臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1888號103年5月15日辯論終結原 告 中華紙漿股份有限公司代 表 人 黃鯤雄（董事長）訴訟代理人 俞建界 律師
盧柏岑 律師被 告 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處代 表 人 吳坤銘（處長）訴訟代理人 許正次 律師
王泰翔 律師蔡文明上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國102 年10月15日農訴字第1020724965號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：原告於98年間向被告本會林務局花蓮林區管理處申請使用花蓮林管處轄管之花蓮縣○○鄉○○段○○○○○ ○號（下稱系爭土地）內既有之排水溝及箱涵面積為509 平方公尺之設施用地，被告以98年8 月10日花政字第0988210514號函（下稱第
1 次處分）同意原告使用原既有設施用地。原告並利用前開設施用地（以下稱系爭排水道）排放水流。嗣於102 年2 月20日台灣綠能抗暖化協會以102 年2 月20日台綠會字第10202201號函知被告，表示原告使用系爭排放水道放流事業廢水嚴重污染花蓮溪、木瓜溪。被告爰以102 年5 月1 日花政字第1028161763號函（下稱第2 次處分）撤銷第1 次處分，並定3 個月為該處分之失效日期，並要求原告於3 個月內完成排放設施物遷移，亦請花蓮縣環境保護局依法處理原告有關事業廢水流放口至承受水體之流放管線規劃事宜。原告不服前開102 年5 月1 日花政字第1028161763號函處分，認被告撤銷原同意原告使用系爭土地內既有之排水設施用地，除限制原告事業廢水排放，亦同時限制農田灌溉用水及民生用水排放，將損及公益為由，提起異議，請求確認前開處分無效，被告以102 年6 月17日花政字第1028104307號函（下稱第
3 次處分）復前開處分並無危及公益情事，仍屬有效。原告不服，提起訴願，遭經駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、系爭排水道，既係在不可考之久遠年代，即供公眾排水使用迄未中斷，顯已成立公用地役關係，被告自有容忍公眾排放流水之義務，原告亦屬公眾之一份子，自得利用該系爭排水道排放事業廢水，並無需另行申請被告之同意。原告之所以又於98年間向被告申請准予使用系爭排水道用地，主要係因96年8 月17日之聖帕颱風侵襲，造成設於原告廠區土地內之既有排水管坍塌，阻斷水流，造成排水漫流路面，影響交通，而需要修復。且因該地使用分區為河川區，須經主管機關經濟部水利署（下稱水利署）第九河川局之許可，始得雇工整修，然水利署要求必須取得該排水路行經土地管轄單位之土地使用同意書憑辦，原告乃分別向該排水路行經土地之管轄單位即交通部公路局第四養護工程處花蓮工務段、財政部國有財產局台灣北區辦事處花蓮分處、行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農場、花蓮縣政府及被告等單位申請土地使用同意函，經各該單位（包含被告）出具土地使用同意函後，始獲水利署（第九河川局）出具河川公地使用許可書，是原告98年間向被告申請使用系爭土地純係應經濟部水利署之前揭要求，並非為排放廢水而為之申請，有申請函可憑（本院卷第32-33 頁），況原告之該項申請，並不影響業已成立之公用地役關係，原告自得基於已成立之公用地役關係利用系爭排水道排放事業廢水，被告並無權以原告排放事業廢水為由撤銷第1 次處分。
二、又按「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定界限施工：一、興建水庫、道路、輸電系統或開發電源者。二、探採礦或採取土石者。
三、興修其他工程者。前項行為以地質穩定、無礙國土保安及林業經營者為限。」為森林法第9 條第1 、2 項所規定。
原告前於98年6 月29日向被告申請使用系爭土地內之既有排水溝及箱涵等設施用地相當於森林法第9 條第1 項第3 款規定之「興修其他工程」之行為，只是該排水道工程早已經不知名之人興修完成，故只需實地勘查確定地質穩定、無礙國土保安及林業經營者，即得同意使用，而無須指定界限施工。被告當時亦確係經實勘查，認該既有排水設施因非新建，致無需排除障礙木及林地開挖等情形，且使用面積為509 平方公尺，尚符合非都市土地管制規則容許使用面積660 平方公尺範圍內，故無解除保安林之必要。並認上開情事對該區景觀、林業施業等計畫無影響，無礙國土保安，核與森林法第9 條等相關規定相符，而同意原告使用系爭土地內之既有排水溝及箱涵等設施用地，自無不合，而無違法之處，被告以第2 次之處分將該同意之處分撤銷，難謂於法無違。
三、系爭排水溪道為供公眾使用之公物，且存在公用地役權關係，被告不得排除原告使用：
（一）系爭排水溪道為公用公物，被告不得排除原告使用：
1 、被告管理之花蓮縣○○鄉○○段第299-5 地號土地位
於花蓮溪旁，現編定為保安林，其上有排水溪道，屬傳統水路一部分。傳統水路係自然形成，早在日據時期，即供公眾排水及雨水排洪通行使用。傳統水路在日據時期之地圖上已存在（本院卷第80頁）；原告建廠後57年迄今，水路均未變更（參農委會農林航空測量所67年空照圖、95年空照圖100 年空照圖，本院卷第81-82頁）。
2、 傳統水路流經吉安鄉光華社區、農田區、原告廠區、
再由保安林上排水溪道入花蓮溪，供區域性排水及雨天排洪之用。光華社區民生用水、農田水利會灌溉用水，循該水路進入原告廠區，再由原告廠區從台11線公路下方箱涵進入保安林。傳統水路（含保安林上之排水溪道）為供公共使用之公物，此公用水路與被告管理之保安林土地不同，應予辨明。
3、 傳統水路遇大雨排洪嚴重影響原告生產及環保作業，
原告曾於91年函請花蓮縣政府協調解決，就「光中段
763 與72 7地號交匯處注入華紙案」，花蓮農田水利會說明「該處排水溝屬光華社區舊有區域性排水，如華紙封堵，颱風豪雨將嚴重影響村民生命財產安全」（本院卷第84頁）。花蓮縣吉安鄉公所、花蓮農田水利會亦均函覆被告說明光華社區、農田排水進入原告廠區（本院卷第85-87 頁），流經保安林上排水溪道進入花蓮溪。
4、 被告對於保安林上排水溪道為傳統公用水路，知之甚
明，其答辯狀亦稱：「未禁止農田灌溉及民生用水進入保安林之排水溪道」、「系爭水路確係於不可考年代供上游吉安鄉居民排放民生用水及農田灌溉用水排放之用」。
5、 系爭排水溪道既為自然狀態形成供公共排水使用之公
物，公眾（包括原告）均得依該公物之性質而為一般使用，被告究竟有何管理公用公物（排水溪道）之法令依據？而得排除原告使用，應請被告敘明。應說明者，原處分及訴願決定援引之森林法、台灣森林經營管理方案等，均為管理保安林之法令，此與管理公用排水溪道之法令，係屬不同兩事。要之，本件所涉者為「公用排水溪道」，而非「保安林」，此應予辨明。
（二）系爭排水溪道存在公用地役關係，被告不得排除原告使用：
1 、公用地役關係乃私有土地卻存在公共用物性質之法律
關係，早為我國法制所承認（過去案例以道路通行為主）。司法院釋字第400 解釋認為公用地役權成立要件為：
（1）不特定公眾通行所必要；（2 ）土地所有權人未阻止；（3 ）年代久遠，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概。最高行政法院92年判字第1124號裁判闡明：「既成道路之土地，經公眾通行達一定年代，應認已因時效完成而有公用地役關係之存在，……。至究須經公眾通行達若干年代，始足取得公用地役關係，……即應類推適用民法第772 條、第769條及第770 條規定，為認定公用地役關係取得時效之年限。」
2、 如前述，系爭排水溪道為傳統水路一部分，早於不可
考年代前已存在，供公眾及自然（雨水）排水。原告於57年建廠時，即根據該傳統水路規劃排水。假設系爭排水溪道不是公眾使用之公物，系爭排水溪道亦存在公用地役關係，被告不得排除公眾（包括原告）排水通行使用。應說明者，公用地役關係原為私有土地卻存在公共用物性質之公法關係，公有物（如本件排水溪道）如供公共使用，屬公共使用公物，本無庸借助公用地役關係。然如有非供公共使用之公有物，或行政機關不承認其為公共使用之公有物，實際上卻長久供公共使用，仍得成立公用地役關係，行政機關之所有權行使，受該公用地役關係之限制。如法制上承認私人所有物因具有公用共物之性質，而應受公用地役權之限制；公有物具有公用用物性質，更應受公用地役權限制。
3、 被告稱：保安林排水溪道與「吉安鄉居民排放農田灌
溉用水、民生用水」或可成立公用地役關係，但原告於57年設廠排放廢水，不符「年代久遠一般人不復記憶之要件」云云。然查：所謂「年代久遠」，係指系爭排水溪道供公共排水使用之時間「年代久遠」（就此，被告也承認「系爭水路於不可考年代即已存在」），至於特定人，如原告，究竟於何時開始使用系爭水路，並非所問。蓋公用地役權之標的為系爭排水溪道，只要系爭排水溪道供公共使用年代久遠，即存在公用地役關係，公眾（包括原告）均得依該物之性質使用，而非以特定人（原告）使用之時間是否「年代久遠」，來判斷特定人（原告）能否使用系爭排水溪道。縱假設「年代久遠」要件是以原告開始使用之時間來判斷，則自57年原告設廠時起算，類推適用民法第772 條、第769 、770 條取得時效之年限，已遠超過「年代久遠」成立公用地役權要件。
（三）被告主張原告不得使用系爭排水溪道之理由並不足採：
1、被告稱：原處分僅禁止原告排放事業廢水，並非禁止農 田、民生用水排放保安林排水溪道。公用地役權之受益人為不特定之公眾，供「吉安鄉居民排放農田灌溉用水、民生用水」，但原告不得使用，蓋原告排放事業廢水具有「污染性」，縱未確實造成保安林環境污染，基於預防避免危害發生之目的，得禁止原告使用云云。然查：
（1）系爭排水溪道之性質與功能為「供水通行」，只要原告依照其性質使用（供水通行），被告不得排除原告使用排水溪道。被告主張原告產生之事業廢水具有「潛在污染性」（指可能違反水污染防治法所定之放流水排放標準），「基於預防起見，應禁止原告使用排水溪道」。原告排放事業廢水是否符合標準，應由環保機關依法定方式稽查、檢驗，被告並無判定原告產生之事業廢水符合或不符合環保排放標準之職權。系爭排水溪道匯集公共排放之水，也無法從該排水溪道之水質取樣，據以認定原告排放之事業廢水是否符合環保放流水標準。
（2）被告所謂「基於預防而禁止」，將「公用公物依性質使用」與「依性質使用公用公物以外之其他違規行為」混為一談，並不正確。
2、被告另稱：原告排放事業廢水為「私益」，不符「保安林經營管理應以公益為目的」（森林法第24條）云云。然查：本件爭執者為原告得否使用系爭供公共使用之排水溪道，與非供公用使用之保安林無涉。原告排放事業廢水並無討論是為「公益」或「私益」之必要。是否符合公用地役權要件，也不以「因公益而使用」為要件。
四、98年原告申請而被告同意之施工許可與承租林地無關：
（一）如前述，傳統水路流經吉安鄉光華社區、農田區、原告廠區、再由保安林上排水溪道入花蓮溪，供區域性排水及雨天排洪之用。96年8 月17日，因聖帕颱風侵襲花東地區，原告廠區內台11線旁苗圃地既有排水管塌陷，致水流漫流至路面。原告擬修復廠區內塌陷水管，因原告之苗圃區域土地屬河川區，在河川區施工應申請水利主管機關許可。原告向水利署第九河川局申請時，其要求原告取得下游排水路土地之所有權人同意（本院卷第88-89 頁）。原告據此申請被告同意施工，被告覆函載明：「旨揭既有排水設施因非新建，無須排除障礙物及林地開挖」、「對該區景觀、林業施業等計畫無影響，無礙國土保安…. 依森林法第9 條同意」（本院卷第19頁）。要之，原告當時係申請被告同意施工（在原告廠區施工），既不是請求被告同意出租排水溪道（排水溪道本為公用，無申請同意使用之問題），也不是出租保安林，更不是請求同意排放事業廢水，應予辨明。
（二）被告之原處分稱：98年同意使用之前處分，牴觸森林法第24條、台灣森林經營管理方案第10點、國有財產法第28條、國有非公用不動產出租管理辦法第19條、第19條之1 規定，依行政程序法第117 條規定撤銷云云。被告援引之上開法令，係指「保安林得因公益出租」，原告不是「因公益承租」保安林，據此主張98年同意使用之前處分違法應予撤銷。然如前所述：原告98年係申請同意施工（在原告廠區），既不是請求被告同意出租排水溪道（排水溪道本為公用，無申請同意使用之問題），也不是請求出租保安林，更不是請求同意排放事業廢水。本件所涉者為公用排水溪道，與「非公用」之保安林地無關，根本無「因公益出租保安林」問題，是原處分以「非因公益出租保安林」為由，指摘98年前處分違法應予撤銷，其適用法令根本有誤。
五、原處分所謂「排放設施物遷移」內容不明確，且對公益有重大危害。原處分要求原告「在3 個月之期限完成排放設施物遷移」，被告並稱擬以原處分禁止原告排放事業廢水使用系爭排水溪道。然查：
（一）請被告敘明原處分所稱「排放設施物遷移」不明，倘被告主張應遷移之「排放設施物」為箱涵，則箱涵為交通部公路總局設置，位於交通部公路總局管理之台11線下方，被告無權主張，原告也無權遷移。
（二）請被告敘明為何「遷移排放設施物」與禁止原告排放水使用系爭排水溪道有何關係。被告稱：原處分僅禁止原告排放事業廢水，並非禁止農田、民生用水排放保安林排水溪道云云。要之，被告認為原處分要求「遷移排放設施物」不會使水路中斷，亦即不論是否遷移「箱涵」或「水泥活動蓋板」，該處的水路均存在。既然水路仍存在，只要系爭排水溪道屬公用水路，原告即得排放水使用系爭排水溪道。「遷移排放設施物」如何能禁止原告排放水使用系爭排水溪道？事實上，如遷移「箱涵」，台11線路面下方會因失去箱涵固定水流，水流在路面下方沖刷路基，導致台11線塌陷，人車往來之生命財產危險。要之，遷移「箱涵、水泥活動蓋板」會造成公眾生命財產之具體危險，對公益有重大危害。倘「遷移排放設施物」係指水路中斷（原告不知道遷移什麼排放設施物或為什麼遷移排放設施物會使水路中斷），不再有水路讓水進入保安林排水溪道，達到原告無法排放水使用排水溪道之目的。若然（水路中斷），被告稱：原處分僅禁止原告排放事業廢水，並非禁止農田、民生用水排放保安林排水溪道云云，即不正確。蓋水路中斷，包括原告、上游的吉安鄉光華社區民生用水、農田水利會的農田用水以及自然雨水，從上游進入原告廠區後，包括原告在內，都會因水路中斷，無法使用系爭排水溪道，如此勢必形成水患（如同96年間原告廠區內台11線旁苗圃地既有排水管塌陷水流漫流至路面），對公益有重大危害。
六、同意使用之前處分已超過2年除斥期間而不得撤銷。被告98年8 月同意使用之前處分，距102 年5 月之原處分，已超過
2 年以上。被告辯稱：除斥期間起算點，應以有權撤銷機關確實知曉授益行政處分有撤銷原因起算。被告機關係於102年2 月20日接獲臺灣綠能抗暖化協會函，檢討原告利用系爭排水溪道狀況，始知前處分有法律適用瑕疵而得撤銷，故為逾越除斥期間云云。然查：
（一）請被告具體敘明102 年2 月20日後如何檢討原告利用系爭排水溪道狀況？如何經由檢討知悉前處分有適用法律瑕疵？所謂前處分有適用法律瑕疵所指為何？
（二）從原處分援引之法令可知，被告係指「保安林得因公益出租」，原告不是「因公益承租保安林」，故98年同意使用之前處分有法律適用瑕疵。要之，被告所謂前處分違法瑕疵係指前處分「非因公益出租保安林」。然查：
1、原告98年係申請同意施工（在原告廠區），既不是請求被告同意出租排水溪道（排水溪道本為公用，無申請同意使用之問題），也不是請求出租保安林。是原處分以「非因公益出租保安林」為由，指摘98年前處分有違法瑕疵，其適用法令根本有誤。
2、假設前處分「非因公益出租保安林」而有瑕疵，則被告機關早在98年8 月作成前處分時，即已知悉：（1）兩造間無租約存在；（2 ）原告修復廠區內水管，及原告廠區排水通過保安林排水溪道。要之，以確實知悉作為除斥期間起算點，則98年8 月作成前處分時，被告機關已確實知曉上開情事，除斥期間應自該時起算，距原處分已超過2 年，自不得撤銷。
七、雖行政程序法第117 條規定：違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，但有（一）撤銷對公益有重大危害者。（二）受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者等情形之一者，不得撤銷，同條但書亦定有明文。查花蓮農田水利會轄管之農田灌溉用水及花蓮縣吉安鄉光華地區之區域排水，係經由原告廠內既有排水溝，排放至被告轄管之系爭土地內之系爭排水道排入花蓮溪，是故被告撤銷第1 次同意處分，而禁止原告利用系爭排水道排放事業廢水，等同一併封堵其他農田灌溉用水及民生用水之排放，蓋農田灌溉用水及民生用水與原告廠內之事業廢水，均係利用原告廠內同一既有排水溝排放至系爭排水道，再排入花蓮溪，已如前述。是禁止原告排放事業廢水，必然一併封堵其他農田灌溉用水及民生用水之排放，豈能謂未背離公益原則? 再查原告排放之事業廢水係利用系爭土地內之既有排水溝及箱涵等設施排入溪中，並非直接排入系爭土地內，應不致影響系爭土地之生態環境及功能完整性，否則，原告自民國57年設廠迄今長達45年之久，何以未見系爭土地之生態環境及功能完整性受到影響? 況原告現在工廠之事業廢水均經污水處理，並控制在標準質範圍始排放，此由最近1年未有違反水污染防治法而被裁罰之情事，即足證明原告使用系爭排水道，排放事業廢水，並未顯然違反公益原則，原訴願機關所謂所欲維護之公益，顯大於原告之信賴利益，自不存在。且原告及當地居民亦無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，是被告以第2 次處分撤銷第1 次之處分，實已違反行政程序法第117 條但書之規定，自非合法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；並追加被告不得排除原告排放水通行花蓮吉安鄉光中第299-5 地號土地之既有排水溪道。
參、被告則以：
一、被告依法管理經營系爭排水道，並有裁量其使用是否符合公共利益之權限：
（一）「『公物』，係指直接供公的目的使用之物，並處於國家或其他行政主體所得支配者而言。」最高法院101 年度裁字第792 號裁定，可資參照。
（二）「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。」、「國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安林：一、為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者。…九、為自然保育所必要者。」、「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。」森林法第3條、第22條、第24條著有明文。
（三）經查，花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○ 號土地，業經行政院農委會於93年10月11日農授林務字第0931619524號公告，自同段299 地號土地中分割為花蓮縣境內第2619號防風保安林。依上開法規及實務見解，系爭保安林土地因屬公物，而應由主管機關即被告依森林法所規定之公共目的使用管理。又系爭排水道位於系爭保安林土地之範圍，被告具管理經營該公物之權限，應屬當然。復依上開森林法第24條及台灣森林經營管理方案第10點、國有財產法第28 條、國有非公用不動產出租管理辦法第19條、第19條之1 ，保安林之管理經營須以公益為目的，被告依法審查系爭排水道供人民之使用利用是否與公共利益相符，亦屬被告行政裁量之權限。
二、原告並無任意使用系爭排水道之權利：
（一）原告先主張: 「系爭排水溪道為供公眾使用之公用公物……此公用水路與被告管理之保安林土地不同，被告並無管理該用排水溪道之法源」云云。
（二）然公物依使用目的可分為公共用物及特別用物。公共用物依其性質供通常之使用，確實無需許可手續一般人可任意使用，亦不產生法律關係，如橋樑、道路即是。惟公共用物亦有可能逸脫正常使用範圍，而有「特殊使用」之可能。例如道路封路舉辦路跑，即為特殊使用而須向主管機關申請，主管機關並依法審駁。特別用物則指並非任何人皆可使用之公物，而係應經主管機關許可始得使用，例如山坡地之使用應符合山坡地保育利用條例、河川地之使用依河川管理辦法之規定，應先敘明。
（三）由上開二、（三）說明可知，保安林之使用須符合公共利益目的，且一般人不得任意使用，故保安林並非一般公共用物，應為特別用物或特殊使用之用物，此際爭點厥為系爭水路是否屬保安林之一部分而不得任意使用。森林法第
3 條第1 項即規定：「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。」森林係為被劃歸為森林土地之範圍。最高法院88年台上字第2123號刑事判決（被證20）亦具體闡明：「森林係指林地及其群生竹、木之總稱，森林法第三條第一項定有明文。故是否為森林，應就林地整體為觀察，非以上訴人設置工作物之地點有無種植竹、木為判斷依據。查上開林地上有群生竹、木，此由卷附照片顯示上訴人設置工作物之周圍，有群生竹木可知，該照片亦經原判決引用為證據。上訴人設置工作物之地點，縱未種有竹木，亦不足為系爭林地非森林之認定。」可知，是否為森林本應就林地整體為觀察，不得割裂森林中某部分區域指其未種林木而認並非森林地。森林或保安林亦絕非僅指群生之竹、木，該區域之林地範圍皆為森林或保安林，而有森林法之適用。
（四）綜上，原告固稱「公用排水溪道」為公物，因上游供公眾使用，而成為一般公共用物，使用上不受限制。惟依上開法規文義解釋、立法意旨及實務見解，森林或保安林之範圍係土地之範圍，而非其上之竹木等，且不可割裂以觀。原告所稱之公用排水溪道既流經保安林之土地，故於保安林範圍內之水道利用自會對保安林地產生影響，而應受到森林法第24條第1 項前段：「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的」之限制。既然保安林之範圍及於土地，則流經保安林土地上之水流當屬保安林經營管理之範圍，原告辯稱，流經保安林上之水路與被告管理之土地不同，而應為一般公物使用，似有誤會。
三、系爭水路並無公用地役關係：
（一）公用地役關係私人因公益而特別犧牲財產權上利益，而將土地供公眾通行，司法院釋字400 號解釋理由書明示：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255 號解釋、行政法院45年判字第8 號及61年判字第435 號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」應先敘明。
（二）「本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」、「公用地役關係為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，足見公用地役關係是存在於形成或確認公用地役關係之行政機關（公物主管機關）與供役地所有權人間之法律關係」。最高行政法院45年判字第8 號判例（被證21）、最高法院93年判字第1251號判決（被證22），分別著有明文。
（三）依上開大法官解釋及實務見解可知，公用地役關係為國家與私人間之關係，一般使用之人除僅有反射利益外，非有法律上之利益，已如前述。而公用地役關係既然存在於國家與私人間，私人因公用地役關係之成立而其所有權退讓，行政主體則依法對私人財產進行所有權限制，禁止私人行使所有權違背公共行政之目的。當國有地之所有權人為國家，若竟可套用公用地役關係，則將成為「國家」須代表人民限制「國家」之所有權利用，此種結果當屬無稽。故，國有地之利用方式，係屬公物利用之範疇，而各主管機關應遵循各公物適用之法律。就此，國有地即無成立公用地役關係之餘地。
（四）綜上，系爭水路既屬國有保安林之一部分，則其利用當應遵循森林法之規定，無庸也無法適用公用地役關係，原告依使用人之身分主張國有地之公用地役關係，既非公用地役關係之當事人，國有地亦非公用地役關係之客體，原告此部分之主張，顯然無據。
四、原告主張對系爭水路有公用地役關係並無理由：
（一）查，系爭水路確係於不可考之年代供上游吉安鄉居民排放民生用水及農田灌溉用水排放之用，然國有地確實能成立公用地役關係，而該關係存在於系爭水路，此亦存在於不特定之公眾與中華民國之間，其範圍亦僅限「供吉安鄉居民排放民生用水及農田灌溉用水」，與原告於57年開始排放事業廢水，係屬二事，合先敘明。
（二）原告自認於57年始設廠排放廢水，已不符合上開司法院釋字第400 號理由書所稱之「年代久遠一般人無復記憶之要件」，又若原告自始即認利用該水路排放事業廢水，係基於公用地役關係（如同居民排放民生用水），則為何仍需於98年仍向花蓮林管處申請使用系爭土地？縱原告主張其為水利署之行政指導，亦無違原告自始即無權使用系爭土地之事實，而須向被告申請之事實。
（三）再查，縱本件系爭水路存在公用地役關係，亦係存在於不特定之公眾及國家間而作為公益使用，既非供原告謀取私利排放事業廢水之用，原告又非符合公用地役關係之要件，原告更係透過申請始取得使用權利。若依原告所辯，原告之私益亦為公益的一部分，則任何私人皆得主張渠等之私利為公益之部分。果如此，森林法或公用地役權闡明之「公益」將遭架空而無任何意義，原告所引最高行政法院
100 年度判字第2002號恰可具體說明，公益為「社會各分子利益之理想狀態總和」、「特殊私益與公共利益組成之整合概念」，故社會各分子之理想狀態總和始得稱為公益，而非任一人之私益即可稱為公益的一環，於本件中原告排放事業廢水之行為即為單純私利行為，既無特殊性亦與吉安鄉居民因灌溉及民生用水之公益全然無涉，甚至原告排放有污染性之事業廢水上有害於公益而悖於「社會各分子之理想狀態」，是故原告執此所辯，實屬荒謬而無足採。
（四）依最高行政法院57年判字第276 號判例、最高法院88年台上字第698 號民事判決可知，公用地役關係之存在係土地所有權人因公益目的所為之特別犧牲，實務上雖肯認水路亦有適用，惟皆須符合具體使用之公益目的，其皆明確至「農田灌溉」、「排水使用」或「農田排水」等具體公益目的，不同於陸路僅泛稱「供人通行」即可，故原告曲解既成水路之公用地役關係，認其僅須符合「供水通行」之目的，應屬無據。
（五）依司法院釋字400 號解釋及實務見解，公用地役權關係之成立，須有公益目的上之考量，公益應為社會分子利益之最大公約數，絕非個人之任何私益皆為公益的一環。若土地僅係供特定人使用則為私益，難認有公用地役關係，故原告書狀中認公用地役關係無須討論是否為公益而使用，應有誤會。
（六）查本件公用地役關係縱使成立，亦係成立於系爭水路，與陸路之公用地役關係僅供通行有所不同。本件縱有公用地役關係，亦係因長久以來光華社區農民排水灌溉之需求，故流經被告管轄之土地上之水路，被告無權加以封堵，以免影響農民之排水灌溉。按每位農民灌溉農田當係為了自身私益，然而光華社區多數人皆仰賴該水路維生時，則因每個社會分子的利益公約數相同，而得晉升為公益。原告再三稱其排放事業廢水亦應為公益的一部份。然而系爭水路之所以可能成立公用地役關係，係上游光華段居民之利益最大公約數，「排放灌溉、家庭用水」所需，而非「排放事業廢水」之私益。原告辯稱使用系爭水路僅須遵守「供水通行」，即可，惟依上開說明，公用地役關係所有權人之退讓，自應有其公益目的存在，而非原告所稱任何人為自己之私益皆能使用系爭水路。
五、原告可利用其所有之光中段580-3 號土地排放事業廢水至花蓮溪，故原處分欲保障之公益顯大於被告之私益而未受到過度侵害，原處分未逾越比例原則：
（一）「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條著有明文。
（二）按上開行政程序法第7 條所揭櫫之比例原則，其第三項亦稱挾義比例原則，係行政之手段與行政目的間須符合比例，即人民所損失之私益須與所追求之公益相當，此參大法官第564 號解釋、第577 號解釋意旨可稽。
（三）查，原告將工業廢污水自原告廠房流經該公司所有之光中段580-3 號土地（被證23）後，轉入系爭水路中。惟原告本即得利用其所有之光中段580-3 號土地，直接將其廢污水排入花蓮溪（被證24）。原告捨此未用，竟執意使用系爭水路排放廢污水，除顯係為自身之便利或省時外亦無排放廢水之必要。原處分限制原告對系爭水路之使用，有助環保目的之達成，且原告仍有光中段第580-3 號土地可排放事業廢水，對原告之權益損害亦屬最小。又原處分固限制原告排放廢水之私益，惟與國有保安林之環保公益相較，顯係為合理且輕微之限制，原告又非必然須使用系爭水路，故原處分限制原告對保安林之使用，並未逾越比例原則，堪堪自明。
六、被告基於公益撤銷同意處分，為適法之行政處分：
（一）原告認其排放廢水無違公益，且原處分反有害公益，被告應不得撤銷同意處分云云。
（二）查，被告102 年5 月1 日花政字第1028161763號函係命原告於3 個月內完成排放設施物遷移。係禁止原告再為排放廢水事，非指原告所稱封堵系爭排水道事。申言之，亦即僅禁止原告利用保安林內系爭排放水道排放其事業廢水，並非封堵其他農田灌溉用水及民生用水排放，系爭處分實無害於公益，僅係造成原告無法排放事業廢水之結果而已。
（三）又查，該號保安林係屬防風保安林，其編入目的係為防止強風及鹽害，以保護吉安鄉光華村、仁和村一代居民田園房舍及光華工業區免遭受風、潮、鹽害。保安林係屬具特定目的之森林，其生態環境及功能完整性影響其受保護對象甚鉅，故保安林之經營管理與使用應符合森林法相關規定及其編入目的。被告於接管該號保安林後，發現確有若干違背保安林設立目的使用之情形，惟於15年間，已逐年將違法使用之建築、機具等清除（被證25 ） ，此可參照被證15紅色區域即系爭保安林，歷年來已成功復育大面積森林，彰彰明甚。
（四）原告使用系爭水路排放事業廢水之特定行為非符合社會公益，亦非公用事業，且原告排放之事業廢水事證明確，此可參照上開被證25號之空照圖。依空照圖所示，88年間確實有系爭水道經過系爭保安林，惟觀察水道中水質清澈，原告似無循系爭水道排放廢汙水之情形。又90年間空照圖顯示，原告於自有之580-3 地號土地興建汙水處理池，將廢汙水排放至該池中。參諸系爭水路處於乾涸之情事，顯見當時仍未排入系爭水道。97年間空照圖顯示，原告將自有土地之廢汙水處理池抽乾，將所有廢汙水全部排入系爭水道，導致花蓮溪溪畔泥土呈現黑灰色之汙染痕跡。100年之空照圖顯示，前揭廢汙水處理池經上訴人廢止，被告即可繼續復育森林。
（五）原告陳詞其排放之污水未具污染性，惟經行政院環境保護署核發認可之亞太環境科技股份有限公司於102 年10月31日進行抽樣及水質檢驗。（被證15）檢驗結果，原告排放之廢水已超過放流水之法定容許標準，確認原告有於森林區域內排放污染物之事實。且歷年來，行政院環境保護署亦於101 年11月23日環署督字第1010106833號函（被證4）、花蓮縣環境保護局102 年1 月14日花環行字第1020000936號函（被證5 ），經稽查被告有違反空氣污染防治法、水污染防治法、廢棄物清理法等情事，對當地生態荼毒半世紀，當地居民自幼至中年均苦不堪言，已不待言。原告竟仍能忝稱「廢水為深色係木質素，實有益於環境」、「最近1 年未有違反水污染防治法而被裁罰之情事」，實令人費解。
（六）系爭水路通過保安林內，故其管理使用依法自須具備公益目的，系爭水路為實現公益而容許排放農田灌溉用水及事業用水，係公物之利用實與公用地役關係無涉。若另外容許原告作為經營事業用之廢水排放使用，將明顯抵觸公益原則。原告排放之廢水有污染性，僅係強調若容許原告繼續排放事業廢污水，將減損公益，而本件攸關保安林之生態環境及功能完整性，縱原告存有信賴利益，與欲維護保安林生態之公益衡量後，顯大於原告之私益，而應退讓。原告之行為既然有悖於公共利益，為維護保安林生態環境及功能完整性，更為達到保護居民房舍等免受強風、鹽害、污水之侵襲，是以，被告撤銷原告同意使用之處分所維護之公益實屬大於原告信賴所授予之利益，其撤銷同意之行政處分確為適法。
七、原處分所指排放設施物遷移係指原告自行施工之排水設施：
（一）原告一再陳稱其並無於保安林上設置排放設施物，且遷移排放設施物與禁止原告排放事業廢水並無關聯。惟查，中華紙漿98年用以向九河局申請施工之「花蓮溪河川內一般使用河川工地申請書」（參被證16）中「廢放污水排水溝、擋土護坡、廢污水排放許可等設置工程計畫書」即記載於係爭保安林上詳盡之工程預算、土石方數量計算表、建造物設計圖及施工圖等，原告明知被告要求拆除之排水設施即為上開原告於98年申請於保安林中施工之項目，竟稱並無於保安林上設置排放設施物，顯與事實未合。
（二）「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」行政程序法第118 條前段著有明文。查被告既已於102 年花政字第1028161763號函撤銷前同意使用之處分，故該違法之行政處分係溯及既往失其效力，因該行政處分而生之行為，皆非適法。故本件原告設置於保安林上之排水設施自撤銷處分後即無權排放，其因此而設置之排放設施，亦為無權佔有，被告自得要求拆除之。
八、原告有行政程序法第119條信賴不值得保護之情事：本件原告自承「原告場區內之排水溝，以及連接被告轄管系爭土地內之系爭排水道，均係在57年間原告在現址設廠前之不可考之年代已存在之既有設施…。」國土保安林，除須以公益為目的作為使用外，更不能排放具汙染性之廢水，以免危害自然環境，原告設廠於當地近半世紀，不得諉為不知。
又查，原告於伊始申請時，即隱瞞工廠持續排放具汙染性事業廢汙水乙事，進而取得系爭排水道使用權。原告之工廠為圖己利，不斷排放具汙染性之廢汙水。防風保安林係國家重要之自然資產，該土地上放流之廢水是否會造成環境汙染，自為處分時之重要事項，原告難謂善意受處分人，故原告並無行政程序法第110 條信賴值得保護之事由。
九、被告撤銷處分，無違除斥期間之規定：
（一）原告辯稱，98年原處分非請求被告同意出租排水溪道，而係申請同意在原告場區施工。且被告於作成處分前應已知悉兩造間無租約以及原告場區排水通過保安林，除斥期間應從98年8 月起算云云。
（二）惟按最高行政法院第102 年度2 月份第2 次庭長法官聯席會議即決議：「在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2 年之除斥期間。」
（三）查，原處分主旨明文記載：「貴公司申請使用本處轄○○○鄉○○段○○○○○ ○號內之既有排水溝及箱涵等設施用地（面積509 平方公尺）乙案，請查照。」已清楚載明原告係「申請使用」保安林中水道之排水溝及箱涵設施，並非原告書狀中所指「申請同意在原告場區中施工」，應先敘明。
（四）花蓮林管處102 年6 月17日花政字第1028104307號函（被證3 ）已說明「本案本處於接獲台灣綠能抗暖化協會以10
2 年2 月20日台綠會字第10202201號函詢林務局有關貴公司放流事業廢水嚴重污染花蓮溪、木瓜溪案始知悉，並無逾越法定期間。」足證被告於102 年2 月20日後，檢討原告利用系爭排水道之狀況，始知悉系爭處分有法律適用瑕疵，而有可得撤銷之違法原因，原告所稱應自系爭處分作成時起算，並無理由。
（五）本件被告係收受102 年2 月20日台綠會字第10202201號函，始知原告放流事業廢水，嚴重污染花蓮溪，檢討原告使用權源後，發現原行政處分確有違法之處而應予以撤銷。原告驟以不相干之原告應知悉「租約是否存在」及「原告場區排水通過保安林溪道」云云，認其為被告知悉原行政處分違法之時點，應無所據。
十、縱原處分有違法應撤銷之事由，本件亦有情況判決之適用：
（一）按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」行政訴訟法第198 條定有明文。
（二）「按情況判決之設在於避免撤銷原屬違法之行政處分後，將對公益造成損害所致，蓋因違法之行政處分除非有無效之情形，否則在未被撤銷前，仍受有效之推定，此時縱令提起撤銷爭訟，在訴願及行政處分均不停止執行的前提下，法律關係將會不斷累積成長，終至使既成事實的保護成為必要的課題。是違法行政處分經受處分人訴請撤銷者，行政法院本應予以撤銷，否則依法行政原則無以貫徹；惟如因撤銷行政處分會對既成事實造成衝擊，嚴重損及公共利益，則例外使該違法之行政處分存續。」最高行政法院
101 年判字第940 號判決（被證26），可資參照。
（三）按環境保護應包括消極和積極兩個層次，消極面係指「公害防治」，是被動地將已產生的公害污染情況，透過科技或監測的手段，減緩對環境的影響或防止其發生；而積極面是「自然保育」，是透過主動地調查、規劃，將現有值得保護的各項資源，透過國家公園、保護區及相關公眾參與等手段，來達成環境資源的保存及保育。此觀環境基本法第1 條前段「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法」; 同法第18條「各級政府應積極保育野生生物，確保生物多樣性；保護森林、潟湖、濕地環境，維護多樣化自然環境，並加強水資源保育、水土保持及植被綠化工作。」意旨，自明。
（四）1992年聯合國環境與發展會議中亦提出地球永續發展之原則，我國亦基此於環境基本法中成立行政院國家永續發展委員會，以積極推動環境預防保護。聯合國會議中通過之里約宣言第15 條 亦提出預防性原則，內容為：「預防性原則各國根據自己的能力應廣泛應用預防辦法，保護環境。凡有嚴重威脅或不可逆轉的損害，不得使用缺乏充分的科學確定性為理由推遲防止環境退化的措施。」更值參考。
（五）查本條乃所謂情況判決之規定，其係鑑於現代法治國家之行政，乃以社會整體利益之實現為鵠的，行政處分縱屬違法，如符合社會整體利益，仍須加以維護之精神，規定行政法院就受理之撤銷訴訟，雖認行政處分係屬違法，但其撤銷或變更於社會公益有重大損害時，行政法院仍得駁回原告之訴，以維公私利益之平衡。原告於排放之廢水確經檢驗產生嚴重環境污染時（被證14號、15號），仍忝稱「排放之廢無污染性，深色水係木質素，洽對環境有益。」，實屬無稽。
（六）原告長期於保安林排放事業廢水之行為，已有事實足認危害環境甚巨，基於社會整體公益及上開森林法、環境基本法、里約宣言，均具體闡明環境保護除於公害發生時消極之補救外，更應積極避免危害自然環境事件之發生，本處分若遭撤銷，則原告即得繼續排放有污染性之事業廢水於保安林，除持續造成公害外，亦與公益原則有違。本件縱使鈞院認定原處分有違法應撤銷之事由，惟仍得適用行政訴訟法第198 條情況判決，駁回原告之請求。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告102 年5 月1 日花政字第1028161763號函（本院卷第21頁）、被告102 年6 月17日花政字第1028104307號函（本院卷第22頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、被告第1 次處分是否違反森林法第24條第1 項之規定？被告以第2 次處分撤銷第1 次處分，有無違反「公益原則」？原告有無信賴利益？第2 次處分撤銷所欲維護之公益是否大於原告之信賴利益？
二、被告撤銷第1 次處分，有無逾越行政程序法第121 條第1 項
2 年之除斥期間？
三、系爭排水道是否為公物？原告就系爭排水道有無公用地役關係？其結果與第1 次處分之同意、第2 次處分撤銷之原因是否相關？原告得否基於「就系爭排水道有使用權」主張被告第2 次處分（撤銷同意）為違法？
伍、本院之判斷：
甲、程序事項：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197 條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項定有明文。本件原告於訴狀送達後之102 年2 月7 日具狀追加訴之聲明「被告不得排除原告排放水通行花蓮縣○○鄉○○段第299-5 地號土地之既有排水溪」，為訴之追加，為被告所不同意（見本院103 年3 月26日準備程序筆錄），且無行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項所定之情形，該訴之追加難認為合法；且原告所追加之訴為「預防性不作為之給付訴訟」，按「……提起此種訴訟，須以因行政機關之作為有對其發生重大損害之虞時，始認具有權利保護必要，但對損害之發生，得期待以其他適當方法避免者，不在此限。……」（最高行政法院96年度裁字第21 83 號裁定意旨參照），本件原告既非不能利用其所有之光中段580-3 號土地，直接將廢水排入花蓮溪（見被證24），不一定非要使用系爭水路不可，故可得期待原告以其他適當方法避免重大損害之虞，其追加提起前揭「預防性不作為之給付訴訟」，顯非適當，應予駁回。
乙、實體事項：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）森林法第24條第1 項規定「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。各種保安林，應分別依其特性合理經營、撫育、更新，並以擇伐為主。均以社會公益為目的。」
（二）行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，被告得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
（三）行政程序法第119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
（四）行政程序法第121 條第1 項規定：「第117 條之撤銷權，應自被告或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」
二、被告第1 次處分違反森林法第24條第1 項之規定，被告以第
2 次處分予以撤銷，並未違反「公益原則」，且原告之信賴不值得保護，並無「信賴利益大於撤銷所欲維護之公益」之情形：
（一）查原告於98年間向被告申請使用系爭土地內既有之排水溝及箱涵（面積為509 平方公尺之設施用地），被告以第1次處分同意原告使用原既有設施用地。嗣被告依行政程序法第117 條規定，以第2 次處分撤銷第1 次處分，並以第
3 次處分確認第2 次處分為合法有效，均無違誤。
（二）原告雖主張系爭排水道之排放水包含上游花蓮農田水利會管轄之農田灌溉用水，及吉安鄉光華村區域排水及該公司事業廢水，第2 次處分撤銷對原告之使用同意，同時會對當地農田灌溉產生危害，有損公益，且原處分及訴願決定援引之森林法、台灣森林經營管理方案等，均為管理保安林之法令，但本件所涉者為「公用排水溪道」，而非「保安林」，自無前揭法令之適用，何況原告無行政程序法第
119 條所列信賴不值得保護情形，第2 次處分所欲維護之公益並不大於信賴授予之利益云云。
（三）惟「……按『公益原則』為行政法上之重要原則，而所謂公益係指組成社會各分子事實上利益，經比較交互影響過程所形成之理想狀態總合，即由特殊私益與公共利益共同組成之整合概念。是以適用公益原則，必須從具體事件中各方利益之比較及其交互影響，加以探討，求其平衡完備而無所偏廢。行政機關之作為應為公益而服務，倘若背離公益，則將失其正當性……」（最高行政法院100 年度判字第2002號判決參照），本件系爭土地前經被告93年10月11日農授林務字第0931619524號公告為花蓮縣境內第2619號防風保安林，原告申請使用系爭排水道，乃位於保安林內，保安林之範圍既及於土地，則流經保安林土地面水路之管理亦屬保安林經營管理之範圍，若同意使用面積過大，或水流水質含毒物有危害樹木之虞，即有可能有礙保安林之公告目的，故被告同意與否，仍應視系爭申請是否符合森林法第24條第1 項之目的（社會公益）而定，原告主張「本件所涉者為公用排水溪道，而非保安林，不應適用保安林之管理法令」云云，尚有誤會。而第1 次處分載明：「主旨：貴公司申請使用本處轄○○○鄉○○段○○○○○○號內之既有排水溝及箱涵等設施用地（面積50 9平方公尺）乙案，請查照。說明：……二、查旨揭既有排水設施因非新建，致無需排除障礙木及林地開挖等情，且使用面積為509 平方公尺，尚符合非都市土地管制規則容許使用面積660 平方公尺範圍內，故無解除保安林之必要。三、次查：上開情事對該區景、林業施業等計畫無影響，故無礙國土保安，是以本案核依森林法第9 條等相關規定，同意貴公司使用旨揭林地，供作原既有設施用地。」( 見本院卷第19頁），第1 次處分顯係以原告排水之污染值「合於環境保護標準」為同意前提，若當時知悉原告排放廢水違反環境保護標準，被告豈會同意其使用系爭排水設施？嗣本件原告排放之污水經行政院環境保護署核發認可之亞太環境科技股份有限公司於102 年10月31日進行抽樣及水質檢驗結果，已超過放流水之法定容許標準（見本院卷第
136 頁，被證15），且行政院環境保護署101 年11月23日環署督字第1010106833號函（見本院卷第63頁，被證4）稱「……本署當日進廠稽查，發現該公司違反空氣污染防治法、水污染防治法、廢棄物清理法規定，已函請花蓮縣環境保護局依法裁處在案」，而花蓮縣環境保護局102 年
1 月14日花環行字第1020000936號函（見本院卷第64頁，被證5 ）稱「本局至中華紙漿廠稽查處分概況……依水污染防治法：101 年度……共3 件超過法規標準，已裁處在案」，可知原告於第1 次處分後其使用系爭排水道確有污染情事，原告排放污染性廢水之特殊私益，並無從構成「公益」之一部分，其排放超過放流水法定容許標準之事業廢水，已有礙於公益（即組成社會各分子利益之理想狀態總合），且違反森林法第24條第1 項規定（保安林之管理應以社會公益為目的），然第1 次處分未慮及此，逕同意原告使用系爭排水道，即屬違法之行政處分，被告以第2次處分撤銷第1 次違法之行政處分，尚無違誤。
（四）又第1 次處分乃原告為向水利署申請「於花蓮溪出海口花蓮大橋上下游河川區域內施設排水溝、擋土護坡及廢污水排放」，因水利署要求必須取得該排水路行經土地管轄單位之土地使用同意書憑辦，原告乃分別向該排水路行經土地之管轄單位即交通部公路局第四養護工程處花蓮工務段、財政部國有財產局台灣北區辦事處花蓮分處、行政院國軍退除役官兵輔導委員會花蓮農場、花蓮縣政府及被告等單位申請土地使用同意函，經各該單位（包含被告）出具土地使用同意函後，始獲水利署（第九河川局）出具河川公地使用許可書，此為原告所自承，是被告第2 次處分撤銷第1 次處分後，乃回復到「被告不同意原告使用系爭排水道」之狀態，此時僅原告無從持用第1 次處分向水利署申請施作「於花蓮溪出海口花蓮大橋上下游河川區域內施設排水溝、擋土護坡及廢污水排放」之河川公地使用許可書而已，第2 次處分並未同時禁止上游花蓮農田水利會管轄之農田灌溉用水，及吉安鄉光華村區域排水行經該排水道，尚無礙公益原則。
（五）至第2 次處分要求原告「請貴公司於3 個月期限內完成排放設施物遷移」，乃要求原告將於98年間所完成第2 段既有排水溝（0+310-0+483 之間）非屬土地成分之排放設施物遷移，並未要求原告將「原已既存之排水溝」或將「已拓寬的土溝」遷移，原告應遷移之設施範圍固有待行政執行時加以認定，但仍屬可得確定，難謂第2 次處分之範圍不明確，此觀諸原告98年向九河局申請施工之「花蓮溪河川內一般使用河川工地申請書」（見本院卷第141 頁，被證16）中「廢放污水排水溝、擋土護坡、廢污水排放許可等設置工程計畫書第2 頁」之記載：「第2 段既有排水溝（0+310 至0+ 483）之間，既有排水溝，因在林務局管轄保安林地之內，必須興建排水暗溝通過」，可知雖然第1處分記載「……二、查旨揭既有排水設施因非新建，致無需排除障礙木及林地開挖」，但原告於系爭○○○區○○○○ 段既有排水溝上) ，仍可能建有部分非屬土地成分之排水設施（見本院卷第141 頁「廢污水既有與部分新建排水溝位置對照表」0+311 至0+483 之部分），故第2 次處分縱要求原告「於3 個月期限內遷移該部分排放設施物」，但仍未禁止上游花蓮農田水利會管轄之農田灌溉用水，及吉安鄉光華村區域排水流經該排水道，亦未使原排水道消失，且屬土地成分之排水箱涵、水泥蓋板等固定物，亦非第2 次處分令遷移之內容，亦不會造成「水流在路面下方沖刷路基，導致台11線塌陷等人車往來之危險」，難謂第2 次處分有礙公益原則。
（六）原告之信賴不值得保護：按國土保安林內之排水溝不能排放具汙染性之廢水，以免危害自然環境，為眾所周知之事實，原告自不得諉為不知，然原告申請第1 次處分同意時，故意隱瞞此項重要資訊，致使行政機關誤認而作成行政處分，原告自無信賴值得保護之事由，第2 次處分並無「所信賴利益大於撤銷所欲維護之公益」之情事，原告主張尚不足採。
三、被告撤銷第1 次處分，未逾越行政程序法第121 條第1 項2年之除斥期間：
（一）原告雖主張第1 次處分非請求被告同意出租排水溪道或保安林，而係申請同意在原告場區施工，故第2 次處分以「非因公益出租保安林」指摘第1 次處分違法，其適用法令根本有誤，且被告於作成處分前已知悉兩造間無任何排水道租約，亦早已知悉原告場區排水通過保安林，故違法處分撤銷之除斥期間應從98年8 月起算，距原處分已超過2年，第1 次處分自不得撤銷云云。
（二）經查第1 次處分只是同意原告使用系爭排水道，並非「國有林地之出租、讓與、撥用」，亦非「國有財產之處分或收益」，亦非「國有非公用不動產之出租」，第1 次處分與台灣森林經營管理方案第10點、國有財產法第28條、國有非公用不動產出租管理辦法第19條、第19條之1 之規定固均無關，第2 次處分以第1 次處分違反前揭規定為由，予以撤銷，理由固有未洽，但第1 次處分確因違反森林法第24條規定而屬違法之行政處分，已如前述，故第2 次處分依行政程序法第117 條規定予以撤銷，理由雖有未當，但結論並無不同，尚無撤銷之必要。
（三）又「在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。」，最高行政法院第102 年度2 月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照，本件被告2 次處分撤銷第1 次處分之理由，在於「第1 次處分違反森林法第24條規定」，而依據被告102 年6 月17日花政字第1028104307號函（見本院卷第63頁，被證3 ）所載：「本案本處於接獲台灣綠能抗暖化協會以10 2年2 月20日台綠會字第10202201號函詢林務局有關貴公司放流事業廢水嚴重污染花蓮溪、木瓜溪案始知悉……」，可知被告確實知曉第1 次處分有撤銷原因（即原告使用系爭排水道排放污染性廢水而有違保安林管理之公益目的）之時點，是接獲台灣綠能抗暖化協會102 年2 月20日台綠會字第10202201號函之時，其於知悉2 年內即於102 年5 月1 日以第2 次處分撤銷第
1 次違法處分，並未逾越行政程序法第121 條第1 項2 年之除斥期間。至原告雖於98年即知悉「並無租約存在」及「原告場區排水通過保安林溪道」，但與第1 次處分撤銷原因（森林法第24條）無關，自不應自98年8 月起算除斥期間，原告主張尚不足採。
四、縱認系爭排水道是公用物或原告可主張公用地役關係，亦與第1 次處分之同意（及第2 次處分撤銷之原因）無關，原告不得基於「就系爭排水道有使用權」主張被告第2 次處分（撤銷同意）為違法：
本件第1 次處分乃原告為向水利署申請「於花蓮溪出海口花蓮大橋上下游河川區域內施設排水溝、擋土護坡及廢污水排放」，因水利署要求必須取得該排水路行經土地管轄單位之土地使用同意書憑辦，原告乃分別向該排水路行經土地之管轄單位申請土地使用同意函，已如前述，可知第1 次處分「同意原告使用系爭排水道」與第2 次處分之「撤銷同意」，均與系爭排水道是否為「公用物」或「有無公用地役關係」無涉，蓋水利署只要求「同意書」，並不管原告是否有系爭排水道之使用權，縱使原告就系爭排水道有使用權，但被告基於水流危害保安林之使用目的而「不同意」時，水利署（第9 河川局）仍不會核發河川公地使用許可書，觀諸第1 次處分同意原告使用系爭排水道之原因是「無需排除障礙木及林地開挖、對該區景、林業施業等計畫無影響，故無礙國土保安」，其同意與否，取決於原告使用系爭排水道對保安林區之影響，與原告「就系爭排水道有無使用權」毫不相干，而第2 次處分之撤銷同意，也是取決於原告使用系爭排水道對保安林區是否基於公益，亦與原告「就系爭排水道有無使用權」無涉，是原告可以「就系爭排水道已有使用權」為由，向水利署主張「核發河川公地使用許可書之申請應勿需再取得被告之同意」，但不能以「就系爭排水道已有使用權」為由，而主張「縱使危害保安林，被告也一定要同意」，第
2 次處分因而以原告使用系爭排水道違反森林法第24條第1項規定（並非基於公益）為由，撤銷第1 次違法處分，並未違反公益原則，其再以第3 次處分重申「第2 次處分並無危及公益，仍屬有效」答覆原告，均無不合。
五、綜上，第2 次處分、第3 次處分均無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 29 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 29 日
書記官 簡若芸