臺北高等行政法院判決
102年度訴字第18號102年12月5日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 黃重球（董事長）訴訟代理人 張子柔 律師
白友桂 律師孫 斌 律師被 告 行政院原子能委員會代 表 人 蔡春鴻（主任委員）訴訟代理人 吳筱涵 律師複代理人 劉恩廷 律師訴訟代理人 林文凱 律師
曹松楠上列當事人間核子反應器設施管制法事件，原告不服行政院中華民國101 年11月1 日院臺訴字第1010146271號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告經核准興建核能四廠（下稱龍門計畫或核四），有關工地設計變更要求（Field Change Request，下稱FCR ，）作業，未依規定送設計公司（ResponsibleDesign Organizatio n ，下稱RDO ）辦理審查作業，而由原告之核能技術處龍門計畫駐工地設計辦公室（Site Engineering Office ，下稱SEO ）自行辦理工地設計變更要求作業之審查與核定作業，並核發設計變更通知（Design ChangeNotice，下稱DCN ），執行設計變更作業，修改施工圖面，交龍門施工處執行施工作業。對於設計變更作業之執行及管制，自始未建立符合法規要求之作業規定與審查管制等完整之品保管制機制與措施，迭經被告要求改善。原告未據辦理，並一再增加不合規定之工地設計變更要求，前經被告於民國97年4 月2 日會核字第0970005605號、97年11月19日會核字第0970020065號裁處書，以原告未依規定辦理設計變更作業，違反依核子反應器設施管制法（下稱核管法）第7 條所定核子反應器設施品質保證準則（下稱品保準則）之規定，依同法第37條分別處以罰鍰新臺幣（下同）50萬元，復以原告未依核管法第14條第1 項為改善要求及同法第29條第1 項第3 款情形，處以罰鍰300 萬元及限期三個月完成要求改善事項。原告旋申經被告98年2 月5 日會核字第0980002339號書函，同意原告提出之核四工程執行設計修改作業暫行措施（下稱修改暫行措施）暫時辦理部分核能安全有關之設計修改案件，但須於承諾時限前提送各項完整替代方案，逾期暫行措施即行廢止。復申經被告98年7 月2 日會核字第0980011345號書函同意展延適用期間至98年10月31日。原告於98年10月22日再次申請展期，被告98年10月26日會核字第0980017931號書函，以核島區（NI）部分之展延申請，歉難同意，電廠周邊系統（BOP ）部分展延至98年11月15日，不得再延長。是以自98年11月16日起，原告已不得再有任何自辦設計修改之行為。復據被告調查結果，原告仍一再違規自行辦理設計修改作業並進行現場施工作業，致有同法施行細則第9條第1 款及第3 款等情事，構成第14條第1 項及第29條第1項第3 款規定情形，依同法第29條第1 項、第37條規定，從重併處罰鍰1,500 萬元，並依同法第14條第1 項及第29條第
1 項規定，以10 1年1 月16日會核字第1010001075號裁處書（下稱原處分），命原告應自原處分送達之日起停止自行辦理及核定龍門（核四）工程設計變更，以及據以進行施工作業等違法行為，原告不服，提起訴願經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。本件相關英文縮寫、英文全文及與中文名稱對照如附件一。
二、本件原告主張：㈠原告依被告核可之系爭暫行措施，辦理設計修改作業，並未
違反品保準則第7 條第5 項及第10條等規定，原處分以原告違反上開品保準則規定為由，逕認原告違反核管法第7 條，應依同法第37條課處罰鍰云云，其認事用法，顯有違誤：⒈按核四工程所引據之美國機械工程師協會所頒布之"ASME SE
C.III 規章"(NQA-1-1986 edition，Supplemental 3S-1)第
5 條"Change Control"規定：「…"Changes shall be approved by the same affected groups or organization whi
ch reviewed and approved the original design documents, except where an organization which origin all wa
s responsible for approving a parti cular design documents is no longer responsible, then the Owner or
his designee shall designate a new responsible organization which could be the Owner's engineering organization." …」( 試譯為：所有變更皆應經原審查並批准原設計之機構核可，惟若原先負責核可設計文件之機構不再負責時，該業主或其指派之人應指派新的權責組織，且該權責機構得為業主之工程團隊。) ( 原證11號) ，可知於原設計公司不再負責審查並同意設計修改作業時，業主可指派其他權責機構進行之，且業主本身之工程團隊亦得為被指派之對象。
⒉又依原合約第2.21.1條規定：「TAIPOWER may at any time
, without notice to the Supplier's surety (if any)
and without invalidating this Contract, issue writte
n directions to the Supplier making changes in, addi
ng to or subtracting from the Work to be performedhereunder.」( 試譯為：台電公司可隨時於未通知供應商之保證人( 若有保證人) ，且契約仍有效之情況下，發行書面指示予供應商要求變更、增加、或減少工作範圍。) ( 原證12號) ，可知原告聘請美商奇異公司執行設計之工作範圍，依合約本可進行增減。
⒊查依被告所核定之系爭設計修改處理原則2.「非屬爐心部份
，台電公司可提正面表列設計修改類別經被告同意後先行自行辦理，…」( 原證5 號) ，以及系爭暫行措施第貳大項之內容( 原證13號) ，可知除爐心及數位儀控部分外，被告已同意原告SEO 先行辦理正面表列之設計修改類別後，再交由美商奇異公司以外、具相當能力及資格之工程機構審查認可。參諸前揭"ASME SEC. III規章"(NQA-1-1986 edition，Supplemental 3S-1)第5 條"Change Control"及NuclearSteam Supply System (NSSS) and Related Systems,equipment and Services Contract第2.21.1條規定，可知被告亦認同將龍門計畫部分設計修改之審定作業交由原設計公司以外之其他工程機構進行屬可行的方法，且被告亦完全明瞭若仍執意由原設計公司即美商奇異公司負責審查並核定設計修改作業，確屬窒礙難行，否則被告即不會同意此系爭暫行措施。從而，原告先行辦理設計修改作業，且仍係遵循被告曾核准之系爭暫行措施規定，無論如何，實難苛責原告違反品保準則第7 條第5 項及第10條等規定，原處分卻以原告違反品保準則上開規定為由，認定原告違反核管法第7 條規定，應依同法第37條規定課處罰鍰云云，顯有違誤。
㈡原告依被告核定之系爭暫行措施自行辦理龍門計畫之設計修
改案件，並無核管法第14條第1 項所稱危害公眾健康與安全或環境生態之虞，原處分認事用法，顯有違誤，應予撤銷：⒈按核管法第14條第1 項規定：「核子反應器設施興建或運轉
期間，主管機關得隨時派員檢查，並要求經營者檢送有關資料，經營者不得規避、妨礙或拒絕。對於不合規定或有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，主管機關應令其限期改善或採行其他必要措施；其情節重大、未於期限內改善或採行必要措施者，得命其停止現場作業、運轉、廢止其執照或限載運轉。」、同法施行細則第9 條第1 及3 款規定：「本法第十四條第一項所稱核子反應器設施興建期間，有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，指有下列情事之一：一、發現設計有重大缺陷，且未經適當評估解決。」... 、「三、品質保證方案之執行有嚴重缺陷，對工程品質產生重大影響。」。
⒉按本件原告所為因應現場施工現況而自行進行設計修改之部
分，大部份均屬對設備、管線路徑及支架位置之調正，以配合現場實際上的需要，對於設計功能不致有所影響。雖列於安全設備設計圖說上，惟其修改內容，實與執行核能安全功能者，並無直接關聯，且確屬為排除施工困難、衝突或補充修改錯誤或缺漏所必要者，除有即時修正之必要性外，原告於設計修改及施作後，仍積極與美商奇異公司協商修約事宜並於雙方達成新約後要求美商奇異公司執行事後之驗證，及由施工單位進行測試作業，如尚有不完足，均可立即予以回復原狀或進行補正。從而，原告於98年11 月1日至99年12月31日間，仍依循被告核定之系爭暫行措施之模式，由SEO 先行核定施工單位之FCR ，同時依嚴格程序留存完整、可追溯之文件紀錄，以供美商奇異公司事後執行完工設計驗證工作，絕無可能有核管法第14條及同法施行細則第9 條第1 及3款規定所謂危害公眾健康與安全或環境生態之虞等情事。
㈢原告並無核管法第14條第1 項或同法施行細則第9 條第1款規定所稱設計有重大缺陷，且未經適當評估解決之虞：
⒈被告業於本件訴願程序中自承設計品質之確認係由業主( 即
原告) 及權責設計者( 即美商奇異公司) 進行( 原證18號第13頁倒數第3 行) 、管制機關( 即被告) 不實質參與設計作業流程，而係藉由測試驗證等作為，確認設計符合法規並具安全性( 原證18號第五項) 、設計修改之結果須經過業主(即原告) 及權責設計者( 即美商奇異公司) 審核以確認修改結果具有安全品質( 原證18號第六項) 等情，可知設計變更是否具安全性，程序上應審酌是否依據相關法定程序，實質上則應由原告及美商奇異公司進行審核，為被告所不爭執。查本件原告所辦理之設計修改作業，皆係依據經被告核准之系爭暫行措施進行，程序上並無違誤，且該等設計修改作業其後業經美商奇異公司確認無安全之虞在案( 原證9 號)，足見原告所進行之設計修改作業，不論係從程序上抑或實體上觀之，當無法條規定「未經適當評估解決」之情事甚明。⒉且實際上，原告雖與美商奇異公司於99年2 月間議約完成，
惟因美商奇異公司原有技術人員已於龍門計畫停工及長期契約爭議期間大量流失，其所派駐人員及規模，對設計修改之處理效率一時尚無法達到工進需求，即便是設計圖說上極其明顯且簡單之錯誤修改，均需花數周甚至數月方能解決，確已無法配合現場施工之需求，以致施工階段所碰到因設計圖面標示錯誤、缺漏、施工困難與施工衝突等問題，於99年2月後仍無法即時由美商奇異公司解決，原告不得已，於美商奇異公司派駐工地之工作團隊步入正軌前，仍依被告核定之系爭暫行措施繼續辦理核島區之設計修改案件，且所有案件均須再由美商奇異公司審查，應能確保施工安全無虞。
㈣本件洵無核管法第14條第1 項或同法施行細則第9 條第3 款等規定所稱危害公眾健康與安全或環境生態之虞等事實：
⒈查原告自96年起自行辦理之1536件DCN 中，以美商奇異公司
為原設計公司者共計1439件，其中於96年1 月1 日至98年11月30日間計729 件( 非本件被告裁罰之範圍) ，於98年12月
1 日至99年12月31日間計710 件，包括美商奇異公司事先授權原告可自行辦理設計修改者( 原證15號) 、或是依美商奇異公司工地顧問意見核頒之設計修改進行施作者( 原證16號) 等，不論何種情形，所有原告辦理之設計修改案件，均已經美商奇異公司事先授權或事後複審確認無安全顧慮，美商奇異公司並依其既有程序另行正式頒發FDDR，可知縱使被告核定之系爭暫行措施未獲同意展延，原告所自行辦理設計修改之DCN ，對工程品質仍無影響，更無危害公眾健康與安全或環境生態之虞，自不構成核管法第14條以及同法施行細則第9 條第3 款所定之品質合證方案之執行有嚴重缺陷，對工程品質產生重大影響之情事。
⒉按美國核管會於其視察手冊(NRC IM,IP-37055"Onsite Desi
gn Activities") 中，明載：「…Construction site activities associated with a design or design change sha
ll not proceed without verification past the point where the installation would become irreversible with
out extensive demolition and rework. In all cases,th
e design verification shall be completed prior to fu
el load for a plant under construction, or in the ca
se of an operating plant, prior to relying upon thecomponent, system, or structure to perform its safety-related function…」( 試譯為：工地現場活動與設計或設計修改相關者，應於非經毀壞或修復而不可逆之安裝作業前進行驗證，方得進行。在所有的情況下，如為建設中之電廠，設計驗證應於燃料裝填入電廠之前完成，如為已營運之電廠，則應於其組件、系統、或結構需要置入執行安全功能前。) ( 原證17號) ，可知核能發電廠建廠期間之安全管制起點為核准核燃料裝填，至於安全設備置入使用、或開始執行不可逆之作業程序等之施工活動，若涉及設計變更時，其設計之驗證在工作進行至不可逆之階段前完成，即屬符合上開視察手冊之規定，然則我國法規漏列美國法規「設計管制」完成驗證時限，致使被告認定原告之工地修改作業未於事前經原設計者審查同意即逕行施工，即違反法規要求，更衍生原告與原設計者奇異公司之間「權責」失衡問題，致使被告成為弱勢一方，在與奇異公司修約談判過程中備嚐艱辛。蓋因核能發電之風險，終究來自於核燃料熔毀後所造成之輻射外洩。而核燃料裝填前之建造設計、變更修改等作業，若非不可逆或牽涉安全設備之使用，至多僅涉及工程之作業安全事項，屬業主自行管理範圍，而未及於核能安全管制事項，從而，於核燃料裝填之前，若有發生核管法第14條所述危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，仍屬被告管制可否頒發核燃料裝填許可所轄，即如有第14條所述危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，被告應不得核發核燃料裝填許可。從而，本案龍門電廠於被告頒發核燃料裝填許可之前，尚無核管法第14條所述危害公眾健康與安全或環境生態之虞。是以龍門計畫目前仍處於施工及系統試運轉測試階段，於經被告核准裝填燃料許可前，顯無輻射物質產生，亦無核管法第14條所述危害公眾健康與安全或環境生態之虞。
㈤被告未依核管法先令原告限期改善或採行其他必要措施，即
遽然作成原處分，洵有未能正確適用核管法第14條、第29條，及違反行政程序法第7 條、第10條等規定之違誤：
⒈按核管法第14條第1 項規定：「核子反應器設施興建或運轉
期間，主管機關得隨時派員檢查，並要求經營者檢送有關資料，經營者不得規避、妨礙或拒絕。對於不合規定或有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，主管機關應令其限期改善或採行其他必要措施；其情節重大、未於期限內改善或採行必要措施者，得命其停止現場作業、運轉、廢止其執照或限載運轉。」、第29條第1 項第3 款：「有下列情形之一者，處新臺幣三百萬元以上一千五百萬元以下罰鍰，並得令其停止現場作業、運轉或限載運轉：三、違反第十四條第一項規定而有危害公眾健康與安全或環境生態之虞，且情節重大、未於期限內改善或採行必要措施者。」。
⒉查被告於98年11月至99年12月31日間，均未曾就原告前揭自
辦設計修改與進行施工之行為，於作成原處分前，要求原告限期改善或採行其他必要措施，顯未依核管法第14條第1 項及行政程序法第7 條等規定，就其所謂之違規行為，先以對原告之權益侵害較小之方式先命原告限期改善或採取必要措施，即逕以核管法第29條對原告處以鉅額罰鍰，於法顯有不合，應予撤銷。
㈥原處分逕認定原告有二級違規，並對原告從重處以1,500 萬
元罰鍰，洵已違反系爭作業要點第10點、行政程序法第7 條及第10條等規定：
⒈按系爭作業要點第10點第2 至6 款規定：「區分違規事項之
等級時，被告得考量下列之相關因素，酌予提升或減低違規事項之等級：( 一) 是否適時自行發現缺失、主動改正並依規定陳報。( 二) 是否故意或過失違反規定。( 三) 違規事項之改正措施是否如期完成。( 四) 是否曾獲得通知應注意此類缺失之防範。( 五) 是否重複發生此類缺失。( 六) 違規事項存在時間之長短。」、及其附件「違規事項之類級區分」、二「核子反應器設施建造」、( 二) 「二級違規」、
1 條規定：「多項之施工作業活動( 如結構、配管、電氣、基礎工程等) 發生品保之缺失，顯示品保方案本身或其執行上背離品保精神，而造成建造品質無法確保之情形。」再按行政程序法第7 條、第10條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」。
⒉查原告於98年11月至99年12月31日間，均係依循被告核定之
系爭暫行措施執行工地設計修改作業，且自100 年1 月1 日美商奇異公司人員就位後，即主動將核島區安全相關之設計修改案，回歸由美商奇異公司直接頒發設計修改文件供施工單位施工，原告更陸續將96年至99年間所完成之1536件DCN送交美商奇異公司進行複審，是縱原告有所謂之違規行為，亦早於原處分作成一年之前，即已主動改正，且以100 年3月29日、100 年4 月15日、100 年5 月11日及100 年8 月4日函，主動將清查結果向被告陳報。又被告於98年11月至99年12月31日間，均未曾依核管法第14條第1 項或第37條等規定，先命原告限期改善，且被告於97年間對原告作成之裁處，亦因97年間無被告核定之系爭暫行措施作為依據，但在98年間被告曾同意原告依系爭暫行措施辦理，應不得相提並論，是原告實未曾獲得通知應注意此類缺失之防範，其違規事項自應酌免。
⒊再者原告就核一廠至核三廠有豐富之設計修改經驗，且原告
於被告核定之系爭暫行措施施行前所辦理之設計修改案，亦經美商奇異公司複審確認無安全顧慮，可證諸原告以往自行辦理之設計變更，具良好之安全營運績效，其違規事項自應酌免。況且，原告辦理之設計修改案件，已有被告核准之系爭暫行措施足資確保品保方案之執行對工程品質無重大影響，且事後亦經美商奇異公司確認無安全疑慮，本案顯無「二級違規」所述「品保方案本身或其執行上背離品保精神，而造成建造品質無法確保之情形。」故本件縱有所謂判斷餘地之適用，原處分亦有基於錯誤之事實認定、不完全之資訊及取樣不當所作成，而應予撤銷之違誤。職是，原告有符合系爭作業要點規定可降低違規事項等級之事由，迺原處分未予審酌，即逕對原告處以高額罰鍰，於法顯有未合。
㈦原處分認定原告於98年12月至99年12月間自辦設計變更案件
共723 件云云，有基於錯誤之事實認定、不完全之資訊及取樣不當之顯然疏失，應予撤銷：
⒈原處分未載所憑證據及理由，逕認定原告依被告核可之系爭
暫行措施辦理設計修改作業，有核管法施行細則第9 條第1款及第3 款情事，同時成立核管法第14條第1 項與第29條第
1 項第3 款之構成要件云云，已違反行政程序法第5 條規定之法律明確性原則、第95條規定應說明處分理由之法律義務，以及不適用行政程序法第36條所定職權調查證據原則及第43條所定採證法則之違法，並有適用核管法第29條第1 項第
3 款、核管法施行細則第9 條第1 款及第3 款等法規不當之違法，應予撤銷。綜上，被告先未依核管法第7 條及第37條等規定，以較小侵害之手段先命原告限期改善，後又未依系爭作業要點規定之裁量基準，對原告辦理變更設計行為之情節及改正措施等進行裁量，即逕對原告從重處以罰鍰1,500萬元，顯有違反比例原則並有裁量怠惰之情事，於法顯有不合，應予撤銷。又本項理由皆經原告於訴願程序中一再主張，若受斟酌即可獲有利原告之訴願結果，迺訴願決定對原告前揭主張，既未採納，更無一語說明，即率爾駁回原告之訴願，於法顯有未合。
⒉被告未盡行政訴訟法第133 條及行政程序法第36條所規定之
法定調查義務及舉證責任，即以原處分遽爾推認原告所辦理之設計修改作業有危害公眾健康與安全或環境生態之虞，且情節重大云云，於法有違等語。聲明：訴願決定及原處分（即被告101 年1 月16日會核字第1010001075號裁處書）均撤銷。
三、被告則以：㈠原處分並無違法之處：
⒈被告於97年12月依照核管法第14條第1 項中段之「對於不合
規定或有害公眾健康與安全或環境生態之虞者，主管機關應令其限期改善或採行其他必要措施。」之規定與授權，訂定「核四工程土地設計修改處理原則」（下稱處理原則，被證
2 ），供原告遵循，以因應龍門電廠所遭遇之特殊狀況與情事，並希望能導正龍門電廠設計工程修改之不合法現象，確保電廠設施之品質與安全。此一處理原則有明文提出改善措施與暫行措施停止適用之時限為98年6 月30日，其他如執行程序、人員資格以及正面表列須提報被告同意之設計修改項目均有規定（被證1 ），而當未來RDO 回歸或重新指定之設計權責公司（Designed Engineering Organization,下稱
DEO ）到位後須全案補送RDO 及DEO 重新審核等等，均可得出依照處理原則所訂立之暫行措施為一訂有明確實施行期限、項目範圍明確，且目的係為導正龍門電廠設計修改作業之階段性、過渡性措施（被證1 ），故其容許原告可以提出暫時自行辦理有關龍門電廠之設計修改作業之申請，即必須合於上述原則與規範，原告後據處理原則提出「修改暫行措施」（被證2 ），被告並於98年2 月5 日以「會核字第0980002339號書函」（被證3 ）同意原告依照修改暫行措施自行進行龍門電廠工地設計及設計變更，此核准之書函本質上即為一行政處分，而此行政處分內容自然包含核准的決定、核准的內容即修改暫行措施全部內容包含授益處分及相應負擔或作為義務，修改暫行措施相關內容中有諸如承諾將依處理原則，儘速提出完整之替代方案，陳報被告核備後據以執行（被證1 ，第5 頁，參，三）等等，其性質為附加於授益處分之特定作為義務，本質上即屬行政程序法第93條所稱之「行政處分之附款」中之「負擔」，依照行政程序法第123 條第
3 款，受益人未履行負擔者，原處分機關得依職權為全部或一部之廢止，再依同法第125 條本文之規定，合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日起，失其效力。本案中原處分書函中，主旨有明文「惟請確依有關審查意見及承諾管制要求辦理有關設計修改作業外，並須於承諾時限前提送各項完整替代方案，逾期暫行措施即行廢止」，即為此部分規範之宣示。從而，原告於起訴書中所陳稱之依照經被告核准之「修改暫行措施」，獲准可暫時辦理部分核能安全有關之設計修改案件，以期能於限期內導正龍門電廠工程之設計修改之作業，已因原告未於期限內完成改正且欠缺積極作為，未能使龍門電廠工程之設計修改作業回復於合法之作業程序，亦即原告未履行原核准處分中所設定之負擔，故而被告在98年10月26日作出「會核字第0980017931號書函」即係依據行政程序法第123 條對原處分之廢止，而該准許暫行措施之處分已因被告依職權廢止之後，自被告所指定之98年11月16日起失其效力，原告不得主張其係依照「修改暫行措施」而排除違法狀態，故原告依照已自98年11月16日起失其效力之「系爭修改暫行措施」辦理龍門工程設計修改作業，當然均為違法，並無疑義。
⒉縱使原告主張其係依照處理原則第2 點及「修改暫行措施」
第貳大項之內容主張除了爐心及數位控制儀部分外，被告已同意由原告之SEO 先行辦理正面表列之設計修改類別，再交由RDO 美商奇異公司以外具有相當能力及資格之工程機構審查認可云云，但修改暫時措施已廢止，並自98年11月16日起失其效力，故而即便被告曾經同意系爭修改暫行措施，或是原告所稱其辦理設計修改作業，係遵循被告曾核准之修改暫行措施，故無違反品保準則第7 條第5 項及第10條等語，論理上均已失其依據，概修改暫行措施已然失效，原告再據此而為主張並無理由。
⒊又原告主張依據原合約第2.21.1條之規定，原告聘請美商奇
異公司執行設計之工作範圍，依合約可以進行刪減云云，惟原告是否要變更、刪減其所委託之美商奇異公司之工作範圍及數量，屬於原告與美商奇異公司之間之商務問題，對於被告在判斷原告系爭委由其SEO 進行龍門電廠工程之變更設計是否合法並無干涉，原告之主張，顯無理由。
⒋依原告於起訴狀中所提及之品保準則第7 條第5 項及第10條
規定之文義解釋，認為龍門計畫之工地現場之設計變更，並未規定由原設計機構審定，亦可由原告指定或委託之其他機構為之。又其主張依據ASME SEC.IIINCA 美國機械工程師學會鍋爐與壓力容器法規第三章對於相關品質保證之規定，認為原設計公司不再負責審查並同意設計修改作業時，業主得指派其他權責機關進行之，業主本身工程團隊亦可為被指派之對象云云。然而依照此一規定，基於核能安全之保障，解釋上自應朝合於公眾利益之方向進行，即應要求委託或受託者之任一方，至少須有一方為具相應作業執行資格者（即擁有ASME N核能級執照），此乃當然之理，否則豈非放任不具備相應作業執行資格之委託者任意委託同樣不具備相應作業執行資格者執行核能發電廠工地現場之設計變更，造成委託者與受託者、監督者與施作者均不具備執行資格之荒謬情事，如此解釋豈不令核能安全相關規範淪為具文，又置公眾生命財產安全於何地？是以原告在未具ASME N Holder 證照資格情形下，其並無權將ASME SEC.III所規定有關之工程法規規定作業委由不具相應資格之廠家執行，而今未具有ASME NHolder證照資格之原告委託其SEO 進行變更設計，而該SEO並未具有ASME N Holder 證照資格，原告所為之相關設計修改（DCN/FCR ）作業行為，自無在法規所定之管制要求下進行，而有違反品保準則第7 條第5 項及第10條等規定。原告一再指陳相關條文未有將業主（即原告）是否向被告提出申請，作為是否有重新指定或委託其他機構核定設計修改之要件，被告已不當對品保準則等增加法規所無之限制等語反覆爭執，而忽略了委託或受託工地設計變更之任一方，至少須有一方為具相應作業執行資格者即擁有Ｎ核能級執照者，捨此縱原告向被告提出申請，被告不僅無法准許此申請，即便准許亦無解於原告違法之事實，原告執其爭執顯無理由，故原處分與訴願決定於此部分並無任何違誤之處。
㈡原告依曾經被告核定准許之「修改暫行措施」所自行辦理之
設計修改案件，已因修改暫行措施遭廢止失效而失其依據，從而其設計修改措施違反品保準則第7 條第5 項及第10條之規定，不具品質保證，故有違反核管法第14條第1 項之規定，有危害公眾健康與安全或環境生態之虞：
⒈按核管法第14條第1 項規定「核子反應器設施興建或運轉期
間，主管機關得隨時派員檢查，並要求經營者檢送有關資料，經營者不得規避、妨礙或拒絕。對於不合規定或有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，主管機關應令其限期改善或採行其他必要措施；其情節重大、未於期限內改善或採行必要措施者，得命其停止現場作業、運轉、廢止其執照或限載運轉。」而核管法施行細則第9 條針對核管法第14條第1項中之核子反應器設施興建期間，有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者之情事，第3 款規定「品質保證方案之執行有嚴重缺陷，對工程品質產生重大影響。」，而當中對於品質保證方案，品保準則第7 條第5 項中設計變更之程序是否遵循，其判斷標準也就是委託或受託者之任一方，是否合於至少須有一方為具相應作業執行資格的ASME N Holder ，並踐行相關程序之規定，主管機關則依據法規，安全分析報告之審查評估結果，再參酌業主承諾事項對於設計之作業進行稽查，驗證設計及施工結果是否符合法規等等。而上述之設計及設計修改作業程序是否完備即屬法規制度上首要確認之事項，亦為設計及設計修改作業是否具有安全品質之重要判斷點，而程序是否合法，也是有無核管法第14條第1 項之不合規定或有危害公眾安全或環境生態之虞者之關鍵要素之一，概核電廠興建乃技術極端復雜之事，又一旦發生事故危害人民生命財產安全至大，嚴格的程序規定是把關相關作業是否具有安全品質的最重要之點，若未符合程序規定則遑論其他，合先敘明。
⒉原告稱其自行核定之相關現場設計修改案件，未涉及系統安
全功能之改變等語，顯非事實。蓋核能電廠之結構、系統、組件（Structure, System, Component, 下稱SSC ），依照其是否可執行或具有核能安全功能，區分為核能安全級及非核能安全級。龍門電廠SSC 之安全級與非安全級已經詳列於龍門電廠初期安全分析報告PSAR第三章當中( 附件1 ，龍門電廠初期安全分析報告PSAR第三章) 。而依照核管法第7 條、第16條第1 項前段及同法施行細則第12條之規定，核子反應器之設置作業，本應符合品保準則之規定，而用於核子反應器設施之核能級SSC 設計作業，當然也要合於品保準則之規定。原告違法自行辦理核定之設計修正案，均是對於龍門電廠PSAR第三章所列之核能安全級SSC 進行設計修改，是以相關設計修改案件涉及之SSC 具有或執行核能安全之功能此部分並無疑義外，就算設計修改內容與SSC 之安全功能無關，依法亦應當符合品保準則之要求，故原告所稱之設計變更作業，並未涉及核能安全功能之執行，顯係與事實不符之卸詞。另原告一再以其與美商奇異公司間之施工管理、商務問題等本應屬於原告身為業主而應自行妥善處置之問題為由，主張原告係因不得已必須自行辦理龍門電廠工地設計變更云云，與法規所要求之程序與品質並不相關，再者其為規避品保準則之相關規定，甚至一再扭曲解釋其違法對於龍門電廠工地設計變更之行為，稱並未對於核能安全級SSC 產生影響與改變，從而認為其行為並無核能安全之疑慮等語，顯然亦與前述之相關法規規定有所牴觸，其主張均不足採。
⒊原告主張辦理設計修改案件之情形，已有經過被告核定之暫
行措施為依據，足資擔保龍門電廠之設計變更具有法規所要求之品質保證云云，並無理由，蓋原處分內容表示自98年11月16日起，原告即不能再為自辦任何設計修改之行為，即准許暫行措施之處分已遭被告職權廢止而失其效力，則原告之主張失其依據。再者既然暫行措施已遭廢止而失效，則代表原告自行辦理工地設計修改均屬違法，即便RDO 事後再為確認，亦無從治癒其瑕疵，因事後測試僅為確認設計適當與否的方式之一，但測試作業除會受測試情境及環境條件等限制，亦可能無法包含所有的SSC 以及可能之機組狀態疑慮外，亦或有導致某SSC 受損之可能（如結構之耐震功能與能力），恐生不可測試，不可逆製程等問題，及造成周邊設備組件品質劣化與安全疑慮( 被證4 ，台訴字第1010146271號訴願決定) ，況退萬步言，縱經由事後補正與評估補強獲得某種程度之釐清與確認，並勉強達到法規所要求之最低度要求，其作為仍不符合法規事前預防之要求，故工程修改作業仍需要依照法律規定之正常作業程序辦理，方屬合法且能擔保具有保證品質。又原告主張縱使被告所核定之修改暫行措施未獲同意延展，只要原告所自行辦理設計修改之設計變更通知（DCN ）對於工程品質無影響，且無危害公眾健康與安全或環境生態，即無核管法第14條及同法施行細則第9 條第3款之情事云云，顯係倒果為因之說法，蓋是否有不合規定乃至有危害公眾危險等情事，及是否對工程品質有重大影響，設計及設計修改作業程序是否完備，此即法規制度上首要確認之事項，亦為設計及設計修改作業是否具有安全品質之重要判斷點，原告既然未踐行相關程序，則其設計及設計修改作業自不具有保證品質，當然可以認定有核管法第14條第1項以及同法施行細則第9 條第3 款之該當，有危害公眾健康與安全或環境生態之虞，原告認為其辦理設計修改案件之情形，已有被告核定之修改暫行措施為據，可擔保品質保證方案執行與對工程品質無重大影響等語，先有自行決定修改暫行措施仍有效力( 事實上已遭主管機關廢止) 之僭越主管機關權限之舉，後有自行判斷其不合法定程序規範所進行之設計及設計修改沒有危害公眾健康與安全或環境生態之虞之舉，原告身為被監督者卻踐行監督者即主管機關之權限且又踐行法令解釋者即司法機關之權限，其說法若可採，則置主管機關與司法機關何在，置公眾生命財產安全於何地？⒋原告主張龍門計畫因目前仍舊處於施工及系統運轉測試階段
，未獲裝填燃料許可前，無輻射物質產生，即無核管法第14條規定之情事，顯有曲解法律之嫌：
⑴依核子反應器設施管制法施行細則第9 條、第14條第1項規
定，並無法解釋出必須要有輻射物質產生或外洩之虞的狀況下，才該當於核管法第14條所稱之有危害公眾健康與安全或環境生態之虞，尤其是第3 款情事所指之「品質保證方案之執行有嚴重缺陷，對工程品質產生重大影響」於本案中更可為證，尤在修改暫行措施已遭到被告職權廢止之後，原告依舊將龍門電廠工地設計變更案件交由其SEO 核定，並交由龍門施工處施工，其設計變更已經違反品保規則第7 條第5 項及第10條之規定，品質保證方案之執行已有嚴重之缺陷，可認為已合於核管法第14條第1 項所稱核子反應器設施興建期間有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，並無疑義。
⑵從核管法之內容與相關管制及規定之要求，並未侷限須於核
能運轉之期間內，或僅於核能電廠裝填燃料後，方才有相關管制之需求，而應亦包括於核能電廠興建期間之管制，除從興建執照之申請時起即開始進行管制之外，於核能電廠施工期間亦有明文管制之相關規定。例如核管法第7 條之規定「核子反應器設施之設計、興建及運轉，應符合主管機關所定核子反應器設施安全設計準則及核子反應器設施品質保證準則之規定。」而品保準則第3 條規定「輕水式核能電廠之安全相關結構、系統及組件之設計、興建、運轉、停役等作業應符合本準則。前項作業包括設計、採購、製造、裝卸、運輸、儲存、清潔、組立、安裝、檢查、測試、運轉、維護、修理、燃料填換及設備修改等工作。」從條文之文義與體系觀之，就設計、興建及運轉等各個階段之各項作業，均須依據並符合品保準則之要求及作業管制之規定進行，故原告以燃料裝填為核能安全管制之起點之主張，顯然與核管法所要求之核能安全管制架構與範圍並不相符，其曲解法令之主張顯不足採。
㈢從本案事實整體觀之，被告曾就原告於龍門電廠工地之設計
變更違法情事，多次為裁處，包含於97年4 月2 日會核字第0970005605號裁處書以及97年11月19日會核字第0970020065號裁處書，而其裁罰均係因原告以同一作為概念重複違反相同之法規。而被告於原處分作成前已多次依照核管法第14條第1 項令原告改正，並停止自行辦理／核定龍門電廠工程設計變更，以及據以進行現場施工作業，並多次要求原告依照處理原則建立合於法規之設計修改管制制度，更已多次命原告限期改善或採行其他必要措施，原告均未為辦理。又原告於前述暫行措施已遭到被告職權廢止之後，仍舊將龍門電廠工程工地設計修改案件交由其SEO 核定，並發行設計修改文（DCN ）交由龍門施工處施工，除已經明顯不符合品保件準第7 條第5 項及第10條等之規定外，更可彰顯出原告已則知曉法規之要求，以及了解程序有瑕疵之情況，仍持續刻意為之，且違規期間長達一年有餘，違規次數眾多，實有違規情節重大之情事，而應該當於核管法第14條第1 項、核管法施行細則第9 條所指「危害公眾健康與安全或環境生態之虞」，依照核管法第29條第1 項第3 款，被告本得逕為處分，綜上，被告早已踐行法規所要求之先命改善與採行必要措施，並有相關之處分行為，原告之主張，顯不足採。
㈣原處分認定原告有二級違規之情事而對之從重處以1,500萬
元罰鍰，屬一合法處分，並無違反比例原則與裁量怠惰等瑕疵存在：
⒈原處分中，被告係以原告違反核管法第7 條、第14條第1 項
及第29條第1 項第3 款，爰依同法第37條及第29條第1 項等之規定，並依照行政罰法第24條，對原告處以罰鍰1,500 萬元，並未依據原告於起訴狀中所提及之核子設施違規事項處理作業要點（下稱違規處理要點）處分原告，原告於起訴書中爭執被告所作成之原處分不符合違規處理要點，顯有標的錯誤之情形。
⒉即便實質論證原告所提及之情事，依據違規處理要點第十點
，明文主管機關於區分違規事件之等級時，得考量各種因素認定。故就本案例中於違規等級之認定，本質上即為一種行政裁量中之「選擇裁量」，亦即行政機關得在數個皆為法律所許可之措施中，決定採用何一措施。而行政機關依法得行使裁量權時，應考慮法律之目的及個案之具體狀況，為適當合理之解決，從而實現個案正義（參閱附件2 ，陳敏著「行政法總論」，頁182 ）。
⒊本案被告作成原處分之前，原告已業經數次處罰，被告於數
次處分中也一再通知其違規情況，要求其改正，然於「修改暫行措施」施行期間，原告亦未就違規事項切實改正，也未於期限內完成，「修改暫行措施」遭廢止後，龍門電廠設計修改作業應回歸核管法之規定下，原告依舊持續違法自行辦理核定設計修改作業，可見原告之相關作為顯然有故意違反規定，違規措施之改正未如期完成，且亦曾受原告數次通知應注意其缺失，缺失亦重複發生，違規事項亦長時間存在，故在考量違規處理要點第十點之衡量要素後，認定有原告有二級違規之情形，也應當屬合義務性裁量，未有原告所指稱違反比例原則或裁量怠惰之情事。且從上述原告之眾多明顯且重大之違法情狀，則被告依照核管法第29條第1 項對原告處以最高額之1,500 萬元罰鍰，原處分合法妥適，並無裁量逾越或原告所稱違反比例原則之情事存在，一併敘明。
㈤核能電廠所涉事件係屬被告之判斷餘地，被告依法自可本其專業認定事實，並為適法之裁處：
⒈本件龍門核能電廠之興建，關係眾多人民生命財產安全及核
安國家安全，且核能管制需要高度專業，各個業務單位或職員皆有要求需具相關專業證照，可知處理核能電廠興建、監管事宜需具備專業知識，被告身為把關全民免於核安事故恐懼之專業性機關，自應在一定範圍內給予被告判斷之權限。又核能電廠系統眾多且涉及之技術專業廣泛，建廠作業複雜且數量龐大，因此需有良好之建廠工程管理及施工管制（品質/ 品保制度），以有順序、系統性地進行施工作業並確保施工結果，同時建立完整可信之作業結果與紀錄。由於施工作業結果與品質有關紀錄正確性之證實責任，由業主之施工管制（品質/ 品保制度）組織負責，因此核能品保法規要求業主必須建立專責且獨立之施工管制（品質/ 品保制度）組織，至於管制單位通常僅透過不定期之抽查及事後之文件審查，以查核業主之管制組織執行情形，藉以判斷業主之管制制度是否運作正常。若業主之管制制度及組織無法正常有效地運作發揮其功能，有關之施工作業結果及品質自然將受影響。本案中，由於原告之品質/ 品保組織已無法發揮應有之功能，且由其違規數量及受影響之範圍等已明顯對整體工程品質造成廣泛性之影響等之情狀，其應合於核管法施行細則第九條第三款「品質保證方案之執行有嚴重缺陷，對工程品質產生重大影響」之要件。
⒉次查得依據系爭暫行措施辦理之核四工程設計修改作業必須
為已經被告同意已列入正面表列項目者。然檢視原告98年12月至99年12月所自行辦理之核四工程設計修改案件，卻發現其中有未列於正面表列項目之案件。即顯示被告認為其非屬簡單、明確且小範圍之調整，若擅自自行辦理設計變更即有安全疑慮，足見即便在暫行措施失效之期間，原告也有超越系爭暫行措施正面表列之項目，擅自自行辦理設計變更之情形，故原告主張其係依被告已核准之暫行措施辦理設計變更作業且無安全疑慮，顯與事實不符。
⒊復查，原告自辦設計變更之案件非如原告行政訴訟準備（三
）狀中所述，原告自辦設計變更已經奇異公司全然接受，且全無危害公眾健康之疑慮。被告茲列舉部分說明，2009年11月以後，原告自辦變更設計案件中與FDDR（工地偏差處置報告）有差異之部份（被證5 ），該差異即有因原告自辦設計變更導致支撐力不足、負載能力不足、或是需要增強焊接強度及支撐強度不足等情事發生，致奇異公司要求重新修改，而上開程序瑕疵均有可能造成公眾健康與安全之危害。
⒋再查，所謂設計變更通知（DCN ），係原告自辦設計變更之
執行作業紀錄，依其記載內容（被告卷附附件8 、9 ）原告自辦設計變更之案件並非全然由奇異公司所授權，原告空泛的舉出一例說明其自辦綜上所陳，原處分及訴願決定之認事用法，均為合法妥當，並無任何違誤之處。
5.末查，原告不顧被告歷次裁處中對被告所為之勸戒與限期改善，仍不斷發生自辦設計變更情事（詳如被告行政訴訟辯論意旨狀參、以下所述），被告自得依DCN 中之結案日期認定為被告發現原告違反品保準則之時間而為相應之裁處，被告並無認定事實錯誤之情事。且被告於發生自辦設計變更事件後，須經向奇異公司諮詢、確認，並調查證據、認事用法，本須一定之作業期間，並無原告所稱未克盡監督義務，而有違反誠實信用原則之情事。綜上述，本件確屬被告判斷餘地之範圍，被告得基於專業知識、專業人員之認定，而為適當之裁處。
㈥被告所為之裁處並無違誤或裁量濫用之情事：
⒈本件同時違反核管法第7 條、第14條第1 項及第29條第1 項
第3 款，故被告得依核管法第37條、第29條第1 項之規定予以裁處，復依行政罰法第24條之規定，應從一重處罰之。⒉原告在短短半年間持續發生計有180 件未遵照法定程序變更
設計之事件，且參美商奇異公司針對DCN 部分所為之FDDR審查（詳參被證5 ），美商奇異公司並非全然接受，仍有多處需要事後進行加強、補強之部分，其加強、補強後之效果如何亦非全無疑慮，自辦變更之部分更非如原告所言均屬Mino
r （次要）的修改，退步言縱使自辦設計變更部分係屬Mino
r （次要）修改，屢次的修改不僅可能有前述不可逆之情形，承前所述也將造成鉅大且難以預知影響，自難謂無對公眾健康與安全或環境生態有危害之疑慮，且原告違規自辦設計變更次數眾多，又屢經勸誡仍不停止，情節相當重大，該當第29條第1 項第3 款之情形，而非如原告所言刻意混淆核管法第14條第1 項所定「不合規定」與「有危害公眾健康與安全或環境生態之虞」，被告自得裁處原告處三百萬元以上一千五百萬元以下罰鍰，並無違誤或裁量濫用之情事。故綜上，原告之主張均屬無據，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實，除後列爭執外，有核四工程執行設計修改作業暫行措施、處理原則、被告98年2 月5 日會核字第0980002339號書函、「FDDR內容與DCN 有差異，現場須再修改項目」（即台電公司自辦設計變更案件內容與奇異公司頒發FDDR有差異須再修改案件清單）、NED-LM1-H- N1 、NED-LM2-H-N10038之DCN 、NED-LM2-H-N9 530之DCN 、ASME NQA-1SUPPLEME
NT 6S-1 及其中譯文、龍門電廠初期安全分析報告PSAR第三章、98年10月26日電核技字第0980017931號函、98年12月7日電核技字第09804069691 號函、99年7 月28日電核技字第09906073541 號函、99年10月25日電核技字第09905065741號函及其附件「龍門工程執行安全相關設計修改作業之替代方案」、龍門核能電廠第三十九次定期視察報告附件三等影本，附卷可稽，堪信為真實。歸納兩造陳述意旨，本件主要爭點在於：原告是否未依規定辦理設計變更作業而違反核管法第7 條、第14條第1 項及第20條規定？被告就系爭事件是否有判斷餘地？被告作成系爭處分有無違反比例原則或裁量怠惰之情事？爰判斷如下。
五、本件適用規定：㈠核管法第7 條：「核子反應器設施之設計、興建及運轉，應
符合主管機關所定核子反應器設施安全設計準則及核子反應器設施品質保證準則之規定。」核設施品保準則第7 條第5項：「設計變更（包括在工地現場變更）應遵循相當於原設計之管制措施，並由原設計機構或由經營者指定之機構核定。」第10條：「（第1 項）對品質有影響之作業文件，包括程序書、工作說明書、圖說或測試軟體等，應建立措施以控制其發行及修訂，並確保上述文件均經權責人員審查及核定，且應分送各有關工作場所據以使用。（第2 項）前項文件之修訂應經由該文件原審查及核定機構重新審查及核定。但經營者得委託其他機構執行。」準此，核四廠修改設計未在相當於原設計管制措施之管制狀況及未由具資格且負設計權責之機構與人員核定修改作業及執行，即違反核管法第7 條所定核設施品保準則第7 條規定。
㈡核管法第14條第1 項：「核子反應器設施興建或運轉期間，
主管機關得隨時派員檢查，並要求經營者檢送有關資料，經營者不得規避、妨礙或拒絕。對於不合規定或有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，主管機關應令其限期改善或採行其他必要措施；其『情節重大』、未於期限內改善或採行必要措施者，得命其停止現場作業、運轉、廢止其執照或限載運轉。」第29條第1 項第3 款：「有下列情形之一者，處新臺幣3 百萬元以上1 千5 百萬元以下罰鍰，並得令其停止現場作業、運轉或限載運轉：…三、違反第14條第1 項規定而有危害公眾健康與安全或環境生態之虞，且情節重大、未於期限內改善或採行必要措施者。」第37條：「違反主管機關依第7 條規定所定核子反應器設施品質保證準則之規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得令其停止現場作業、運轉、限載運轉或廢止其執照。但情節輕微者，應先限期令其改善。」同法施行細則第9 條第1 款及第3 款：「本法第14條第1 項所稱核子反應器設施興建期間，有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，指有下列情事之一：一、發現設計有重大缺陷，且未經適當評估解決。……三、品質保證方案之執行有嚴重缺陷，對工程品質產生重大影響。……」
六、經查：㈠原告經核准興建核四廠，有關工地設計變更要求（FCR ）作
業，依規定送設計公司（RDO ）辦理審查作業，龍門（核四）計畫之核島區設計係委託美商奇異公司為之，其他廠區（
BOP ）原由美商石威公司負責，業已解約，目前由益鼎公司及美商URS 負責。原告未依規定逕由其核能技術處龍門計畫駐工地設計辦公室（SEO ）自行辦理，並核發設計變更通知（DCN ），執行設計變更作業，修改施工圖面，交龍門施工處執行施工作業。對於設計變更作業之執行及管制，自始未建立符合法規要求之作業規定與審查管制等完整之品保管制機制與措施，迭經被告要求改善。原告未據辦理，並一再增加不合規定之工地設計變更要求，違反核管法第7 條所定品保準則之規定，前經被告以97年4 月2 日會核字第0970005605號、97年11月19日會核字第0970020065號裁處書，依同法第37條及第14條規定，各處以罰鍰50萬元及令原告停止依不符規定之設計變更文件進行現場施工作業，要求採取改善作為與限期完成，以符品保法規要求及消除安全疑慮；再以97年11月19日會核字第0970020066號裁處書，依核管法第29第
1 項規定裁罰300 萬元，命原告應於3 個月內完成要求改善事項提報被告。
嗣原告依97年12月8 日召開第22次龍門核管會議決議，依核四工程工地設計修改處理原則，擬具品保管制措施後，提送替代方案送被告審查。原告申經被告以98年2 月5 日會核字第0980002339號書函（本院卷㈠第43頁），同意原告依其提出之「修改暫行措施」，暫時辦理部分設計修改案件，但必須「依有關審查意見及承諾管制要求辦理有關設計修改作業外，並須於承諾時限前提送各項完整替代方案，逾期暫行措施即行廢止。」而「處理原則」明訂有關自行辦理修改部分至遲應於98年6 月30日前提報原能會審核並獲同意，否則屆時將回歸現行法規要求作業模式執行，意僅容許原告辦理單純、明顯錯誤、無需複雜分析計算、事前逐項列表之項目，嗣後RDO 回歸或重新指定之DEO 到位後，須全部補送RDO 及
DEO 審核。惟原告未依限完成改正措施（替代方案），使核四工程之設計修改作業回復合於法規之作業程序，其一再申請延長適用「修改暫行措施」已不符被告依處理原則及被告同意修改作業暫行措施之目的與要求。被告就原告之申請以98年7 月2 日會核字第0980011345號書函（本院卷㈠第44頁）同意展延適用期間至98年10月31日。原告於98年10月22日再次申請展期（本院卷㈠第47頁），略以：「適用於BOP及核島區部分，分別展延至98年11月15日得標BOP-DE O廠家進駐工地及奇異公司SEO TA小組進駐工地執行業務為止。」被告以98年10月26日會核字第0980017931 號書函（本院卷㈠第243 頁），覆以：設計修改作業正面表列暫行措施之權宜性作法，「為例外之不正常狀態。由於其仍有不符法規與可能之安全疑慮，是以不僅有使用時間上之限制，對於依其辦理之設計修改案件日後仍須由合於規定與資格要求之工程機構（即RDO/ DEO）之審核認可。」乃同意電廠周邊系統（
BOP ）部分展延至98年11月15日，不得再延長；核島區（NI）部分之展延申請，歉難同意等語。是以自98年11月16日起，原告就電廠周邊系統（BOP ）及核島區（NI），均不得再有任何自辦設計修改之行為。
惟經被告調查結果，原告於98年11月16日後仍有自辦設計修改行為。原告於98年12月至99年5 月間，SEO 累計辦理618件設計變更通知（其中75件原設計者為美商石威公司，其餘
543 件原設計者為美商奇異公司（本院卷㈠第256 至277 頁），原告並進行施工作業；99年6 月至12月仍多達180 件（同卷第278 至286 頁），扣除原告原設計者石威公司（原告與之已解約）75件外，合計733 件。雖原告主張龍門計畫之工地現場之設計變更，亦可由原告指定或委託之其他機構為之，又主張依據ASME SEC.IIINCA 美國機械工程師學會鍋爐與壓力容器法規第三章對於相關品質保證之規定，認為原設計公司不再負責審查並同意設計修改作業時，業主得指派其他權責機關進行之，業主本身工程團隊亦可為被指派之對象云云。惟基於核能安全之保障及品質保證意旨，被指派者仍應由具相應作業執行資格者( 即擁有ASME Ｎ核能級執照)，此乃當然之理，不具備執行資格者進行工地現場之設計變更，對工程品質產生重大影響要無疑義，自未符合核能安全相規範，有危害公眾健康及安全與安全或環境生態之虞，違反品保準則第7 條第5 項及第10條規定，其違規件數達7 百多件，情節重大（本院卷1 頁259 至286 ）。從而，被告以原告設計修改不合規定或有危害公眾健康與安全或環境生態之虞，情節重大，修改設計修改作業並進行現場施工作業，有核管法施行細則第9 條第1 款及第3 款等情事，違反核管法第14條第1 項及第29條第1 項第3 款規定，依同法第29條第1 項、第37條規定，從重併處罰鍰1,500 萬元，並命原告應自原處分送達之日起停止自行辦理及核定龍門（核四）工程設計變更，以及據以進行施工作業等違法行為，核無不合。
㈡雖原告主張其係依曾經被告核定准許之「修改暫行措施」自
行辦理之設計修改案件，且設計修改案件並無核管法第14條第1 項之規定，有危害公眾健康與安全或環境生態之虞云云。惟查：
⒈核四工程設計修改本應由原設計者奇異公司及石威公司為之
，惟原告與原設計者履約爭議不斷，原告乃自行辦理設計修改並提出替代方案，惟未獲核可，經被告以97年4 月2 日會核字第0970005605號、97年11月19日會核字第0970020065號裁處書處以罰鍰。原告遂提出「修改暫行措施」，以正面表列方式提報辦理核能安全相關之設計修改類別及判定準則，原告承諾提出完整的替代方案（本院卷㈠第127 頁「核四工程執行設計修改作業暫行措施」）；被告98年2 月5 日會核字第0980002339號函覆原告，略以：「修改暫行措施」除電氣組之正面表列部分外，得於完備相關作業管制機制與作業後暫行之，且原告須於承諾時限完成前提送各項完整替代方案，逾期暫行措施即行廢止等語（本院卷1.第134 頁）。可見「修改暫行措施」乃原告提出替代方案前之權宜措施，其非由原設計者為之仍有安全疑慮，除有適用時間上之限制外，原告據以辦理之設計修改案件日後仍須由合於規定與資格要求之工程機構（即RDO/DEO ）審核認可。而被告不同意原告延長適用「修改暫行措施」，自98年11月16日起，原告就電廠周邊系統（BOP ）及核島區（NI），均不得再有任何自辦設計修改之行為，已如前㈠所述，故原告98年12月至99年12月所為設計修改措施違反品保準則第7 條第5 項及第10條之規定，核四電廠設計興建極端復雜且關乎公眾健康及安全，自應嚴守程序規定。原告主張辦理設計修改案件係以「修改暫行措施」為依據，足資擔保龍門電廠之設計變更具有法規所要求之品質保證云云，為不可採。
承上，「修改暫行措施」自98年11月16日已不適用，則原告自行辦理工地設計修改均屬違法，即便RDO 事後再為確認，亦無從治癒其瑕疵，原告於事後由奇異公司測試僅為確認設計適當與否的方式之一，但測試作業除會受測試情境及環境條件等限制，亦可能無法包含所有的SSC 以及可能之機組狀態疑慮外，亦或有導致某SSC 受損之可能（如結構之耐震功能與能力），恐生不可測試，不可逆製程等問題，及造成周邊設備組件品質劣化與安全疑慮。例如DCN 案號NED-LM1-H-N1627 （本院卷2 第25頁即被證5 第3 頁第21項）原告載明修改內容係：「…。但經GE評估已不宜於原牆面改善，故另增加設計支架並新增後裝鈑（SMP ）與HILTI 之ANCHOR BOLTS於樓板以支承變壓器設備如FDDR LT1-04554之SHEET 4&5所示。」即原牆面經原告變更而遭破壞，經原設計者奇異公司評估後必須另行增加設計支架並新增裝鈑，而無法回復原狀，可見原告自行設計變更確有造成不可逆之情形。總之，原告未依規定所為設計修改作業不合規定，當然該當於核管法第14條第1 項以及同法施行細則第9 條第3 款，不合規定有危害公眾健康與安全或環境生態之虞。
⒉原告又稱其自行核定之相關現場設計修改案件，未涉及系統
安全功能之改變等語，並非事實。依「核四工程工地設計修改處理原則」（被告陳報狀所附卷宗第32頁反面）規定：「
（一）安全相關屬ASME SEC.III部分：1.爐心部分：任何修改均須原設計或製造廠商認可後始可執行。2.非爐心部分，台電公司可提正面表列設計修改類別經原能會同意後先行自行辦理，惟日後仍須經相（適）當能力及資格之工程機構（註1 ）之審查認可，以確保ASME SEC.III系統得以取得全系統之完整NA標章（註2 ）……。註1.除須具有相（適）當能力外，此工程機構亦須為符合以下證照或資格要求之一者：
a. 具ASME N 持照或N 持照工程機構管制委託之工程設計機構。b.經核四工程ASME NA.資格施工廠家（如中鼎公司、詹記公司）之監察機構及監查人員認可，……註2.a.BOP 部分，原開立公司承包部分除外，但此部分之設計修改作業，日後仍須由前述同一或其他相（適）當能力及資格之工程機構之審查認可。（二）安全相關屬Non-ASME SEC.III部分：……」先予敘明。按核能電廠之結構、系統、組件（簡稱SSC），依照其是否可執行或具有核能安全功能。龍門電廠SSC之安全級與非安全級已經詳列於龍門電廠初期安全分析報告PSAR第三章當中（本院卷㈠第144 頁，龍門電廠初期安全分析報告PSAR第三章) 。有關設計修改本應符合品保準則之規定，而核能級SSC 設計作業，當然也要合於品保準則之規定。原告自行辦理核定之設計修正案【本院卷1.第259 至286頁附件8 、9 ，附件所列組別、DCN 、依據文件、結案日期、設計變更主題、原設計者、安全（相關）等係依原告申請表及圖面記載；原告申請書及圖面如本院卷2.第194 至203頁即原證36，原告就其中723 項修改予以分類如本院卷2.第
193 頁】均是對於龍門電廠PSAR第三章所列之核能安全級SS
C 進行設計修改且與安全相關即如附件安全欄所示，原告所稱設計變更作業，並未涉及核能安全功能之執行，顯係與事實不符。核四龍門電廠設計變更應符合品保準則規定，原告主張因與原設計者美商奇異公司間合約紛爭，不得已必須自行辦理龍門電廠工地設計變更，不能使其違規行為合法化。至於原告一再辯稱其自辦設計變更係minor changes ，所謂minor changes （次要變更），核能品質保證法規（ASMENQA-1 SUPPLEMENT 6S-1 ）有明確之規定（本院卷2.第100 頁即被證9 ），略以：「3.DOCUMENT CHANGES 3.1Major Chan
ges...3.2Miner Changes：Miner changes to documents,such as inconsequential editorial corre ctions,...」係指「3.2 次要之變更：對於文件之次要變更，例如編緝上對前後不連貫的改正，……」原告所為之設計修改顯然非屬次要。
⒊原告又以龍門計畫因目前仍舊處於施工及系統運轉測試階段
，未獲裝填燃料許可前，無輻射物質產生，即無核管法第14條規定之情事，亦非可取。按品保準則第3 條規定「輕水式核能電廠之安全相關結構、系統及組件之設計、興建、運轉、停役等作業應符合本準則。前項作業包括設計、採購、製造、裝卸、運輸、儲存、清潔、組立、安裝、檢查、測試、運轉、維護、修理、燃料填換及設備修改等工作。」是以自設計、興建及運轉等各個階段之各項作業，均須依據並符合品保準則之要求及作業管制之規定進行。再按所稱核子反應器設施興建期間，有危害公眾健康與安全或環境生態之虞情事，核管法第14條及同法施行細則第9 條定有明文。目前施工及系統運轉測試階段當然屬於興建階段；所謂不合規定或有危害公眾健康與安全或環境生態之虞，應非僅裝填燃料許可後有輻射物質產生或外洩之虞始該當於核管法第14條之規定。原告於98年12月以後已不適用「修改暫行措施」，依舊將龍門電廠工地設計變更案件交由其SEO 核定，並交由龍門施工處施工，變更修改設計不合規定，其「品質保證方案之執行有嚴重缺陷，對工程品質產生重大影響」，有危害公眾健康與安全或環境生態之虞，違反品保規則第7 條第5 項及第10條規定。
⒋查原告以98年12月7 日電核技字第09804069691 號函表示（
本院卷1.第246 頁）「七、本公司依承諾新聘之BOP 權責設計機構（DEO ）已到位，並於98年11月17日起，除執行BOP部分安全相關及消防有關（NI及BOP ）設計修改工作，並將執行後續……八、至於核島區部分，經本公司與奇異公司多次協商，奇異公司將於12月7 日至12月18日間派遺4 位管路系統顧問至工地初步先審查本公司SEO 之前已完成之設計修改案件，並檢討後續解決及處理方案。奇異公司亦允諾將儘速提報管路、機械、儀電等TA派駐SEO 計畫供本公司審核。
」等語；依原告99年7 月28日電核技字第09906073541 號函（同上卷第247 至250 ），略以：「六、……至於核島區部分，奇異公司的Engineering Advisor （EA）亦已於99年3月8 日陸續到位，目前如有新的安全級或ASME SecIII 相關設計修改案，均洽奇異公司的EA處理，必要時亦由奇異公司發行FDDR。」等語；依原告99年10月25日電核技字第09905065741 號函（檢附「龍門工程執行安全相關設計修改作業之替代方案」，同上卷第251 至255 頁），略謂：「壹、前言……至於核島區（NI）部分，因奇異公司已於99年2 月22日與本公司完成契約修訂，並於99年5 月底陸續派遣顧問專家
（EA）進駐工地，後續核島區的安全設計已回歸由奇異公司辦理。另外，本公司先前自行辦理安全相關之設計修改DCN，亦已另送奇異公司依其程序審查及核准中。因此，有關設計修改作業部分，本公司擬不再提替代方案。」綜上，核島區的安全設計最早在98年12月已開始由奇異公司派遣之顧問審查，奇異公司於99年3 月間已陸續到位，至遲於99年5 月已由奇異公司全面接手辦理，原告於99年間自行辦理設計變更不合規定，足見被告並無認定事實錯誤之情事。
⒌另查得依據暫行措施辦理之核四設計修改作業限於經被告同
意列入正面表列項目者，然原告於98年12月至99年12月間自行辦理之設計修改案件，卻夾有未列於正面表列項目之案件。例如後裝式埋鈑（Surface Mounting Plate, SMP ）非屬被告同意之正面表列項目，原告對此並無爭執，然於98年12月至99年12月原告自行辦理之核四工程設計修改案件中卻可發現其中有SMP 之案件（見本院卷1.被告附件8 第1 頁第2項、第33頁第12項及第36頁第13項所示之NED-LM1-H-N10467、NED-LM 1-H-N4287、NED-LM2-H-N10678等），顯示原告確有辦理不屬於系爭暫行措施項目範圍之設計修改案件，而不合規定，原告擅自自行辦理修改設計變更即有安全疑慮，故原告主張其係依被告已核准之暫行措施辦理設計變更作業且無安全疑慮，難以採信。再者，被告辯以原告自辦設計變更亦非經原設計者奇異公司全然接受，且全無危害公眾健康之疑慮，就98年年11月以後，原告自辦變更設計案件中與FDDR（工地偏差處置報告）有差異之部份（本院卷2.第23頁被證
5 ），該差異即有因原告自辦設計變更導致支撐力不足、負載能力不足、或是需要增強焊接強度及支撐強度不足等情事發生，致奇異公司要求重新修改，可見原告修改確有可能造成公眾健康與安全之危害；例如被證5 第19項（NED-LM1-H-N0760 ）控制棒驅動系統（C12 ）其功能為控制核分裂反應之程度，在安全功能上類似核能電廠之剎車，由於原告自辦設計修改之結果，使得控制棒驅動系統急停管路之支撐強度不足，導致急停管路支架可能在須緊急將控制棒插入反應器以停止核子分裂反應時受損，並使得急停管路亦因此發生破（斷）管之情形，進而出現無法將控制棒插入反應器以停止核子分裂反應之狀況，此瑕疵當然有可能造成公眾健康與安全之危害，其修改難謂程序瑕疵而無危害公眾健康與安全或危害之虞。至於原告主張「部份」修改案件已先經奇異公司授權或事後確認，可見並非全部經原設計者授權或事後審查確認，自不符合處理原則及品保準則第10條規定。再依原告自辦設計變更之執行作業紀錄【DCN （設計變更通知）】，其中如被告附件8 第1 頁所示之NED-LM1- H-N10593 （第3項）、NED- LM2-H-N10038 （第7 項）案件，係屬類似原告所舉SMP 修改案件（本院卷1.第294 頁原告行政訴訟準備㈢狀），依照前述NED- LM1-H-N10593 、NED- LM2-H-N10038之DCN （設計變更通知，本院卷2.被證7 ）第2 頁最後一行：「擬先頒行供施工，本案DCN 將來仍會依正式程序檢送GE審查同意」，可見原告明知不能自行先行辦理設計變更卻仍辦理。參以附附件8 第37頁第11項所示之NED- LM2-H-N9530之DCN （被證8 ）作為反例，該文件之第1 頁中之「變更內容1.及2.」載明：「管架2P21-GUD-0673/0674取GE Support計算書之Loads 如下……」、「管架2P21-GUD -0673符合GETP-0000- 0000 Allowable Tablecase 34, 管架2P21-GUD -0674因GETP -0000-0000 AllowableTable無法套用以計算式Check Shee t顯示使用SMP Plate 25t* 500 * 500及38t *5
00 * 500 &Hilti HDA-PF M12 * 125/50 符合設計所需」。因管架2P21 - GUD-0673 符合GETP-0000-0000 AllowableTable case 34 ，故其係依據奇異公司之文件核定；然而管架2P21-GUD-067 4因無法套用GETP-0000-0000 AllowableTable ，故原告以自行計算結果為核定依據（即未依奇異公司授權之文件核定）。再者就原告99年6 月至12月違規修改變更設計之180 件，原設計者奇異公司針對DCN 部份所為之FDDR審查（本院卷1.第278 至286 頁，卷2.第23至25頁被證
5 ）情形，及原告100 年3 月29日電核技字第10003067191號 函、100 年4 月15日電核技字第10004067951 號函、
100 年5 月11日電核技字第10005065761 號函及100 年8 月
4 日電核技字第10008062661 號函（被告陳報狀所附卷宗第55至58頁），奇異公司並非全然接受，仍有多處需要事後進行加強、補強之部份，修改亦可能有前述不可逆之情形，造成鉅大且難以預知影響，自難謂無對公眾健康與安全或環境生態有危害之疑慮。由上可知，原告主張自辦設計變更之案件經奇異公司所授權，委不足採。
㈢原告又主張被告未依核管法規定令原告限期改善或採行其他
必要措施，逕認定原告二級違規，以原處分從重處1,500 萬元罰鍰，違反核子設施違規事項處理作業要點（下稱違規處理要點）第10點、行政程序法第7 條比例原則及第10條裁量怠惰等情。
查被告於系爭處分前曾以100 年10月6 日函通知原告就違反核管法第7 條、第14條第1 項及第29條第1 項，並為「二級違規」，提出陳述意見，先予敘明。次查違規處理要點規定如下：「一、為加強核能安全管制，適時糾正核子設施違規事項，以確保核能發電安全，特訂定本要點。十、區分違規事項之等級時，原能會得考量下列之相關因素，酌予提升或減低違規事項之等級：（一）是否適時自行發現缺失、主動改正並依規定陳報。（二）是否故意或過失違反規定。（三）違規事項之改正措施是否如期完成。（四）是否曾獲得通知應注意此類缺失之防範。（五）是否重複發生此類缺失。
（六）違規事項存在時間之長短。（七）以往安全營運績效之優劣。」所謂二級違規係指「依原能會規定應陳送之設計變更或設備修改案件，未經原能會核准即自行施工而導致安全功能減低等」等，被告綜合本件事實，考量違規處理要點第10點各相關要素後，認定原告有二級違規，並依違規處理要點第12點立即發布新聞，召開記者說明會（被告陳報狀附卷宗第166 頁反面）；參以原告違規情節重大情形，已如前述。
而按核管法第14條第1 項規定對於不合規定或有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者，主管機關應令其限期改善或採行其他必要措施；其情節重大者、未於期限內改善或採行必要措施者，得命其停止現場作業、運轉、廢止其執照或限載運轉。查原告違規期間長達一年有餘，違規次數眾多，修改設計態樣多種，違規情節重大堪以認定，核無核管法第37條但書所稱「情節輕微者，應先限期令改善。」情形。從而被告就原告違反核管法第7 條、第14條第1 項及第29條第1項第3 款之違規行為，依核管法第37條、第29條第1 項及行政罰法第24條規定，應從重處以最高額之1,500 萬元罰鍰，被告命停止自行辦理及核定龍門工程設計變更應屬必要措施，命其據以進行施工停止現場作業，核無不合。
㈣查本件涉及核子反應器設施管制之特殊範圍及高度風險評估
，毋庸置疑，相關條文所稱「有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者」、「執行有嚴重缺陷」、「對工程品質產生重大影響」，係「有待填補價值」之概念，非憑單純的知覺、認識或推論可得，尚須經由高度專業之科技專門智識予以評價始能確定。
按原子能法第3 條：「原子能主管機關為原子能委員會，隸屬行政院，其組織以法律定之。」行政院原子能委員會組織條例第3 條：「原子能委員會設有下左列各處：一、綜合計畫處。二、核能管制處。三、輻射防護處。四、核能技術處。五、秘書處。」掌理核子反應器設置、廢棄、轉讓、拆卸之審查及監督事項；核子反應器設計、建造、運輸、運轉與維護之管制及視察事項；核子反應器設計、建造及運轉安全分析之審查事項；核子反應器設計修改、設備變更及運轉規範修正之審查事項及其他其他有關核能計畫、管制事項。被告為核能安全之主管機關，有權及專業查核系爭修改設計是否「有危害公眾健康與安全或環境生態之虞者」、「執行有嚴重缺陷」、「對工程品質產生重大影響」，而法院無相關配備及審查能力有限。茲考量本件事件性質、核子能委員會之組織、原告變更設計有各種分別達7 百多件且時間長達一年等，參諸司法院釋字第553 號解釋理由書，法院原則上承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。除非行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，始例外加以審查，其可資考量之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6. 行 政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等，仍應由法院審查。經查被告為核能安全之主管機關，就核能安全有權查核及監督管制，且核能安全事涉大眾安全及財產保護之重大公益，自須以核能安全之確保為首要之考量，是以原告設計變更微小（Minor change ） 及要求奇異公司配合窒礙難行等為由，自行變更（修改）設計，免除核能品保規定，自不可取。被告基於專業判斷認為原告自行修改變更設計件數達數百件（即便原告主張被告所謂違規件數達723 件，其中有244 件係在暫行措施有效期間所為，仍有數百件），修改類別多達十種（本院卷2.第193 頁）且涉及安全，其違規之作業對工程品質有造成廣泛性影響，原告所為合於核管法第14條第1 項「不合規定或有危害公眾健康與安全或環境生態之虞」，已達同項後段「情節重大」，採取必要之管制作為與要求（自裁處書送達之日起，停止自行辦理/ 核定（核四）工程變更設計及據以施工作業之違法行為），以確保核能之安全，並非無據。基於上述理由及被告本件並無判斷瑕疵，亦無出於錯誤事實或錯誤資訊所為認定、無違一般公認之價值判斷標準、無違正當法律程序、無行政機關組織適法或不具判斷權限之情形、無違反不當連結之禁止，且與平等原則無違，被告所為判斷，本院爰予尊重。
七、綜上所述，原告主張俱無可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告訴請撤銷聲明求為判決如其訴之聲明為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 蘇嫊娟法 官 林妙黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
書記官 蔡逸萱