臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1690號103年5月1日辯論終結原 告 張秀嬌
郭美珠王愛珠共 同訴訟代理人 李保祿 律師
鄭錦堂 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 邊泰明（局長）住同上訴訟代理人 孫君瑋
張月妍紀延儒
參 加 人 祭祀公業周勝福代 表 人 周武雄訴訟代理人 林禮模 律師
參 加 人 許俊美
許中美共 同訴訟代理人 陳志誠 律師複 代理人 陳豪杉 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服臺北市政府中華民國
102 年9 月25日府訴二字第10209141600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷，被告應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等3 人所有臺北市○○區○○段○ ○段252、253 、257 及257-1 地號等4 筆土地（下稱「申請地」），位於都市計畫土地使用分區「第3 種商業區」，因鄰地面積狹小，寬、深度不足，且未臨接建築線，屬無法單獨建築之畸零地，依規定應與鄰地合併使用，乃申請與鄰地即參加人祭祀公業周勝福所有並設定地上權予參加人許俊美及許中美之同地段256 及256-1 地號等2 筆土地（下稱「擬合併地」）合併使用。經被告依臺北市畸零地使用規則（下稱「使用規則」）第8 條、第9 條及第11條等規定，通知申請地與擬合併地所有權人及地上權人分別於民國101 年11月1 日及
102 年3 月27日召開調處會議，經二次調處合併均不成立，遂依使用規則第12條規定將本案提臺北市畸零地調處委員會（下稱「畸零地調處會」）審議，經該會102 年5 月20日第10202 （276 ）次全體委員會議決議略以：「被告依建築法第44條、第45條、第46條及使用規則第7 條、第8 條、第9條、第11條規定通知土地所有權人召開調處會議，在考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀，經畸零地調處會決議依使用規則第12條第4 款規定：『其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。』同意申請地合併擬合併地後建築。」被告乃以102 年6 月18日北市都建字第10263592600 號函（下稱「原處分」）通知申請地、擬合併地之土地所有權人及地上權人上開決議內容。原告等3 人不服，提起訴願，經臺北市政府102 年9 月25日府訴二字第10209141600 號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按建築法第44條、第45條、第46條、使用規則第7 條、第8 條、第11條、第12條、第13條及第14條規定，如畸零地調處會就鄰地與畸零地間之權利人，確定因無法達成共同建築之條件，而不能合併建築時，自無許畸零地調處會仍僅為單純「合併建築」決議之權限，蓋若如此豈非未解決鄰地與畸零地權利人之爭端，而置鄰地之權益於不顧，且造成土地仍均處無法利用之窘境。又原告既與擬合併地之所有權人及其地上權人協調多次不成，復經二次調處不成立，而價購不成，並聲明希准單獨建築，有各該證明書及會議紀錄可稽，為兩造不爭之事實，是畸零地調處會依使用規則，應為一定條件下准原告單獨建築之決議，或逕准原告單獨建築之決議，自無僅要求原告就申請地仍須與擬合併地合併建築之權限。再者，原告並無被告所稱秉持不欲與擬合併地合併使用之情形存在，迺擬合併地所有權人拒不出面調解、調處，地上權人亦不同意出售其權利，致調解、調處不成立，此為被告所是認，且原告所提以「合理價購擬合併地及其地上物，便於合併建築」，與地上權人空泛所陳「共同建築」，雙方無法合意，致調處無法成立，亦為畸零地調處會所是認，則被告反責原告，其立場費解。㈡依使用規則第12條規定，可知「建築基地」臨接第12條所列各款畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，以該「建築基地」確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照，所稱「建築基地」無礙建築設計及市容觀瞻者，係指申請地而言，並不包括擬合併地在內，且所稱「工務局得核發建築執照」，係指就申請地單獨核發建築執照而言，法意甚明。最高行政法院98年度判字第525 號判決理由亦指明如有使用規則第12條之情形時，該相鄰之土地，不必留出合併使用所必須之土地即得建築，故依使用規則第12條規定，自應准原告之申請地單獨建築，或附一定之條件下，准申請地單獨建築。且使用規則第12條第4 款明定以「無法合併者」為要件，就文義解釋上，使用規則第12條中所稱建築基地臨接其所列第4款畸零地，得核發建築執照等語，當係指准申請地核發建築執照單獨建築而言，故自無許畸零地調處會全體委員會仍為「合併建築」之決議，否則豈非自相矛盾。㈢倘申請地與擬合併地符合使用規則第12條之規定時，畸零地調處會僅能為「同意申請地單獨建築」或附擬合併地所有權人若在一定期限內以一定價格願讓售擬合併地為條件，申請地應合併建築，惟條件若未成就，即准申請地單獨建築之決議，資以解決土地利用問題並兼顧雙方權益。況原告聲請調解、調處，均表明願價購擬合併地，如無法價購合併使用，希准單獨建築，核與畸零地調處會第276 次會議審議之臺北市○○區○○段○ ○段24、15、16地號等3 筆土地申請合併同地段12、13、
14、25-2地號等4 筆土地使用乙案之案件情節相同，且兩案之畸零地均係符合使用規則第12條所規定之情形，惟一者准申請地單獨建築，對原告部分則處分「合併建築」，亦即對業已無法協調合併使用之案件，變相直接強迫原告再與擬合併地權利人協調合併條件已損及原告之權益，是原處分有權力濫用之違法。又被告空言泛稱他案之土地形狀、面積不同、建築條件自有不同，相關土地權利人對合併使用一事所表達之意願曲異置辯，亦無足採。倘確如被告所辯，依使用規則第12條之規定，須申請地合併擬合併地，方為構成「無礙建築設計及市容觀瞻者」，何以他案得准單獨建築，更徵被告徒憑己意異其處理，未考量雙方權益之平衡及公益，對原告顯作不公平之差別待遇甚明。㈣畸零地調處會全體委員會審議決議，固非不得為附負擔之處分，然其內容仍不得違反法令，更不得為窒礙難行之負擔，此亦為法理之當然，否則亦屬濫權。本件二次無法調處成立，符合使用規則第12條第
4 款規定情形，為被告所是認，依法應為准原告就申請地單獨建築，或准單獨建築而附一定負擔，迺原處分竟命本案須合併擬合併地始得建築，所為內容自屬違法。且無論使用規則第7 條或第12條之規定，均無許畸零地調處會再為單純僅合併建築之審議決議，否則規定送畸零地調處會公決之意義何在。且若雙方爭執不下，豈非永無解決之道，申請地豈非永遠閒置而不得建築。是本件參加人許俊美、許中美辯稱此為獨立專家委員會之判斷云云，洵為無稽。況申請地所有人與擬合併地所有權人，就合併建築之方式，無法達成合意而二次調處不成立，已無商談之可能，仍命須合併擬合併地始得建築，無非迫使原告再與擬合併地權利人繼續協調合併條件，自非可取等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應作成准原告就所有申請地單獨建築之行政處分。
三、被告則以：㈠本件如申請地就其範圍自行單獨建築，因擬合併地未臨接建築線，倘申請地單獨建築，則有礙擬合併地日後建築設計，甚至無法建築，土地無法利用亦有妨害市容觀瞻之虞，故畸零地調處會經審議同意申請地須合併擬合併地後，方為「無礙建築設計及市容觀瞻者」之前提條件而得申請建築。而倘照原告之見解，於一定條件下准原告單獨建築之決議，或逕准原告單獨建築之決議，則是否類此申請地與鄰地畸零地調處案件只要申請地秉持不欲與畸零地合併使用，經畸零地調處會二次調處不成立即可單獨申請建築執照，則又何須有畸零地調處會審議之機制，臺北市畸零地又何有地盡其利之機會。至於申請地與擬合併地合併之方式，依現行民間市場有土地（所有權或地上權）買斷、合建等等方式，此屬私權協議之範疇，調處會所為之決議不加以限制其私權協議之方式，冀有助於目的之達成，故原處分係嚴守法律所賦予之權限，原告所訴，實難憑採。另原告提及畸零地調處會審議決議有逾越權限或濫用權力之虞，然因他案之土地形狀不同、面積不同，建築條件自有不同，更遑論相關土地權利人對合併使用一事所表達之意願曲異，是本案自無與他案有完全相同原因事實之情況，所為處分當無差別待遇，故原告所訴，實不足採。㈡訴願審議機關或行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，訴願審議機關或行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更（司法院釋字第382 號、第462 號及第553 號解釋參照）。本件畸零地調處事件，涉及土地利用之完整性，都市景觀等專業，而畸零地調處會依使用規則第10條規定，置委員11人，其構成員具有代表性，擁有充分及必要的專業知識，畸零地調處會全體委員會議審議決議，即無違反程序及各項審查事項可言。另按行政程序法第93條規定，行政處分之附款因可附加性之補充、限制或微調行政處分的主要規制內容，被視為協調行政的穩定或彈性兩極要求的最佳手段。準此，本案經畸零地調處會審議決議後所為附負擔處分，依法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人祭祀公業周勝福則以：㈠原告於101 年10月1 日因與參加人祭祀公業周勝福協議不成，乃申請被告協助辦理畸零地調處，並檢附申請地與擬合併地之圖說。而細觀原告所提出之圖說中已指明：「本案基地若單獨申請新建建築物，將造成擬合併地為畸零地，故本案基地擬合併地等兩筆基地申請調處」，並於圖說中列明「申請地」與「擬合併地」之基地面積及面積計算圖。是原告向被告申請畸零地調處應係指原告所有「申請地」欲與參加人祭祀公業周勝福之「擬合併地」進行合併建築，否則若由原告之申請地單獨建築，將造成參加人祭祀公業周勝福之擬合併地為畸零地，故原告顯非欲申請單獨建築甚明，被告同意申請地合併擬合併地後建築，並無不妥。㈡二次調處會議中，地上權人即參加人許俊美亦均表示同意與申請地合併建築使用、合併申請建築執照，亦係主張欲合併建築使用，並未同意任由原告單獨申請建築，而置令參加人祭祀公業周勝福所有之擬合併地成為畸零地，造成將來無法建築而有礙建築設計及市容觀瞻之情形，應極顯然。再者，果如原告因所提出之價購金額或合作方案低於市場合理價格，則其即可單獨申請建築，則恐使參加人祭祀公業周勝福所有之擬合併地因未鄰接建築線導致無法利用之不利情形，亦顯然有礙建築設計及整體市容觀瞻，顯非使用規則所欲達成之目的等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人許俊美及許中美則以：畸零地調處事件涉及土地利用、都市景觀、市容觀瞻等專業判斷，而畸零地調處會其構成員具有獨立性，且擁有充分及必要的專業知識，故畸零地調處會全體委員會議審議決議，應屬獨立專家委員會之判斷，僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得予撤銷或變更（司法院釋字第462 號解釋參照）。此外，原告始終拒絕留設部分土地以資解決擬合併地上述「未臨接都市○○道路，無建築線得以指示」問題，乃屬可歸責於原告。是以，被告考量因擬合併地未臨接建築線日後建築將設計困難，或甚至無法建築，土地利用亦有妨害市容觀瞻之現況及客觀事實，乃依畸零地調處會審議決議結果，所為同意申請地合併擬合併地後建築之處分，未予採納原告請求單獨建築之意見，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告101 年2 月20日聲請調解書影本、臺北市萬華區調解委員會101 年3 月19日101 年民調字第0086號調解不成立證明書影本、被告101 年11月1 日調處會議紀錄、原告101 年11月29日聲請調解書影本、臺北市萬華區調解委員會102 年1 月22日101 年民調字第0086號調解不成立證明書影本、被告10
2 年3 月27日調處會議紀錄、畸零地調處會102 年5 月20日第00000(000)次全體委員會議紀錄影本、原處分影本、臺北市政府102 年9 月25日府訴二字第10209141600 號訴願決定書影本（本院卷第32頁、第33頁、第34頁、第35頁、第36頁、第37頁、原處分卷第13頁至14頁、本院卷第18頁至21頁、第22頁至第27頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
七、被告作成原處分通知原告，經調處之結果，同意原告所有之上揭申請地合併參加人祭祀公業周勝福所有之擬合併地後建築，是否合法有據？本院判斷如下：
㈠、按建築法第44條規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45條第1 項規定：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處。……」第46條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前二條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」臺北市畸零地使用規則第2 條規定：
「本規則所稱畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地。」第
7 條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第十二條之情形外，應依第八條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」第8 條規定：「第六條及第七條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得檢附左列書件，向畸零地調處會申請調處：一、需合併使用土地之土地登記簿謄本及地籍圖賸本。二、相關土地地籍配置圖及現況圖，並表明申請及需合併使用土地最小面積之寬度及深度。三、相關土地所有權人及他項權利人之姓名、地址。四、土地之公告現值、市價概估及地上建築物之重建價格概估。五、建築線指定（示）圖。又有本市建築管理規則第九條規定之情事者，不在此限。」第10條規定：「畸零地調處會置委員十一人，其中一人為主任委員，由都市發展局局長兼任；委員由下列人員組成，任期二年，期滿另行聘（派）兼之。開會時，由主任委員主持，如主任委員因故不能出席，得指派委員一人代表主持。一、本府都市發展局四人。二、本市建築管理工程處一人。三、本府財政局一人。四、本府地政局一人。五、本府法務局一人。六、專家學者三人。前項委員會置幹事二人至五人，由本府都市發展局派兼之。前二項人員均為無給職。但得依規定支給交通費或出席費。」第11條規定：「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處，如調處委員因故無法出席時，應自行委請其他委員代理。調處成立之案件，應製成紀錄提委員會報告；如調處二次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員二分之一以上出席，並經出席委員三分之二以上之同意始得為之。」第12條規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地臨接建築線，其面積在十五平方公尺以下者。二、應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在三十平方公尺以下者。三、形狀不規則，且未臨接建築線者。四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」
㈡、查原告等3 人所有上揭申請地，位於都市計畫土地使用分區「第3 種商業區」，因鄰地即參加人祭祀公業周勝福所有，並設定地上權予參加人許俊美、許中美之上揭擬合併地面積狹小，寬、深度不足，且未臨接建築線，屬無法單獨建築之畸零地，依規定應與申請地合併使用，原告等乃申請與鄰接之擬合併地合併使用。經被告依法通知申請地與擬合併地所有權人及地上權人分別於101 年11月1 日及102 年3 月27日召開調處會議，經二次調處合併均不成立，遂依使用規則第12條規定提請畸零地調處會審議，經該會102 年5 月20日第10202 （276 ）次全體委員會議決議：「……考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀，經畸零地調處會決議依使用規則第12條第4 款規定：『其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。』，同意申請地合併擬合併地後建築。」被告乃作成原處分通知申請地、擬合併地之土地所有權人及地上權人上開決議內容。而據被告於所具答辯狀中陳稱「……故畸零地調處會經審議同意本案申請地須合併擬合併地後，方為『無礙建築設計及市容觀瞻者』之前提條件而得申請建築。……」等語（見本院卷第75頁背面）；及被告迭於本院審理時確認該決議意旨所適用之使用規則第12條規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照……。」中所稱之「建築基地」係指申請地與擬合併地合併而言（見本院卷第169 頁正面），是知被告於作成系爭原處分時，顯係將原告等所有之申請地與參加人祭祀公業周勝福所有，設定地上權予參加人許俊美、許中美之擬合併地合併加以觀察考量後，認為原告等所有之申請地必須與參加人祭祀公業周勝福所有，設定地上權予參加人許俊美、許中美之擬合併地合併建築，始符使用規則第12條所定「該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻」之要件，據為作成系爭原處分之依據。然按，依上揭使用規則第12條規定之用語係「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。……」觀之，其開頭已明揭「建築基地臨接左列畸零地」，即已將「建築基地」與「畸零地」併列，是知該條文所列舉之建築基地，明顯僅指欲與畸零地合併建築之基地而言，於本件之案例情形，即僅指申請地而言，並不包括欲與建築基地合併建築之「畸零地」，即不包括擬合併地而言。茲被告既已明確自承其於作成原處分，著令原告等所有之申請地必須與參加人祭祀公業周勝福所有，設定地上權予參加人許俊美、許中美之擬合併地合併建築時，乃係將申請地與擬合併地併同觀察考量，資以為作成原處分之憑藉，則原處分之作成，顯係基於錯誤之考量，並與使用規則第12條規定之意旨相違，而有所違誤。
㈢、被告雖辯稱如依原告見解，是否此類申請地與相接鄰畸零地調處案件只要申請地秉持不欲與畸零地合併使用，並經畸零地調處會二次調處不成立即可單獨申請建築執照，則何須有畸零地調處會審議之機制，臺北市畸零地又何有地盡其利之機會云云。然按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政程序法第93條、第94條分別定有明文。是如本件情形，畸零地調處會及被告機關審酌原告等所有之申請地與參加人祭祀公業周勝福所有，設定地上權予參加人許俊美、許中美之擬合併地是否合併建築，或於如何條件下准原告等所有之申請地得單獨建築時，即得善加利用上揭行程政序法第93條、第94條所定附加附款之機制，以求靈活彈性調和原告與參加人等之利益，並求公益之增進與維護。此觀原告等所提出之原證12號另一事例，與本件同為係經畸零地調處會決議認定符合使用規則第12條規定之情形，於該案件畸零地調處會即作出附附款准許該事件之申請地所有權人得於一定條件單獨建築之決議，即原則上同意申請地所有權人得單獨建築，但應於領得建造執照後，並於申報開工前，如擬合併地所有權人願以當年期公告現值3 倍價額讓售時，申請地所有權人應負責承買合併使用。於本事件情形，畸零地調處會與被告亦得善加利用該一機制，即訂定與市場價格相當之承買價額，著令申請地所有權人於領得建造執照後，申報開工前，如擬合併地所有權人願以該價額讓售其所有之擬合併地，則申請地所有權人應負責承買合併使用，如此即可平衡照顧申請地所有權人與擬合併地所有權人之利益，即擬合併地所有權人得斟酌考量是否於畸零地調處會所訂定之市場價格下讓售其所有之畸零地，以免造成過大之損失，並可兼顧地盡其利之公共利益目的。蓋如未如此解釋適用上揭使用規則第12條之立法精神，則如本件情形，於原告等與參加人間已經長期協調，甚至迭經調解、調處均無法取得申請地與擬合併地合併開發利用共識之情形下，如仍依畸零地調處會與被告所作成原處分之意旨，強令原告等所有之申請地須與參加人祭祀公業周勝福所有，設定地上權予參加人許俊美、許中美之擬合併地合併建築，則無異使問題回到原點，任令原告等與參加人間繼續僵持對立，恐將過度損害原告等之利益，亦將反而對土地適度開發利用之公共利益造成侵害，殊非使用規則訂定上揭調處制度之本旨，亦與建築法第44條至第46條之立法目的有所違背，是被告上揭辯稱，尚無可採。
㈣、被告及參加人許俊美、許中美雖復陳稱畸零地調處事件涉及土地利用、都市景觀、市容觀瞻等專業判斷，畸零地調處會其構成員具有獨立性，且擁有充分及必要的專業知識，故畸零地調處會全體委員會議審議決議，應屬獨立專家委員會之判斷，僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得予撤銷或變更云云。惟查，依諸上揭使用規則第10條第1 項規定：「畸零地調處會置委員十一人，其中一人為主任委員，由都市發展局局長兼任；委員由下列人員組成，任期二年，期滿另行聘（派）兼之。開會時，由主任委員主持，如主任委員因故不能出席，得指派委員一人代表主持。一、本府都市發展局四人。二、本市建築管理工程處一人。三、本府財政局一人。四、本府地政局一人。五、本府法務局一人。六、專家學者三人。」可知畸零地調處會之委員人數計有11人，其中主任委員乙職係由都市發展局局長兼任，其餘10名委員除有專家學者3 人外，其餘7 名委員則分別由都市發展局出任3 人、建築管理工程處出任1 人、財政局出任1 人、地政局出任1 人、法務局出任1 人，由其組成員觀之，11名委員中，專家學者僅有3 人，其餘8 名均屬臺北市政府所屬一級機關之員工，則畸零地調處會之組成是否已達行使職權具完全獨立地位，所作決議具合議特質並具專業性，屬獨立專家委員會性質之程度，顯尚滋疑義。又即或認畸零地調處會係屬獨立之專家委員會，其所作決議具有判斷餘地，惟行政法院就此並非不可加以審查，僅係行政法院於審查之際，應採取較低密度之審查標準而已，即除非其判斷係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序或其他違法情事外，原則上應予尊重。茲查，本件被告已明確自承其於作成原處分，著令原告等所有之申請地必須與參加人祭祀公業周勝福所有，設定地上權予參加人許俊美、許中美之擬合併地合併建築時，乃係將申請地與擬合併地併同觀察考量，資以為作成原處分之憑藉，此等考量與使用規則第12條規定之法律明文有違已如上述，則本件畸零地調處會所作之上揭決議顯有對法律明文之解釋明顯違背解釋法則之違誤情事，本院依法亦得加以審查判斷，是被告及參加人許俊美、許中美等之上揭陳稱，核非可採。
㈤、綜上所述，本件被告作成原處分，係屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告執以指摘原處分及訴願決定違背法令，求予撤銷，為有理由，應予准許。至原告訴之聲明第二項請求判命被告應作成准原告就所有申請地單獨建築之行政處分部分，則因尚待被告本諸本判決之法律見解，經由畸零地調處會就原告等所有之申請地加以審酌考量，而非就申請地與擬合併地併同加以審酌考量，是否仍符合使用規則第12條所定「該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者」之要件，及畸零地調處會於決議之際，是否訂定與市場價格相當之承買價額，於准許原告等所有之申請地單獨建築之際，附加令原告等於領得建造執照後，申報開工前，如擬合併地所有權人願以該價額讓售其所有之擬合併地，則申請地所有權人應負責承買合併使用之附款，以求兼顧原告與參加人之利益，並兼及公益之維護。從而，原告請求判命被告應作成如其訴之聲明第二項所示之行政處分，依行政訴訟法第200 條第4款規定，於請求命被告遵照本院判決之法律見解對其作成處分部分，為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200 條第4 款、第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 蔡 文 育法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 15 日
書記官 李 淑 貞