臺北高等行政法院判決
102年度訴字第177號102年6月13日辯論終結原 告 許兩傳訴訟代理人 劉純增律師被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）訴訟代理人 秦錚錚
余佳樺上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國101 年12月27日院臺訴字第1010153562號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：經濟部水利署為辦理石門水庫及其集水區整治計畫－緊急供水工程暨水庫更新改善－後池改善、備援水池及河槽人工湖－石門水庫下游河道整理工程－榮安二村拆除工程，由經濟部報經被告以民國95年12月22日台內地字第0950201427號函核准徵收桃園縣○○鎮○○段○○○○號等13筆土地，及一併徵收其土地改良物，交由桃園縣政府以96年1月11日府地權字第09600137637 號公告，公告期間自96年1月16日起至96年2 月15日止。原告於96年3 月5 日向桃園縣政府申請一併徵收所有桃園縣○○鎮○○段128 、222 、
228 、230 、244 及247 地號等6 筆土地（下稱系爭土地），經桃園縣政府會同相關單位及原告實地勘查後，報經被告以系爭土地相互毗鄰得合併使用，合計面積達0.569612公頃，不致過小，且系爭土地無法為建築使用，係因天然環境因素所致，況系爭土地仍得依水利法第78條之1 等相關規定，於經許可後為種植植物等相當使用，不符合一併徵收之要件，於101 年8 月3 日以台內地字第1010272389號函復桃園縣政府不予一併徵收（下稱原處分），桃園縣政府據以101 年
8 月9 日府地權字第1010192859號函復原告。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）土地法第217 條規定「面積過小」或「形勢不整」之徵收殘餘土地，其土地所有權人得要求主管地政機關一併徵收，立法意旨在於因該殘餘土地已無法為合理有效之利用，基於「地盡其利」原則，並保障人民之權利，乃明定殘餘土地所有權人得要求主管地政機關一併徵收之。倘土地並非「面積過小」或「形勢不整」而係形勢方正完整，僅因徵收結果致無法為相當之使用時，其雖非屬土地法第217條明定之構成要件之規範範園，惟仍應認其土地所有權人得申請辦理一併徵收，始符合憲法第7 條及第15條所揭之平等原則及人民財產權保護原則。
（二）系爭土地於85年之前原編定使用分區為「風景區」，其地上建有合法房屋，於85年間，土地使用分區逕被變更為「河川區」，嗣於95年11月經濟部水利署北區水資源局以興辦「石門水庫及其集水區整治計劃榮安二村拆除工程」需要，竟採「跳躍方式」徵收部份土地及土地改良物，未將系爭土地納入徵收範圍一併徵收。系爭土地理應於徵收整治計劃線內行水區之土地時一併徵收，而不應以系爭土地原係榮安二村之法定空地云云而予分離不予一併徵收。原告雖曾向桃園縣政府申請建築使用，桃園縣政府則以系爭殘餘土地使用分區係屬「河川區」位處「大漢溪河川區域及石門水庫蓄水範圍內」，無法為建築使用，原告曾陳情有關機關應一併徵收或回復為「風景區」或建築使用，均被拒絕，致原告無法使用系爭土地興建房屋，此與土地法第217 條欲防止之土地效能喪失、避免造成人民權利重大損害之立法意旨並無不同，自應類推適用土地法第217 條之規定，准予一併徵收。
（三）被告於原處分書說明欄第2 項第4 點敘明「另請需用土地人經濟部水利署北區水資源局考量本案申請一併徵收○○○鎮○○段○○○○號等6 筆土地既已劃入河川區，無法為從來之建築使用，對申請人權益確有影響，請配合河川治理計畫，在經費許可範圍內，應編列預算另案辦理用地取得。」足證被告亦認同系爭殘餘土地確已無法使用，且符合土地徵收條例第8 條一併徵收之規定。
（四）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應對原告96年3 月5 日之申請就桃園縣○○鎮○○段
128 、222 、228 、230 、244 、247 地號等6 筆土地作成准予一併徵收之行政處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）土地徵收條例第8 條第1 項第1 款所稱之「殘餘土地面積過小」，究以若干單位為認定標準，依被告89年4 月26日台（89）內地字第8905264 號函規定，由被徵收土地所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥，是以經被徵收土地所有權人認有殘餘土地面積過小等情形而申請一併徵收者，直轄市或縣（市）主管機關受理該申請時，應會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。復依被告87年8 月25日台87內地字第8796289 號函示，「不能為相當之使用」係由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。另被告90年11月1 日台（90）內地字第9014683 號函規定：「又同一被徵收土地所有權人申請一併徵收數筆殘餘部分土地，其界址相連且實際得合併使用時，應就該案土地整體觀之，有無面積過小或形勢不整，致不能為相當使用之情形，不宜就各筆土地分別認定之。」。
（二）系爭土地經桃園縣政府會同相關單位實地勘查後認雖非因本案工程所分割，惟於工程徵收前與被徵收土地相毗鄰，實際已合併作同一性質之建築基地使用，確屬本案徵收之殘餘土地。而經被告土地徵收審議委員會第191 次、第20
0 次會議及土地徵收條例修正後之土地徵收審議小組第9次、第10次及第11次等多次會議研商結果，認該6 筆土地相互毗鄰得合併使用，合計後面積廣達0.569612公頃，非屬土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定所稱之殘餘部分面積過小，且該等土地無法為從來建築使用，係因天然環境因素所致，非因徵收造成，又該等土地於徵收後回歸河川區，尚得依水利法第78-1條等相關規定，經許可後得為種植植物等相當之使用，不符合一併徵收之要件。是以，被告土地徵收審議小組第11次會議決議：「不予一併徵收」，並經被告101 年8 月3 日台內地字第1010272389 號函復桃園縣政府：「……經審查結果不符合一併徵收要件，不予一併徵收。」（前開函說明二因誤載為土地徵收審議小組第9 次會議決議，業經被告102 年3 月11日台內地字第1020128202號函予以更正），於法並無不合。
（三）有關原告主張95年11月間經濟部水利署北區水資源局以興辦「石門水庫下游河道整理工程－榮安二村拆除工程」需要，竟採「跳躍方式」徵收部分土地及土地改良物，未將系爭土地納入徵收範圍予以一併徵收乙節，經經濟部102年3 月7 日經授水字第10220202430 號函說明略以：水利署北區水資源局依經濟部95年11月8 日經授水字第09520210650 號函辦理上揭工程，係因榮安二村土地及地上物位於大漢溪公告河川區域及水庫下游蓄水範圍之排洪區內，於93年度艾利颱風來襲，致房屋全倒32戶，剩餘房屋皆不適宜居住，桃園縣政府亦於93年10月7 日府工使字第0930260377號公告該村建築物不得繼續使用。為免颱風來襲時再度發生危險、基於公共安全考量、改善石門水庫後池排洪能力、提供河道足夠通洪空間及保障沿岸民眾安全，而有拆除河川區域內建築物之必要，故其徵收範圍以事業所必須者為限，即僅徵收既有已分割之建物坐落基地及其地上物，符合土地徵收條例規定，按興辦事業實際需要據以徵收。且該建物坐落基地與本案申請一併徵收之土地係由原告（興建時地主）於69年間申請分割，非因水利署北區水資源局辦理徵收而分割，實無原告所稱「跳躍式」徵收之情事。
（四）有關原告主張系爭土地應於徵收整治計畫線內行水區之土地時一併徵收，而不應以系爭土地原係榮安二村之法定空地而予分離不予一併徵收乙節，經經濟部102 年3 月7 日經授水字第10220202430 號函說明略以：依水利法第82條規定：「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。」，該條規定之「得」依法徵收，而非一律徵收。故就行水區私有土地徵收問題，經專案通盤檢討及綜合各層面問題，並整體考量其公平性、可行性及合理性後，行政院於91年5 月6 日院臺經字第0910016783號函核定「都市計畫內行水區私有土地問題處理方案」（即現階段行水區私有土地徵收原則），該方案前言第二段略以：「對於該等地域明定對於未徵收者，得限制其使用，除避免因……而其它私有土地採取限制使用之處理方式，並未逾越水利法『得』依法徵收之，未徵收者並得限制其使用之相關規定。」系爭土地非工程用地，依上開處理方案徵收原則規定，係屬第⑶點依法採限制土地使用方式辦理。
（五）有關原告主張系爭土地使用分區係屬「河川區」，位處「大漢溪河川區域及石門水庫蓄水範圍內」，無法為建築使用，形同廢地；且本部土地徵收審議小組第9 次（實際應為第11次）會議決議理由第4 點所述內容亦足證確已認同此點，符合土地徵收條例第8 條一併徵收之立法意旨及規定等節，案經經濟部102 年3 月7 日經授水字第10220202
430 號函說明略以：⒈系爭土地原地上建物榮安二村自興建之初至該河段治理基本計畫公告（68年至85年）期間，臺灣省政府、經濟部及石門水庫管理局即多次函知桃園縣政府該建築地點易有洪水災害，該府非法核准興建並應拆除搬遷為宜。再者，河川區之劃設，係因土地坐落河川自然形勢之關係，乃該等土地之原始、既有條件，非為一般為公共需求劃設之公共設施用地（經濟部90年12月28日經
（90）水利字第09020209550 號函說明三參照）。若因位於河川區受限制使用即同意徵收，將造成其他河川區土地要求比照辦理，如此所需之補償金額亦將造成政府財政沉重負擔，且不符合土地徵收條例第3 條規定，徵收範圍應以其事業所必須者為限，故河川區土地目前仍應依行政院91年5 月6 日院臺經字第0910016783號函核定之「都市計畫內行水區私有土地問題處理方案」徵收原則第⑴、⑵點規定，於有工程需求時依法辦理徵收。⒉次按土地徵收條例第8 條規定，徵收土地之殘餘部分「面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」，所有權人得於徵收公告之日起1 年內申請一併徵收。依被告87年8 月25日台（87）內地字第8796289 號函釋：「所稱『不能為相當之使用』，由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。」系爭殘餘土地位於河川區，尚得依水利法第78-1條各款規定，於取得許可後為適當之利用，且本案申請一併徵收之6 筆土地，相互毗鄰得合併使用，合計後面積廣達0.569612公頃，不符合一併徵收之要件，並經被告土地徵收審議小組決議不予一併徵收在案。原告所述被告係認同系爭殘餘土地無法使用、形同廢地，且符合土地徵收條例第8 條一併徵收要件云云，容有誤會。
（六）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，且有被告101 年8 月3 日以台內地字第1010272389號函、被告土地徵收審議小組第11次會議紀錄、行政院101 年12月27日院臺訴字第1010153562號訴願決定書附於原處分卷及訴願卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以系爭土地應於徵收整治計劃線內行水區之土地時一併徵收，否則即與土地法第217 條欲防止之土地效能喪失之立法意旨有違；又系爭土地業經多次實地勘查確認無法為建築及農業使用，符合土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件云云，據為主張，故本件應審酌者厥為：系爭土地是否符合土地徵收條例第8 條第1 項第1 款一併徵收之要件？原處分是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者……。」土地徵收條例第
8 條第1 項第1 款定有明文。本條立法目的乃考量原被徵收土地所有權人，如因徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能相當之使用，非荒廢其土地，即減少原來之收益，對其本身利益頗有影響，如不給予一併徵收，顯失公平，亦有違地盡其利之旨。惟其中所謂「殘餘地面積過少」，究何所指，法律上尚乏明確規定，然按該法之立法精神，係基於保障原被徵收土地之所有權人之財產權而設，因土地之公用徵收乃國家因公益需要，為興辦公共事業，依法定程序「剝奪私有土地之所有權，而給予相當補償之行為」，由於徵收行為與範圍，須符合比例原則，故一旦徵收後之殘餘部分，如發生難以發揮經濟有效使用情事時，將有礙憲法保障財產權之精神，乃賦予被徵收土地之所有權人，有請求一併徵收之權利。因而判定殘餘土地之面積是否過小，首應以徵收後之殘餘土地是否為接壤一連，非僅以土地登記簿上所載「一筆土地」為必要，且該接壤一連之土地得否供同一經濟目的使用以為斷。至於同條所稱不能為相當之使用云者，應以徵收當時實際使用時為判斷基準時，而非以計劃使用時為據。判斷殘餘土地是否得為相當之使用，非謂全然喪失其經濟價值，就殘餘地本身而言，已不能依其本來價值為相當之經濟使用者，即可認為不能為相當之使用，又此項不能為相當之使用，亦非謂絕對不能為使用，茍非投以極大之費用及勞力，即不能為相當之使用者，亦屬之。至若依土地之性質，所編定使用方法，且於土地所有權人並無不利時，茍適於變更使用方法者，應認仍得為相當之使用。此亦有最高行政法院95年度判字第1943號判決可資參照。
（二）經查，系爭土地為原告所有，6 筆土地面積合計0.569612公頃，原告持有各筆土地權利範圍全部等情，有土地所有權狀附於原處分卷可參，而系爭土地使用分區類別均為石門都市計畫河川區，系爭殘餘土地其中除桃園縣○○鎮○○段○○○○號土地上為荒廢空屋，其餘皆為空地、道路及廣場，且因位於河川區域，無從為建築使用，非因本件徵收所致；再者系爭土地相互毗鄰得合併使用，合計面積達0.569612公頃，亦不致過小，故被告認不符土地徵收條例第8 條規定一併徵收之要件，而以原處分駁回原告一併徵收之申請，經核尚非無據。
（三）原告雖主張經濟部水利署辦理石門水庫及其集水區整治計畫而進行榮安二村拆除工程，系爭殘餘土地屬榮安二村之法定空地，應納入徵收範圍云云，惟查，系爭128 、222、228 、230 、247 、244 地號等6 筆土地，重測前分別為○○○段61-19 、61-13 、61-47 、61-20 、61-15 、61-14 地號，為桃園縣69年桃縣建管使字第497 、500 號使用執照之部分建築基地及法定空地等情，有桃園縣政府
100 年7 月8 日府地權字第1000268457號函及前開使用執照可稽，然因榮安二村雖係由地主即原告與訴外人王正義提供起造人榮安建設股份有限公司為建築使用，惟於建物興建完成後，即依建物坐落範圍辦理分割（即建物坐落基地與法定空地分割）此有經濟部水利署北區水資源局100年10月21日水北產字第10007004050 號函附於原處分卷可參，亦為原告所不爭，依當時建築法第11條並無法定空地非依規定不得分割，移轉之規定，且建築基地法定空地分割辦法亦尚未訂定，故榮安二村建物購買人在69年10月6日起陸續取得建物及該建物坐落基地之所有權，惟未包含已分割法定空地之所有權，是以系爭土地雖為榮安二村法定空地，然因分割仍屬原告所有，故原告所有之系爭土地，坐落形貌不規則原係因分割所致，而非因徵收所造成，且系爭殘餘土地與被徵收之榮安二村房地，除原告所有建物部分外，係分屬不同所有權人等情，亦有徵收土地清冊附於原處分卷可參，故原告主張系爭土地符合土地徵收條例第8 條第1 項第1 款所稱徵收土地之殘餘部分，非無疑義。
（四）又原告主張系爭土地面積雖非過小，然無法建築使用一節，經查，系爭土地於69年間尚未屬大漢溪河川區內，其使用分區原為後池風景區，然因屬前述榮安二村之法定空地，其使用依建築法本即有一定限制，原告亦不否認系爭土地現況除247 地號土地為荒廢空屋外，其餘土地為空地、道路、廣場等，故其原即不得供建築使用。而系爭土地91年6 月7 日變更為河川區等情，有桃園縣政府97年8 月18日府地徵字第0970268741號函附於原處分卷可稽，依水利法第78條之1 規定，河川區域內諸如施設、改建、修復或拆除建造物之行為，應經許可，故系爭土地之使用，因水利法規定受有限制，係因其天然環境因素所致，故相較徵收前後，系爭土地使用強度及密度並無顯著區別，且其面積達0.569612公頃，尚難謂已不能為相當之使用。況查，系爭殘餘土地依水利法第78條之1 、河川區域種植規定，尚得經許可後種植植物而為相當使用，是原告主張本件係徵收殘餘土地，且不能為相當之使用，尚難認屬可採。
（五）原告復主張原告土地實質上已成廢地，被告應一併徵收，而不應拘泥法條文字形式云云，惟查，土地徵收條例第8條第1 項第1 款所謂徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用，係採用不確定法律概念作為法律之構成要件，而土地徵收條例第15條第1 項復規定：「中央主管機關（即被告）為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之」。而依內政部土地徵收審議小組設置要點規定，被告土地徵收審議小組，係由被告常務次長召集，由該部地政單位、營建署及行政院經濟建設委員會、環境保護署、公共工程委員會、農業委員會、法務部等派任委員，並遴聘具有地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業之專家學者，及民間團體代表組成，其特徵即在於以不同屬性且具專業之代表，共同作成決定，故可知立法者授權被告組成之合議制組織，經由解釋而將不確定法律概念具體化適用於特定事實，是以應認被告於行使此一職權作成具體決定時，享有判斷餘地，行政法院僅能審查其違法性，本件被告審議小組參考桃園縣政府邀集需用土地人、相關單位及申請人所為之會勘紀錄，審酌申請土地面積達
0.569612公頃不符面積過小要件，及土地坐落河川區域，無從為建築使用係環境因素而非徵收所致，及系爭徵收計畫係為改善石門水庫後池排洪能力、提供河道足夠通洪空間及保障沿岸民眾安全，故有拆除河川區域內建物之必要，徵收範圍是以事業所必須者為限，故僅徵收既有已分割建物所坐落基地為範圍等情，有被告土地徵收審議小組第11次101 年7 月25日會議紀錄可稽，經核並無認事用法錯誤或違反一般評價標準，亦未根據與事件無關之考量，是被告據此所為不予一併徵收之決定，應無違誤，原告指摘違法，訴請撤銷，尚難憑採。
六、綜上所述，原處分駁回原告一併徵收系爭殘餘土地之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，並無不合，從而原告訴請撤銷，並請求判命被告應對原告96年3 月5 日之申請就桃園縣○○鎮○○段128 、222 、228 、230 、244 、247 地號等
6 筆土地作成准予一併徵收之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 27 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 6 月 27 日
書記官 林苑珍