臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1701號103年9月24日辯論終結原 告 長生電力股份有限公司代 表 人 王公威（董事長）訴訟代理人 黃帥升 律師
蕭憲文 律師林庭宇 律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 劉錦智
洪 萱林馨文上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國102年9月12日院臺訴字第1020147187號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於認定原告違反公平交易法第14條第1 項聯合行為之規定及命原告立即停止該違法行為部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第12
7 條第1 項定有明文。查本件與本院102 年度訴字第1714號、1715號、1731號、1739號、1743號、1744號、1750號、1757號等8 件公平交易法事件，係基於同一之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，本院依上開規定命合併辯論分別判決，合先敘明。
貳、事實概要：
一、經濟部為解決台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）因民眾抗爭無法順利興建電廠，導致電力不足之窘境，分別於84年1 月、84年8 月、88年1 月、95年6 月分3 階段4 梯次開放民間經營電廠，國內通過審核並實際運轉之民營電廠自88年起依次有麥寮汽電股份有限公司（下稱麥寮公司）、原告、和平電力股份有限公司（下稱和平公司）、新桃電力股份有限公司（下稱新桃公司）、國光電力股份有限公司（下稱國光公司）、嘉惠電力股份有限公司（下稱嘉惠公司）、森霸電力股份有限公司（下稱森霸公司）、星能電力股份有限公司（下稱星能公司）、星元電力股份有限公司（下稱星元公司）等共9 家民營發電業者（Independent PowerProducer簡稱IPP ），並經台電公司分別與原告及上開其他
8 家民營電廠簽訂購售電合約（Power PurchaseAgreement ，下稱PPA ），由渠等依PPA 所訂定之購售電費率計價售電予台電公司。
二、嗣因台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）自95年12月22日起陸續調漲發電用天然氣價格，原告與嘉惠公司、新桃公司、森霸公司、國光公司及星能公司等6 家民營電廠聯名向台電公司要求修訂PPA 之燃料成本（費率）調整機制。（麥寮公司、和平公司為燃煤發電廠，星元公司當時尚未商轉）台電公司自96年8 月起陸續與上開6 家公司召開協商會議，於96 年9月11日協商會議作成結論，雙方同意將燃料成本（費率）調整機制修訂為按即時反映調整機制，且雙方未來應就影響購電費率之各項因素（如利率、折現率）繼續協商，以符合購售電價格之公平性及合理性。其後，台電公司依上述協商會議結論及因麥寮公司、和平公司分別於96年年12月發函要求調整購售電費率，自96年10月間起至97年間陸續完成上開能量電費計價公式調整後，台電公司持續與各家民營電廠就購售電費率結構因利率調降部分研議調整機制進行協商，分別於97年9 月4 日、97年10月9 日及97年12月3 日與各民營電廠進行3 次「IPP 購電費率隨利率浮動調整機制協商」會議，惟均無法達成建立購售電費調整機制之合意。復經台電公司於101 年6 月15日報請經濟部能源局（下稱能源局) 介入協處其與森霸公司、國光公司、星能公司及星元公司等4 家民營電廠間之購售電合約爭議，並經能源局召開4次協處會議，惟迄能源局於101 年9 月26日召開第4 次協處會議，原告與其他8 家民營電廠仍未同意接受能源局提出之協處方案。
三、本件經被告主動立案調查結果，以原告與其他8 家民營電廠為在臺灣地區少數經政府特許成立向台電公司供應電力之事業，其彼此間係處於同一產銷階段，而具有水平競爭關係之國內發電業者。渠等於97年間起至101 年10月止逾4 年期間，藉所組成之台灣民營發電業協進會（下稱協進會）集會，達成彼此不與台電公司完成調整購售電費率之合意，相互約束事業活動，而為「以拖待變」之種種方式，聯合拒絕與台電公司協商，已足以影響國內發電市場之供需功能，核屬違反公平交易法第14條第1 項「事業不得為聯合行為」之禁止規定，乃依同法第41條第1 項前段、第2 項暨「公平交易法第10 條 及第14條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法」之規定，以102 年3 月15日公處字第102035號處分書（下稱原處分）命原告與其他8 家民營電廠自原處分送達之次日起，應立即停止所涉違法之聯合行為，並對渠等分別裁處罰鍰（原告部分裁罰金額為新臺幣6 億4,000 萬元）。原告與其他8家民營電廠均不服，提起訴願，經訴願決定將原處分關於罰鍰部分撤銷，命被告另為適法之處分，並駁回其餘訴願。原告就訴願駁回部分不服，遂提起本件行政訴訟。
參、原告之主張：
一、本件應無公平交易法之適用：從公平交易法之立法過程可知，立法者及被告均認為電業係由電業法規範並由電業主管機關加以監督，故無須適用公平交易法。且被告於原告及其他8 家民營電廠與台電公司自97年至101 年間之協商過程，均不曾認為渠等因未能與台電公司達成修約合意，足以構成違反公平交易法聯合行為，甚至於101 年4 月間公開表示台電公司與該等民營電廠有關PPA之事項、電價及各種收費率之擬定，應受電業法等相關規定及電業主管機關之監督與核定，並無公平交易法之適用。被告嗣後卻改變立場，認為本件有公平交易法之適用，且僅協商一方之該等民營電廠適用公平交易法，除錯誤適用公平交易法第1 條及第46條規定，違背特別法優於普通法之原則外，亦違反行政程序法第4 條、第6 條及第8 條規定。況於現行法制下，原告與其他8 家民營電廠性質上僅為台電公司之契約委外單位，並訂有長期之PPA ，實為台電公司發電及供電體系中之一環，渠等供電之價格及數量等競爭要素，均由電業法及PPA 相關條款規範，並受國家電業政策之約束與影響，自無適用公平交易法之餘地。
二、原告與其他8 家民營電廠並非處於同一產銷階段市場，不具有水平競爭關係：
原告與其他8 家民營電廠係依法及依約取得台電公司不同區域之發電專營權，且僅能售電予台電公司，並供輸電至PPA所指定變電所，故該等民營電廠提供電力之區域範圍非屬同一地理市場；且台電公司與原告間簽訂有PPA 規範雙方購售電之權利義務，原告無法以較有利之價格、數量等條件爭取交易機會，故原告與其他8 家民營電廠主觀上無意且客觀上無法從事競爭，彼此間實非屬於同一產銷階段市場之競爭事業，並不符合聯合行為之主體要件。又因原告與其他8 家民營電廠僅可售電予台電公司，且須完全配合台電公司調度，根本無法藉由決定產量來獲得超額利潤，顯見發電業並不存在孕育競爭機制之環境，自不構成公平交易法所禁止之水平競爭市場。再者，台電公司與原告及其他8 家民營電廠間係依契約機制而非市場機制運作，在PPA 約制下，不具有任何價格或數量之彈性或競爭機制，渠等無法決定所提供電力之價格或數量，以謀求額外利潤，故原告與其他8 家民營電廠間所生產電力不具需求替代性及供給替代性，應不存在產品市場。另本件僅涉及保證發電時段容量電費資本費率之調整，與非保證發電時段之能量費率無關，不應相互混淆而推論原告與其他8 家民營電廠間具有競爭關係。
三、原告及其他8 家民營電廠間並不符合聯合行為之主觀合意要件：
協進會僅具交誼性質，原告與其他8 家民營電廠未曾且無法在協進會有任何合意，不應逕以協進會之會議紀錄，遽認渠等間存有一致拒絕台電公司所提修約方案之意思聯絡；且協進會之會議紀錄內容適足以證明原告與其他8 家民營電廠拒絕台電公司之提案確具有不同之考量與立場。而原告於原處分作成前，已基於本身之財務、成本及經營上之獨特性，與台電公司完成換文修約，更足見原告與其他8 家民營電廠間確無聯合行為之合意存在。何況電力供應之價格與數量係依
PPA 定之，原告與其他8 家民營電廠確無合意拘束價格之可能。又渠等係因台電公司及能源局之要求，方共同委託顧問公司出具報告，並於協進會中討論，甚至能源局亦係認定協商係由該等民營電廠與台電公司雙方進行，則原告與其他8家民營電廠彼此縱有交換訊息或提出共同或類似方案，乃係因遵照能源局及台電公司之要求所為。
四、原告並無聯合行為之客觀行為要件：被告雖認為原告與其他8 家民營電廠係以「以拖待變」方式聯合拒絕台電公司要求調降PPA 費率，屬渠等間對價格為約束之行為，惟公平交易法第7 條第1 項並無所謂對「價格」為約束之行為，且原告與台電公司間之購售電費率已明定於
PPA 中，若將原告拒絕台電公司要求調降PPA 費率，解釋為約束一般事業活動之行為，顯屬有誤。何況原告從未拒絕與台電公司協商，甚至第2 次協商時，在短短不到半年內，即與台電公司達成初步修約合意。
五、原告與其他8 家民營電廠並無以聯合行為影響原有市場之供需功能：
依開放發電業作業要點第3 點及第7 點可知，原告與其他8家民營電廠實係取得台電公司同意委外之發電專營權，且機組總裝置容量亦由經濟部依實際用電需要予以調整，則被告所謂該等民營電廠於發電市場市占率總和近19% ，僅係台電公司將其專有之發電權Contract-Out之比例，根本不存在一具有競爭之市場，尤其該等民營電廠所生產電力僅能售與台電公司，且售電數量由台電公司按PPA 予以調度計價，該等民營電廠無論是否同意調整資本費率，根本無從影響市場供需。又PPA 已就包含購售電數量及費率等相關權利義務予以明定，縱事後因故而生不合理之情形，此乃長期關係契約及買定約款（Take-or-pay ）之契約特性，至多僅屬雙方契約法上之履約問題，不得逕認係因民營電廠堅持依約履行所致，更不應以此認定有影響市場供需功能。
六、原處分為無效之處分，並有違反行政法上重要原則及不當適用公平法第41條規定之情形：
姑不論原告與其他8 家民營電廠並無原處分所謂之聯合行為，本件於原處分作成前，包括原告在內多家民營電廠已分別與台電公司完成PPA 之容量電費隨利率調整等換文修約程序，原處分仍要求原告停止根本不存在之聯合行為，屬行政程序法第111 條第3 款對任何人均屬不能實現之處分內容，屬無效行政處分。況被告對於如何停止不存在之聯合行為未予說明，原告亦無可能停止原不存在之違法行為，客觀上欠缺期待可能性，原處分顯違反明確性原則及期待可能性原則。又被告認定原告構成聯合行為，卻未先給予行政指導、行業導正或警示，逕命原告與其他8 家民營電廠停止違法聯合行為並裁處鉅額罰鍰，違反行政程序法第7 條、第9 條及第10條規定，亦有不當適用公平交易法第41條規定之違法等情。
並聲明求為判決：原處分關於認定原告違反公平交易法第14條第1 項聯合行為之規定及命原告立即停止前項違法行為及該部分訴願決定均撤銷。
肆、被告之主張：
一、本件應有公平交易法之適用：電業法並未就民營電廠間從事聯合行為或其他競爭行為設有特別規定，與公平交易法規範並無衝突，兩者各司其規範，互不影響，電業法之存在並不排除公平交易法之適用，故原告合意拒絕調整與台電公司間購售電費率之行為，應有公平交易法之適用。而本件原處分認定原告與其他8 家民營電廠所為並予以非難者，乃渠等從事「聯合拒絕調整售電費率」之行為，不應以本件應屬情事變更原則等民事契約爭議問題，迴避原告與其他8 家民營電廠間確有進行合意之事實。
二、原告與其他8 家民營電廠間有競爭關係，符合聯合行為之主體要件：
㈠市場界定：
1.產品市場：於考量需求替代性時，就交易相對人台電公司之認知而言，除向燃煤、燃氣、再生能源等方式發電之民營電廠購電外，尚可向託營水力電廠、汽電共生業者購電或自行發電，無論發電業者之發電方式為何，就購電需求者台電公司而言，均具有替代性，因此包括原告在內之從事發電業務並銷售電力予台電公司之業者當可界定為同一市場。又再以供給替代性評估，由於原告與其他8 家民營電廠為電業法所特許之電業，須經中央主管機關核准，且渠等僅經營電力系統中發電階段之業務，與輸電、變電、配電及用電等輸配電階段並不具替代性。從而，本件產品市場應界定為「發電市場」。
2.地理市場：因國內本島係屬單一電力網，而原告與其他8家民營電廠廠址雖位於不同區域，惟其電力銷售予台電公司後，均由台電公司考量電力系統安全情況，依照「經濟調度」原則於國內本島單一電力網下統一調度電力，台電公司易於在全國各民營電廠間選擇或轉換交易對象，故原告與其他8 家民營電廠之地理市場當非僅侷限於廠址所位區域，本件地理市場界定為全國，並無違誤。
㈡原告與其他8家民營電廠間有競爭關係之判斷因素：
原告與其他8 家民營電廠均屬於國內發電市場內之業者，均經營發電業務、所提供之商品服務均為電力、交易相對人均為台電公司，顯見渠等處於同一產銷階段，且所提供之商品或服務有替代性存在，自可認定該等民營電廠間具有水平競爭關係。又渠等於成立階段，實已先經由一定之競爭，才得以與台電公司締結購售電合約，並進而獲得設立許可。且原告與其他8 家民營電廠各供電能力不同、契約交易條件不同，該等因素本均為渠等間可互為競爭之因子。而台電公司產生超出保證時段之購電需求時，可依合約之「經濟調度理論」由能量費率低者優先調度發電，相對而言，費率較高者即可能無法獲得交易機會，亦即能量費率成為非保證時段內之競爭因子。
三、原告與其他8 家民營電廠間透過協進會之運作，合意相互約束事業活動：
㈠協進會之會議紀錄顯示，其集會討論議題多次均涉及PPA 費
率事宜，且就該等事宜達成共識，甚或就協商事宜進行分工與任務分派。星元公司於98年12月加入協進會後，亦一同參與協進會就上開議題之持續討論，並與其他業者達成共識。㈡原告與其他8家民營電廠透過協進會之運作，集體協調委託2
家研究機構進行研究，除就研究時間合意拖延外，並共同聽取研究報告及決議一體適用研究結論，以表達一致立場。
㈢台電公司到庭陳述內容亦可證明原告與其他8 家民營電廠確
實依循渠等藉協進會達成之合意共識，以不同意調整、不提計價公式、避免實質討論、將議題複雜化或拖延等種種方式，聯合拒絕協商調整購售電費率。
㈣原告與其他7 家民營電廠（星元公司除外）間於92年即已開
始集會、於94年或95年間正式將該等聚會定名為協進會，而「民營電廠購電費率隨利率浮動調整機制」開始協商時間為97年，可知協進會實際成立時間遠早於97年數年之久，不能認為能源局或台電公司要求或認可渠等以協進會作為共同協商「民營電廠購電費率隨利率浮動調整機制」事宜之平台。而台電公司於97年12月3 日與渠等之第3 次協商會議結論雖請渠等共同提出資本費率調整機制之建議方案，並於第2 次協商會議中請渠等可針對指標利率或其他事項提出建議及修正，然依協進會歷次會議紀錄所載顯示，渠等根本是協議拒絕協商、不提出具體建議。又能源局98年4 月29日召開協商會議係請渠等自行委託研究機構進行研究，並非要求共同委託研究。
四、原告與其他8 家民營電廠透過協進會之運作，合意相互約束事業活動，限制彼此之競爭，且足以影響市場供需功能：
原告與其他8 家民營電廠倘未聯合拒絕與台電公司協商，則各業者與台電公司間即有可能個別議定不同之交易條件，例如調整保證時段之時數或價格、或非保證時段之價格等，藉以爭取更多之交易機會。因此，渠等之合意限制了個別業者原可能自行決定是否協商或以何等條件進行協商之行為，消弭了市場上原可能存在之競爭，致市場無法透過自由競爭機制之運作而達到最適狀態，其供需功能即有受到影響之可能。
五、公平交易法規範目的，在於維護交易秩序、確保公平競爭，亦即排除市場障礙，讓市場之交易行為回歸至競爭狀態，故縱使事業之違法行為已停止，被告所為命停止違法行為之糾正處分，仍具有確認違法事實之警示作用，不因原告已與台電公司完成協商及換文修約程序，而稱原處分為無效之行政處分等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、本件兩造之爭點為：㈠本件有無公平交易法之適用？㈡原處分認定原告有違反聯合行為之禁止規定，有無違誤？
陸、本院之判斷：
一、本件有公平交易法之適用：按修正前公平交易法第46條規定：「（第1 項）事業依照其他法律規定之行為，不適用本法之規定。（第2 項）公營事業、公用事業及交通運輸事業，經行政院許可之行為，於本法公布後5 年內，不適用本法之規定。」於88年2 月3 日修正為「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」觀其立法目的「一、依現行條文規定，事業雖為公平交易法所規範之禁制行為，如其他法律明文規定且在目的事業主管機關監督之下得以為之，則排除公平交易法之適用。為確立公平交易法為經濟基本法之立法旨意，爰規定於『不牴觸本法立法意旨』之範圍內，始得排除適用公平交易法。二、所謂『不牴觸本法立法意旨』，應考慮特別法與普通法之法律適用原則、其他法律之立法時間與立法目的，以調和競爭政策與產業政策，促進整體經濟利益。」準此，公平交易法與其他法律就事業之競爭行為事務均有規定且其規範內容相衝突時，始有決定是否優先適用其他法律之問題。即使有上開情事，亦非一律當然優先適用其他法律規定，而須視各法之立法目的，考慮競爭政策與產業政策之調和，並以「不牴觸公平交易法之立法意旨之範圍內」作為判斷是否優先適用其他法律之前提。觀之電業法第1 條規定：「為開發國家電能動力，調節電力供應，發展電業經營，維持合理電價，增進公共福利，特制定本法。」，全文共115 條，分別就電業權、工程、營業、監督、小型電業、自用發電設備及罰則為規定，並未就民營電廠間從事聯合行為或其他競爭行為設有特別規定，與公平交易法規範並無衝突，即電業法與公平交易法各司其規範，互不影響。原告雖係依據開放發電業作業要點而設立，受電業法之規範，但並不排除公平交易法之適用。原告主張本件無公平交易法之適用，自非可採。
二、按公平交易法第14條第1 項前段規定：「事業不得為聯合行為。」第7 條規定：「（第1 項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。（第2 項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」第4 條規定：「本法所稱競爭，謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」蓋公平交易法對事業為聯合行為之規範意旨，在於防止複數事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。是以，聯合行為的構成要件包括：1.聯合行為的主體：係指有競爭關係之事業間，亦即處於同一產銷階段之水平競爭事業間；2.聯合行為的合意方式：契約、協議或其他方式之合意；3.聯合行為的內容：
共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為；4.聯合行為對特定市場之影響：以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。（最高行政法院102 年度判字第686 號判決參照）準此，茲檢視原處分所認定之事實是否該當於聯合行為之構成要件，據以判斷原處分有無違誤，分別論述如下。
三、原告與其他8 家民營電廠間是否為處於同一產銷階段之水平競爭事業，是否符合聯合行為之主體要件？㈠按聯合行為係以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響
生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限，惟公平交易法對於參與聯合行為之事業所處「市場」應如何界定並未設有明文。觀之禁止聯合行為之立法目的，在於避免類似獨占或結合之限制競爭不利益，則於界定聯合行為之特定市場時，應參照公平交易法就獨占、結合界定其特定市場時之定義。依公平交易法第5 條第3 項對於獨占事業所處「特定市場」之解釋性規定：「……所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」，及「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」第3 點「特定市場之界定」規定：「本處理原則界定特定市場係綜合產品市場及地理市場加以判斷：㈠產品市場係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。㈡地理市場係指就參與結合事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。在考量前項產品市場、地理市場外，得視具體個案，衡量時間因素對於特定市場範圍之影響。」準此，聯合行為之特定市場應涵蓋所有競爭可及之區域或範圍，而界定聯合行為之相關市場，亦應就相關產品市場與相關地理市場二者綜合判斷之。又「事業是否屬同一產銷階段之水平競爭市場，則須先界定系爭『相關市場』之範圍，以判斷複數事業是否在該『相關市場』之兩個構面，即『相關產品市場』與『相關地理市場』，具有供給與需求之替代性，而屬公平交易法第7 條第2 項所稱之『在同一產銷階段』。所謂『供給替代性』，係指特定產品或服務的供給者將其產品或服務報酬提高時，其他競爭者或潛在競爭者能夠立即供應具替代性之產品或服務之能力；另所謂『需求替代性』，則指假使特定產品或服務的供給者將其產品價格或服務報酬提高時，其顧客能夠轉換交易對象或以其他產品或服務取代前揭產品或服務之能力而言。（最高行政法院100 年度判字第600號判決參照）準此，所謂需求替代性及供給替代性之前提，應為特定商品或服務的供給者，有能力變動該特定商品價格或服務報酬，方有可能符合需求替代性及供給替代性之要件。
㈡原處分關於本件市場界定部分，認定以「發電」為一特定商
品或服務市場範圍，並以台灣本島列為一地理市場範圍。經查：
⒈經濟部為辦理台電公司於87年2 月電業權屆滿前開放發電業
申請設立及審核作業之需要，乃於83年9 月3 日公布之「開放發電業作業要點」，經濟部能源委員會於84年1 月及8 月分別頒布第1 階段及第2 階段開放發電業之「設立發電廠申請須知」，依前開申請須知之規定，當時係以各機組競比低於底價之購電價格為得標價格；嗣經濟部又於88年1 月公告「現階段（第3 階段）開放民間設立發電廠方案」，該階段之購電價格則未經競比，而係由台電公司單方面決定並公告。第1、2階段係由台電公司以相當電源機組之成本訂定底價，由低於底價之民營發電業者競比得標，並以決標價格作為購售電費率，第3 階段則由台電公司相當電源機組之成本原則訂定公告價格，作為購售電費率，無論競標底價或公告價格，均以台電公司相當電源機組（燃煤或複循環燃氣機組）之發電成本（避免成本）訂定等情，為兩造所不爭執，且有台電公司於101 年11月26日被告調查階段所提出之陳述書可稽（見原處分甲10-2卷第688-689 頁）。且經台電公司負責電價訂定及購售電合約執行之證人蔡志孟到庭證稱：「第1、2 階段以公開競價方式，底價由台電訂定，第3 階段依照台電公告的價格來決定。台電有報請經濟部核定，經濟部來函告知台電依權責辦理。」「( 問：公告價格如何決定？)以避免成本決定。避免成本的觀念為，由台電自己蓋電廠的價錢為何，業者來蓋電廠，台電就以該價錢收購。」等語(見本院卷1 第174 頁) ，參以原處分事實欄「五、調查結果：
㈠國內電力市場特性：⒉……現階段我國電力市場尚未自由化，……。」（見原處分第6 頁），可知我國開放民營發電廠之目的，僅係將台電公司原應承擔興建電廠之成本及風險轉由民間協助承擔與經營，並非以開放市場供民營電廠競爭為目的。
⒉又原告及其他8 家民營電廠於得標後，均須分別與台電公司
簽訂PPA ，觀之原告及同屬第1 、2 階段成立之民營電廠（包括麥寮公司、和平公司、嘉惠公司、新桃公司）與台電公司簽訂之PPA ，其中第2 條：「……乙方（即上開第1 、2階段成立之民營電廠）所產生之電能，除廠區內營運所需用電外，一律躉售予甲方（即台電公司），不得直接供給一般用戶或共同投資之用戶。」第20條：「乙方應於商業運轉日起，開始接受甲方電力調度，……。」第27條：「乙方發電廠應提供機組額定出力於保證發電時段連續運轉之能力，商業運轉期間各月份保證發電量按本合約第1 條第16款方式計算；非保證發電時段應配合甲方系統需要作降載運轉，其最低出力依照該機組裝置容量0%辦理。」第34條：「乙方發電廠商業運轉後每月發電售予甲方之電度，按容量電費與能量電費分別計價。……」（見原證4 ）；及開放發電業作業要點第4 點規定：「發電業所生產之電力，除供發電廠區自用外，應躉售與台電公司統籌調度。」另參之第3 階段設立之民營電廠（包括國光公司、森霸公司、星能公司、星元公司）與台電簽訂之PPA ，其中第1 條第18款：「保證發電時段全年總時數為3,134 小時。」第15條第5 款：「如因配合調度致天然氣不足保證發電時段發電，甲方（即台電公司）依保證發電時段支付容量電費。」第6 章第29條至第32條就電費、容量電費、能量電費之計算；第33條至第34條就電能之計算等事項之約定（見各PPA ），足見原告與其他8 家民營電廠所產出電能之數量與價格，均須依約履行，無法自行決定或變更。又參以台電公司法律事務室主任即證人胡大民到庭證稱：「（問：IPP 依PPA 是否有權『單方』提高或降低售與台電公司之售電數量及價格？是否可以自行決定其售電價格、供電量，透過較有利之價格、數量，爭取與台電更多的交易機會，即各IPP 間存有競爭之情形？）PPA 也是契約，契約行為的定義或修訂一定要雙方當事人意思表示合致達成共識方會對雙方構成拘束，不可能由單方意思加諸在另一方身上。要經過台電判斷這樣做對台電有利、台電接受以修約換文方式方可。」「（問：9 家業者必須依約履行？）依約辦理、執行。」（見本院卷1 第164 頁）等情，可知原告與其他8 家民營電廠所生產之電能，僅能提供予台電公司，且需配合台電公司之調度，對於發電數量及價格業於合約內容有所約定，事後無法自行決定或變更據以爭取與台電公司之交易機會。故原告與其他8 家民營電廠對於其所產生之電能，並無能力變動該特定商品價格，自不可能符合需求替代性及供給替代性之要件，渠等間並不存在有高度需求或供給替代性之情形，應可認定。核諸上開規定及說明，原告與其他8 家民營電廠自無從被界定為一發電市場。
⒊再者，依原告所簽署之PPA 第2 章定義第1 條第8 款：「經
濟調度：機組經濟出力值之調度，係指在電力系統安全的限制下，根據經濟調度理論，考量輸電損失及機組出力上限、下限等因素，所決定的各機組最佳出力值。……」（見原證
4 第2 頁），依其補充說明第2 點約定，該合約第1 條第8款所指之「經濟調度理論」，係指「在甲方（即台電公司）電力系統安全前提下，使發供電成本下降至最低，並兼顧水資源運用、環保控制、燃料特性、供電品質等因素後，將甲方機組與民營發電業之機組，全部按能量費率之高低排列；由費率低者，優先調度發電。」（見原證4 第23頁）。證之台電公司負責電力調度之證人鄭壽福到庭結證稱：「（問：第1 、2 階段與第3 階段所成立之民營電廠，依據PPA ，台電與於不同階段所成立的民營電廠其約定之電力調度原則是否有異？第1 、2 階段為經濟調度原則、第3 階段為優良電業運行慣例？二者有何不同？）第1 、2 階段為經濟調度原則、第3 階段為優良電業運行慣例。發電機組有台電機組、民營電廠機組，限制條件（水資源應用、系統安全、環保因素、燃料供應）滿足下，台電方考量成本統籌調度，為經濟調度原則。經濟調度原則為全面系統面（台電統籌調度），優良電業慣例（政府法規、環保、設備）為個別電廠應遵循法規面。」「水資源限制、環保、燃料限制下，機組可用我來作經濟調度作民眾需求，對第3 階段參與的民營電廠亦同，只是用語不同。上開3 階段調度原則相同，只是用語不同。」「（問：台電公司依經濟調度原則調度電力時，應考量之因素為何？得否僅考量能量費率高低為電力之調度？）一、電力系統安全、水資源運用、環保管控、燃料供應、機組特性、供電品質、相關負載管理措施等限制下作發電成本從低到高調度。二、容量費率為固定成本，故民營電廠經濟調度原則以能量費率為調度原則。」等語（見本院卷1 第173-174 頁）。參以台電公司前電力調度處處長張標盛發表「台灣電力調度運轉」一文中，曾以6 個實例分別說明「民營電廠燃氣機組因受PPA 合約以及燃氣用量之限制不適用依價格高低來調度，因而不存在所謂市場競爭之機制。」「因考慮網路安全，避免產生輸電線路瓶頸，危及供電可靠度，不得不犧牲成本效益。」「為符合安全運轉、經濟調度之大原則，即使燃煤機組成本低，亦無法因價格低而增加機組發電量。」「新桃、嘉惠能量費率較低的機組及海湖另一部機均有排程而未調度，並已於當月、尖時段適時增加調度補足，此實例亦說明電源及電網調度首重系統安全。」「民營電廠和平電廠之G1、G2事先降載至最低，使其發電量佔比小，以減少對系統的衝擊，此案例說明系統安全重於依價格高低調整發電量。」（見本院102 年度訴字第1757號卷1 第316- 318頁）等情，可知「經濟調度」是由台電公司綜合考量電力系統安全、水資源運用、環保管控、燃料供應、機組特性、供電品質、相關負載管理措施等因素之後，始依各電廠之邊際發電成本決定之，並非市場激烈競爭後之結果。是以，「經濟調度」並非依市場經濟而運作，並無透過市場競爭而決定供應量之效果。原告無法以價格、產品差異、廣告、服務、研究與發展、技術創新等方式爭取潛在之客戶或爭取台電公司之電力調度，根本不符合前揭關於「供給替代性」之定義。原處分以台電公司依照經濟調度原則調度電力，故9 家民營電廠與其他發電業者所供應之電力具有替代性，顯係誤解。
⒋依電業法第3 條規定：「本法所稱電業權，謂經中央主管機
關核准，在一定區域內之電業專營權。」第4 條規定：「本法所稱營業區域，謂依前條規定，取得電業權者供給電能之區域。」第17條第1 項規定：「電業營業區域，以經中央主管機關核准加蓋部印之營業區域圖為準，不得自由伸縮。」查原告所取得經濟部核發之電業執照營業區域欄記載：「海湖發電廠廠址區域」（見本院卷2 第98頁），觀之原告與台電公司簽訂之PPA 第1 章總則約定：「乙方（即原告）發電廠之廠址位於：桃園縣蘆竹鄉海湖村」（見原證4 第1 頁），而其他民營電廠之廠址分別為國光公司位於桃園縣，新桃公司位於新竹縣，星能公司、星元公司位於彰化縣，麥寮公司位於雲林縣，嘉惠公司位於嘉義縣，森霸公司位於台南市，和平公司位於花蓮縣，此有台電公司購入電力分布情形可稽（見本院102 年度訴字第1714號卷1 第149 頁）。依上開規定，原告之電業營業區域，僅限於經中央主管機關特許成立給照之營業區域即桃園縣蘆竹鄉。參諸證人鄭壽福到庭結證稱：「（問：請說明各原告發電專營權之區域範圍為何？請說明其他民營電廠發電專營權之地理範圍是否與原告重疊？各民營電廠之責任分界點《即各PPA 指定之變電所》所在位置是否相同？）星元、星能接在同一個變電所（彰濱超高壓變電所），其他都在個別不同的變電所。」證人蔡志孟證稱：「起初發電、輸電、配電權都在台電，嗣後政府開放部分電力發電給各家建廠，廠區分開，只有星元、星能接到同一個變電所，但該2 家業者地理位置上並未重疊。」「（問：請說明台電公司與原告依PPA 之責任分界點為何？) 台電與民營電廠來看，電要送出來，責任分界點為送電到變電所，送到變電所之前電力所有權為民營電廠所有由其維護管理，送到變電所之後電力所有權為台電所有。」「（問：約定目的為何？）界定雙方責任點及權責劃分。」「（問：原告依PPA 供電、售電義務是否將電力輸往責任分界點為止，即以責任分界點所安裝之計量電表為售電數量之依據？）是的。」「（問：請說明各民營電廠是否可供電至PPA 所約定之變電所以外之其他區域或變電所？）依照合約只能送電到
PPA 約定的變電所，各家民營電廠的設備也只能送到約定的變電所。」等語（見本院卷第165-166 頁），益證各家民營電廠之營業區域、地理位置、連結台電公司電力系統之責任分界點（即變電所) ，均不相同，渠等供給電能之區域，僅限於經中央主管機關核准之營業區域，均僅能供電至PPA 所約定之責任分界點，並無法供電於約定責任分界點以外之區域或變電所。原處分以「加上國內本島係屬單一電力網，故以台灣本島列為一地理市場範圍，……。」然所謂電力網係指「所稱電力網，謂統籌分配供給多數營業區域電業之輸電線路。」（參照電業法第6 條），台電公司將其所購入原告與其他8 家民營電廠業者之電力，利用其自身所有之輸、配電系統，輸送至台灣全島，則台灣本島洵屬台電公司以其輸電、配電系統供應其電力之區域，但與原告及其他8 家民營電廠業者供應電力之區域範圍有別。從而，原處分將台灣本島列為本件之地理市場範圍，顯有違誤。
⒌綜上，原告與其他8 家民營電廠間均須依個別之PPA 約定履
行，無法自行決定發電量及價格，且台電公司為原告與其他
8 家民營電廠所生產電能之唯一買家，渠等間並未有需求及供給替代性，原處分所認定之發電市場根本不存在藉由供給與需求決定價格與數量之市場機能。而所謂經濟調度原則係由台電公司綜合考量電力系統安全、水資源運用、環保管控、燃料供應、機組特性、供電品質、相關負載管理措施等因素之後，始依各電廠之邊際發電成本決定之，並非依市場經濟而運作，並無透過市場競爭而決定供應量之機能，原告與其他8 家民營電廠無法透過價格、產品差異、廣告、服務、研究與發展、技術創新等方式爭取台電公司之電力調度，原告與其他8 家民營電廠間並不存在有發電市場。另依電業法之規定，原告與其他8 家民營電廠業者之電業營業區域，僅限於經中央主管機關特許成立給照之營業區域，台電公司將其所購入原告與其他8 家民營電廠業者之電力，利用其自身所有之輸、配電系統，輸送至台灣全島，則台灣本島固屬台電公司以其輸電、配電系統供應其電力之區域，原處分將之與原告及其他8 家民營電廠業者供應電力之區域範圍混為一談，以台灣本島列為本件之地理市場範圍，尚非的論。從而，原告主張被告就本件特定市場之界定顯有違誤，洵屬有據。
㈢原處分另以原告與其他8 家民營電廠業者為在台灣地區少數
經政府特許成立向台電公司供應電力之事業，且均屬火力發電業者，故處於同一特定市場。又目前民營電廠業者僅能將其所生產之電力躉售予台電公司，而不能將電力售予公眾，提供一般需用，故在電力供需之體系中，原告與其他8 家民營電廠業者係相當於台電公司之上游電力供應廠商，其彼此間係處於同一產銷階段，而具有水平競爭關係，該當聯合行為之主體要件。經查：
⒈按公平交易法之立法宗旨為維護交易秩序與消費者利益，確
保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，並對限制或妨害競爭之特定行為加以規範，因此競爭之概念應是公平交易法最重要之概念之一。依公平交易法第4 條規定：「本法所稱競爭，謂二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」換言之，事業應以生產技術之改良、效率之提升，用以降低成本提升服務而創造更好的交易條件，作為爭取交易之手段。
⒉依前揭「開放發電業作業要點」第3 點規定：「開放發電業
之機組總裝置容量，以不超過其商業運轉時台灣電力系統總裝置容量之百分之20為原則。」第4 點規定：「發電業所生產之電力，除供發電場廠區自用外，應躉售與台電公司統籌調度。」第5 點規定：「台電公司向發電業購買電力之價格，應以不超過台電公司同類型式發電機組之避免成本為原則。如有爭議時，報由經濟部調處」第7 點第1 項規定：「申請經營發電業者，應先取得台電公司書面同意其使用預定發電廠區之發電專營權。」可知，原告與其他8 家民營電廠業者自申請設立、生產電量、銷售價格乃至爭議解決之所有階段，均受到政府之管制及台電公司之支配與監督。證之能源局於97年12月3 日「IPP 購電費率隨利率浮動調整機制」協商會議中，明白表示「開放IPP 之基本原則係將IPP 視為台電的衛星工廠，……。」等語，此有該次會議紀錄可稽（見證人於103 年4 月25日庭呈之證物附件3 ）。參以被告於處分書中認定：「五、調查結果：㈠……⒉……現階段我國電力市場尚未自由化，雖政府已逐步開放民間投資興建電廠，惟民營電廠僅可售電予台電公司，爰民營電廠發電機組之裝置容量皆納入台電公司供電系統之備載容量之內」一節（見原處分第6 頁），就其經濟、經營管理實質而言，原告及其他8 家民營電廠與台電間實已構成一個單一經濟體，因此，可認原告主張民營電廠性質上僅為台電公司之契約委外單位，實為台電公司發電及供電體系中之一環，洵非無據。
⒊又依原處分事實欄之記載，PPA 費率訂定與調整如下：「㈠
購售電費率之訂定：第1 、2 階段係由台電公司以相當電源機組之成本訂定底價，由低於底價之民營發電業者競比得標，並以決標價格作為購售電費率，包括麥寮、和平、長生、新桃、嘉惠等5 家業者均屬之。第3 階段則由台電公司相當電源機組之成本原則訂定公告價格，做為購售電費率，第3階段准設並商轉業者包括國光、森霸、星能與星元等4 家。
無論競標底價或公告價格，均以台電公司相當電源機組（燃煤或複循環燃氣機組）之發電成本（避免成本）訂定，即依設定的相關參數，如折舊年限、投資報酬率等進行核計。
㈡購售電費率結構：
1.購售電費率(A)＝容量費率(B)＋能量費率(C)。
2.容量費率(B)＝資本費率＋固定營運與維護費率。
3.能量費率(C)＝變動營運與維護費率＋燃料成本費率＋促進電源開發協助基金費率（燃煤機組另加計空污費率）。
4.容量費率反映電廠投資之固定成本，主要為資本費率；能量費率反映變動成本，主要為燃料成本費率。
㈢購售電費率調整：另合約對於燃料成本、運維費及協助金
均訂有每年定期調整之機制，以燃料成本為例，調整方式如下：燃煤機組每年依前一年台電公司燃煤熱值成本調整。燃氣機組依中油最新牌告燃氣價格計算之熱值成本調整。
㈣購售電費率計算方式：保證時段發電量支付容量費率和能
量費率(A=B+C)，非保證時段則僅支付能量費率(C)。」（見原處分第4頁）此為兩造所不爭執，並有原告與台電公司簽訂之PPA 在卷可稽（見原證4）。據此，除依開放發電業作業要點規定限制原告僅能將其電能販售予台電公司外，關於售電或購電價格亦為原告與台電公司所簽訂之PPA 所固定，而限制價格競爭。可知，因法規對於原告售電對象的限制、PPA 所約定之保證量購電數量及價格約定等條款，核諸前揭競爭之概念，原告與其他8 家民營電廠間，並不存在有以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會行為之情形，渠等顯非屬處於同一市場之水平競爭事業，應可認定。
⒋再者，依原告與台電公司簽訂之PPA第5章第11條約定：「本
合約自簽約日起生效，延續至商業運轉日起25年，……。」（見原證4 第8 頁），觀諸第1 、2 階段成立之其他民營電廠亦有相同之約定，及經濟部公告之「現階段（第3 階段）開放民間設立發電廠方案」公告事項：「八、台電公司應向經濟部核准備案之燃氣民營發電廠購電，並簽訂25年合約」，可知原告與其他8 家民營電廠與台電公司簽訂之PPA ，均為一長達25年之長期關係契約。蓋長期關係契約之交易通常是由具有持續關係之雙方所作成，且往往在雙邊壟斷之市場發生。民營電廠所建築之電廠，在經濟學上可稱為專用性資產，即指此類資產只有在某項特殊用途結合時始具有價值，當個別用途使用時會變得沒有價值或價值低落。在需要投入大量成本產業中，如進行專用性資產之投資，交易雙方即面臨了不完全的市場，無論賣方或買方均會被鎖定在雙邊壟斷之關係中。原告與其他8 家民營電廠當初投資並建設之電廠應屬專用性資產，為支持供給台電公司電力此項特殊性目的而進行大量成本之投入，如原本預期供給台電公司之交易未能達成，這項投入在其他最佳用途之機會成本，相較於依約履行所能獲得之利益要低得多。因此，原告與其他8 家民營電廠為供給台電公司電力所為資產之投入，可以視為渠等與台電公司簽訂PPA 時所付出之沉沒成本，也就是過去決策所產生之成本且不能由現在或將來的任何決策改變。基此，原告與其他8 家民營電廠為興建電廠投入龐大之沉沒成本後，如台電公司拒絕購買或要求降價，則渠等之投資將血本無歸；反之，台電公司為維持穩定供電，亦會擔心渠等拒絕出售電力或要求台電公司以高價購買。是以，台電公司與原告及其他8 家民營電廠彼此間之依賴性甚高，故透過簽訂屬長期關係契約性質之PPA ，藉此達到減少不確定性與減少重複進行交易協商之成本。
⒌承上，PPA 既為長期關係契約，為了避免面對未來需求與供
給波動時之僵化性，契約當事人勢必於訂約時約定相當條款，以緩和長期契約之僵化性及避免可能產生之高額訴訟成本，而買定條款(take or pay) 之約定即為典型之例子。台電公司分別與原告及其他8 家民營電廠簽訂之PPA ，其中關於購售電費率計算方式，詳如前述，即雙方約定台電公司於保證時段發電量支付容量費率和能量費率，其中容量費率概不調整，因容量電費包括經濟資產持有成本及固定營運與維護費，分攤於25年合約期間，台電公司每月支付電費，使原告與其他8 家民營電廠之鉅額建廠成本於合約期間得以回收，不論台電公司調度是否達到保證購電之時數，均需支付此部分之價金；於非保證時段則僅支付能量費率，此即為典型之買定約款。以此機制提高買方拒絕購買之成本，降低契約不確定性，以分擔長期關係契約之風險。查本件原告與台電簽訂之PPA 第1 條第14款約定，其於「保證發電時段」應提供台電公司一定之電度數（見原證4 第3-4 頁）；參以台電公司於前揭101 年11月26日之陳述書中提及「台電與民營電廠簽訂購售電合約，雙方約定保證時段小時數及保證時段之購電量，該時段中即使台電要求民營電廠不發電，仍要支付容量電費，故保證時段購電量可視為購電量下限，亦為民營電廠月售電量佔其供應能力之下限。」（見原處分甲10-2卷第
689 頁【註2 】）準此，原告與其他8 家民營電廠於「保證發電量」之範圍內，因合約之限制，彼此間並無替代可能性，自無法從事競爭。同條第15款約定「非保證發電時段：係指全年保證發電時段以外之時段，在該時段乙方發電廠應配合甲方系統調度運轉。」（見原證4 第4 頁）；可知，渠等於「非保證發電時段」僅能配合台電公司之調度而供電。足徵原告與其他8 家民營電廠分別與台電公司簽訂之PPA 「契約機制」已限制台電公司向渠等購電之數量與費率，故原告與其他8 家民營電廠間不存在以價格或數量影響供需之「市場機制」。從而，原告與其他8 家民營電廠與台電公司間係依契約機制而非市場機制，原告與其他8 家民營電廠間並不存在有競爭關係，要可認定。
⒍末查，依證人胡大民到庭結證稱：「（問: 台電與9 家民營
電廠簽訂的PPA ，9 家民營電廠有無競爭關係？得否以比較良好的交易條件向台電取得更大的交易數量？）第1 、2 階段為競價機制產生購電價格，第3 階段為公告電價，都有一個公開的機制所產生的民營電廠後續跟台電公司簽約，應該是台電與3 階段9 家民營電廠個別產生購售電合約的關係。
」「（問: 履約過程中9 家民營電廠有無競爭關係？）應該不至於，各自與台電有購售電合約，所產生的電受台電的經濟調度。」「（問：PPA 是否為轉包契約的性質？）避免成本的概念，假如台電自己來蓋電廠可能會遇到各種抗爭緩不濟急，所以訂出價格交給民營電廠完成，民營電廠蓋完後賣給台電讓台電調度，民營電廠也拿到電業執照，我會認為這是一個公司夥伴協力關係，滿足用戶的用電需求。」「（問：9 家民營電廠間關係為何？）應該沒有什麼平行關係，只有與台電有關係。」等語（見本院卷第179-180 頁），證之卷附原告與台電公司間所簽訂之PPA ，已就電力供給之數量與價格，悉依經核准之裝置容量、供電能力、燃料別及就各項費率、保證時段時數及非保證時段等約定定之，不得任意變更，原告並無法藉由調整售電價格或數量等交易條件之方式，以爭取較多與台電公司交易之機會。且原告及其他民營電廠所生產之電力，依開放發電業作業要點及各自PPA 之約定，除廠區自用外，均僅得躉售予唯一之交易對象即台電公司，並由台電公司統籌調度，彼此間本無任何實質競爭或潛在競爭之可能存在。從而，原處分認原告與其他8 家民營電廠係處於同一產銷階段，而具有水平競爭關係，核與事實不符，自不足採。
⒎被告另主張原告與其他8 家民營電廠於成立階段，實已先經
由一定之競爭，才得以與台電公司締結購售電合約，並進而獲得設立許可；且渠等供電能力不同、契約交易條件不同，該等因素本均為民營電廠間可互為競爭之因子云云。惟依原處分事實欄三、㈠之記載：「……第1 、2 階段係由台電公司以相當電源機組之成本訂定底價，由低於底價之民營發電業者競比得標，並以決標價格作為購售電費率，包括麥寮、和平、長生、新桃、嘉惠等5 家業者均屬之。第3 階段則由台電公司相當電源機組之成本原則訂定公告價格，做為購售電費率，第3 階段准設並商轉業者包括國光、森霸、星能與星元等4 家。」（見原處分第4 頁），可知原告與其他8 家民營電廠之設立係分別於不同時間之3 階段得標，縱令其於各自競標階段中具有競爭關係，但不同階段得標之民營電廠業者間，不應存在有競爭關係。又原處分亦無視於原告與其他8 家民營電廠得標後，均須與台電公司簽訂有PPA ，渠等所產出之電能，其價格及數量均需依約履行，且僅能躉售予台電公司，無法自由處分。因此，是否採行競標方式、有無競標手段存在，與電力市場是否自由化、各民營電廠間是否發生競爭，並無必然關係。是以，被告以該等民營電廠於成立階段採行競標方式，認其為後續發電階段之競爭因子，顯不可採。
⒏綜上，基於聯合行為之規範意旨，在於防止複數事業藉由協
議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力，以維護市場之競爭；及自經濟學之定義而言，市場由供給與需求所構成，進而產生價格與數量；在具有競爭機能之市場，供給與需求會決定價格與數量。本件原告與其他8 家民營電廠所出售電能之價格及數量，均依其與台電公司所簽訂之
PPA 履行，其所產出之電能依規定僅能躉售予台電公司，渠等間均不存在供給及需求替代性，並無原處分所指之發電市場存在，且其所在之地理市場均不相同，彼此間更無於同一特定市場為競爭之可能。是以，原告與其他8 家民營電廠彼此間自始即未存有公平交易法第4 條所謂之競爭，非屬同法第7 條第1 項規定所稱有競爭關係之事業，自非聯合行為之規範對象，洵可認定。
四、至被告以原告與其他8 家民營電廠透過協進會之運作，聯合拒絕協商調整購售電費率，合意相互約束事業活動，限制彼此之競爭，且足以影響市場供需功能，而認原告有違反禁止聯合行為之規定云云。經查：
㈠承上所述，原告與其他8 家民營電廠間並不存在一發電市場
，原告與台電公司簽訂有PPA ，在契約有效期間內，原告所產出電能之價格與數量乃由雙方所簽訂之契約所決定，而非經由市場中的供給與需求決定，原告與其他8 家民營電廠間並不構成一發電市場，原處分所指之發電市場事實上並不存在，則原告與其他8 家民營電廠間當無合意相互約束事業活動，限制彼此競爭之情形。況依證人胡大民證稱：「（問：台電公司與原告等IPP 業者之PPA 任一方就各項費率調整提出協商方案時，另一方就該協商方案，係具有同意之義務？抑或是雙方仍得就該協商方案之條件進行磋商及商業談判？) 沒有必然必須同意的義務，仍要繼續磋商談判。」等語（見本院卷1 第172 頁），證人蔡志孟亦證稱：「就本案容量費率協商部分協商將近有70場，所有IPP 都有與會，沒有拒絕出席。」「台電發出的開會通知單各IPP 都有來，沒有拒絕協商之情事。台電提出的方案業者無法接受，每家業者面臨的問題不一樣，不同意的理由也各不相同，」（見本院卷
1 第17 1頁），此亦有97年9 月4 日「IPP 購電費率隨利率浮動調整機制」協商會議紀錄之附件（業者意見表）可稽（見原證7），益證原告及其他8 家民營電廠乃基於各自立場，考量各該PPA 約定、攸關容量費率及能量費率之各項成本等因素後，而作出不同意台電公司所提協商方案之決定，純屬私法上契約之爭議。尚不得僅因原告與其他8 家民營電廠均參與協進會，及皆未同意台電公司所提調整方案之行為結果，於外觀上具有一致性，逕認渠等間有聯合拒絕調整購售電費率之合意。原處分認原告與其他民營電廠透過協進會之運作，聯合拒絕協商調整購售電費率，即與事實不符。
㈡被告以原告與其他8 家民營電廠在99年度與100 年度於發電
市場市占率總和近19% ，顯見9 家民營電廠對國內發電市場之供給具不可或缺地位，台電公司對於民營電廠亦具有依賴性，原告與其他8 家民營電廠未調降容量費率或資本費率導致台電公司蒙受損失金額約59億元云云。惟查，原告與其他
8 家民營電廠依約須躉售所有發電予台電公司供其統籌調度，台電公司方為電力供需之決定者，本院認定原處分所稱之發電市場並不存在，已如前述，發電市場既不存在，當無從計算其市占率。被告所稱之19% ，應係指台電公司將其專有之發電權委由原告與其他8 家民營電廠發電之比例，而非市占率。原處分認定原告與其他8 家民營電廠在99年度與100年度於發電市場市占率總和近19% ，足以影響市場供需功能，自非可採。至有關台電公司蒙受損失金額約59億元一節，依證人蔡志孟之證詞：「台電這次跟IPP 談容量價格，為延續96、97年，提到燃料調整的部分改成即時只是時間改變，對雙方長久來講都是公平的，以目前國外理論來看更符合避免成本的概念，當然以燃料來看很多人認為說他一直往上漲，台電感覺事先付了這些錢，但跌下來，像這幾年燃煤降下來，因為我是提早反應的，反映給燃煤，成本反而會降下來，長期來講其實雙方式公平的，至於這次談的費率調整，台電也不諱言，當時合約參照國外是固定的，費率如果要調，
IPP 必須把錢吐出來，雙方談的過程中他們不同意，要台電估，各單位目前看到的是台經院的報告，依照公式算大約是59億元，如果IPP 不同意，都是初估的錢，就我來看合約沒有談成，那些估算就我目前來看都是估算，無法以那些來計算是否為台電的損失，業者存在的兩個研究報告也存疑，台電的理論IPP 也沒有共識，初估的計算無法推計出台電的損失。」「以氣價來看，氣價是往上，等於台電先付現金給他，但氣價跌回來等於他要多還給我一些。合約是25年，以目前的時間點來推台電有無損失是不合理的，也看不準。」「必須以25年合約結束後才能計算是否對台電有損失。」（見本院卷1 第233-234 頁）足徵被告認原告與其他8 家民營電廠未調降容量費率或資本費率導致台電公司蒙受損失金額約59億元，洵屬無據。
柒、綜上所述，原處分界定原告與其他8 家民營電廠為一發電市場，地理市場為全國地區，核與電業法規定不符，亦與公平交易法中市場界定相關原則相牴觸；原告與其他8 家民營電廠間不存在競爭關係，渠等與台電公司間之電力供需關係均依PPA 為之，無法以較有利之售電價格或供電量，向台電公司爭取更多交易機會，渠等間不具水平競爭關係；台電公司之「經濟調度」原則，係在電力系統安全等限制條件均符合下，方依各PPA 之購電價格能量費率作為調度順序之依據，並非透過市場競爭而決定供需；原處分認原告與其他8 家民營電廠為聯合行為規範之主體，進而以渠等透過協進會之運作，合意相互約束事業活動，限制彼此之競爭，且足以影響市場供需功能，有違公平交易法第14條第1 項之規定，核有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告請求撤銷訴願決定及原處分關於認定原告違反公平交易法第14條第1 項聯合行為之規定及命原告立即停止該違法行為部分，為有理由，應予准許。
捌、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊方法，經本院審酌後核與結論不生影響，自無庸一一論駁，併此敘明。
玖、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 10 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 11 月 5 日
書記官 李依穎