臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1782號103年12月11日辯論終結原 告 禾昌營造有限公司代 表 人 潘建豪（董事）住同上訴訟代理人 陳清進 律師
吳旻靜 律師范雅涵 律師被 告 基隆市政府代 表 人 張通榮（市長）住同上訴訟代理人 藍賢德
羅來儀廖勝勇上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年9 月27日訴0000000 號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告禾昌營造有限公司參與被告基隆市政府所辦理「深澳坑路340 號旁路基掏空暨邊坡滑動災後復建工程」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告於102 年4 月12日以基府產工貳字第1020153500號函，通知依政府採購法第10
1 條第1 項第4 款規定，將刊登政府採購公報（下稱原處分）。原告不服，乃向被告提出異議，經被告以102 年5 月13日以基府產工壹字第1020044973號函所為異議處理結果，維持原處分（下稱異議處理結果）。原告不服，提起申訴，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）原告承攬被告發包之「深澳坑路340 號旁路基淘空暨邊坡滑動災後復建工程」（即稱系爭採購案）。系爭採購案中關於預力地錨工程之部分，因屬地錨專業施工事項，原告乃於101 年4 月25日發包予隆盛工程有限公司（下稱隆盛公司）施作（詳禾昌公司發包予隆盛公司之臨時性地錨工程承攬合約書），全權負責系爭採購案中關於預力地錨之施工項目。原告將臨時性地錨工程另行發包予隆盛公司，即是仰賴隆盛公司對於臨時性地錨工程之專業知識，且系爭採購案契約又未檢附關於保壓時間之契約規範，隆盛公司現場工程師於進行試驗及製作預力地錨試驗紀錄時，均係基於其專業知識進行臨時性地錨工程拉力試驗，進而紀錄並製作預力地錨試驗紀錄，該預力地錨試驗紀錄並非原告以自己之名義為製作，原告亦未干涉該預力地錨試驗紀錄之製作過程，原告並無任何偽造行為，被告空言主張原告偽造預力地錨試驗紀錄，顯屬無稽。又監造單位於施工過程中自始至終均未向原告表示臨時性地錨工程需進行保壓時間之試驗，被告身為業主亦從未向原告提出任何書面規範，亦未曾向原告說明保壓時間相關規定，原告自始至終均無從瞭解臨時性地錨工程關於保壓時間之施工義務。本件並不該當政府採購法第101條第1項第4款之構成要件，其申訴審議判斷、異議處理結果及原處分顯有不當且違法，均應撤銷。
（二）預力地錨實驗紀錄並無反於真實之記載，自非屬偽造之文件，被告認定原告出具偽造之履約文件，顯有違誤。且臨時性地錨工程無須以保壓時間作為拉力試驗之依據，隆盛公司未以保壓時間進行試驗，並未違背系爭採購案契約之規範。
１、依行政院公共工程委員會102 年11月26日工程技字第10200410570 號函可知，目前就預力鋼鍵地錨工程並無統一的國家標準及規範可供遵循，且各該工程單位就預力地錨所制訂之規定及說明均不相同，被告僅以行政院公共工程委員會於網路上公告編著之第02492 章預力地錨施工規範(未納入系爭採購案契約書作為附件) ，遽認系爭採購案中臨時性地錨工程試驗應考量保壓時間，顯係忽略國內於此領域無統一標準及規範乙事，逕自要求承包商承擔未於契約書中規定之義務。
２、系爭採購案的設計監造單位於制定施工準則時，即係參考行政院公共工程委員會編著之工程施工綱要規範，並於審酌系爭採購案實際情況後，摘錄擷取「工程施工綱要規範」之部分章節，檢附為系爭採購案契約書之附件，以作為系爭採購案應遵循之施工準則，是未檢附於系爭採購案契約書之「工程施工綱要規範」章節，即非屬契約之一部分。惟系爭採購案契約書並未檢附第02492 章預力地錨( 含臨時性及永久性地錨部分) 之施工規範，可知係有意排除適用第02492 章預力地錨之規範。方未將第02492 章預力地錨施工規範作為契約之附件。又系爭採購案契約書檢附之施工規範第02256 章臨時擋土支撐工法中，雖於第3.1.
4 條載明臨時性地錨及岩錨應依照第02492 章預力地錨之規定，惟系爭採購案契約書既未檢附第02492 章預力地錨施工規範，即可推知該章節並非契約之一部，系爭採購案並未將該章節作為施工準則，只是監造設計單位在檢附施工規範第02256 章臨時擋土支撐工法時，疏未注意並更改第3.1.4 條之條文內容，被告自不得僅以此認定系爭採購案中預力地錨部分須依循第02492 章預力地錨之規範。是被告及公共工程委員會認定拉力試驗過程應依第0249 2章預力地錨作為施工準則，進而認定臨時性地錨工程之拉力試驗應考量保壓時間，顯與系爭採購案契約不符。
３、且依照地錨工程施工計畫書之內容，並無任何關於觀測時間之規定，僅明確載明設計拉力為60噸，並於預力地錨施工自主檢查表關於施拉預力之部分，僅將「預力鎖定荷重是否符合規範」列為檢查細項，要求鎖定荷重應約等於1.
1 ～1.2 倍設計荷重。由此可見，系爭採購案關於臨時性地錨部分，並無需以保壓時間作為拉力試驗之施工準則及依據。是以，隆盛公司遂於101 年5 月25日僅須確認試驗拉力已達設計荷重的1.2 倍即可，預力地錨試驗時間無庸增加保壓時間之觀測，亦即每支預力地錨試驗時間不需增加23 分 鐘( 被告誤算為38分鐘) 之觀測時間。據此，隆盛公司現場工程師未進行保壓時間之試驗，方使29支預力地錨試驗紀錄於一天內完成，並使試驗照片所載時間間隔未達23分鐘，是以並無被告所稱不合理之處，預力地錨試驗紀錄表並無偽造之情事。隆盛公司既未施作保壓時間之試驗，即未將保壓時間登載於預力地錨試驗紀錄之上，是預力地錨試驗紀錄表並無任何反於真實之記載，預力地錨試驗紀錄並非屬偽造之文件。故被告認定預力地錨拉力試驗過程，每支預力地錨至少須38分鐘以上，29支地錨至少須18小時始能完成試驗，而預力地錨試驗紀錄竟於一天內完成，且試驗照片所載時間間隔不合理，進而認預力地錨試驗紀錄涉有偽造云云，顯有違誤。預力地錨實驗紀錄並無反於真實之記載，自非屬偽造之文件，原告亦從未提供試驗照片予被告基隆市政府，被告認定原告出具偽造之履約文件，顯有違誤。
４、又系爭採購案契約書中「契約價額表」，其中第23項「預力地錨(60t) 」及第24項「預力地錨錨頭」係指稱安裝臨時性預力地錨之費用，亦即從鋼鍵組裝、鑽孔、灌漿至錨定之臨時性預力地錨安裝過程，並未編列試驗費用，只要系爭採購案中確有施作安裝「預力地錨」之項目，即給付工程款，至於拉力試驗僅屬自主檢驗程序，並非契約工項，亦非屬估驗請款項目，該試驗紀錄亦非合約規範必須提供之請款文件，是原告最初請領第一期工程款時，並未檢附地錨試驗報告。未料，被告誤解系爭採購案契約之規定，要求原告提供預力地錨試驗報告，原告為能順利請領工程款，雖系爭採購案合約中並無此義務，仍將隆盛公司所製作之預力地錨試驗報告提出，惟系爭採購案契約書既未規範預力地錨試驗報告為必須提出之請款文件，自不該當政府採購法第101條第1項第4款所稱履約相關文件。
５、原告並無偽造預力地錨試驗紀錄之故意及動機。按政府採購法第101 條規定之構成要件，須廠商有偽造投標、契約或履約相關文件之行為，偽造前述文件之故意，始得成立，此有台北市採購申訴委員會訴92025 號採購申訴審議判斷書及本院92年度訴字第2334號判決意旨可參。查被告就臨時性地錨工程發包予原告之金額僅2,198,914 元，惟原告將臨時性地錨工程發包予隆盛公司之金額卻高達2,386,
125 元，此有101 年4 月25日原告與隆盛公司臨時性地錨工程承攬合約書可稽。基此，原告就臨時性地錨工程發包金額並沒有利潤，遑論臨時性地錨工程之價額僅包含機具安裝費用，而未包含拉力試驗費用乙事，由此以觀，原告根本沒有任何偽造預力地錨試驗紀錄之故意及動機。原告既無偽造之故意，自不該當政府採購法第101 條第1 項第
4 款之要件，申訴審議判斷、異議處理結果及原處分顯有不當且違法，均應撤銷。
（三）基於比例原則之考量，實不應課以原告刊登政府採購公報之行政處分。
１、按87年5 月1 日制訂政府採購法第101 條之立法理由，故對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，乃在杜絕不良廠商之違法、違約行為，避免再危害其他機關，即應考量行政程序法之比例原則，倘遇有違法或違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符。按前開立法理由可知，應實際審酌是否因該偽造文件而影響採購履約目的、涉及金額比例大小及有無損害其他公共利益等各項因素，如果情節輕微，即遽予停權處分，顯然有違比例原則。
２、本件縱認預力地錨試驗紀錄係屬偽造之履約相關文件( 原告否認之) ，然該文件並非原告所製作，且在原告仰賴隆盛公司對於預力地錨工程之專業而不知情之情況下，隆盛公司未進行保壓時間之試驗而作出預力地錨試驗紀錄。又基於使工程順利進行之考量，原告已要求隆盛公司於101年10月1 日至101 年10月4 日就第一階段29支臨時性地錨部分，重新加入保壓時間之試驗標準進行復拉，證明臨時性預力地錨工程縱未經保壓時間作為試驗依據，亦未產生任何不利影響，被告亦無其他損害之發生，本件被告遽為原告刊登公報之行政處分，顯違行政程序法之比例原則，亦不合乎政府採購法第101 條第1 項之立法目的。
（四）臺灣基隆地方法院102 年度易字第544 號刑事判決（下稱第一審判決），雖已認定原告品管工程師劉易宗、隆盛公司現場工程師陳亞昀及台晟公司監造工程師王友岑並未犯有刑法第216 、215 條行使業務登載不實文書罪或刑法第
342 條背信罪，判決上開三人無罪。臺灣高等法院103 年度上易字第601 號刑事判決（下稱第二審判決），改為認定被告劉易宗、被告陳亞昀共同犯行使業務上登載不實罪，惟第二審判決認事用法顯有錯誤，實不足採，且亦無從證明原處分之合法正當性。
１、預力地錨試驗紀錄並無任何反於真實之記載，第二審判決認定預力地錨試驗紀錄登載不實，顯有違誤。該判決並未說明預力鋼鍵地錨試驗表有何不實之記載，即率爾論罪，顯然不該當刑法第216 、215 條行使業務上登載不實文書罪「以不實之事項而登載」之要件，更何況隆盛公司陳亞昀沒有依照保壓時間之規範進行，預力地錨試驗紀錄就沒有登載保壓時間，其判讀或計算結果即是沒有進行保壓時間的數據，該試驗紀錄如何能產生判讀之誤差結果，第二審判決之論理並無邏輯可言，以此認定陳亞昀及劉易宗觸犯行使業務上登載不實文書罪，實屬無稽。且第一審判決已明確說明預力地錨試驗紀錄表沒有反於真實記載之緣由，其論理過程較有依據，實堪採信。
２、臨時性地錨工程無須以保壓時間作為拉力試驗之依據，系爭承攬工程並未將第02492 章預力地錨規範作為契約之一部，第二審判決之認定，顯有違誤。地錨工程施工計畫書中，關於第拾肆節地錨適用性檢驗之內容中提及「地錨各階段之試驗拉力及觀察時間如下表所示」，惟下表並無任何觀察時間之說明，且該章節於說明試驗結果評估方式時，並未要求納入保壓時間之計算，由此觀之，地錨工程施工計畫書實未載明保壓時間之施工規範，據此，第二審判決認定事實顯過草率，僅以部分不完整之用語要求承攬廠商知悉保壓時間之施工義務，顯不合理。
３、且第一審判決已明確說明第02492 章規範並非系爭採購案所應遵循之準則，其論理過程較有依據，實堪採信。如前所述，系爭採購案契約書及其附件均未明白要求承包商應以保壓時間作為拉力試驗之依據，原告根本不可能憑空瞭解保壓時間試驗之施工義務，且隆盛公司現場工程師基於專業知識進行臨時性預力地錨試驗，原告並無任何理由須質疑隆盛公司對於地錨工程之專業判斷。是被告主張原告違背保壓時間之施工義務，偽造預力地錨試驗紀錄，並無依據，不足為信。第二審判決之認定顯過於武斷及草率，其逕自要求原告應憑空瞭解系爭採購案須以保壓時間進行試驗，並憑空臆測工程會第02492 章預力地錨規範屬於系爭採購案契約之一部，實屬強人所難，其判決理由難讓人信服。
４、原告品管工程師劉易宗並無偽造預力地錨試驗紀錄之故意及動機，第二審判決認定主觀要件之存在，顯有違誤。第二審判決逕自以試驗時間之長短，推論劉易宗具有登載不實之直接故意，其論理實難以讓人信服。且第一審判決已明確說明劉易宗根本不具備主觀故意之緣由，其論理過程較有依據，實堪採信。第二審判決率爾認定劉易宗具有行使登載不實文書之主觀要件，顯然已與最高法院47年台上第277 號判例相互違背，其證據採認亦明顯過於草率及武斷。
５、綜據上述，第二審判決雖認定劉易宗及陳亞昀涉犯行使業務上登載不實罪，惟觀其判決理由，完全沒有說明沒有進行保壓時間所登載的預力地錨試驗紀錄表有何捏造不實之處，即遽論該預力地錨試驗紀錄表為偽造之文書，其認定根本不符合構成要件，且縱然契約漏將第02492 章規範呈現於契約書中，第二審判決逕以劉易宗及陳亞昀為土木專業，即應知悉保壓時間之規範，進而推論劉易宗及陳亞昀之主觀，第二審判決顯然無視刑法第216 、215 條直接故意之主觀要件，推論顯過十分草率且恣意，完全無視過失要件成立之可能性，並恣意將單純之民事履約糾紛以不備構成要件之刑法相繩，此均可將第二審判決理由與第一審判決理由相互對照，即可清楚得知第二審判決不合理之處。
（五）行政法院判決本即不受其他法院認定之拘束，隆盛公司陳亞昀沒有進行保壓時間試驗，就只有登載沒有進行保壓時間所測得之數據，此份預力地錨試驗紀錄表根本不存在任何反於真實的記載，自不該當政府採購法第101 條第1 項第4 款「偽造、變造」之要件。且原告既已將地錨工程發包予專業廠商隆盛公司，其主觀上即是基於業務分工而信賴他人已盡義務，並無任何偽造之主觀故意，自不該當政府採購法第101 條第1 項第4 款之主觀要件。且預力地錨拉力試驗僅屬自主試驗事項，非屬估驗項目，亦非屬合約規範必須提供之請款文件，純屬被告誤解契約規定，無端要求原告所提出之文件，此預力地錨試驗紀錄表根本不屬於系爭採購案之履約文件，自不該當政府採購法第101 條第1 項第4 款「履約相關文件」之要件。是被告所為之行政處分，顯然與政府採購法第101 條第1 項第4 款要件不符，其認事用法顯有違誤。爰起訴聲明：１、原處分、異議處理結果、申訴審議判斷均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
（一）依據系爭採購案施工規範第02256 章「臨時擋土支撐工法」規定，臨時性地錨及岩錨應依照第02492 章預力地錨之規定。復按該規定第3.3.1 節例行驗收之潛變伸長量應小於2mm 。原告為查驗預力地錨符合設計要求，於101 年5月25日係以液壓千斤頂乙台，辦理29支例行驗收試驗（地錨編號：1-1~1-26、2-1~2-3)，惟據預力鋼鍵地錨試驗記錄表所載，各地錨試驗拉力計38分，故核算總試驗時間共計約18個小時始可完成（未含變換檢測地錨及設備卸除、裝置時間），原告同一天完成試驗，顯有異常情事；另據原告提供之試驗照片電子檔案，各地錨施工照片檔案拍照時間間隔未達上述間隔時間（諸如：地錨編號1-26「101年5 月25日12:13 」，地錨編號1-25「101 年5 月25日12:20 」），實驗照片檔案所載實驗間隔時間顯不合理，故預力地錨實驗記錄涉有偽造情事，各地錨試驗量測之潛變伸長量尚難確認符合契約規定，而有政府採購法第101 條第1項第4款之情形。
（二）查系爭採購案契約第9 條第11項第3 款略以「廠商對於分包廠商履約之部分，仍應負完全責任」。預力地錨為履約相關文件。關於預力地錨有編列相關費用，且預力地錨規範於公共工程委員會網站可以下載，另於系爭採購案契約第02256-5 頁也有記載預力地錨，故預力地錨試驗報告屬於履約相關文件。被告所提系爭採購案施工規範第02256章即為契約中關於預力地錨規範。預力地錨、預力地錨錨頭之際價於工程契約中亦有規範。依據預力地錨章要辦理預力地錨試驗，本件於101 年5 月25日辦理預力地錨試驗報告，有送交監造單位實質審查，監造單位有轉送被告備查。且查契約工項「預力地錨」單價分析表列有「施預力機具什費」及「預力施拉及復拉施工」等費用。
（三）被告認定預力地錨試驗報告有偽造或變造之理由分述如下。依101 年5 月地錨驗收試驗報告，第22頁以下每張記錄表都是偽造，因為依據每張記錄表之「間隔」欄位所載停留觀察時間加總後，每支地錨測試時間至少要38分鐘，還不包括地錨搬移時間，而29支地錨至少需要1102分鐘，約18小時，但是原告試驗報告卻於中午12時13分開始，至下午5 點47分完成29支預力地錨試驗，顯然試驗報告顯然不合理。
（四）原處分之法令依據為政府採購法第101 條第1 項第4 款。本件是原告分包廠商隆盛公司員工陳亞昀偽造履約相關文件即101 年5 月25日預力地錨試驗報告，而由原告將預力地錨試驗報告提送被告。被告主張原告分包廠商員工陳亞昀之行為態樣為刑法第215 條、第216 條業務上文書登載不實罪、行使偽造變造或登載不實罪，故屬政府採購法第
101 條第1 項第4 款之情事。被告認為政府採購法第101條第1 項第4 款之偽造，是指廣義的偽造行為，而非僅指刑法第210~213條之偽造。
（五）臺灣高等法院103 年度上易字第601 號刑事確定判決，已經認定原告之員工劉宗易於本件履約時，共同行使業務登記不實罪，故本件原告之訴顯無理由，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之聲明陳述詳如前述，因此首要爭點乃本件工程進行其中29支預力地錨之施拉預力作業時，原告之協力廠商隆盛公司於「預力鋼鍵地錨試驗記錄表」記載交原告持向被告行使等行為，是否有偽造文書（行使業務登記不實文書罪）即偽造履約相關文件情事？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按「（第1 項）機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」政府採購法第101 條第1 項第4 款定有明文。因此廠商只要符合刑法分則第十五章偽造文書罪各條構成要件時，即符合上開刊登政府採購公報之要件。
２、次按政府採購法之立法目的既為「建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質……」，因此政府採購案進行中文件若屬政府採購法第101 條第1 項第4 款之履約時應提出之相關文件，即為當事人依契約應履行之給付義務，則當事人應依實際情況逐一記載，其未依實際情況記載（對數量、金額、時間等為不實記載），即屬政府採購法第101 條第1 項第4 款規定「偽造、變造履約相關文件」，且雖刑事犯罪之偽造、變造文書罪，指「無權」製作文書之人冒用他人名義製作文書之規範目的不同，且縱經刑事判決無罪碓定，仍無礙合致政府採購法之上開規定（參照最高行政法院99年度判字第988 號、95判字第892 號判決意旨即明）。同理，若經刑事判決認定其行使業務登載不實文書罪，既經程序較完整、證據較嚴謹之刑事判決認定有罪判決確定，自更符合上開政府採購法第101 條第1 項第4 款規定之要件。
（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之證據附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
１、原告參與被告所辦理「深澳坑路340 號旁路基掏空暨邊坡滑動災後復建工程」採購案（即系爭採購案），於101 年
4 月12日簽訂系爭採購案工程契約（詳外放卷）。系爭採購案原告公司員工劉易宗擔任品管工程師。
⑴系爭採購案工程契約第1 條規定：契約文件包括本文、附件及依契約所提出之履約文件或資料。
⑵系爭採購案契約之契約價額表項次第23項為「預力地錨(6
0t) 」，第24項為「預力地錨錨頭」（本院卷第117 頁，另詳外放系爭採購案工程契約，基隆市政府價額表）。
⑶系爭採購案契約所附施工規範第02256 章（臨時擋土支撐
工法）中，第3.1.4 規定「臨時性地錨及岩錨應依照第02
492 章預力地錨之規定」（本院卷第119 頁，及外放系爭採購契約附施工規範）。
⑷前開第02492 章則定「預力地錨」之相關規定其中第3.1.
1 規定「驗收實驗」之相關規定（本院卷第120-121 頁）。
２、101 年4 月25日，原告將系爭採購案工程關於「臨時性地錨工程」部分另行發包隆盛公司，有兩造簽立之工程承攬合約書（本院卷第21頁）可查，而隆盛公司則由員工陳亞昀擔任預力地錨工程之現場工程師。
⑴隆盛公司之現場工程師陳亞昀於101 年5 月25日施作29支
預力地錨之施拉預力作業時，並未逐階段遞增載重，並於各階段施加載重時，停留固定之時間，據以觀測施加載重後之預力鋼鍵變位情形，即將鋼鍵變位量登載於「預力鋼鍵地錨記錄表」上，並據此製作地錨驗收試驗報告（含試驗紀錄表及試驗照片等，詳本院卷第122 頁至157 頁）；嗣持交原告公司品管人員劉易宗蓋用「本件試（檢）驗結果經核與規定相符」後，再送由監造單位台晟公司審查通過後，原告持向被告請領工程款。（參照系爭工程契約及禾昌公司與隆盛公司簽立之臨時性地錨工程承攬合約書）⑵依據原告提出並行使交付被告監工之上開驗收試驗報告（
試驗照片等）顯示，本件原告於101 年5 月25日施作本件試驗，僅以液壓千斤頂（型號KCL-135H）1 台，辦理系爭29支地錨之例行試驗（地錨編號：1-1 至1-26，2-1 至2-
3 ）且於試驗當日即完成（最早時間：12時13分，最晚時間：17時47分) ，全部時間僅5 小時餘。
⑶又依據原告提送被告之系爭地錨驗收試驗報告中，每一預
力地錨實際作業時，應於各階段施加載重時間、停留固定之時間等計算，依「預力鋼腱地錨記錄表」（本院卷第12
8 頁至141 頁）每支需時38分鐘（紀錄時程之間隔計算）以上，以系爭29支預力地錨試驗，縱不包括移動作業及準備時程，仍須18小時。
３、101 年9 月17日審計部臺灣省基隆市審計室以審基市四字第1010000501號函通知被告，就經查核缺失，應於30日內陳報，其中系爭採購案有關系爭29支預力地錨之試驗，即載明有前開２⑴⑵⑶之事由，認為系爭採購案預力地錨實驗記錄有偽造情事，故請被告依法查明妥處（本院卷第34-35 頁）。
４、102 年4 月12日，被告以基府產工貳字第1020153500號函略以，依據本工程施工規範第02256 章「臨時擋土支撐工法」規定，臨時性地錨及岩錨應依照第02492 章預力地錨之規定。……該工程為查驗預力地錨符合設計要求，於10
1 年5 月25日係以液壓千斤頂乙台，辦理29支例行驗收試驗，惟據預力鋼鍵地錨試驗記錄表所載，各地錨試驗拉力計38分，故核算總試驗時間共計約18個小時始可完成，原告同一天完成試驗，顯有異常情事；另據原告提供之試驗照片電子檔案，各地錨施工照片檔案拍照時間間隔未達上述間隔時間，實驗照片檔案所載實驗間隔時間顯不合理，故預力地錨實驗記錄涉有偽造情事，各地錨試驗量測之潛變伸長量尚難確認符合契約規定，而有政府採購法第101條第1 項第4 款之情形，將刊登政府採購公報（即原處分，本院卷第76頁）。原告不服，提出異議（本院卷第77頁），經被告102 年5 月13日以基府產工壹字第1020044973號函駁回。原告仍不服循序，遂提起本件行政訴訟。
５、上開預力地錨試驗相關隆盛公司員工陳亞昀及原告員工劉易宗，經檢察官提起公訴，旋經臺灣高等法院103 年度上易字第601 號刑事判決二人共同犯行使業務登載不實文書罪有罪確定（判決書詳本院卷第208 頁至217 頁。一審即臺灣基隆地方法院102 年度易字第544 號判決書，詳本院卷第177 頁至187頁）。
（三）經查本件有關101 年5 月25日施作29支預力地錨之施拉預力作業，及將預力鋼鍵變位情形（變位量）登載於「預力鋼鍵地錨記錄表」上，並據此製作地錨驗收試驗報告；並經由原告（品管人員劉易宗）證明「本件試（檢）驗結果經核與規定相符」後，送經監造單位台晟公司審查通過後，原告持向被告請領工程款等過程，詳如上述，而參照前開系爭採購案契約所附施工規範第02256 章第3.1.4 規定「臨時性地錨及岩錨應依照第02492 章預力地錨」，因此系爭採購契約中本有關於預力地錨規範。又系爭採購案契約之契約價額表項次第23項為「預力地錨（60t ），第24項為「預力地錨錨頭」資料，契約工項「預力地錨」單價分析表更列有「施預力機具什費」及「預力施拉及復拉施工」等費用；可知上開「預力鋼鍵地錨記錄表」、「地錨驗收試驗報告」，既為原告履行系爭採購案契約及請領該部分工程款所必備之文件（請款前尚須交監造單位審查），自為履行系爭採購案契約相關文件，應足證明，原告主張系爭採購案中「臨時性預力地錨工程僅屬假設性工程」，故「預力地錨試驗紀錄」並非系爭採購案之履約文件云云，自對系爭採購案工程有誤會，顯不足採，應先敘明。
（四）本件原告有行使偽造履約「預力鋼鍵地錨記錄表」、「地錨驗收試驗報告」文件行為，且偽造之低度行為，為行使之高度行為所吸收。查：
１、依系爭採購案契約第9 條第11項第3 款略以「廠商對於分包廠商履約之部分，仍應負完全責任」，本件有關原告分包廠商隆盛公司將不實之鋼鍵變位數據登記於業務上文書即「預力鋼鍵地錨記錄表」，及據以制作業務上文書「地錨驗收試驗報告」之「偽造文書」行為，自應視為自己之業務上登載不實之偽造文書（刑法第215 條）。
２、本件「地錨驗收試驗報告」上記載之29支預力地錨試驗，縱不包括移動作業及準備時程，需費時18小時，而本件原告提出報告僅費時5 小時餘等事實詳如前述【理由（二）２】，因此本件被告主張原告有業務上登載不實之偽造文書等，已經證明，同理臺灣高等法院103 年度上易字第60
1 號刑事確定判決，亦採相同見解。⑴原告雖主張每支「預力鋼鍵地錨」試驗記錄時間無需38分
鐘云云，顯與本件卷訟爭29支地錨記錄試驗時間不符，因此原告持非本件訟爭之29支地錨之試驗時間為前開主張，自有誤會。
⑵原告又主張「預力鋼鍵地錨」試驗前開停留保壓時間，為
表格式自製，並非由原告等人填寫，故非偽造文書云云。然細譯上開「預力鋼鍵地錨記錄表」上資料全非手寫，且陳亞昀於施作系爭29支預力地錨試驗時，「預力鋼鍵地錨記錄表」顯示，並未逐階段遞增載重，並於各階段施加載重時，『停留固定之時間』，據以觀測施加載重後之預力鋼鍵變位情形；即將鋼鍵變位量登載於「預力鋼鍵地錨記錄表」上，並據此製作地錨驗收試驗報告（含試驗紀錄表及試驗照片等，詳本院卷第122 頁至157 頁），嗣持交原告公司品管人員劉易宗蓋用「本件試（檢）驗結果經核與規定相符」後，再送由監造單位台晟公司審查通過後，原告持向被告請領工程款等事實詳如上述，因此不論原告主張表格內本已載明之事項是否屬實，該表格既經陳亞昀作成及提出（且與事實不符，即不可能於5 小時即完成29支地錨之試驗），並經原告公司人員證明，及監造單位審查後由原告提出向被告行使並請款，則原告有業務上行使登載不實之偽造文書行為，已經證明。原告上開主張並不能為其有利認定。
⑶原告再主張本件刑事判決追加起訴不當，刑事確定判決太
離譜不足採云云，然如原告所主張，行政法院認定本件原告所為是否符合政府採購法第101 條第1 項第4 款之偽告文書行為，本可自行認定事實，而本院認定之事實詳如上述，因此原告以刑事訴訟程序中所主張，經刑事確定判決所不採之理由，於本件審理時重覆提出，自亦不能為其有利認定。
⑷況查原告員工劉宗易及隆盛公司員工陳亞昀，因系爭29支
「預力鋼鍵地錨」試驗爭議，業經臺灣高等法院103 年度上易字第601 號刑事確定判決，認定二人共同犯行使業務登載不實文書罪有罪確定，參照前揭本院法院見解，刑事程序較完整、證據較嚴謹之刑事確定判決，自亦更足為本件原告有違反政府採購法第101 條第1 項第4 款規定之要件之佐證。
３、又查訴外人陳亞昀於101 年5 月25日施作29支預力地錨之施拉預力作業時，並未逐階段遞增載重，並於各階段施加載重時，停留固定之時間，據以觀測施加載重後之預力鋼鍵變位情形，即將鋼鍵變位量登載於「預力鋼鍵地錨記錄表」上，並據此製作「地錨驗收試驗報告」及原告員工劉宗易蓋用「本件試（檢）驗結果經核與規定相符」，並送監造單位台晟公司審查通過後，原告持向被告請領工程款等事實為兩造所不爭執，並有原告提出之刑事案件偵審筆錄（本院卷第236 頁至337 頁）可稽，自足認為真實。至原告主張系爭採購案契約中，並未要求鎖定荷重應約等於
1.2 倍設計荷重，即無需以保壓時間作為拉力試驗之施工準則，及1.2 倍設計荷重云云，則涉及系爭採購案契約，就「預力鋼鍵地錨記錄表」、「地錨驗收試驗報告」等有無規範，則詳如下述。
（五）兩造間系爭採購案工程契約約定，有關本件訟爭之預力地錨試驗，應包括行政院公共工程委員會（下簡稱公程會）公告之「第02492 章預力地錨」施作規範，理由如下：
１、依原告提出行政院公共工程委員會102 年11月26日工程技字第10200410570 號函略以：中華民國國家標準（CNS ）尚無規定，而國內部分工程主辦機關，如交通部公路總局、國道新建工程局、內政部營建署建築工程組、行政院農業委員會林務局、水土保持局及臺北市政府等機關訂有「預力地錨」施工規範；另工程會公告之公共工程施工綱要規範「第02492 章預力地錨」或中國土木水利工程學會出版之「地錨設計與施工準則暨解說」一書中，均對預力地錨有相關之說明，惟前述相關規範或文獻針對預力地錨之規定與說明不盡相同，故目前國內就此領域「尚無統一標準或規範」。至函詢有關預力地錨實驗疑義，因事涉「工程個案之契約」及相關品質檢驗規定，應依「工程個案規定」辦理。足證工程會公告之公共工程施工綱要規範，係供工程個案契約擬定之參考，尚非唯一準據，然若採購契約中明文規定適用上開規範，則工程會94年間公告之施工綱要規範「第02492 章預力地錨」，即為契約之一部分，且為地錨或預力地錨施工之規範。
２、次查系爭採購案契約所附施工規範第02256 章（臨時擋土支撐工法）中，第3.1.4 規定「臨時性地錨及岩錨應依照『第02492 章預力地錨』之規定」；且查系爭採購案契約所附之施工規範，及設計監造單位於制定本工程的施工準則時，即係參考工程會編著之「工程施工綱要規範」，並於審酌系爭工程實際情況後，摘錄擷取「工程施工綱要規範」之部分章節，檢附為系爭工程契約書之附件，以作為系爭工程應遵循之施工準則。而兩造系爭採購案契約前開第02256 章雖規範應適用『第02492 章預力地錨』之規定，但系爭採購案契約之施工規範並無「02492 章」，然解釋契約當事人之意思表示，應探求當事人之真意。
⑴經查本件系爭採購案之施工規範雖無『第02492 章』，但
參照系爭採購案之施工規範係參考工程會編著之「工程施工綱要規範」之各章名目，因此系爭採購案契約上開『第02492 章』，理應解釋即是工程會公告之公共工程施工綱要規範「第02492 章預力地錨」。被告主張確已將「第02
492 章預力地錨」施工規範載入契約中，僅漏未再將該規範內容以附件方式呈現於契約書內，即屬有據。
⑵又依據原告就系爭工程所提出之「地錨工程施工計畫書」
（詳本院卷第338 頁至第365 頁）記載：「拾肆、地錨適用性檢驗：為確定地錨符合設計要求，在地錨裝設施工後得進行地錨適用性檢驗。㈠進行適用性試驗之地錨可為原設計之結構用或為專供試驗之試驗用地錨。但無論為結構用或試驗用地錨，其材料、施工狀況均需與工作地錨相同來確認施工後之地錨能否完全符合設計要求，而其試驗結果將被作為驗收之執行依據。㈡地錨各階段之試驗拉力及觀察時間如下表所示。從起始拉力T0逐步施加至設定之最大拉力後，逐階解除拉力至T0，並於各階施加拉力或解除拉力之觀察時間開始及終了記讀鋼鍵的伸長量。……結構用地錨的最大拉力應不大於1.2 （Tw＋Tf），式中Tf為鋼鍵磨擦損失。㈢試驗結果繪製拉力－伸長量曲線，計算鋼鍵磨擦損失及彈性、塑性變型量。並利用各階段試驗拉力觀察時間內所測讀之伸長量，繪製變形－對數時間曲線，計算潛變伸長量……。」（詳見本院卷第357 頁），亦足證原告提出之地錨工程施工計畫書，業已針對地錨適用性檢驗提出施工計畫，並載明應就逐階段之試驗拉力及觀察時間為記讀，並據以計算潛變伸長量，即依照公程會公告「第02492 章預力地錨」為地錨試驗。
⑶又訴外人陳亞昀於「預力鋼鍵地錨試驗記錄表」之試驗種
類欄，亦手寫「例行驗收試驗」；再參照上揭「第02492章」3.3.1 驗收實驗（Acceptance Test ）所載：①所有結構用地錨均應接受例行驗收實驗……。②例行驗收實驗之實驗程序：地錨各階段之實驗拉力及觀測時間如下表所示。由初始拉力T0開始逐階施加拉力，並於各階觀測時間開始與終了記讀鋼鍵之伸長量，後將拉力錨碇於錨碇拉力T1。
T1＝Tw＋Tws＋Tf
Tw：設計拉力
Tws：鋼鍵滑動損失
Tf：鋼鍵摩擦損失┌─────────┬─────────┐│ 試 驗 拉 力 │ 觀 測 時 間 │├─────────┼─────────┤│T0＝0.2（Tw＋Tf） │ 2分鐘 │├─────────┼─────────┤│0.50（Tw＋Tf） │ 2分鐘 │├─────────┼─────────┤│0.75（Tw＋Tf） │ 2分鐘 │├─────────┼─────────┤│1.00（Tw＋Tf） │ 2分鐘 │├─────────┼─────────┤│1.20（Tw＋Tf） │ 15分鐘 │├─────────┼─────────┤│錨碇拉力，T1 │ │└─────────┴─────────┘……④實驗結果之評估：A.例行驗收實驗之潛變伸長量Kd應小於[2mm][ ]。B.追加驗收實驗a.潛變伸長量Kd應小於[2mm][ ]。b.有效自由段長度Lef需接近適用性實驗之結果。c.檢查預估摩擦損失是否正確。若由於錯估摩擦損失致使實驗結果顯示作用於錨碇段之有效拉力小於所需拉力之[90%][ ]應使用正確實驗拉力重做實驗。
⑷綜上，本件系爭工程契約書已載入預力地錨應按照工程會
公告之「第02492 章」為施工規範；且原告公司提出之地錨施工計畫書中，亦就地錨適用性檢驗為說明逐階載重與時間觀察之記讀；核與工程會公告之「第02492 章預力地錨」施工規範內容，就例行驗收程序，均採逐階拉力測試，並就各階觀測時間開始與終了記讀鋼腱之伸長量，並據以計算鋼鍵之潛變伸長量相符；另查實際為試驗人員即訴外人陳亞昀於「預力鋼鍵地錨試驗記錄表」之「試驗種類」欄亦載明「例行驗收實驗」，復與上揭「第02492 章」
3.3.1 之「例行驗收實驗」用語相符。再參照訴外人林柏樹於刑事案件審理時結證：「雖然沒有把它（指「第0249
2 章預力地錨」）附在裡面，但是它也視同契約一部分……他送的計畫表上有規定時間，在地錨工程施工計畫書第21頁……另外還有『預力鋼鍵例行施拉紀錄表』，在主文上都有提到，第21頁表三的行列裡面，與報告書去對應，中間都有間隔時間，他必須去做這個，所以我認為或許原來沒有特別規定保壓時間幾分鐘，但是在主契約是有規定的，而且表頭上也有附，所以我是認為本來就要按照契約去執行的。」等語，「（問：照你所述契約上規定要用保壓去觀測潛變量，若預力地錨之施工計畫書上沒有這樣的保壓時間去觀測變位量之記載，為何當時還審查通過這樣的施工計畫書？）若你所說的前提是對的話，這個分項我們還要請他重新更正，因為它的上位是契約書。契約書是上位，分項就不能違背契約的規定，如果現在發現到分項不對，那就只有請他重新更正，這是審查的基本精神。」等語（詳本院卷第237 頁至246 頁筆錄）；且原告參與本件政府採購，自應知悉上開專業施工規範（「第02492 章預力地錨」）方會投標，並提出施工計畫，因此被告主張工程會公告之施工綱要規範「第02492 章預力地錨」為契約內容之一部分，核屬有據，原告主張系爭採購案契約施工規範並未載明工程會公告之「第02492 章預力地錨」規範云云，核無足採。
３、查本件工程會公告之02492 章則定「預力地錨」之相關施工規範，為契約內容之一部分，而本件原告提出之「預力鋼鍵地錨記錄表」、「地錨驗收試驗報告」並未依照契約約定之工程會公告「第02492 章預力地錨」施工規範施工，而預力鋼鍵之試驗拉力與觀測時間有一定之準則，其目的係為正確計算出鋼鍵之潛變伸長量Kd是否小於[2mm][ ]，蓋鋼鍵之潛變伸長量實驗結果應以各階段實驗拉力於觀測時間內所測讀之伸長量，繪製變位－對數時間曲線及實驗拉力－潛變伸長量關係圖等，評估地錨之極限潛變拉力（Limit CreepLoad ），並配合施工紀錄及地層條件等進行結果判釋，則觀測時間之長短，當會影響潛變伸長量之數據，而施拉預力之目的係在拉伸鋼鍵而產生預力，並將地錨錨碇於鎖定荷重，且地錨需經驗收試驗確認符合標準後才能鎖定，倘其中一環節未依該規範進行，亦將連帶影響計算之結果，進而就是否可以鎖定地錨，產生判讀上之誤差結果，從而影響該工程之施工品質，亦足生損害於被告（基隆市政府）對於公共工程品質管理之正確性（臺灣高等法院10 3年度上易字第601 號刑事確定判決亦採相同見解）。故原告主張本件最終驗收通過，工程品質無瑕疵等語，縱認屬實，亦無解於其有業務上登記不實且足生損害於被告之偽造文書行為。
（六）再查本件原告（之員工）於業務上偽造「預力鋼鍵地錨記錄表」、「地錨驗收試驗報告」等履約相關文件，並進而行使，且如前述原告是明知不實之事實而記載於業務上職掌文書上，核其行為自屬故意，原告主張本件無故意或過失，未造成任何損害云云，自有誤會，且不足採。
（七）原告基於系爭工程會公告「第02492 章預力地錨」並非本件系爭採購案契約規範之施工規範施及履約文件，並進而主張系爭採購案中臨時性預力地錨工程僅屬假設性工程、拉力試驗僅屬自主檢驗程序，並非契約工項、非屬估驗請款項目、該試驗紀錄亦非合約規範必須提供之請款文件、預力地錨實驗紀錄並無反於真實之記載，自非屬偽造之文件、無偽造之「故意」及「動機」等告主張，自因前提要件錯誤而無理由。又本件被告認定原告有業務上登載不實及加以行使之「偽造」文書行為，而非原告主張無權冒用他人名義之偽造，應再予指明。
（八）末按政府採購法第101 條第1 項，其中第1 款、第2 款、第4 款（本件訟爭偽造履約相關文件者）至第6 款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，屬行政罰，與第3 款、第7 款至第12款事由，屬違反契約義務之行為，但因與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，性質上並不完全一致（最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。本件原告履行系爭採購案契約時，偽造履約之相關文件即業務上登記不實之「預力鋼鍵地錨記錄表」、「地錨驗收試驗報告」詳如前述，因此原處分以原告違反政府採購法第101 條第1 項第4 款，而予以停權，經核並未違法。又本件原告違反政府採購法第101 條第1 項第
4 款，是違反行政法上義務行為，而予裁罰，並非單純違反契約義務之行為，因此原告主張本件原處分未審酌是否因該偽造文件而影響採購履約目的、涉及金額比例大小及有無損害其他公共利益等各項因素，如果情節輕微，即遽予停權處分，顯然有違比例原則云云，本無足採。況查本件訟爭之「偽造文書」涉案行為人均遭法院判決有罪確定，且系爭採購案工程又係「深澳坑路340 號旁路基掏空暨邊坡滑動災後復建工程」之公共工程，事涉多數人交通往來安全公益，參照政府採購法第101 條之立法理由，本件刊登政府公報之原處分，並未逾越比例原則，原告執詞主張原處分違反比例原則云云，核無足採。
六、綜上，本件預力地錨確為契約主要工項之一，且工程會公告之02492 章則規定「預力地錨」之相關施工規範，亦為契約內容之一部分，乃原告行使之業務上不實登載之「預力鋼鍵地錨記錄表」及據以製作之「地錨驗收試驗報告」等文書，為履約過程中之文件，因此原處分認為原告有政府採購法第
10 1條第1 項第4 款之偽造履約相關文件，而為停權及刊登政府採購公報，及駁回異議處理結果，並無違法，申訴審議判斷予以維持，亦無不合；原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌亦不足影響判斷結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 12 月 25 日
書記官 陳德銘