臺北高等行政法院判決
102年度訴字第188號102年5月29日辯論終結原 告 李麗娜即裕祥工業社被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）住同上訴訟代理人 廖家慶
蔡忠達上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，原告不服行政院中華民國
101 年11月30日院臺訴字第1010150588號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）101 年7 月27日向被告函詢其販賣之貨品（手持線香火花）未含氯酸鉀及過氯酸鉀之管制原料，何以進出產品仍須通報，且各縣市消防機關人員可否強行進入消費者私宅實施稽查並作成筆錄。被告遂以101 年8 月14日內授消字第1010269418號函（下稱101 年8 月14日函）復，略以原告販售之如意棒產品主要成分係以硝酸鋇（硝酸鹽類）、鋁粉、鐵粉（金屬粉）等原料所製造，屬爆竹煙火管理條例所稱之爆竹煙火成品，且原告為雲林縣許可之爆竹煙火製造場所，依據爆竹煙火管理條例之規定，須隨時登記進出場所之原料、半成品、成品資料與流向，並按時向地方主管機關申報。又地方主管機關就爆竹煙火製造、儲存或販賣場所及可疑為非法製造、儲存、販賣爆竹煙火之場所，有進入檢查、詢問負責人與相關人員，及要求提供相關資料或取締之權責。原告不服，經提起訴願遭不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告產品原料為手持火花類，僅以噴出分枝狀之火花為主要
目的，因未含火藥成分，即使發生意外，數量再多亦不會爆炸，並無生公共危害之虞，屬爆竹煙火產品最安全種類。被告未依爆竹煙火原料成分及產品特性，區分其危險性並以量分級管理，全以同一標準進行嚴苛管理，已與行政程序法第
9 條規定有間，且不管消費者購買任何爆竹煙火及其數量（含未達管制量），均可強求進入消費者私宅盤查及製作筆錄，亦顯屬逾越權限或濫用權力之違法行政行為。
㈡爆竹煙火管理條例第20條規定係對於爆竹煙火工廠、販賣商
及進口商、與氯酸鉀或過氯酸之進口商及販賣商等負責人進行稽查，而非向一般消費民眾進行盤查及製作筆錄，被告誤解法令，逾越權限，顯屬違法。又爆竹煙火管理條例第21條規定，僅對合法登記之煙火製造、儲存或販賣場所及非法爆竹煙火製造、儲存或販賣場所實施檢查取締，不包括一般消費民眾，被告在無具體事實足認有違害公共安全之虞情況下，即命令下屬機關強求進入原告客戶民宅內進行盤查並製作筆錄，顯有濫用權力之情。再者，原告販售之產品依爆竹煙火管理條例第3 條規定係可供民眾玩賞之用，非政府管制之違禁品，卻仍得對消費者進行稽查，實屬違法。另原告販售產品均為合法取得，屬私有財產，被告干預原告對私有財產之自由使用、收益與處分之權利，違反憲法保障人民營業與買賣貨物之自由與權利。
㈢依爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法第12條第
15款規定，原告僅須建卡登記相關資料，並於每月15日前將登記之資料依爆竹煙火管理條例第20條規定向縣市主管機關申報前一個月之紀錄，根本無涉必須蒐集客戶個人資料之情事。被告卻規定爆竹煙火製造及販賣業者，須蒐集銷售客戶個人資料（姓名、住址、電話）並造冊送交轄區地方政府，再轉送各地方政府稽查，惟一般消費民眾非事業主管機關管轄範圍，而係屬保護對象，且當事人無出具書面同意資料，被告命下屬機關進行盤查及製作筆錄，違反個人資料保護法（下稱個資法）第15條規定，且若被告認有蒐集人民個人資料之必要，應自行蒐集，不應命原告蒐集客戶資料供各縣市主管機關稽查。況法務部對於爆竹煙火業者是否得依爆竹煙火管理條例強制申報，根本存有疑義。法務部101 年9 月28日法律決字第10100639150 號書函即明確釋明爆竹煙火管理條例第20條根本無涉必須蒐集客戶個資供稽查之情事，且法務部未同意主管機關對未達管制量之爆竹煙火販賣行為蒐集個人資料，被告卻仍稱其一切行政行為係經由法務部同意，顯違反行政程序法第8 條規定。又法務部101 年11月7 日法律決字第10100672650 號函（下稱101 年11月7 日函）並非同意爆竹煙火業者可以任意蒐集購買消費者個資供各地方主管機關四處傳遞運用，被告誤解法務部函釋意旨，嚴重損及原告權益等情。並聲明求為判決確認被告：⒈命令下屬機關對原告客戶，在無具體事實足認為有危害公共安全之虞，強求進入民宅進行盤查及做筆錄等稽查行為，違反爆竹煙火管理條例第20條及第21條之規定。⒉命令原告蒐集客戶之個資（姓名、住址、電話）造冊送轄區地方政府，未經當事人同意，違反個資法第15條之規定。
三、被告則以：㈠被告101 年8 月14日函係基於權責就法令所為之釋示及單純
之事實敘述，並非行政處分，原告對之提起行政訴訟，於法未合。
㈡各地方主管機關將轄內爆竹煙火業者依爆竹煙火管理條例第
20條規定申報之流向資料進行稽查，流向資料有涉他直轄市、縣（市）者，即函知該主管機關查處，係本權責作為落實爆竹煙火管理及建立機關間橫向聯繫之勾稽機制，避免非法爆竹煙火發生災害，影響公共安全。又流向資料涉及個人資料部分，因該資料之管理係為加強源頭管理、預防災害及維護人民生命財產安全，確保公共安全之目的，並無侵犯原告權益。
㈢爆竹煙火管理條例第2 條第2 項授權地方主管機關對於爆竹
煙火有管理之權責，對於爆竹煙火業者依爆竹煙火管理條例第20條登記之流向資料，亦有稽查之義務，倘為落實爆竹火流向之管理，預防災害之發生，維護公共安全之目的，針對流向登記資料進行調查、詢問，於法並無不符。基於爆竹煙火管理條例授予之職權，地方主管機關對於流向資料所涉人員或場所，依行政程序法第36條至第43條行政調查等規定，進行無強制性之調查或詢問，並無逾越爆竹煙火管理條例授權之規定。
㈣地方主管機關為爆竹煙火流向管理目的，依爆竹煙火管理條
例規定，就流向登記資料依職權進行詢問及調查，於法尚無不符。惟是否就流向登記資料進行詢問或調查，及相關場所是否屬爆竹煙火管理條例第21條第1 項、第3 項規定之場所，致被檢查者有容忍及配合之義務，須由地方主管機關就個案情形實質認定之，並不得逾越行政程序法第7 條之比例原則。另被告業於101 年10月23日邀集法務部及各地方主管機關重申爆竹煙火流向查核原則，並請各地方主管機關於執行流向查核時應注意比例原則，並無原告所訴命令下屬機關對原告客戶強求進入民宅實施盤查及製作筆錄之情事。
㈤法務部101年11月7日函已明示為執行爆竹煙火管理條例第20
條及第21條規定，被告或直轄市、縣（市）主管機關蒐集、處理及利用個人資料，以進行檢查或安全管理（即基於個資法之特定目的代號019「火災預防與控制、消防行政」），符合個資法第15條及第16條規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告有無命令下屬機關對原告客戶，在無具體事實足認為有危害公共安全之虞，強求進入民宅進行盤查及做筆錄等稽查行為，及命令原告蒐集客戶之個資（姓名、住址、電話）造冊送轄區地方政府之行為？原告請求確認該等行為違反爆竹煙火管理條例第20條及第21條及個資法第15條之規定，有無理由？
五、本院判斷：㈠按爆竹煙火管理條例第2 條規定：「（第1 項）本條例所稱
主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2 項）主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：㈠爆竹煙火安全管理制度之規劃設計與法規之制（訂）定、修正及廢止。㈡爆竹煙火成品及達中央主管機關公告數量之氯酸鉀（KClO3 ）或過氯酸鉀（KClO4 ）之輸入許可。㈢達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀之販賣許可。㈣一般爆竹煙火認可相關業務之辦理。㈤直轄市、縣（市）爆竹煙火安全管理之監督。㈥爆竹煙火監督人講習、訓練之規劃及辦理。二、直轄市、縣（市）主管機關：㈠爆竹煙火安全管理業務之規劃、自治法規之制（訂）定、修正、廢止及執行。㈡爆竹煙火製造之許可、變更、撤銷及廢止。㈢爆竹煙火製造及達中央主管機關所定管制量之儲存、販賣場所，其位置、構造、設備之檢查及安全管理。㈣違法製造、輸入、儲存、解除封存、運出儲存地點、販賣、施放、持有或陳列爆竹煙火之成品、半成品、原料、專供製造爆竹煙火機具或施放器具之取締及處理。㈤輸入一般爆竹煙火之封存。㈥其他有關爆竹煙火之安全管理事項。……」第20條規定：「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5 年，並應於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前1 個月之紀錄。」第21條規定：「（第1 項）直轄市、縣（市）主管機關得派員進入爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，就其安全防護設施、相關資料及其他必要之物件實施檢查，被檢查者不得規避、妨礙或拒絕，並得詢問負責人與相關人員，及要求提供相關資料。（第2 項）前項規定之檢查人員於執行檢查職務時，應主動出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌，並不得妨礙該場所正常業務之進行。（第3 項）對於非法製造、儲存或販賣爆竹煙火之場所，有具體事實足認為有危害公共安全之虞者，直轄市、縣（市）主管機關得派員進入執行檢查或取締。（第4項）直轄市、縣（市）主管機關執行第1 項及前項所定檢查及取締，必要時，得商請轄區內警察機關協助之。」準此，爆竹煙火管理條例第2 條明定中央與地方主管機關之權責劃分，而地方主管機關依爆竹煙火管理條例第21條規定，得派員進入爆竹煙火製造、儲存或販賣場所，就其安全防護設施、相關資料及其他必要物件實施檢查，並對於非法製造、儲存或販賣爆竹煙火之場所，有具體事實足認為有危害公共安全之虞者，亦得派員進入執行檢查或取締；又，為控管爆竹煙火之流向，防止合法爆竹煙火工廠之原料及半成品流入地下工廠，爆竹煙火管理條例第20條乃規定爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來源及流向等項目，以備稽查，並按時向地方主管機關申報爆竹煙火流向紀錄，而課予爆竹煙火事業負責人主動申報相關資料之義務。
㈡查本件原告於101 年7 月27日以其販賣之貨品（手持線香火
花）未含氯酸鉀及過氯酸鉀之管制原料，何以進出產品仍須通報，且各縣市消防機關人員可否強行進入消費者私宅實施稽查並作成筆錄等情，有所疑義，函請被告釋示，經被告以
101 年8 月14日函復原告之事實，有原告101 年7 月27日
(101) 裕字第10107042 號函、被告101 年8 月14日函可稽(見本院卷第12-14 頁) 。依被告之函復內容略以：原告販售之如意棒產品主要成分係以硝酸鋇（硝酸鹽類）、鋁粉、鐵粉（金屬粉）等原料所製造，屬爆竹煙火管理條例所稱之爆竹煙火成品，且原告為雲林縣許可之爆竹煙火製造場所，依據爆竹煙火管理條例第20條、同法施行細則第3 條及爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法第12條第15款規定，原告應予隨時登記進出原料、半成品或成品資料並按時向地方主管機關申報。又爆竹煙火管理條例第21條規定，授予地方主管機關就爆竹煙火製造、儲存或販賣場所及可疑為非法製造、儲存、販賣爆竹煙火之場所，有進入檢查、詢問負責人與相關人員，及要求提供相關資料或取締之權責。至非屬上開場所者，地方主管機關基於權責調查爆竹煙火相關場所負責人是否依爆竹煙火管理條例第20條善盡詳實登記流向之義務，及進行相關爆竹煙火安全使用及管理之宣導等目的，仍可依職權及行政程序法相關規定就流向資料所涉人員或場所進行無強制性之詢問及調查等語，核諸上開規定，前揭函釋於法並無不合。原告據該函示指稱被告係命令下屬機關為違法之稽查及蒐集個資行為，洵屬無據。此外，原告亦無法舉證證明被告有何命令下屬機關違反爆竹煙火管理條例第20條、第21 條 規定之稽查行為及違反個資法第15條之行為。況本件依原告所訴之事實，皆為地方主管機關依爆竹煙火管理條例第20 條 及第21條規定，本於職權所應為之行政行為，非基於被告之命令所為，是以，被告並無命令其下屬機關為任何違反爆竹煙火管理條例第20條、第21條規定之行為，要可認定。從而，原告請求確認被告命令下屬機關對原告客戶，在無具體事實足認為有危害公共安全之虞，強求進入民宅進行盤查及做筆錄等稽查行為，違反爆竹煙火管理條例第20條及第21條之規定，以及確認被告命令原告蒐集客戶之個資（姓名、住址、電話）造冊送轄區地方政府，未經當事人同意，違反個資法第15條之規定，均為無理由，應予駁回。
㈢至地方主管機關就爆竹煙火之流向登記資料進行詢問或調查
，及相關場所是否屬爆竹煙火管理條例第20條第1 項、第3項規定之場所，致被檢查者有容忍及配合之義務，係由地方主管機關就個案情形為認定，應遵守行政程序法之相關規定，倘有違法之情事，當可依法尋求救濟，併此敘明。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 19 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 6 月 19 日
書記官 李依穎