臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1855號103年3月20日辯論終結原 告 李德全訴訟代理人 戴家旭 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基（主任委員）訴訟代理人 張麗雯
蔡昇甫
參 加 人 林勝吉上列當事人間農會法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
102 年10月7 日農訴字第1020724287號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣參加人就任屏東縣○○鄉農會（下稱○○農會）第17屆理事後，屏東縣政府（即原處分機關，下稱縣府）於民國102 年4 月16日接獲民眾檢舉，指稱參加人所持登記為○○農會理事候選人資格之坐落屏東縣○○鄉○○段101及102 地號土地（下合稱系爭土地）上，設有抽汲地下水利建造物，違反水利法等語。經縣府以102 年5 月13日屏府水政字第10213822500 號函（下稱縣府102 年5 月13日函）限期參加人於102 年6 月13日前拆除並恢復原狀，另以102 年
5 月23日屏府農輔字第10215482300 號函（下稱縣府102 年
5 月23日函）知參加人補正說明或辦理其他符合理事登記資格之土地更換，惟參加人並未向○○農會提供其他符合理事登記資格之土地辦理更換。縣府以參加人所持登記為農會理事之系爭土地違反水利法規定，與農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法規定不符，依農會法第46條之1第5 項規定，以102 年7 月23日屏府農輔字第10221624000號函（下稱原處分）解除參加人○○農會第17屆理事職務。參加人不服，向被告提起訴願，被告作成訴願決定將原處分撤銷。原告不服，以其當選為○○農會第17屆補選後之理事，具利害關係為由，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠緣○○農會前理事黃○○等9 人（包括參加人），於102
年7 月23日遭縣府以屏府農輔字第10221674000 號等9 份函文（包括原處分）解除理事職務或撤銷候補理事資格，嗣○○農會並公告辦理補選第17屆理事候選補選登記。原告信賴上述公告，並通過○○農會理事資格審查，並於10
2 年10月14日會員代表大會選舉中獲得22票，當選為○○農會第17屆理事。僅因相關訴願決定之決定，致是否正式當選成為○○農會理事迄今懸而未決，且因被告內部簽呈認定無派指導員參加臨時代表大會之必要，導致原告完全喪失參選之可能，故原告自屬法律上利害關係受影響，得以利害關係人之身分提起撤銷訴訟。
㈡依被告102 年2 月6 日農輔字第1020204147號函釋（下稱
被告102 年2 月6 日函釋）及被告102 年7 月16日農輔字第1020023220號函釋（下稱被告102 年7 月16日函釋）意旨，對「合法使用」應為相同之解釋，依農業發展條例（下稱農發條例）第3 條第12款立法目的，將農業使用為概括性規定，即合法使用應包括舉凡與農地使用有關之法律及法律授權之法規命令均包括在內。依縣府102 年5 月17日屏府農輔字第10214113700 號函（下稱縣府102 年5 月17日函）核定之「農會理（監）事被檢舉不合法使用農地處理作業流程圖」，並未排除「鑿井、抽水汲水設施未經申請許可」，而內政部102 年4 月16日內授中辦地字第1026033221號函（下稱內政部102 年4 月16日函）亦認定未依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱農業設施審查辦法）第13條第1 項第5 款，是於農牧用地上作灌溉用抽水設施使用係違反農業設施審查辦法及農發條例；且被告102 年7 月16日號函未排除水利法之適用，然訴願決定卻未提出任何理由以實其說，實已難稱公允。
㈢農民之權益與農田水利必然息息相關，倘無水權即無可能
發展農業，自無可能違反水利法之規定，且與農會之任務暨對農民之保障有關。又參加人系爭土地上設有抽汲地下水利建造物，分為3 個部分，其一為磚造水井，固定於系爭土地上，目的在儲藏泵浦打出來之水；其二為泵浦內建馬達，深入於地下，供電後得抽水至磚造水井儲存；其三為供電設施與電表，目的在供給泵浦電源。此三者之結合，係為一完整建築物，固定於系爭土地上，具有常態性，為固定基礎設施，應按農發條例第8 條之1 第2 項申請先申請容許使用許可。且縣府於102 年5 月6 日及7 日至現場勘查，發現現場設有水井且未依法取得水權登記，難謂係合法使用系爭農地直接從事農業生產，不符合被告102年2 月6 日函「合法使用」農地直接從事農業生產，始得登記為農會理事候選人之規定。至於被告嗣以102 年7 月30日農企字第1020012791號函（下稱102 年7 月30日函）增訂「核發農業用地作農業使用證明書審查表（下稱農用證明書審查表）」，自不得拘束本件之適用。再者，依非都市土地使用管制規則第2 條規定意旨，縱設有使用分區之劃分，並非謂劃分為農業用地，即得排除水利法之適用，訴願決定用法實有違誤。
㈣是原告聲明：訴願決定撤銷。
三、被告則以：㈠被告作成訴願決定將原處分撤銷，旋以102 年10月9 日農
輔字第1020731582號函（下稱被告102 年10月9 日函）縣府請○○農會應立即停止辦理第17屆理事補選，並副知○○農會。縣府遂以102 年10月11日屏府農輔字第10270701
400 號函（下稱縣府102 年10月11日函）予○○農會。詎○○農會未停止辦理理事補選程序，仍於102 年10月14日召開第17屆第1 次臨時代表大會補選理事。縣府依訴願決定意旨，認包括參加人在內之理事資格因訴願決定送達後已恢復，自無指派指導員參加該臨時代表大會之必要。原告雖於該次會議當選為○○農會第17屆理事，惟該次會議之選舉票因未加蓋指導員印章，依農會選舉罷免辦法第27條第1 項第10款規定，該選舉票均為無效，則原告既非合法當選之理事，自無因訴願決定致其權利或法律上之利益有受損害之情形，原告以利害關係人身分對被告提起行政訴訟，顯非適格，應予駁回。
㈡依被告102 年2 月6 日函釋，農會會員須自理監事候選人
登記截止日，往前推算6 個月期間，持續持有上開面積以上之農地，且「合法使用」該農地直接從事農業生產者，始符合上開規定。如候選人於登記截止日前違法使用農地屬實，縱於複審前拆除，仍無法改變登記截止日前6 個月之事實。復依被告102 年7 月16日函釋，農發條例第3 條第12款農業使用之定義，指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。其中依法係指依區域計畫法或都市計畫法土地使用管制之相關法令規定。原告主張參加人違反水利法即屬未合法使用農地直接從事農業生產之見解，與農發條例第3條第12款之立法意旨有違，核不足採。系爭土地上之水井因無抽水機房之固定基礎，非屬農業設施審查辦法第13條第1 項第5 款所定農田灌溉排水設施下之抽水設施，自無須依該辦法申請容許使用，且該水井供農田灌溉使用，亦無須依非都市土地使用管制規則第6 條第1 項及第3 項規定申請容許使用。又水利法與非都市土地使用管制規則不同，參加人縱違反水利法，並非違反非都市土地使用管制規則相關規定，故訴願決定將原處分撤銷，並無違誤。
㈢依農發條例第8 條之1 第2 項前段及第3 項規定，需申請
農業設施之容許使用者，以在農業用地上興建有固定基礎者為限；另參依內政部90年10月2 日台內營字第9085629號函（下稱內政部90年10月2 日函）訂定之建築物基礎構造設計規範，基礎係指位於土壤中，用以支撐地上建築物載重之構造。系爭水井乃抽汲地下水之建造物，因無具固定基礎之抽水機房，自非前揭應申請容許之農業設施，無論依非都市使用管制規則或農發條例規定，均無須申請容許使用，自無違反土地管制相關法令規定。被告102 年7月30日函增訂農用證明書審查表，對存有不具固定基礎抽水機房之水井，無待申請容許使用，而得核發農業用地作農業使用證明書（下稱農用證明書），以避免各直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於受理相關案件時，誤會農業設施審查辦法、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法等相關規定，或忽略農發條例第8 條之1 第2項之規定，以致影響農民權益，就容許使用及農用證明書之核發程序及規定並無實質改變。且參加人業於102 年5月3 日取得系爭土地之農用證明書在案，更足資證明系爭水井並無須申請容許使用。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
四、參加人則援用被告上開之主張、陳述。
五、上開事實概要欄所述之事實，有縣府102 年5 月23日函、10
2 年5 月13日函、102 年6 月11日屏府農輔字第1020663510
0 號函、102 年5 月23日屏府農輔字第10215691800 號函、
102 年10月15日屏府農輔字第10270480200 號函、○○農會
102 年5 月28日屏農萬會字第1020000535號函、102 年10月
9 日屏萬農會字第1020000925號函、被告102 年5 月20日農輔字第1020716018號函、102 年7 月16日函釋、102 年10月
9 日函、訴願決定及原處分等件附於原處分卷、本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原告是否為訴願決定之利害關係人；又參加人使用系爭土地，是否符合被告102 年2 月6日函釋所稱「合法使用」農地直接從事農業生產之要件。
六、按「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。……（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項所規定，惟此所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內（最高行政法院75年判字第362 號判例意旨參照）。次按「農會理事、監事出缺，應於出缺日起30日內由候補理事、監事依次遞補。無候補理事、監事而仍足出席會議法定人數者，不另辦理選舉。但遞補後理事、監事人數不足出席會議法定人數時，應於出缺日起60日內辦理補選。」「選舉票、罷免票有左列情事之一者無效：……十、選舉票、罷免票未加蓋農會圖記及指導員印章者。」分別為農會法施行細則第20條第1 項、農會選舉罷免辦法（下稱農會選罷辦法）第27條第1 項第10款所明定。經查，本件參加人原為○○農會第17屆理事，因縣府於102 年7 月23日以原處分解除參加人○○農會第17屆理事職務，另於同日以行政處分解除或撤銷訴外人黃○○等8 人理事職務或候補理事資格，致○○農會理事人數僅餘3 人，未足出席會議法定人數。○○農會嗣於102 年9 月6 日公告辦理第17屆補選候選人登記，惟經參加人及黃○○等8 人均提起訴願，被告於102 年10月
7 日除將訴外人李○○之訴願駁回（答辯卷第25至28頁），另就李○○提起訴願部分作成「原處分撤銷，由原處分機關於2 個月內另為適法之處理。」之決定（答辯卷第23頁）外，就包括參加人在內之其餘7 人訴願則均作成原處分撤銷之訴願決定在案（答辯卷第17至22頁），則包括參加人在內之其餘7 人理事職務或候補理事資格即因上開訴願決定而回復，○○農會理事人數已足出席理事會議法定人數，依法即無庸再行補選。被告旋以102 年10月9 日函告縣府請○○農會應立即停止辦理第17屆理事補選，並副知○○農會（答辯卷第29至30頁）。縣府遂以102 年10月11日函知○○農會，詎○○農會未停止辦理理事補選程序，仍於102 年10月14日召開第17屆第1 次臨時代表大會補選理事。則縣府依訴願決定意旨，認包括參加人在內之理事職務或候補理事資格因訴願決定送達後已恢復，自無指派指導員參加該臨時代表大會之必要，該次會議之補選理事選舉票因並無可能加蓋指導員印章，依前揭農會選罷辦法第27條第1 項第10款規定為無效，是原告雖於該次會議當選為○○農會第17屆理事，惟其既非合法當選，尤有甚者，參諸上開卷證資料及原告參選補選理事之舉措以觀，原告本不具有○○農會第17屆理事職務或候補理事資格，僅為農會代表甚明，其自無因訴願決定致其無法由候補理事晉升為理事之權利受損，縱因原處分導致理事及候補理事出缺而有補選情事，惟仍須透過合法之補選程序並於該程序當選方得為之，更何況前揭補選程序係不合法，則揆諸首揭說明，訴願決定並未致原告權利或法律上之利益有受損害之情形，原告以利害關係人身分對被告提起行政訴訟，尚難謂係適格之原告。
七、繼按「本條例用辭定義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」「農會會員合於左列規定，得登記為農會理事、監事候選人：……三、實際從事農業符合中央主管機關所定之資格。」「農會選任及聘、僱人員任職期間，喪失其候選或候聘資格者，由主管機關或其上級主管機關予以解除職務。」「農會會員實際從事農業合於下列各款資格情形之一者，得登記為農會理事、監事候選人：
一、持有自有農地（包含農、林、漁、牧用地）面積0.4 公頃以上，或利用農地上依法核准之自有固定基礎農業設施0.
2 公頃以上，持續持有達6 個月以上，並直接從事農業生產。」「農作產銷設施分為下列各類：……五、農田灌溉排水設施：指供農田灌溉排水有關之設施。」分別為農發條例第
3 條第12款、農會法第20條之1 第1 項第3 款、第46條之1第5 項、農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法第2 條第1 項第1 款、農業設施審查辦法第13條第1 項第
5 款。縱認本件原告係訴願決定之利害關係人，原告為本件訴適格之當事人，則原告主張：被告102 年2 月6 日及被告
102 年7 月16日函釋對「合法使用」應為相同之解釋，依農發條例）第3 條第12款立法目的，將農業使用為概括性規定，即合法使用應包括舉凡與農地使用有關之法律及法律授權之法規命令均包括在內，自包括水利法；另由縣府102 年5月17日函核定之「農會理（監）事被檢舉不合法使用農地處理作業流程圖」，並未排除「鑿井、抽水汲水設施未經申請許可」，而內政部102 年4 月16函）亦認定未依農業設施審查辦法第13條第1 項第5 款於農牧用地上作灌溉用抽水設施使用係違反農發條例，是訴願決定自有未當等情為主張。茲以：
⒈農業設施容許使用審查辦法係依農發條例第8 條之1 第3
項規定授權訂定，是農業設施容許使用審查辦法所有條文之規定，自不得逾越其母法即農發條例（尤其係第8 條之
1 ）之授權而為解釋。則被告102 年2 月6 日函釋，農會會員須自理監事候選人登記截止日，往前推算6 個月期間，持續持有上開面積以上之農地，且「合法使用」該農地直接從事農業生產者，始符合上開規定。如候選人於登記截止日前違法使用農地屬實，縱於複審前拆除，仍無法改變登記截止日前6 個月之事實；又被告102 年7 月16日函釋，農發條例第3 條第12款農業使用之定義，指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。其中依法係指依區域計畫法或都市計畫法土地使用管制之相關法令規定。上開二函釋均係回歸於母法農發條例之規範意旨而作成，自難認有何違誤。
⒉本件係緣於縣府認參加人於系爭土地上設置水井，違反水
利法即屬未合法使用農地直接從事農業生產之見解，經縣府先後通知限期拆除並恢復原狀，或以補正說明或辦理其他符合理事登記資格之土地更換，惟參加人並未為之，因而於102 年7 月23日以原處分撤銷參加人第17屆○○農會理事資格，而上開縣府之見解為本件原告所援引。惟原告所援引原處分之理由，經核與農發條例第3 條第12款之立法意旨有違，核不足採；又系爭土地上之水井因無抽水機房之固定基礎，非屬農業設施審查辦法第13條第1 項第5款所定農田灌溉排水設施下之抽水設施，自無須依該辦法申請容許使用，且該水井供農田灌溉使用，亦無須依非都市土地使用管制規則第6 條第1 項及第3 項規定申請容許使用。又水利法與非都市土地使用管制規則不同，參加人縱違反水利法，並非違反非都市土地使用管制規則相關規定，原告此部分之主張，即非可採。
⒊再者，依農發條例第8 條之1 第2 項前段及第3 項規定，
需申請農業設施之容許使用者，以在農業用地上興建有固定基礎者為限；另參依內政部90年10月2 日函訂定之建築物基礎構造設計規範，基礎係指位於土壤中，用以支撐地上建築物載重之構造。系爭水井乃抽汲地下水之建造物，因無具固定基礎之抽水機房，自非前揭應申請容許之農業設施，無論依非都市使用管制規則或農發條例規定，均無須申請容許使用，自無違反土地管制相關法令規定。至於被告以102 年7 月30日函增訂農用證明書審查表，對存有不具固定基礎抽水機房之水井，無待申請容許使用，而得核發農業用地作農業使用證明書（下稱農用證明書），以避免各直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於受理相關案件時，誤會農業設施審查辦法、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法等相關規定，或忽略農發條例第8 條之1 第2 項之規定，以致影響農民權益，就容許使用及農用證明書之核發程序及規定並無實質改變，亦完全合乎農發條例第8 條之1 規定本旨。再者，參加人業於原處分作成前之102 年5 月3 日取得系爭土地之農用證明書在案（本院卷第91頁），除得證明系爭水井並無須申請容許使用外，亦足認縣府作成原處分應係違法，參加人提起訴願為有理由，則被告依訴願法第81條第1 項前段規定，將原處分撤銷，洵屬合法有據。是以，原告再執已合法撤銷之原處分作為其主張之依據，自非可採。
八、綜上所述，原處分機關即縣府認事用法容有違誤，訴願決定認參加人提起訴願為有理由，進而將原處分撤銷，即無不合。則原告仍執原處分之理由為據，訴請撤銷訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 4 月 3 日
書記官 吳芳靜