臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1900號103年7月30日辯論終結原 告 廖文欽即德豐牧場訴訟代理人 楊金順 律師複 代理人 董家均 律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢（縣長）訴訟代理人 陳倉富 律師上列當事人間畜牧法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國102年10月14日農訴字第1020709598號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於「限於102 年2 月7 日前清除、委託代處理完畢」部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所登記經營之德豐牧場（下稱原告牧場），係坐落在宜蘭縣○○鄉○○村○○路○○○號土地，從事飼養蛋雞之畜牧場，經被告以於民國101 年4 月29日查獲原告未將畜牧場所產生之廢棄物（生雞糞）運往合約地點即飛鴻肥料股份有限公司（下稱飛鴻公司）之事實，認原告違反畜牧法第5 條第3款 規定，依同法第39條第l 項第2 款規定，以101 年5月30日府農畜字第1010082944號處分書（下稱被告101 年5月30日處分書）裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並請原告依畜牧法及相關規定與合法再利用機構簽訂合約並送被告備查；及以101 年11月9 日府農畜字第1010177920號函（下稱101 年11 月9日函）命原告於文到10日內將堆置大量雞糞之部分雞舍改善為雞舍使用，不得再違法堆置雞糞。嗣被告以其於101 年11月15日發現原告將雞糞包裝成袋棄置於非再利用場域（蘭陽溪流域農地）；及於101 年11月22日及同年12月10日至原告牧場執行稽查時，發現大量雞糞仍堆置於Ａ棟雞舍內，致產生惡臭對周遭環境造成污染，認原告已違反畜牧法第5條 第3 款規定，依同法第39條第1 項第2 款及第2 項規定，以101 年12月26日府農畜字第1010205196號處分書( 下稱前處分）裁處原告12萬元罰鍰，並限期於102 年
1 月10日前將堆置於Ａ棟雞舍內之雞糞清空。而經被告於
102 年1 月11日到現場檢查結果，認原告未依前處分通知限期於102 年1 月10日前完成改善，Ａ棟雞舍內仍堆置有大量雞糞未清除、委託代處理，違反畜牧法第5 條第3 款規定，且為第4 次違規，故依同法第39條第1 項第2 款、第2 項規定，以102 年1 月31日府農畜字第1020018986號處分書（下稱原處分）裁處原告15萬元罰鍰，並限期於102 年2 月7 日前清除、委託代處理完畢。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：（一）原告牧場於Ａ棟雞舍裝袋之雞糞，其外觀已無法識別為雞糞中之屎白部分，亦不見稻穀或樹枝，與土壤相似，已符合行政院農業委員會（下稱農委會）外觀判定為堆肥之標準，應屬發酵處理之雞糞，並非畜牧法所稱之「畜禽廢污」，有農委會桃園區農業改良場101年3月5日之檢測報告、被告環境保護局及農業處101年11月22日之行政檢查簽到簿記載原告牧場於Ａ棟雞舍堆置者為「已打包雞糞堆肥」可證，被告驟認原告堆置者為一般之生雞糞，顯與事實相悖，有違行政程序法第9條規定。（二）被告雖曾以101年2月16日府環空字第1010004067號函勒令原告停止污染源操作，惟並未禁止原告使用堆肥舍，處理雞糞產生堆肥，亦未影響原告處理成堆肥之能力，此有被告農業處畜牧科蓋章之清運四聯單可證。至於與飛鴻公司簽約委託處理廢棄物，乃被告要求而非原告自願，嗣飛鴻公司告知無法繼續履行合約收受原告牧場產生之雞糞，不應歸責於原告。況且，原告已分別於102年1月11日、13日及16日清除Ａ棟雞舍內之雞糞，有被告函文及會勘紀錄可稽，被告稱原告並未於102年1月11日前清空，說詞矛盾反覆，應不予採信。（三）查被告101年1月17日行政檢查之會勘紀錄並無原告簽章，原告否認其形式之真正，且查該行政檢查會勘紀錄中所載之內容為「臭異味情事」、「隧道式攪拌機」、「B棟」云云，與本件處分須清空之標的「非法堆置於Ａ棟雞舍」，兩者並不相關，故被告以該行政檢查會勘紀錄證明原告之違章，顯有不當連結之違誤。（四）按罰鍰之目的在使違章者履行應盡之行政義務，查原告已清空Ａ棟雞舍，如前所述，基於行政目的已達成之考量，處罰之原因既已消失，自無對之科罰之必要，被告未予詳究，逕對原告處以畜牧法第39條第1項之最高罰鍰15萬元之處分，違反行政程序法第7條之比例原則；且原告已清空Ａ棟雞舍，原處分仍要求於102年2月7日前清空，亦有違誤等語。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告主張：（一）依畜牧法第5 條第3 款、第39條第1 項第
2 款、第2 項之規定，凡登記經營之畜牧場，原則上應設置畜禽廢污處理設備，並應符合有關法令規定之標準；但取得環境保護主管機關同意委託代處理業處理廢污之證明或有足夠土地還原畜牧廢污經環境保護主管機關認可者，則得免設置。如未規定設置畜禽廢污處理設備、處理廢污或委託代處理廢污之畜牧場，即依應法予以裁罰。而完成登記之畜牧場，無論係自己處理或委託處理，須持續具備處理畜牧場所產生所有廢污之能力，如其設置之畜禽廢污處理設備無法處理所產生所有廢污，或雖委託代處理廢污，但未依約定將廢污交由代處理業者處理，均仍有本款處罰之適用。（二）查被告於102 年1 月11日到原告牧場現場檢查，發現原告Ａ棟雞舍將場堆置約2 千包雞糞，有檢查紀錄及照片附卷可稽，足認原告確有違反畜牧法第5 條第3 款之行為，依同法第39條第l項第2款規定，裁處15萬元罰鍰，並限期於102年2月7日前將堆置於雞舍Ａ棟中雞糞清空，於法並無不合。（三）原告雖稱其於102年1月11日、13日及16日均有清除Ａ棟雞舍雞糞云云，然查被告於102年1月17日執行斷電時，發現Ａ棟雞舍內仍堆置大量雞糞，堆置量有225立方公尺，足認原告所稱顯與事實不符，原處分核認原告整體行為未依畜牧法第5條第3款規定委託代處理廢污，依同法第39條第1項第2款規定為上開處分，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告101 年5 月30日處分書、102 年12月10日原告牧場畜牧設施稽查紀錄、前處分、102年1月11日原告牧場違反畜牧法改善檢查結果及簽到簿、原處分、訴願決定附卷可稽，自堪認定。故本件爭點厥為：㈠被告以原告未於102年1月10日之前清空Ａ棟雞舍內之雞糞（原告爭執其非生雞糞，惟為方便論述，以下仍以雞糞稱之），以原處分科處原告罰鍰15萬元，是否違反比例原則？㈡被告102 年1 月13日複檢時，原堆置在Ａ棟雞舍內之雞糞是否已清空？原處分命原告於102年2 月7 日前改善，是否合法？
五、本院之判斷：
(一)按畜牧法第5條第3款規定：「申辦畜牧場登記，應具備下列條件：……三、應設置畜禽廢污處理設備，並應符合有關法令規定之標準。但取得環境保護主管機關同意委託代處理業處理廢污之證明或有足夠土地還原畜牧廢污經環境保護主管機關認可者，得免設置。」第39條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：……
二、已完成登記之畜牧場，未依第5條第3款規定設置畜禽廢污處理設備、處理廢污或委託代處理廢污，或經檢查其畜禽廢污處理設備或其他主要畜牧設施，未符合第5條第3款或第4款所定標準。」同條第2項規定：「有前項第1款至第5款、第10款或第11款所定情形之一者，主管機關除依前項規定予以處罰外，並命其限期改善；屆期未改善者，按次處罰。」
(二)次按，行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在(行政程序法第113條第3項參照)；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。因而有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分(後行政處分)之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。此際如後行政處分經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權機關撤銷變更，致使後行政處分之合法性失所依據，其救濟方式則是依行政訴訟法第273 條第1項第11款提起再審之訴(最高行政法院98年度裁定第1206號裁定參照)。
(三)經查，被告於101年11月15日發現原告將雞糞包裝成袋棄置於蘭陽溪流域農地；另於101年11月22日及同年12月10日至原告牧場執行稽查時，發現大量雞糞仍堆置於Ａ棟雞舍內，致產生惡臭對周遭環境造成污染，認原告未依原申請核定之廢棄物清理計畫，將所產生之雞糞運送至簽約之再利用場所處理，已違反畜牧法第5條第3款規定，依同法第39條第1項第2款及第2項規定，以前處分裁處原告12萬元罰鍰，並限期於102年1月10日前將堆置於Ａ棟雞舍中雞糞清空。惟經被告於102年1月11日上午10時至原告牧場檢查結果，發現Ａ棟雞舍仍堆置有大量雞糞未清除、委託代處理等情，有被告所為前處分、102年1月11日原告牧場違反畜牧法改善檢查結果及簽到簿附原處分卷可稽，堪信為真實。則原告既未於前處分所定期限102年1月10日前，將堆置在Ａ棟雞舍內之雞糞清除或委託代處理完畢，已違反畜牧法第5條第3款規定，且為第4次違規，故被告依同法第39條第1項第2款、第2項規定以原處分裁處原告15萬元罰鍰，核屬有據，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，洵屬合法。原告以其在被告於102年1月11日上午稽查後，旋於同日下午將Ａ棟雞舍清空，並經被告於同年月13日復勘確認，即無違反畜牧法第5條第3款規定之情，執以指摘上開罰鍰處分有與事實不符及違反行政程序法第7條比例原則之違法云云，委無足取。至原告另主張被告前於101年11月22日、同年12月10日執行稽查，發現原告堆置在Ａ棟雞舍者，並非生雞糞，而係已經發酵處理之堆肥，且原告僅不能使用快速發酵機，然其仍有處理堆肥之能力與權限等情，經核乃前處分有無認定事實錯誤之違法問題（原告對前處分不服，提起行政訴訟，本院102年度訴字第1899號審理中），惟揆諸前揭(二)說明，行政處分具有存續力及構成要件效力，前處分在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，被告應以之作為決定原處分之基礎；且前處分因非屬本件之訴訟標的，本院不得在本件訴訟審查該處分之合法性，原告以關於前處分認定事實錯誤之違法理由，指摘原處分違法，即屬無據。
(四)又查，原告主張被告農業處人員於101年1月11日上午至牧場檢查，現場清理程度已逾8成，其承諾於當天清空，被告表示隔日再複查，原告已於當日清空，惟被告翌日未前來檢查，待同年1月13日、1月16日進行複查，發現原堆置在Ａ棟雞舍之雞糞業已清空等情，有原告102年1月13日請求書、被告會勘紀錄表及照片4幀附卷可稽（見本院卷第77至79頁、第81頁、第92至93頁）。另衡諸原告自承：「（問：被告於102年1月11日稽查時發現原告Ａ棟雞舍內的雞糞是否就是被告101年12月26日函要求原告清空的雞糞？還是另有新增的？）被告於102年1月11日上午稽查時所看見的Ａ棟雞舍內的雞糞就是被告101年12月26日處分書要求原告清空的雞糞，並無新增其他雞糞，原告於102年1月11日下午將Ａ棟雞舍內的雞糞清空。」等語（見本院103年7月30日言詞辯論筆錄第4頁）。又被告102年1月15日府授環空字第1020001902號函載明：「本府102年1月11日及1月13日對貴場之行政檢查，會勘結果為目前Ａ棟雞舍雞糞已清空，惟貴場飼養雞隻每日仍有雞糞產出……」等語（見本院卷第80頁），足徵被告以前處分要求原告於102年1月10日前清空堆置在Ａ棟雞舍之雞糞，被告於102年1月11日中午前檢查時固尚未清空，惟被告於同年1月13日複檢時，Ａ棟雞舍內之雞糞業已清空，足堪認定。至被告於102年1月17日執行斷水斷電時，雖另在隧道式攪拌機及Ｂ棟雞舍內發現有雞糞，為原告所自承，且有被告102年1月17日行政檢查會勘紀錄、場區設施配置圖及照片附卷可稽（見本院卷第121至129頁、第151頁）。姑不論隧道式攪拌機是否屬於Ａ棟雞舍之設備，惟被告以前處分要求原告清除之Ａ棟雞舍內雞糞，於被告102年1月13日行政檢查前業已清空，已詳如上述，足見被告於102年1月17日行政檢查發現者，係在他處新增之雞糞，核與前處分限期原告清除之Ａ棟雞舍內之雞糞無涉。被告未詳查上情，於102年1月31日作成之原處分，仍限期原告於102年2月7日前清除或委託代處理堆置於Ａ棟雞舍內之雞糞完畢，即有違誤，原告主張此部分原處分違法，即堪採取。
六、綜上所述，被告以原處分裁處原告罰鍰15萬元，此部分原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷此部分原處分，為無理由，應予駁回；至原處分命原告「限於102 年2 月7 日前清除、委託代處理完畢」部分，核有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告請求撤銷此部分原處分，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 20 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 8 月 20 日
書記官 蕭純純