臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1694號103年7 月15日辯論終結原 告 呂秀蓮訴訟代理人 高涌誠 律師
詹順貴 律師陳彥君 律師被 告 行政院代 表 人 江宜樺（院長）住同上訴訟代理人 廖耀宗
吳蓉芳洪玉萊
參 加 人 高成炎
吳文樟楊貴英張登山上列當事人間公民投票法事件，原告不服行政院中華民國102 年9月25 日院臺訴字第1020147853號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按行政訴訟法第42條第1 項、第3 項規定：「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」「前二項規定，於其他訴訟準用之。」第三人參加之目的非為輔助當事人之一方，而係為保護己身之權利或法律上利益。是前開條文所謂「第三人權利或法律上利益將受損害」，應係指第三人因為該判決主文，其權利或法律上利益直接受有損害之可能者即屬之，並未限制獨立參加訴訟之第三人需與原告之權利或法律上利益相反。
（二）參加人高成炎、吳文樟、楊貴英、張登山以本件判決結果，倘認被告之主張為有理由，除直接使其受憲法及公民投票法所保障之公民投票權遭受侵害，也衝擊在地居民之生命、身體健康、財產權及免於恐懼之自由，而依前開規定聲請參加訴訟。
（三）經查參加人為本件公民投票連署提案人，且為新北市居民，其主張因本件判決之結果，如認非屬地方性公民投票事項而無法辦理地方性公民投票，其權利或法律上利益直接受有損害之可能，自屬有據，從而其聲請參加訴訟，自應准許。至於其餘連署之提案人5 萬餘人，理論上雖同因本件訴訟結果權利或法律上利益有直接受損之可能，但因公民投票法第55條第1 項明定由領銜提案人提起行政爭訟救濟，代表渠等行使權利，且除參加人4 名外，其餘連署提案人5 萬餘人既未表明參加訴訟之意願，本院認無依職權命其餘5 萬餘人參加訴訟之必要，併此說明。
二、事實概要：原告於中華民國（下同）102 年3 月11日以其為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」地方性公民投票提案人之領銜人，檢具上開公民投票案主文、理由書及提案人名冊等，向新北市政府提出上開公民投票提案。新北市公民投票審議委員會審查，認定屬新北市地方性公民投票事項，依公民投票法第38條規定，以102 年4 月15日北府民自字第1021599774號函報請被告核定，被告以本案核四廠能否進行裝填燃料棒試運轉，是否係屬地方自治事項，不無疑義，乃依公民投票法第38條規定，以102 年4 月29日院臺經字第1020132878號函請被告公民投票審議委員會認定。案經被告公民投票審議委員會102 年5 月16日第18次委員會議決議，本案公民投票事項所詢是否同意核能電廠裝填核燃料棒試運轉一節，涉及能源政策，其影響包括我國整體電力供應、能源儲備、產業關連、環境生態等多重政策議題，依司法院釋字第520 號解釋意旨，自屬國家重要政策，故本案不屬地方性公民投票事項，被告以102 年5 月28日院臺經字第1020031611號函（下稱原處分）復新北市政府。該府以102 年6 月4 日北府民自字第1021940046號函轉公民投票案認定結果予原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：（一）司法院釋字第520 號解釋意在處理行政與立法機關於其行使職權時，對於憲法相關條文之解釋與適用之問題，以及政黨輪替後施政方針變動的合憲性，根本不曾論及「核能第四發電廠之運行與公民投票之關聯」，更未明白宣示「核四續/ 停建不屬地方性公民投票事項、核能第四發電廠之續/ 停建僅能透過全國性公民投票來決定」等之文字。被告以司法院釋字第520 號解釋作為否准本件新北市核四公投提案之依據，有未細察該號解釋之背景事實、解釋真意以及公布時點之謬誤，顯屬裁量濫用之違法。（二）地方制度法第18條第1 項第9 款第2 目及同法第18條第11款第2 目規定，集水區保育管理、環境保護與災害防救之規劃與執行為直轄市自治事項，且電業法第5 條、第77條、第81條、第82條規定地方政府對於一般需用經營供給電能事業，有監督查驗義務，故本件公民投票議題既涉及環境污染與災害防救措施之採行，亦與地方政府監督查驗義務有關，自屬地方自治事項。故原告提起本件公投，以保障自身及新北市民生存、財產、居住安全等權益，並無不合。（三）法律並無明文禁止核四運轉不得成為地方性公投之提案，故本件提案，基於舉輕以明重之法理，應與「放置核廢料」相同，均屬地方居民依法得投票決定之事項。且我國總統於98年經立法院決議通過後批准《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》（下稱兩公約），並以《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》（下稱兩公約施行法）使兩公約具有國內法及優先之效力，兩公約施行法規定應建立人權報告機制以監督政府遵循其所承擔的義務。政府並於102 年依循公約模式邀請來自10個不同國家的獨立專家審查政府所提出的報告，國際獨立專家在102年3 月1 日對我國落實國際人權公約初次報告之審查通過的結論性意見與建議之「第貳部分- 一般議題」中有關「原住民族權利」之落實的部分，特別強調：「30. 專家關切原住民族的土地，例如蘭嶼，已被政府指定為核廢料的永久儲存場。在回應問題清單時，政府強調，根據原住民族基本法第31條，政府不得未經原住民族同意，就將危險物質儲存在原住民族地區。關於將台東縣達仁鄉與金門縣烏坵鄉規劃為預定的核廢料儲存場址的部分，專家被政府預計在此舉辦公民投票的計畫所鼓舞。不過，專家強烈建議，參加公投的人應該是最直接受到核廢料影響的原住民族，而非各該縣市的所有人口。」等語，即係考量核廢料之場址設置，影響最鉅者為場址附近之居民，因此選擇核廢料場址不可用全國性公民投票的方式決定之。（四）並聲明求為判決：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告對於以原告為領銜人提案主文為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」之地方性公民投票案，應作成核定新北市公民投票審議委員會決定之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：（一）本件「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」公民投票提案，係擬就台電公司核能四廠是否進行裝填核燃料棒試運轉交付公民投票，審諸興建核四廠之目的，在於日後運轉供電，倘核四廠不裝填核燃料棒試運轉，除徒然耗費國家長期鉅資建設外，其實質影響無異於核四廠停建，參諸司法院釋字第520 號解釋爭點在於行政院停建核四廠應否向立法院報告，解釋文即敘及基於核四廠之興建對儲備能源、環境生態、產業關連之影響，並考量經費支出之龐大，以及一旦停止執行善後處理之複雜性，應認係屬國家重要政策之變更，停建核四廠與否，為國家重要政策。又核四廠是否裝填核燃料棒試運轉，依核子反應器設施管制法第3 條及第6 條規定，應由主管機關原能會進行科學專業之審核，依法洵屬中央專管事項，本件核四廠是否裝填核燃料棒試運轉，係屬國營經濟事業之重要業務方針，應由中央立法並執行，非屬地方制度法第18條第
1 項第9 款第2 目及第11款第2 目規定，直轄市環境保護與災害防救之規劃與執行，自不屬於地方自治事項。（二）原告訴稱核四廠裝填燃料棒與放置核廢料相同，均屬地方居民依法得投票決定之事項，核四廠址所在地之新北市民有權決定是否裝填燃料棒云云，以所舉低放射性廢棄物設置條例之立法意旨，係為選定低放射性廢棄物最終處置設施場址；基於其為靜態、最終處置設施，影響層面侷限於設施所在之地方區域，且具永久性，是該條例第11條明定，該場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，不受公民投票法第2 條之限制，以保障在地居民之權益，但本件核四廠裝填核燃料棒，係以動態營運發電，並供給各地使用為目的，涉及全國能源供應、調度，並影響電價高低、產業關連、環境生態及民眾生活方式選擇，與最終處置設施場址之選定尚屬二事，自難援引比照。（三）興建核四廠之目的，即係為日後運轉之需，本件原告雖以「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」為地方性公民投票案主文，惟倘核四廠不裝填核燃料棒試運轉，即等同廢棄其既定功能，除徒然耗費國家長期基礎建設經費外，其實質影響亦無異於核四廠停建，參諸司法院釋字第520 號解釋意旨，核四廠興建案屬國家（中央）重要政策，自非屬地方自治事項，殆無疑義。依憲法第107 條第8 款規定，國營經濟事業係由中央立法並執行。本件核四廠「裝填核燃料棒」既屬國營經濟事業之重大營運方針，自屬中央政策範疇，非為地方自治事項。又憲法第111 條規定，除第107 條、第108 條、第109 條及第
110 條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央。本件核四廠裝填核燃料棒試運轉一事，涉及能源政策，影響我國整體電力供應、能源儲備、產業關連、環境生態等多重政策議題，攸關國家整體發展及全國民眾生活，為具有不可分割性之事務，確屬全國性事項，而非地方自治事項。本件「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」公民投票提案，前經被告公民投票審議委會102 年5 月16日第18次委員會議，聽取原告、新北市公民投票審議委員會、內政部、經濟部及原子能委員會分陳意見，並請法學專家提供專業諮詢，再經委員多面向審慎研議後，綜合認定其不屬於地方性公民投票事項。
揆其認定理由援引司法院釋字第520 號解釋作結，乃因該號解釋足以闡明本件確屬中央權限之國家重要政策，不屬於地方自治事項，原告訴稱被告裁量濫用云云，洵屬誤解。（四）本件核四廠裝填核燃料棒試運轉一案，涉及能源政策，影響我國整體電力供應、能源儲備、產業關連、環境生態等多重政策議題，攸關國家整體發展及全國民眾生活，是為增進公共利益所必要者。倘依原告主張，交付地方公民投票，勢必逕遭小眾否決，其他鄰避建設援此辦理，終無可成之事，除將損害廣大公共利益，亦將妨礙國家整體發展，實非憲法主權在民之真諦。（五）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、參加人意見：
（一）參加人吳文樟：核四位於參加人居住之新北市貢寮區，核四廠從69年徵收土地迄今已30餘年，參加人無法信任核四廠，貢寮人的痛苦不應由全民決定，希望能辦理地方性公民投票而非全國性公民投票。
（二）參加人楊貴英：核四開發所為環境影響評估都是在地方調查評估，為何核四運轉不由地方公民投票而要由全國公民投票？
（三）參加人張登山：萬一地震或災變發生，當地首當其衝，受害最大，為何公民投票不由地方居民為之，而要由外面的人決定？
（四）參加人高成炎：未曾到庭，亦未以書狀陳述意見。
六、本院判斷：
（一）按公民投票法第2 條規定：「（第1 項）本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。（第2 項）全國性公民投票適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。四、憲法修正案之複決。（第3 項）地方性公民投票適用事項如下：一、地方自治法規之複決。二、地方自治法規立法原則之創制。三、地方自治事項重大政策之創制或複決。（第4 項）預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。（第5 項）公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會（下以簡稱審議委員會）為之。」第3 條第1 項規定：
「全國性公民投票之主管機關為行政院；地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府。」其中關於地方性公民投票，第7 條規定：「中華民國國民，年滿二十歲，除受監護宣告尚未撤銷者外，有公民投票權。」第8條規定：「（第1 項）有公民投票權之人，在中華民國、各該直轄市、縣（市）繼續居住六個月以上，得分別為全國性、各該直轄市、縣（市）公民投票案之提案人、連署人及投票權人。（第2 項）提案人年齡及居住期間之計算，以算至提案提出日為準；連署人年齡及居住期間之計算，以算至連署人名冊提出日為準；投票權人年齡及居住期間之計算，以算至投票日前一日為準，並均以戶籍登記資料為依據。（第3 項）前項投票權人年齡及居住期間之計算，於重行投票時，仍以算至原投票日前一日為準。」第26條第1 項規定：「公民投票案應分別向直轄市、縣（市）政府提出。」第37條第1 項第1 款、第2 項規定：「（第1 項）直轄市政府、縣（市）政府應設地方性公民投票審議委員會，審議下列事項：（第1 款）一、地方性公民投票事項之認定。……（第2 項）前項委員會委員，應包括學者專家及當地各級民意代表，其組織及審議程序，由直轄市政府、縣（市）政府擬訂，送議會備查。」第38條規定：「直轄市、縣（市）公民投票審議委員會之決定，應函送行政院核定。行政院對該事項是否屬地方性公民投票事項有疑義時，應提經行政院公民投票審議委員會認定之。」第55條第1 項規定：「全國性或地方性公民投票案經審議委員會否決者，領銜提案人於收到通知後三十日內，得依行政爭訟程序提起救濟。」
（二）查原告於102 年3 月11日以其為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」地方性公民投票提案人之領銜人，檢具上開公民投票案主文、理由書及提案人名冊等，向新北市政府提出上開公民投票提案。新北市公民投票審議委員會審查，認定屬新北市地方性公民投票事項，依公民投票法第38條規定，以102 年4 月15日北府民自字第1021599774號函報請被告核定，被告以本案核四廠能否進行裝填燃料棒試運轉，是否係屬地方自治事項，不無疑義，乃依公民投票法第38條規定，以102 年4月29日院臺經字第1020132878號函請被告公民投票審議委員會認定。案經被告公民投票審議委員會102 年5 月16日第18次委員會議決議，本案公民投票事項所詢是否同意核能電廠裝填核燃料棒試運轉一節，涉及能源政策，其影響包括我國整體電力供應、能源儲備、產業關連、環境生態等多重政策議題，依司法院釋字第520 號解釋意旨，自屬國家重要政策，故本案不屬地方性公民投票事項，被告以原處分復新北市政府。該府以102 年6 月4 日北府民自字第1021940046號函轉公民投票案認定結果予原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，為兩造所不爭執，並有新北市政府102 年4 月15日北府民自字第1021599774號函被告之「新北市公民投票審議委員會」第1 屆第1 次會議會議紀錄、本件公民投票提案申請書、理由書、被告公民投票審議委員會第18次委員會議紀錄及被告公民投票審議委員會102 年5 月17日公投審字第1023550092號函（均見訴願卷可閱部分）、原處分（見本院卷一第16頁）及訴願決定書（見本院卷一第18頁至第20頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）「查提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。本件原告為獨資經營之工廠，其所有『鱷魚牌』商標專用權既已移轉與謙○工業股份有限公司，則該商標專用權之主體業經變更；申言之，原告已因移轉之事實而喪失其商標之權利，無論被告官署所為撤銷該商標專用權之處分是否妥適，於原告均無利害關係可言，是原告提起本件訴訟，其當事人難謂適格。」（最高行政法院59年判字第617 號判例參照）。原告係本件公民投票之領銜提案人，惟其於訴訟中已因戶籍及住所遷移而非屬新北市居民，為原告自承之事實（見本院
103 年7 月15日言詞辯論筆錄，本院卷二第46頁），則原處分認本件公民投票不屬新北市地方性公民投票事項之結果，是否妥適，於原告均無法律上之利害關係可言，是原告提起本件行政訴訟，其當事人已難謂適格。
（四）又「權利保護必要」係一般實體判決之要件，亦即進行訴訟時程序上所必須具備之合法要件，「權利保護必要」之有無，係以當事人得否透過提起系爭訴訟而達到其預定救濟之目的為斷，若提起該訴訟無法達到其預定救濟之目的或屬不適時之訴訟，則欠缺權利保護之必要，亦屬無訴訟利益，應以判決予以駁回。查原告於102 年3 月11日經連署提出本件地方性公民投票案之背景為：核四廠原預定於
102 年年底裝填燃料棒開始試運轉，於103 年正式商轉，惟提案人擔憂核四廠反應爐位於破碎斷層帶，質疑核四施工以來工安事件層出不窮等，唯恐核四廠一旦裝填燃料棒開始試運轉，如遇大地震或大海嘯，將致核電廠爆炸，對於新北市居民有直接、嚴重威脅，為避免全國性公民投票之結果，將以經濟發展為優先，而以新北市居民之生命、身體、財產作為犧牲代價，而由原告為領銜人，經新北市51,535位合格提案人連署，提出主文為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填燃料棒試運轉」之本件地方性公民投票提案（見本件公民投票申請書，附於訴願卷可閱部分）。惟被告於103 年即公開表示願意接受以全國性公民投票之方式決定核四未來，且立法院朝野黨團決議，在（全國性）公民投票有結果前，核四不會裝填核燃料棒試運轉，被告亦已宣布核四封存，則原告仍提起本件課予義務訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，並命被告對於以原告為領銜人提案主文為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」之地方性公民投票案，作成核定新北市公民投票審議委員會決定之行政處分，亦應無權利保護必要。
（五）退而言之，原告主張經本院審酌結果，亦無理由，茲說明如下：
⒈公民投票法係依據憲法主權在民之原則，確保國民直接民
權之行使而制定，屬憲法第136 條規定之法律。其立法目的在實踐憲法保障人民創制、複決基本權之行使，藉由公民投票法規定，使人民得依循該法規定之程序，參與公民投票事項之決定。公民投票理論上，可分為具有法律效力之公民投票與諮詢性質之公民投票。而由公民投票法第31條規定：「公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：一、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市政府、縣（市）政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下一會期休會前完成審議程序。二、有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。
三、有關重大政策者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。四、有關憲法修正案之公民投票，應依憲法修正程序為之。」及第13條規定：「除依本法規定外，行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委託辦理公民投票事項，行政機關對此亦不得動用任何經費及調用各級政府職員。」其立法理由略謂：「為免勞民傷財，擾亂政局安定，禁止行政機關違反本法之規範，辦理或委託辦理任何形式、議題的公民投票。」之規定可知，我國公民投票法係採具法律效力之公民投票，而不採諮詢性質之公民投票。
⒉本件原告為領銜提案人提出之地方性公民投票案，主文為
「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」茲有爭議者，乃本件公民投票提案是否屬公民投票法第2 條第3 項第3 款所稱「地方自治事項重大政策之創制或複決。」亦即，本件公民投票提案必須是有關新北市「地方自治事項」之「重大政策」之創制或複決，始得依該款規定為地方性公民投票，且該地方性公民投票案如經通過，對於權責機關具有拘束力，權責機關應為實現該公民投票內容之必要處置。
⒊關於本件公民投票之提案事項，是否屬新北市「地方自治
事項」？⑴按地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第10章詳列中
央與地方之權限，除已列舉事項外，憲法第111 條復明定，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣之性質者屬於縣。旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。地方自治團體在特定事務之執行上，即可與中央分權，並與中央在一定事務之執行上成為相互合作之實體。從而，地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權，以收因地制宜之效。憲法繼於第11章第2 節設「縣」地方制度之專節規定，分別於憲法第118 條、第121 條、第128 條規定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民自治之理念，使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與或形成之權。憲法增修條文第9 條亦係本諸上述意旨而設，地方制度法並據此而制定公布（司法院釋字第498 號解釋理由書參照）。依憲法規定，中央與地方之權限劃分，可分成中央專屬事項、中央委辦事項及地方自治事項：①所謂中央專屬事項，係指純由中央立法並執行之事項。憲法第107 條規定：「左列事項，由中央立法並執行之：外交。國防與國防軍事。國籍法及刑事、民事、商事之法律。司法制度。航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政。中央財政與國稅。國稅與省稅、縣稅之劃分。國營經濟事業。幣制及國家銀行。度量衡。國際貿易政策。涉外之財政經濟事項。其他依本憲法所定關於中央之事項。」②所謂中央委辦事項，基本上亦屬中央專屬之權限範圍，僅中央得將部分事項委由地方辦理。憲法第108條第1 項規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：省縣自治通則。行政區劃。森林、工礦及商業。教育制度。銀行及交易所制度。
航業及海洋漁業。公用事業。合作事業。二省以上之水陸交通運輸。二省以上之水利、河道及農牧事業。中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。
土地法。勞動法及其他社會立法。公用徵收。全國戶口調查及統計。移民及墾殖。警察制度。公共衛生。振濟、撫卹及失業救濟。有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。」③地方自治事項，係指基於地方需要與地方之關連性所生，而由地方自治團體以自己之責任執行之事務。憲法第110 條第1 項規定：「左列事項，由縣立法並執行之：縣教育、衛生、實業及交通。縣財產之經營及處分。縣公營事業。縣合作事業。縣農林、水利、漁牧及工程。縣財政及縣稅。縣債。縣銀行。縣警衛之實施。縣慈善及公益事項。其他依國家法律及省自治法賦予之事項。
」至於直轄市，憲法並未明定其自治事項，但於憲法第
118 條規定：「直轄市之自治，以法律定之。」⑵就概念上而言，地方自治事項係屬地方有權作最終決定
並完全自我執行與負責之事項。若公民投票之議題非地方得自主決定者，則地方亦難以將公民投票結果予以實踐，且因我國公民投票法並不採諮詢性公民投票（已如前述），是公民投票之標的若非地方得自主決定之事項，可能造成資源之浪費，且無法達成辦理地方公民投票之目的。故本院認為，可由地方自治團體自主決定之事項，方得進行公民投票法所稱之地方性公民投票。原告主張全國性事務並非不得辦理地方性公民投票云云及參加人主張核四運轉對在地居民生命、身體、財產有重大影響即應許其以地方性公民投票之方式表達意見云云，核與公民投票法之規定不合，尚非可採。
⑶本件公民投票之主文既為「你是否同意新北市台電公司
核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」判斷該議題是否屬地方自治事項，自應視該議題即「台電公司核四廠裝填核燃料棒試運轉」是否為新北市有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項。此與集水區保育管理、環境保護與災害防救之規劃與執行是否為直轄市自治事項或地方政府對於一般需用經營供給電能事業，是否有監督查驗義務無涉，故原告以地方制度法第18條第1 項第9款第2 目及同法第18條第11款第2 目規定，集水區保育管理、環境保護與災害防救之規劃與執行為直轄市自治事項，並以電業法第5 條、第77條、第81條、第82條規定地方政府有監督、查驗義務，即進而推論本件公民投票案屬地方自治事項云云，亦非可採。
⑷而「台電公司核四廠裝填核燃料棒試運轉」乙事，是否
為新北市有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項？因台電公司為國營經濟事業，且該國營經濟事業核四廠裝填燃料棒試運轉，涉及電政，依憲法第107 條第7款、第8 款規定，應屬國家立法並執行事項，非屬地方自治事項。且由行政院前曾宣布停建核四，關於行政院停建核四是否應向立法院報告？司法院釋字第520 號解釋理由書略謂「……基於本件核能電廠之興建對儲備能源、環境生態、產業關連之影響，並考量經費支出之龐大，以及一旦停止執行善後處理之複雜性，應認係屬國家重要政策之變更……」亦可知核四廠興建、運轉屬「國家重要政策」。況核子反應器設施管制法第2 條第1款規定：「本法用詞定義如下：（第1 款）一、核子反應器：指裝填有核子燃料，而能發生可控制之原子核分裂自續連鎖反應之裝置。」第3 條規定：「本法之主管機關為行政院原子能委員會。」第6 條第1 項規定：「核子反應器設施興建完成後，非經主管機關審核其終期安全分析報告、興建期間之檢查改善結果及系統功能試驗合格，不得裝填核子燃料。裝填核子燃料後，非經主管機關審核其功率試驗合格，並發給運轉執照，不得正式運轉。」是台電公司核四廠興建完成後，非經主管機關即行政院原子能委員會審核其終期安全分析報告、興建期間之檢查改善結果及系統功能試驗合格，不得裝填核子燃料。益見「台電公司核四廠是否裝填核燃料棒試運轉」乙事，並非新北市有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項。尚難認本件公民投票議題即「台電公司核四廠裝填核燃料棒試運轉」屬新北市地方自治事項。
⑸至於原告主張法律並無明文禁止核四運轉不得成為地方
性公民投票之提案，故基於舉輕以明重之法理，低階核廢料最終處置場址，依低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例第11條規定，既允許地方居民公民投票決定，且國際獨立專家在102 年3 月1 日對我國落實國際人權公約初次報告之審查通過之結論性意見與建議特別強調「應由最直接受到核廢料影響的原住民族，而非各該縣市的所有人口參與公民投票」，製造低階或高階核廢料之發源地即核電廠之運轉，亦應使地方居民有公民投票決定之權利乙節，經查：
①立法院通過，95年5 月24日由總統公布之低放射性廢
棄物最終處置設施場址設置條例，其中第11條第1 項規定：「本法第九條、第十條核定建議候選場址之公告，應於期間屆滿後三十日內該場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，不受公民投票法第二條之限制。經公民投票同意者，得為候選場址。」亦即係以立法明文規定，排除公民投票法第2 條規定之限制。核與本件不符合公民投票法第2 條規定地方性公民投票之事項，又無其他特別立法允許其辦理地方性公民投票之情形不同。
②至於國際獨立專家於102 年3 月1 日對我國落實國際
人權公約初次報告之審查通過之結論性意見與建議特別強調「應由最直接受到核廢料影響的原住民族，而非各該縣市的所有人口參與公民投票」等語，經查前述論點乃國際獨立專家就「原住民族權利」所表示之意見（見本院卷一第46頁反面），而「保障原住民族權利」乃國際潮流，我國亦訂有原住民族基本法，該法第31條並明文規定：「政府不得違反原住民族意願，在原住民族地區內存放有害物質。」而所謂原住民族，係指「既存於臺灣而為國家管轄內之傳統民族，包括阿美族、泰雅族、排灣族、布農族、卑南族、魯凱族、鄒族、賽夏族、雅美族、邵族、噶瑪蘭族、太魯閣族及其他自認為原住民族並經中央原住民族主管機關報請行政院核定之民族。」（參見原住民族基本法第2 條第1 款規定），故國際獨立專家前開意見其來有自，核與本件新北市地方性公民投票提案並不涉及「原住民族」權利保護之情形有別。
⑹本件公民投票所涉核四廠是否裝填核燃料棒試運轉之議
題，既非屬新北市地方自治事項，原處分認其不屬於地方性公民投票事項，經核並無不合。至於原處分援引司法院釋字第520 號解釋，僅係為說明核四運轉為國家（中央）重大政策，非屬地方自治事項，原處分亦已另說明本件公民投票提案，經被告公民投票審議委員會認定該提案涉及能源政策，其影響包括我國整體電力供應、能源儲備、產業關連、環境生態等多重政策議題，故不屬地方公民投票事項，尚難認原處分有裁量濫用之違法。
⒋本件事證已臻明確，原告聲請通知新北市公民投票審議委
員會委員沈發惠到庭作證說明新北市公民投票審議委員會作成決定所參酌之因素及聲請向宜蘭縣政府函調宜蘭縣政府釋憲聲請書云云，本院認無調查之必要。
⒌另，關於新北市公民投票審議委員會第1 屆第1 次會議之
會議紀錄、被告公民投票審議委員會第18次委員會議紀錄，已列於訴願卷可閱資料。原告另聲請閱覽列為不可閱資料之上開會議各委員發言紀錄，本院認各委員發言紀錄係公民投票審議委員會作成審議前之意見討論、交換等準備作業資訊，核與公益無涉，被告主張依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款前段規定，應限制原告閱覽等語，應屬有據。
（六）本件訴訟係就本件公民投票主文為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」是否屬地方性公民投票事項，而為判斷。至於核四廠之存廢去留、核能安全、核能政策等問題，與判斷本件公民投票提案是否屬地方性公民投票事項無涉，併此說明。
（七）綜上所述，本件當事人不適格，欠缺權利保護必要，且原告之主張，經核均非可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件課予義務訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，並命被告對於以原告為領銜人提案
主文為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」之地方性公民投票案，作成核定新北市公民投票審議委員會決定之行政處分，為無理由，應予駁回。
（八）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 5 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 8 月 5 日
書記官 陳 又 慈