，皆屬創業貸款之私經濟行政範疇。且貸款實施要點之就業貸款用途，限於關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關之用途，顯見其為行政機關基於促進人民就業之行政目的所為之消費借貸，即前述所稱之私經濟行政，勞委會「微型創業鳳凰貸款要點」及經濟部「青年創業貸款要點」可資參據，其因清償借款所生訴訟上之爭議，迭經民事法院受理審判在案。
⒋學者所稱國家賠償或社會補償等文章，似多為學理探究臆
測，忽略主管機關業於法規明定其性質屬私經濟行政範疇之立法意旨，原告對於貸款實施要點之闡述，未有司法院釋字第137 號解釋理由書所稱之法意偶有出入，或有憲法第172 條之牴觸情形，法院自不應逕行排斥而不用。㈢訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以其訴訟標的之法律
關係是否屬私法上之法律關係為斷，若以公法上之法律關係為普通訴訟標的者，限於法律有特別規定者為限：
⒈訴訟事件是否屬於民事法院之權限，應以原告起訴主張為
訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸。次按，公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍，最高法院著有61年台上字第1672號判例意旨可參。
⒉按勞動基準法第28條第1 項、第2 項規定，雇主應繳納一
定數額之積欠工資墊償基金（下稱墊償基金）；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿6 個月部分，由該基金墊償，以保障勞工權益，維護其生活之安定。勞動基準法第28條第4 項規定「雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金」，以及「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」（下稱墊償管理辦法）第14條第1 項前段規定：「勞保局依本法第28條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權（以下簡稱工資債權）」，據此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權（即民法所稱之承受債權），乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。
⒊系爭契約第4 條約定貸款利率、第5 條約定違約金、第7
條約定本借款視為全部到期之情事、第10條約定連帶保證人之連帶清償責任、第11條約定債務履行地，第12條約定以桃園地院為第一審管轄法院，由各條款之內容及效力觀之，既均無公法規定，而係就消費借貸之法律關係而為約定，且契約第12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條合意管轄之規定。足徵訂定系爭契約時，係以私法借貸契約之意思表示合致而訂定，並合意由桃園地院管轄。另參司法院釋字第595 號解釋，勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，應由普通法院行使審判權。準此，本件因系爭契約所生之爭執，亦應認屬於私法爭執，應由民事法院行使審判權。
㈣該等勞工之核貸金額，並非等於雇主積欠之退休金，且系爭
契約雙方主觀意思表示合致情形，該等勞工於締約過程，擁有自主決定權與諮商權：
⒈原告訴請被告等連帶清償，核係以民法消費借貸及連帶保
證之法律關係為其訴訟標的，並非基於公法關係而為請求；系爭契約為金錢給付，直接受益者為借款人，依系爭契約內容及效力觀之，約定內容均未涉及人民公法上權益或義務，約定事項中未有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者，亦無身分、上下命令、登記、強制、處罰等關係存在，任何為相反立論者，應負舉證責任。
⒉又消費借貸契約首重當事人私法自治及契約自由原則，系
爭契約全屬私法上消費借貸法律關係之相關約定，如借款期間、金額、利率、違約金、連帶保證、期限利益、合意管轄；系爭契約係以文字處理機器作成，契約內容係事先擬妥，各該約定顯屬預定用於同類契約之約款，此部分實與民間大量使用之定型化契約所產生之爭議相同（如金融行庫消費借貸契約），難憑此謂借款人全無磋商餘地。借款人與連帶保證人對於是否締結系爭契約，擁有自主決定權。原告在88年5 月15日前將同意核貸名冊函予華南銀行轉知關廠勞工辦理貸款後，即有勞工未同意配合辦理貸款，被告等在合意之情形下，提供親筆簽名，顯見本件並非強制締約，借款人、連帶保證人擁有選擇是否辦理貸款及是否締結系爭契約之自主地位。
⒊再者，就該等勞工辦理貸款時，對於原已核准貸款者，因
貸款銀行於對保過程中保證人無法親至銀行對保；或貸款銀行徵信結果保證人姓名不符，故更換保證人者等證據，顯示系爭契約非由當事人單方片面決定。依貸款之申辦流程係由貸款人依貸款實施要點提出促進就業貸款之申請，於申請表中填具工作年資、最近6 個月之平均工資、擬申貸金額等資料，申貸金額非逕以勞工工作年資與平均工資為基礎計算，係經審核小組依據其資力、年資等相關資料，核定貸款金額，是從締約雙方主觀意思表示合致情形，顯示系爭契約並無上命下從之關係，該等勞工於締約過程，擁有自主決定權與諮商權。
⒋貸款實施要點第6 點之規定係因原告考量國家資源有限需
妥善利用，處理人民事務需有公平一致之判準，爰為貸款金額之上限規定，該條文規定不應被簡化為「勞工所申辦貸款之金額即為雇主積欠之資遣費或退休金」，況依原告現存資料中，有一關廠勞工B 檢附資料顯示原填具雇主積欠之退休金及加班費之總額為申請貸款金額1,343,000 元（含實際退休金1,154,000 元及加班追加額189,000 元），惟經審核小組依據其資力、年資等相關資料，核定貸款金額為780,348 元，並非為雇主積欠之退休金，是被告此部分所稱，顯與事實不符。
㈤系爭契約之客觀形式內容，實與民間大量使用之金融行庫消
費借貸定型化契約雷同，自屬消費借貸契約，且華南銀行就還款方式、借款日期、每月還款日期及貸款利息均有裁量空間，並非全依原告指示辦理：
⒈貸款實施要點已明定貸款勞工無法如數償還時，仍將依法
追訴，且一旦系爭契約成立，相對人即受契約之拘束，而不得任意終止契約，從客觀形式內容而論，系爭契約無論形式、申請流程均與一般民間大量使用之金融行庫消費借貸定型化契約雷同，屬私法上消費借貸契約，而非補貼或補助，更非失業給付或新制年金之替代。
⒉系爭契約借款利率之約定並無手寫補填之處，另2 項手寫
處均為日期之約定，皆按當時一般契約之交易習慣，非如被告所稱「均會在手寫處補蓋當事人之印章」，此有華南銀行87年間一般民間私法消費貸款契約為憑，除契約約定內容均與本件契約無異外，其中借款金額、借款期間、償還方式及借款利率等各項約定，均未另用以借款人之印章。且本件係目的性質統一之專案，所有借款人與原告之利息、還款期限等約定均係按貸款實施要點之第6 、7 、9點規定統一辦理，並無借款人、保證人未曾同意貸款條件之情事。被告未能提出借款人於簽約當時各項條款均為空白之相關書證，且借款人與連帶保證人於簽約時均有合理期間審閱系爭契約全部條文，該約定於借款人及連帶保證人於系爭契約簽字時應已充分了解，被告以此論述借款人及保證人未曾同意貸款條件，實有強辭曲解之疑。
⒊又本件貸款之申請程序，係由該等勞工向當地勞工行政主
管機關提出申請，由直轄市及縣（市）政府審查其資格及貸款金額後，核轉原告核定。原告收受各地方政府初審通過之申請案後，即將申請人及保證人名冊送請華南銀行辦理徵信，確認前開申請人及保證人有無退票或逾期催繳之資訊後，提送審核作業小組辦理複審，若徵信結果有債信瑕疵，即不予受理貸款申請或不得擔任保證人。依現有保存資料中，即有關廠勞工因徵信結果顯示有債信不良紀錄，經原告勞工促進就業貸款第13次審核作業小組會議決議不予受理其申貸案件者，此並有審核作業小組重要審核原則第3 、4 點可證；且依貸款實施要點第11點規定，可知保證人或不動產之提供係為申請本件貸款之擔保條件。
⒋復據貸款實施要點第4 點第1 款第1 目規定，原告之任務
分工為辦理與金融機構簽訂就業貸款委託契約及代辦業務等相關事宜。原告與華南銀行簽訂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款委託契約」（下稱委託契約）辦理相關貸款事宜。由委託契約第1 條及第8 條，足證本件係依據民法第
602 條有關消費寄託規定，當金融機構與存款戶之消費寄託關係，僅須存款戶將金錢之所有權移轉於金融機構，並約定金融機構返還相同金額，即告成立。華南銀行辦理事項以貸款實施要點所訂有關貸款業務為範圍，原告提供華南銀行貸款人名單及核貸金額，以辦理後續貸款手續，此為委託契約第2 條及第4 條所明定華南銀行之業務；且依貸款實施要點第7 、9 點及參系爭契約第3 條，可知華南銀行辦理貸款事項，存有裁量空間，並非完全依據原告之指示辦理。
㈥國家在不違背法律規定之情形下為行政作為，有選擇公法或
私法形式之自由，被告曲解系爭契約係基於國家對人民的補償責任而制定之社會補償給付，或其他社會福利，皆屬臆測推論：
⒈系爭契約應參酌行政機關之意思依契約實質內容條款，為
契約類型之選擇，判定其性質。除非根本否定行政機關有形式選擇自由，否則殊難想像行政機關不得以己意決定契約的性質。系爭契約並無單方高權之色彩，雙方係基於平等之地位簽訂金錢借貸契約，契約之內容均經雙方協議同意後始簽訂，相關內容又與一般民間消費借貸無異，並非僅得以公法形式作為之契約。另相關授權法規亦無本件係公法形式案件之相關規定，無論以相關法規、契約內容、締約雙方地位及行政機關之意思觀之，均未能遽以論之為公法形式之行為，是原告應有選擇以私法形式為行政作為之自由。
⒉行政權較具專業分工，各行政機關皆有其法定職掌與專業
領域，在法律授權範圍內，對行政機關涉及屬人性之評定、高度專業性之判斷或獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，此為司法院釋字第
319 號、第462 號、第520 號及第682 號等解釋所承認，除有程序違背法令、事實認定有錯誤、有逾越權限或濫用權力等，或其判斷、評量以錯誤之事實為基礎，有違一般事理之考量等違法或顯然不當之情事外，應由行政機關本於職責辦理。勞委會為就業服務法之中央主管機關，為妥善處理當時因關廠歇業造成大量失業勞工之社會事件問題，所採行之行政措施非僅得有系爭契約方式而已，尚得依其各行政目的選擇執行其他公法或私法上行為作為實施手段，有以補助（關廠歇業失業勞工輔導就業獎助實施要點）或是加強推動就業服務以使失業勞工返回職場等公法上行為方式，此等手段係本於行政權之專業判斷所作出。再者，貸款實施要點之就業貸款行為方式，亦由政府部門代表、勞雇團體代表與專家學者所組成之就業安定基金管理委員會審議通過，程序中並無明顯重大違法情況，就此審查應有尊重行政機關之判斷餘地。
⒊依司法院釋字第540 號解釋之意旨，國家為達成行政上之
任務得選擇以私法上行為作為實施之手段。如國民住宅條例規定係為解決收入較低家庭居住問題，得選擇由政府主管機關興建住宅以收入較低家庭為對象辦理出售、出租或貸款自建之方式為之，此等借貸契約依上開解釋意旨，即非行使公權力而生之公法上之法律關係，而為涉及私法法律關係之普通事件。從而，當時政府為解決關廠歇業失業勞工之就業問題選擇以本件私法性質之紓困貸款方式，來達成行政任務，不但符合91年1 月21日修正前就業服務法第24條之立法旨趣及目的（當時有效施行之就業服務法第24條規定主管機關應訂定促進就業之計畫並未限制不得以私法性質之紓困貸款方式為之），且與司法院釋字第540號解釋之意旨相符。
⒋勞工申辦本貸款除申請人需具備一定債信資格，另需提供
擔保，以擔保原告貸款契約之債權受清償，可證原告無論主觀意思或客觀行為，於推行促進就業貸款之時，係以消費借貸，並要求借款人償還貸款，以滿足國家債權，顯與一般公法上之補貼或補助等給付行政措施，申請人符合法規所定積極或消極資格者，即得請領給付之情況不同。縱原告係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而訂約，然原告既選擇以私法上之行為作為實施之手段，而與借款人簽訂系爭契約，則該契約即係屬私法上之借貸性質，此由就業服務法第24條於91年1 月21日修正前，並無關於給付津貼或補助金之規定可知，原告於91年修法前並無給付津貼或補助金之公法上義務，如以91年修正後就業服務法第24條規定，主張簽訂系爭契約係為履行公法上給付津貼或補助金之義務，進而認此屬行政契約，顯有誤解。㈦時任就業安定基金委員會之委員陳繼盛教授於86年5 月31日
第3 次臨時會議之發言內容，屬個人意見，並為決議所不採，系爭契約非可遽然認定具代償性質。且「工運春秋」乙書並非公文書，不得認定係行政機關之行政行為意思表示，而據以認為係國家對於被告之補償責任，至於書中「代償」、「代墊」，均非引自於貸款實施要點及系爭契約，無法視為法律文書上之「代位清償」或「代為墊支」之第三人清償之意思。
㈧依據國家賠償法之規定，其辦理之程序要件及實體要件皆與
本件不符，足證本件與國家賠償無關；為此主張者，自應負舉證責任。有關被告指摘原告怠於行使債權之真意，原告茲否認等語。並聲明請求判決：被告應連帶給付原告451,101元，並自87年12月10日起至清償日止，按週年利率3 ％計算之利息，暨自88年1 月10日起至清償日止，其逾期在6 個月以內部分，按上開利率10％，超過6 個月部分，按上開利率20％計算之違約金。
四、被告抗辯略以：㈠本件法律關係為公法事件，行為定性為基於公法契約所為之社會補償：
⒈契約性質是行政契約或私法契約，原則上應就契約本身客
觀決定，當事人之主觀見解並非標準，倘契約的給付內容，在公私法皆可能發生，非必然為公法或私法之性質而無法單純據以判斷性質時，須就給付義務之目的及契約之整體性質認定，締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據（司法院釋字第533 號解釋參照）。是以，行政行為之定性，應依行為內容與行政任務之關聯程度，即締結契約所欲追求之任務目的，衡量其受公法法規規制之必要性，加以判斷，非可僅以行為之名稱或給付之內容遽為定性。至於就特定公法行為有無相應之法規、相關法規之規範密度是否充分等，屬於該行政行為合法性之問題，與行為之定性乃屬不同層次之問題，不可混為一談。
⒉衡諸貸款實施要點訂定之時空背景，以及其適用對象、貸
款金額上限等規定，加以86年5 月31日就業安定基金第3次臨時會議會議紀錄所示，與會委員對貸款實施要點動支就業安定基金供作「貸款」之用途，應係針對特定事件之臨時措施、並非常態等項所表示之意見，足認貸款實施要點制訂之目的，在處理當時關廠勞工無處求償之困境，其貸與對象應屬就業服務法第24條第6 款「其他經中央主管機關認為有必要者」，由此可證原告當時與借款人締結系爭契約，乃以行政契約之方式進行社會補償，帶有高度公益目的，屬公法形式之法律關係。
⒊貸款實施要點乃依據當時之就業服務法第24條，該條於91
年修正時，於後段加入「必要時，得發給相關津貼或補助金」，修法文字之增加，實為立法者對於此等國家保護義務之職責再次確認，本件以契約撥付之款項，屬就業服務法第24條所稱之「津貼或補助金」，目的為保障失業之關廠工人生活安定，屬「社會補償」之性質，不因當時之就業服務法無明文規定「津貼或補助金」發放而有異；另我國學界、實務判斷公私法法規屬性之通說採新主體說，倘僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法即為公法，就業服務法第24條所規定之計畫措施（包括但不限於津貼與補助金），本僅得由國家基於公權力主體地位來實施，為國家之特別職務法，屬於公法規範，勞委會依此公法法規所制定之貸款實施要點，並據此成立之契約關係，自屬公法契約。
⒋再依司法院釋字第533 號解釋及吳庚大法官所提之協同意
見書所提標準，判斷如下：⑴系爭契約之主體一造為行政機關，⑵系爭契約內容與給付，乃係基於貸款實施要點所為，而此一命令係以就業服務法暨就業安定基金收支保管及運用辦法等公法法規作為其法律依據，契約標的屬公法上權義之變動與社會補償之給付，⑶締約之目的，在於「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活」，以實現就業服務法第24條改善勞工處境，安定生活與促進就業之高度公益目的。原告依據上開公法法規締結契約，直接實現法律所定之行政任務，系爭契約實質內容屬公法上之標的內容無疑；且原告於締約過程與給付補償金額之認定，明顯存在較為優勢之地位，此由貸款實施要點第6、10點及實際締結狀況可知，舉凡給付資格之准駁、金額核定均係由原告單方面審核決定，原告既基於強勢地位而主導權利義務關係之形成，亦不難見上下服從關係。綜上，以契約締結之時空背景，契約所依據之法規基礎，契約涉及之標的內容、契約追求之任務目的以及契約雙方之傾斜地位等各角度觀察，應屬行政契約之性質。
㈡前司法院大法官許宗力教授於《從社會補償看關廠工人案的
法律問題》一文中指出，國家依照社會國原則所為之各項給付行政，可區分為「社會促進」與「社會補償」，前者屬於國家的「無因性給付」，其目的純粹在扶助弱勢，與彌補虧欠的補償無關，因此其給付種類、內容與範圍等等的決定，一般而言國家擁有較大政策裁量空間，如果選擇金錢給付，其性質可能是津貼、補助，也可能是無息或低利貸款。而社會補償，則是屬於「有因性、原因取向」而基於社會國社會連帶思維，目的在彌補國家對受害人虧欠之給付，只要釐清它是一種社會補償性質的有因性給付，這紙契約的法律性質就必然是公法契約，因國家對人民的「補償責任」，已蘊含公法關係的預設。本件勞委會對關廠歇業失業勞工所提供金錢給付一事，係因勞工主管機關為彌補自身怠忽監督勞工退休準備金職責之缺失而簽立，為其實現勞工們勞動福利之風險付出代價，顯屬「具有補償性質之有因性給付」，屬社會補償無疑。與一般社會促進之給付，不以國家失職或製造風險作為前提，迥不相同，絕非原告所指民事借貸關係。
㈢原告主張系爭契約屬私法契約，為顯然之誤解與錯判：
⒈司法院釋字第540 號解釋雖承認國家為達行政任務，得選
擇以私法上行為作為實施手段，惟為免國家恣意利用選擇自由逃遁私法，擺脫公部門履行任務應受之公法控制，原則上並不存在選擇自由，行政行為形式選擇自由之存在，應視個別法規有無明確授權公部門選擇之權限。綜觀系爭契約締結基礎之貸款實施要點與就業服務法，並無明確賦予行政機關簽訂私法上消費借貸契約之權限，即無成立私法上消費借貸契約之可能。回歸本件事實背景脈絡，當年該等勞工面臨求償無門且無退休金可領取之不利處境，源於勞工主管機關之怠忽勞動基準法第72條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第10條所賦予之職責，未依法執行職務，要求雇主提撥足額準備金，致該等勞工原得向雇主主張之退休金與資遣費等權利遭受侵害，為國家公權力執行不彰，該等勞工本得依國家賠償法第2 條第2 項後段求償，系爭契約即為原告為彌補自身行政怠惰而簽立，若無視上開脈絡而將系爭契約定性為私法契約，豈非等同容認國家得以透過「行為形式選擇自由」，脫免自身未依法行政之公法責任，此絕非司法院釋字第540 號解釋之原意。⒉原告以相關授權法規並無本案係公法形式案件之相關規定
為由認定本件非屬公法事件，忽略國家於任務履行時應以公法形式為原則，例外得採行私法形式者，必須滿足學說與實務上之相關條件，包括：「具有得採行私法手段之明確授權」、「私法於個案確係較佳手段之評估」、「私法手段更適合個案追求之行政任務」、「國家合乎事理之論理說明」、「國家合義務裁量之限制」等要求；又原告認法規範適用兩造為行政機關與人民時即非屬公法，顯然錯誤操作公私法區分之判斷方式，倘依原告邏輯，則行政程序法、行政執行法等規範，於個案適用之法律關係，多半一方為機關一方為人民者，豈非皆成為私法？⒊至原告所提申請遭拒絕之個案，不足以說明系爭契約非屬
公法補償之理由，當年主管機關對該等勞工所為補償性質之契約給付，允許同為遭致雇主關廠倒閉而處於經濟地位弱勢處境之勞工們，互為彼此「貸款」（實為補償）契約之保證人，顯然債信與還款能力根本不在主管機關是否給予補償的考量內，且貸款實施要點所載之適用對象為：「曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業，並未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之勞工」，則主管機關對於符合此一資格而請求補償之勞工即應予以補償，個案中如逕以自行增設之要件拒絕，是否已然構成個案要件認定錯誤，增加法所無之限制，甚至平等原則之違反，容有商榷之餘地，原告顯然忽視「行政行為定性判斷」與「行政行為合法性瑕疵」兩者乃屬於不同層次的法律問題。⒋系爭契約與民間貸款契約有許多關鍵性之實質差異，觀察
數百名關廠工人基於同一事實原因而簽訂之契約內容，該等勞工所領取之金額皆等同於當初雇主未依法提撥與積欠勞工之資遣費與退休金之金額，此等數字皆非整數，多有零頭；系爭契約之違約金、保證人，合意管轄等欄位，僅屬制式格式，如保證人欄位之簽署，僅屬形式要求而無實質認定之情事，無法作為契約內容與給付性質之判斷，且原告僅告知借款人提出相關薪資年資等證明文件並簽名遞出，即可領取補償，剩餘欄位與發放金額則由原告與其輔助人華南銀行單方面決定並填寫，手寫處多無簽名蓋章，不符合一般民間貸款契約簽訂之習慣，甚至在系爭契約簽完名繳回後，原告與其輔助人並未交付契約由借款人留存，顯見系爭契約與民間貸款契約性質全然不同。
⒌原告以行政命令性質之審核作業注意事項，反覆強調本件
法律關係與前臺灣省政府勞工處之「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局「勞工創業貸款」之貸款性質相同，然細究三者之內容與性質，實迥不相同。由貸款實施要點第12點之「優先貸款事項」可知，本件之「貸款」（實為補償）請求，設有雇主提供擔保之優先貸款事項，並規定雇主代所屬勞工申請者，雇主應負擔清償責任，足見系爭契約本在於彌補該等勞工因為雇主關廠倒閉無以受償之損害。
⒍法院審理之範圍固然以原告起訴主張之訴訟標的為限，然
此一標的涉及之法律關係究屬公法或私法事件，則屬客觀存在之問題，非以原告起訴主張為斷，法院得不受當事人拘束職權進行判斷。蓋公私法案件屬性之判斷係屬本件法律關係處理之前提，案件性質究竟屬公屬私，並非行政機關適用法律詮釋條文之問題，非屬判斷餘地之領域。另原告所提司法院釋字第595 號解釋討論者為勞工保險局代償勞工薪資後，對雇主行使代位求償權之法律性質與訴訟途徑為何，與本件爭執不可混為一談。
㈣系爭契約並無民事消費借貸之合意，非民事一般消費借貸契
約，而係帶有補償性質之行政契約，原告並無請求被告返還款項之權利：
⒈系爭契約簽訂時係由桃園縣政府通知撥款、貸款契約書簽
字、貸款申請表填寫，三者的日期、順序，和一般正常貸款流程下的順序正好相反。實則勞委會已決定、同意撥款，才通知該等勞工去銀行簽下系爭「貸款契約書」，該等勞工及其保證人之學歷普遍不高，何能於倉促簽字的情況下，瞭解何謂年金法及適當判斷與辨識系爭契約複雜之內容，華南銀行行員在提供系爭契約書給該等勞工簽字的過程中，均未對契約內容詳加說明，加上契約條款核心部分之空白，該等勞工當時無不確信該撥款係無須還款的政府補償措施，又當時主管機關並未針對借款人之「還款能力」進行實質評估，乃因本件自始屬於補償措施，不要求勞工必須償還，是以銀行行員在系爭契約簽署過程中，均未說明「款項將來還是要還」、「怎麼還」、「要怎麼算利息」。又系爭契約中關於「何時還款」、「如何分期」、「利息計算」的手寫文字，都無加蓋借款人印章。可見這些手寫註記文字，於借款人在系爭契約的「當事人欄位」上蓋章簽名時仍為空白，可見借款人並無同意貸款條件。⒉細觀本件與相關案件之撥款金額，除了被雇主積欠的退休
金、資遣費的金額超過100 萬元以上的勞工因勞委會訂有上限額度只能拿到100 萬元之情況外，勞工們得到之款項，皆於其遭積欠金額數字相符。87年撥款後，歷年來竟無任何一位勞工向雇主提出民事訴訟追討，勞委會亦無法舉證當年有主動告知過該等勞工必須要向雇主追討欠款。更足以證明原告當初所為之撥款給付，本質與目的皆屬社會補償性質之津貼。至於原告所稱仍有「給付金額與勞工資遣費、退休金不符者」以為證據，惟以數百件契約中之特例作為說明，除見原告對於自身任務履行之懈怠，及行政行為瑕疵的忽略，更可證明大部分的案例中，該等勞工自勞委會與華南銀行所領取之金額，確實與雇主積欠其資遣費、退休金之金額相符之情形普遍存在，此等情形早遠超過適用或類推民法上貸款契約得說明之法理空間。
⒊另勞委會出版的工運春秋明白記載：「……為解決雇主惡
性積欠勞工工資、資遣費與退休金，許介圭更破天荒的動支就業安定基金，以政府代償方式，先拿出10億元代墊，再由政府向資方求償，成了就業安定基金使用上的特例。……」等文字，已顯見主管機關採行本件制度之本意與目的。此一文獻乃勞委會委託出版，勞委會同時為提供資料與受訪之主體與對象，原告豈能僅以「此非正式公文書」、「此僅為作者個人意見」為由，完全否定當時勞委會對於制度設計的原意與精神，以及先前對於該等勞工提及不用還款之承諾。
⒋至於原告與華南銀行間權利義務之約定，與系爭契約究竟
是否屬於社會補償，原告對被告是否存在請求權等問題，並無直接之關係。華南銀行之角色，應僅屬原告之履行輔助人，蓋本件兩造間關於關廠勞工貸款契約之法律關係，於原告函知該等勞工審核結果時，即已成立。華南銀行既非代理人，亦非使者，僅於該法律關係成立之後，居於履行輔助人之地位，為原告履行對被告之給付款項義務而已。是以，被告主張系爭契約乃依行政程序法第149 條準用民法第87條第2 項之規定，在「貸款契約書」的外觀之下，實際上隱藏了勞委會當年對於關廠歇業失業勞工之補償措施，以公法上津貼填補其國家責任之懈怠，本質屬於社會補償性質，該等勞工並不存在還款義務，原告亦不存在任何借款返還之請求權基礎。
㈤況縱認定本件係屬公法上之借貸契約，原告有公法上請求權
，仍受到行政程序法第131 條第1 項5 年時效之限制。準此，原告依其起訴記載之請求之權利，縱曾經存在，迄今已可認其請求權已罹於時效，按行政程序法第131 條第2 項規定，其因時效完成而當然消滅，不待當事人主張或為任何之表示；又原告長期不行使權利，並於協商期間屢次重申不會追討之意，足使該等勞工信賴其不欲行使權利，依誠信原則與權利失效原則，原告應不得復對被告行使權利等語，資為抗辯，並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、本件無裁定停止訴訟程序聲請司法院大法官會議解釋之必要：
㈠按行政訴訟法第178 條係規定：「行政法院就其受理訴訟之
權限，如與普通法院確定裁判之見解有異時，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋。」所謂與普通法院確定裁判之見解有異，自係指系爭個案如係由普通法院以行政法院有受理訴訟之權限而裁定移送前來，行政法院經依職權調查仍認為並無受理訴訟權限之情形而言，亦即就系爭個案發生審判權之消極衝突而言。
㈡查本件原告原向桃園地院聲請對被告等核發支付命令，經被
告等提出異議後，桃園地院以其無受理訴訟權限為由，以10
1 年度桃簡字第1300號民事裁定移送至本院，並因原告並未於法定期間內提出抗告而確定，此有支付命令聲請狀、支付命令、異議狀、民事裁定等在桃園地院101 年度司促字第18
428 號、桃園地院桃園簡易庭101 年度司桃簡調字第656 號、101 年度桃簡字第1300號等卷宗可按。本院既同認本院就本件有受理訴訟之權限（理由詳後述），則與桃園地院101年度桃簡字第1300號確定裁定見解並無相異之處，自無依上開規定停止訴訟程序之必要，合先指明。
六、本件屬公法上之爭議，本院就本件有受理訴訟之權限：㈠按憲法第77條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民
事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」法院組織法第2 條規定：「法院審判民事、刑事及其他法律規定訴訟案件，並依法管轄非訟事件。」行政法院組織法第1 條規定：「行政法院掌理行政訴訟審判事務。」依以上之規定可知，我國所採取的是普通法院與行政法院之二元訴訟制度。
㈡又按89年7 月1 日施行之修正行政訴訟法第1 條規定：「行
政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」第2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」依以上規定可知，行政訴訟法關於得提起行政訴訟之事件（即行政訴訟事件之範圍或行政法院審判權之範圍），係採概括主義，亦即舉凡一切應適用公法解決之爭執，除立法者另有安排（法律別有規定) 外，應均循行政訴訟程序至行政法院解決紛爭；且復參照現行行政訴訟法全部之規定可知，立法者意在建立1 個「完整、有效且及時的權利保護體系」，舊法時代因當時行政訴訟制度無法提供完整而有效救濟，而由民事訴訟提供「補充的權利保護途徑」之情形（例如行政契約有關爭議、公務人員保險等社會保險有關爭議等），不應再發生，同理亦不容許應適用公法之事件，經行政機關之操作安排，使之遁入私法領域，不受行政法院之司法審查。
㈢再按行政訴訟法第125 條第1 項規定：「行政法院應依職權
調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」本件原告起訴主張兩造於86年間依貸款實施要點訂有系爭契約，被告即借款人劉月治因此向原告借得451,101 元，並由被告鄭界士連帶保證，今借款人未依約還款，爰請求被告等依系爭契約之約定等負連帶給付責任；被告等對於系爭契約上簽名蓋章之真正不予爭執，被告等對於借款人劉月治取得451,101 元之事實亦不爭執，惟抗辯借款人劉月治係85年間聯福公司關廠歇業失業勞工，未領得法定之資遣費或退休金，該451,101 元係國家對劉月治之補償，被告等無庸返還等情。是本件兩造雖各自為以上之主張，惟本件之事實關係究為何？本院依上開規定，自有必要先予究明原告何以對劉月治給付系爭款項？兩造間所形成之法律關係是否係依公法規定而發生？㈣查依桃園地院101 年度桃簡字第1300號卷第25頁所附之立約
日期為86年12月3 日之系爭契約，其全名為關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約，其序言即揭示係依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點規定而為立約，是本件應先觀察於該立約時系爭貸款實施要點之內容乃至於其制定之目的。
㈤又查上開貸款實施要點係勞委會於86年7 月10日以台86勞資
3 字第029354號函發布全文15條（見本院卷第133 頁背面及第134 頁），於第1 條規定其依據：「依據『就業服務法』第24條與『就業安定基金收支保管及運用辦法』第6 條第2款規定辦理。」於第2 條規定其目的為：「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活……」於第3 條規定適用對象為：「具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於民國85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費或退休金，且未請領輔導就業獎助者。」第6 條規定其貸款金額為：「貸款金額最高為新台幣一百萬元整，惟每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額。」第14條規定其經費來源為：「由行政院勞工委員會每年於就業安定基金中提撥新台幣7 億元辦理，並委由金融機構代辦。」第15條則規定：「本要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用。」上開規定迥異於一般常見單純基於社會國思維對社會弱勢提供的無因性給付，含有特殊個案性、措施性之意涵，簡言之，有量身訂做之意味。
是本件應續予究明者，勞委會何以需要動用就業安定基金？何以僅適用於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工？是否如被告所主張之基於國家補償責任而來？㈥基於以下之理由，本院認系爭貸款實施要點之制定及款項之撥給，係基於國家補償責任而來：
1.國家保護法制之不健全：按憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」第153 條第1 項前段規定：「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」明確揭示國家負有保障勞工生存及提昇其生活水準之義務，是國家本應積極制定各項保護勞工之法律，並實施各項保護勞工之政策。然查於85、86年間，僅有勞動基準法、就業服務法及勞動檢查法略有規範，而其中將退休制度作為勞動條件，規定在勞動基準法中，退休金之給付完全由最後雇主負擔，且勞工工作年資以服務同一事業者為限（因離職或事業單位關廠、歇業而就新職者，工作年資重新計算) ，而無視於退休制度長久以來歷史發展明白顯示出之社會安全性格；另對於具有提前退休之退休金（恩給制）功能及失業保險的代用等功能之資遣費，如遇雇主關廠、歇業時亦全無保護勞工之規範。在面對當時因產業轉型傳統產業獲利能力變差，因而或外移或引進外籍勞工或採全自動生產，造成本國勞工因工廠關廠、歇業、裁員而失業，引發種種社會問題後，才陸續制定了一些相關規定，例如於87年12月28日訂定發布勞工保險失業給付實施辦法、91年5 月15日公布就業保險法（92年1 月1日施行）、93年6 月30日公布勞工退休金條例（94年6 月30日施行）。
2.主管機關未盡法定監督義務：依73年公布之勞動基準法第56條第1 項規定：「本法施行後，雇主應按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲，並不得作為讓與、扣押、抵銷或擔保。其提撥率，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」而依當時勞動檢查法第4 條規定：「勞動檢查事項範圍如左：依本法規定應執行檢查之事項。勞動基準法令規定之事項。……」第5 條第1 項規定：「勞動檢查由中央主管機關設勞動檢查機構或授權省（市）主管機關或有關機關專設勞動檢查機構辦理之。勞動檢查機構認有必要時，得會同縣（市）主管機關檢查。」是可知立法者賦予中央主管機關勞委會依法適切擬訂提撥率之權限及義務，且賦予主管機關就勞動基準法規範各事項之檢查權限及義務，自包括上開雇主是否有按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲之事項。惟查依勞委會製作之「近年來重大勞資爭議案廠家名稱及積欠員工資遣費、退休金一覽表」（附本院卷第153 頁背面) ，聯福公司就其積欠420 名員工之資遣費、退休金1 億8 千萬元全未給付，東菱電子公司就其積欠670 名員工之資遣費、退休金1 億3 千萬元全未給付，利昌鋼鐵廠就其積欠80名員工之資遣費、退休金2 千
5 百萬元全未給付，另福昌公司、東洋針織公司亦分別積欠員工之資遣費、退休金各9 千2 百萬元及1 億8 千萬元，而僅分別給付3 千6 百餘萬元及1 億元，而原告並未提出任何檢查報告或其他事證證明主管機關已善盡職責，而監察院於87年3 月2 日所作成之調查報告亦認勞委會及桃園縣政府勞工局應各就未盡職責部分檢討改進。（參見桃園地院101 年度桃簡字第1300號卷第66頁背面、第67頁）
3.面對以上關廠歇業失業勞工之受害，國家可不可以或者應不應該設法彌補？基於社會補償責任的思維應為肯定：
⑴按所謂社會補償，即國家本於社會國原則的精神，基於
衡平性及合目的性之考量，就若干人民對國家並無請求權之損失，主動給予一定補償，藉以實現社會正義，此類社會補償給予與否，國家有完全的裁量空間，人民並無憲法上之請求權可言，補償額度亦為單純的政策考量，而不以當事人的實際損失為標準，最典型之類型為國家對於犯罪被害人及其家屬所受之損害所給予之救濟。
社會補償責任的發展成形晚於國家賠償責任與犧牲補償，其功能在補傳統國家賠償責任與犧牲補償責任之不足，因國家賠償責任嚴格限於公務員行為之違法、有責，以及行為與損害之相當因果關係，犧牲補償又侷限於為公益的特別犧牲，導致某些情形，人民的損害，即使與國家的作為或不作為間存有一定因果關係，依然無從獲取賠償或補償，有鑑於此，發展出以社會國的社會連帶思維作為理論基礎，以求彌補對人民的虧欠。
⑵又，社會補償乃具有因性之社會福利措施，係以特定事
件產生之損害為補償給付，此與社會促進之無因性社會救助，目的純粹在扶助弱勢有別。一般而言，社會國的無因性給付，國家對於給付種類、內容與範圍等的決定享有較大的政策裁量空間，如果是選擇金錢給付，其性質可能是津貼、補助，也可能是無息或低利貸款。反之，在有因性的社會補償給付，國家對於給付種類、內容與範圍等的決定，固然原則上還是擁有相當裁量空間，但目的既在補償，國家的政策裁量空間，勢必較社會促進之無因性給付更為緊縮；且因所進行者為補償，國家始能成為補償義務之歸屬主體，自應受各公法規範之控管。
4.於本件可以觀察到勞委會擬透過貸款實施要點之運作，達成其對於關廠歇業失業勞工之補償：
⑴由於補償責任是離不開金錢（無論是補貼或貸款），而
政府部門的金錢是透過預算制度控管，是以找到財源及找到得以動支財源的法源，是勞委會的第一要務。
⑵如前所述，在85、86年間勞工立法不甚健全，不但制定
的法律數量少，且其規範內容亦不周全，勞委會乃以當時的就業服務法第24條：「按主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：負擔家計婦女。中高齡者。殘障者。原住民。生活扶助戶中有工作能力者。其他經中央主管機關認為有必要者。
（第2 項）前項計畫應定期檢討，落實其成效。」暨就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款：「本基金之用途如左：加強實施就業安定、就業促進事項。
」為其依據，制訂系爭貸款實施要點。相較於91年1 月21日修正公布之就業服務法第24條，上開修正前就業服務法第24條固然沒有「必要時，得發給相關津貼或補助金」之規定，但也沒有得辦理各類型貸款之明文，如何可以在肯定採取辦理貸款方式是依法行政的同時，卻又質疑採取發給津貼或補助金方式的合法性？實則無論補助或貸款，均可自修正前就業服務法第24條所指之主管機關應訂定計畫，致力促進就業，且應定期檢討，落實其成效等規定，依社會國精神，做一個合乎憲法意旨的法律解釋即可得出。況在當時，對法律保留原則之要求，與今日不可同日而語，更況且所涉及的並不是干涉行政的領域。因此就業服務法第24條嗣後於第1 項增訂「必要時，得發給相關津貼或補助金」，並增訂第3 項「第1 項津貼或補助金之申請資格、金額、期間、經費來源及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」之規定，應解讀為立法者對於近年來（尤其是行政程序法施行後）所發展並形成之國家於給付行政領域亦應適用法律保留原則之回應而已。
⑶勞委會於86年5 月31日就業安定基金委員會第3 次臨時
會議提出貸款實施要點草案以供討論，依其中委員陳繼盛發言：「1.動用就業安定基金作雇主積欠勞工資遣費或退休金之墊償，依法無據。2.細酌『關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點草案』，均以積欠資遣費及退休金之償還為實施目標，顯有假就業貸款之名，行資遣費或退休金墊償之責，實質上違反了就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條之規定。3.本人贊成在失業保險制度未施行前以就業安定基金協助勞工解決失業問題並促進就業安全，但絕對不贊成以就業安定基金作實質上代償債務之用途……」委員吳忠吉發言：「本案應考量長期負面效果，將來如再發生類似事件，勞委會是否又秉持相同方式解決？」委員郭吉仁發言：「原則上贊成。惟此措施並非一常態制度，乃係屬臨時性因應措施……」委員邱清輝發言：「本人支持本案，且基金亦應據此擴大使用，以解決關廠歇業失業勞工問題。」（詳本院卷第116 頁）等語以觀，於會議中確實曾就有關代償即採貸款免償還之方式加以討論，是否得到支持，沒有足夠的證明，但至少可以證明勞委會得以採立貸款契約之方式來彌補對關廠歇業失業勞工之虧欠。
⑷承前所述，有因性的社會補償其給付種類、內容與範圍
，通常應較無因性給付為優，否則會遭輕重失衡、體系錯亂之譏。惟於茲應予強調者，存在與當為於現實中不見得是一致的，例如行政機關理應依法行政，何以現實中，包括本件，行政機關卻未依法盡其職責。具體就本件而言，如由國家撥給一定金錢予關廠歇業失業勞工（不用償還），透過社會國補償責任有因性給付理論，可以說明及支持，則由國家撥給一定金錢予關廠歇業失業勞工惟要求償還，則國家所負之補償責任僅係減縮，自仍得透過社會國補償責任有因性給付理論，得到說明及支持。申言之，本件由國家基於社會國補償責任有因性給付理論，撥給一定金錢予關廠歇業失業勞工，不會因為要不要償還，而異其補償責任之性質。
㈦綜上說明，本件原告基於就業安定基金管理機關之地位，對
於85年9 月15日關廠歇業之聯福公司失業勞工即借款人劉月治，撥給國家所給與之有因性補償給付（無論要不要償還），既係基於社會國精神、就業服務法、就業安定基金收支保管及運用辦法、貸款實施要點等公法規範而來，則其權利義務關係自應受此等公法之規範，則原告於撥款前，要求借款人等簽立的系爭契約當亦屬公法契約而無疑。從而，本件因上開撥款而生之爭議，自屬公法上之爭議，本院對之有審判權。
㈧依前開之說明，可見原告猶於本件主張系爭契約為私法契約之不可採，茲再說明如下：
1.關於原告主張如基於補償責任，應該只要有符合要件者即應給付貸款金額，惟亦確有符合上開條件卻因個人債信不佳，不具還款能力，而於申請貸款時，即被拒絕之案例云云。查本件借款人劉月治係85年9 月15日關廠歇業之聯福公司失業勞工，已如前述，且查其於關廠歇業時已48歲、工作年資22年5 月（接近行為時勞動基準法第53條自願退休之資格）、最近6 個月平均工資為18,969元（此有勞工申請表在本院卷第124 頁可按），則原告撥款451,101 元，核係在其遭雇主積欠之資遣費與退休金之範圍內（行為時勞動基準法第17條及第55條參照）（原告亦不爭此金額係經其審核確認之結果，只是主張其係就年資、資力等併為考量）是被告主張原告係就借款人之受害予以彌補自屬有據。至原告所指之個案，姓名均予部分遮蔽，無從查證，縱認屬實，依前所述，貸款亦係補償給付方式之一種，原告予以徵信，並無損於補償給付之性質。
2.關於原告主張由系爭契約明定借貸期間、借款金額、利息、違約金、償還方式、連帶保證人及合意管轄之約定等內容觀之，雙方係就消費借貸之私法關係而為約定，尚難僅以原告為政府機關，即認系爭契約屬公法上之契約關係云云。按貸款期間及金額等約定非僅限於依民事法律關係所締結之消費借貸契約始能記載，且系爭契約之法令依據為具公法性質之貸款實施要點已如前述，此均不足以推翻該契約所具之公法性質；至合意管轄之約定，於89年7 月1日現行行政訴訟法施行前，行政訴訟並無給付訴訟之類型，關於公法上契約之爭議均須借助普通法院審理，此亦無足證明於86年12月3 日簽立的系爭契約屬私法契約之必然性。再者，本院認系爭契約屬公法性質，其理由詳如前述，並無原告所指之僅以契約主體而為論斷。
3.關於原告主張依貸款實施要點第8 點、審核作業注意事項第1 點，本項貸款之法律性質與前臺灣省政府勞工處之「公共職訓機構結訓學員創業貸款」及高雄市政府勞工局之「勞工創業貸款」皆屬私經濟範疇，應尊重行政機關判斷餘地云云。查上開2 創業貸款究屬私經濟範疇與否，應如本件前揭觀察系爭貸款契約之方式，就該貸款契約之相關法律依據及其給付之目的為整體觀察，該2 貸款既非本件爭訟之標的，本院自無續予探究或比較之必要。至原告身為行政機關，未究明學理上所謂判斷餘地，係指行政法院於行政機關適用不確定法律概念時作如何程度審查之問題，本件不涉不確定法律概念之適用，原告卻一再誤用並要求法院尊重，於法無據。
4.關於原告主張應參酌司法院釋字第595 號解釋所述勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，應由普通法院行使審判權之意旨云云。按上開解釋係闡明勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權（即民法所稱之承受債權），乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變；本件並非國家與雇主間關於墊償之爭執，而係前述依社會國有因性補償給付之理念，制定貸款實施要點撥款予失業勞工之公法上爭議，原告顯將不同之法律關係混淆。
5.關於原告主張其係與華南銀行簽訂委託契約辦理相關貸款事宜，原告將專款存入華南銀行而與銀行自有資金混同後，再由華南銀行以其自有資金，辦理相關事宜，華南銀行並須依約支付原告利息，足證本件係依據民法第602 條有關消費寄託規定，金融機構與存款戶之消費寄託關係云云。然查，本件所爭議的是原告與被告間之法律關係，此與原告與其代理人間之基礎法律關係，分屬二事，不容混淆，況本件依原告提出之系爭契約，其中關於「立約人劉月治……向行政院勞工委員會職業訓練局……借款」及「此致行政院勞工委員會職業訓練局代理人華南商業銀行台照」之記載，原告始為契約當事人，此亦即原告以自己名義起訴本件之由，原告冀以其與華南銀行之內部關係立證其與被告之外部關係，於法顯有未合。
6.關於原告主張本件並非強制締約，關廠勞工擁有選擇是否辦理貸款並與原告締結契約的自主地位云云。惟按締約強制屬契約自由之例外限制，締約強制常見於鐵路、郵政、公車、電力、自來水、瓦斯等企業，其與利用人間之關係，依現行法制均為私法關係，故締約強制並非公、私法關係之判準。
㈨茲另予強調者，本件原告依相關公法法令與借款人劉月治締
約並撥款，並無另作成准許的行政處分，本件並無割裂為一個行政處分及一個契約之空間，況兩造間所簽立之契約其公法性質已一再如前述。按行政機關與人民締結公法契約，係為達成其行政目的，為合於法治國依法行政之要求，本應於締約前就其締約相對人是否符合締約之資格、內容等事項予以審查，只有在資格及內容等全部締約事項經確認無誤後，始得進一步通知人民締約，在法理上及實務上，均不會再將其為決定締約與否而要求締約相對人填具之申請表格，當作人民係請求作成准許締約處分的申請，而上開審核結果或締約之通知，亦更不會再獨立認為作成行政處分，此觀諸各公法契約之締約程序（例如全民健康保險法第66條第1 項關於保險人與特約保險醫事服務機構之特約）自明。至於各法律關係中，是否存在所謂雙階理論所指之二個以上之法律行為，則應自行政法各論之各不同法規範個別觀察，況依現行各行政法規多樣化之規定，除了傳統上所論述的一個行政處分加上一個私法契約外，更有多階段決定理論之發展，各階段行為究屬公法或私法之性質，仍應依前述，按其所依據之法規及歸屬主體等整體觀察判斷。申言之，本件係依補償責任而生之法律關係，無論要就撥款及締約之過程作如何之切割觀察，均不失其公法性質。至司法院釋字第695 號解釋，係就原純屬國庫行為（私經濟行為）之林地出租行為，主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂立私法契約程序，申請承租人如有不服，應依法提起行政爭訟而為解釋，與本件兩造係締結公法契約之情形自屬不同。
七、本件原告主張之請求權因罹於時效而消滅：㈠本院於確認本件係公法上之爭議，本院有受理權限後，原應
於實體上繼續究明，原告所提出之被告等有簽名蓋章之系爭契約，於兩造間之效力究為如何？借款人劉月治獲得的系爭補償給付是否仍需償還？始得以定紛止爭。惟因本件原告遲至101 年7 月10日始向桃園地院聲請支付命令，距系爭契約所載立約日期86年12月3 日，及原告所主張之應償還日期87年12月9 日已相隔十餘年，縱有請求權存在或已罹於時效，是本院認基於訴訟經濟、節省勞費之考量，暫以原告有返還請求權存在而為論述。
㈡按行政程序法第131 條第1 項前段及第2 項規定：「公法上
之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅……」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」民法總則施行法第18條規定：「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上契約之返還請求權的時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項前段規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項前段關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年度判字第914 號判決意旨可資參照）。又按行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，此有最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議可參。
㈢本件依原告提出之有借款人、連帶保證人等簽名蓋章之系爭
契約，主張依契約第3 條第2 款約定，自借款日起算，第二年起即87年12月9 日起按月攤還本息，而借款人從未攤還本息，依契約第7 條約定，本借款視為全部到期，爰請求被告等依系爭契約第10條約定負連帶給付責任。是縱認原告主張之本件返還請求權存在，惟顯係發生於行政程序法施行（即90年1 月1 日）前，依上開說明，當時就公法上請求權之時效相關問題，法律尚無明文規定，而應類推適用民法第125條規定，其消滅時效應為15年；然自行政程序法施行日起，其原15年時效所殘餘之期間，既較行政程序法第131 條第1項前段所定5 年時效期間為長，則依上開所述，自行政程序法90年1 月1 日施行起，即應適用行政程序法第131 條第1項前段之5 年時效期間，亦即本件原告對被告之請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，原應至94年12月31日屆至，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，則參諸民法第122 條：「於一定期日或期間內，應為意思表示或給付者，其期日或其期間之末日，為星期日、紀念日或其他休息日時，以其休息日之次日代之。」之規定，即延至95年1 月2 日屆滿，然原告遲至101 年7 月10日始向桃園地院聲請支付命令，請求被告負連帶給付責任，參諸上揭規定及最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議，其請求權時效業已完成，權利當然消滅，而不得再為本件請求。至原告主張其曾於92年6 月18日向被告等請求，並提出催告函及掛號郵件收件回執各2 件為證（參見桃園地院101 年度桃簡字第1300號卷第99、100 頁），惟查原告並未於6 個月內起訴，依民法第130 條之規定，其時效視為不中斷。
八、綜上所述，本件屬公法上之爭議，本院有受理之權限，原告所主張之貸款契約返還請求權縱屬存在，因係公法上之請求權，已於95年1 月2 日因時效而消滅，原告起訴請求如其聲明所示，於法不合，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論告請求，並提出催述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 3 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰法 官 陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 7 日
書記官 黃玉鈴