臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1921號103年5月8日辯論終結原 告 姜瑾蒨訴訟代理人 黃育勳 律師被 告 新北市政府教育局代 表 人 林騰蛟（局長）訴訟代理人 管世應
李宗翰上列當事人間年資事件，原告不服新北市政府102 年10月14日北府訴決字第1022394220號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
壹、事實概要：原告係新北市土城區清水國民小學現職專任教師，其於民國年3 月間填具學校教職員退休事實表（下稱系爭退休事實表）申請自願退休，並由該校以102 年3 月19日北清小人字第1027401156號函檢送予被告，案經被告審查後，除原告自74年2 月25日起至74年6 月19日止任職於臺北市文昌國小兵缺代理教師之年資（核計3 個月又25天），因未經臺北市政府教育局核備不予採計外，依原告於系爭退休事實表所記載，以前揭號函審定原告退休年資共25年11個月，原告不服，請求補計其任職於臺北市文昌國小兵缺代理教師之退休年資，遂提起本件訴願，遭經駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、按解釋意思表示應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭字，民法第98條訂有明文，此民法之規定，當亦適用於行政機關之行政行為自不待言; 再者，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條亦訂有明文。
二、查原告師大夜間部畢業，雖不予直接分發至學校擔任教師，仍具有合格教師資格，當時培育國小師資之師專為公費制度，每年畢業分發之師專男老師因入營服役者，皆有上千人之多，全國兵缺之代課教師率多由師大夜間部之畢業生予以擔任，因此74年2 月5 日至74年6 月19日期間，亦有三位剛由師專畢業教師分發至臺北市文昌國小擔任教師，唯旋即應召集而入營服兵役，乃出缺三位兵缺代課教師，原告乃經遴選而前往文昌國小代課，於遴選時，即被學校告知係代兵缺（若非代兵缺，原告即不會答應在文昌國小任課，蓋以當時有兵缺代課之學校甚多，為求長期代課之穩定，原告即不會在文昌國小代課），此文昌國小於當時有三位教師入營服役，所產生三位兵缺代課且因而遴選三位代兵缺教師，原告即於74年2 月25日至74年6 月19日於臺北市立文昌國小之代課期間，其性質為代兵缺性質，當屬學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示之「核備有案」情形。此有下列事證:
（一）查懇請特予注意者為，101 年3 月23日協調會會議記錄（本院卷第17頁），出席會議人員有臺北市政府教育局之官員，而此協調會之會議記錄亦明台記載如下: 「協調結論: （一）本案依陳情人姜老師所述，其自74年2 月25日至74年6 月19日擔任代理兵缺之事實、服務證明及文昌國小提供之書面資料推斷，該校73學年度第一學期職員名冊中，共有位3 位服兵役教師，但以甄選代兵缺之代課教師中僅蔡姓教師註記代兵缺，其餘未有註記。惟學校為維持課務正常，3 位服兵役之教師皆必有代課教師，故而另2 位兵缺教師亦必有代課教師，此另2 位代兵缺之代課教師在職員名冊中未註記代兵缺，推斷其未註記之原因應係為未經甄選程序故而未註記。（二）據姜老師提供之服務證明資料，雖未註記為代理兵缺，惟以當時情況推斷及維護當事人姜老師之權益，應以代理兵缺之代課教師認定之。」（本院卷第17頁）。而代課教師，透過甄選或遴選程序，均屬之，並不影響原告代課權益，此觀被證五教育部87年
6 月5 日臺（87）人（一）字第87045050號書函甚明，特予敘明。
（二）查101 年4 月18日臺北市文昌國小（101 ）人証字第字第101002號證明書，該證明書備註欄明白記載: 「有關姜師代理教師性質說明如下: 一、案經臺北市政府教育局101年4 月17日北市教人字第10131888900 號函函覆，有關姜師代理教師性質請參據臺北市議會議101 年4 月12日議秘服字第10119102000 號書函該會市民服務中心協調姜瑾蒨君等陳情會議記錄妥處。二、依前開會議記錄六、協調結論（二）據姜老師提供之服務證明資料，雖未註記為代理兵缺，惟以當時情況推斷，及維護當事人姜老師之權益，應以代理兵缺之代課教師認定之。三、檢附前開臺北市政府教育局公文、陳情案會議記錄及簽到表影本各1 份供參。」由上開證明可知，臺北市政府教育局以101 年4 月17日北市教人字第10131888900 號函函覆，有關原告代理教師性質，由臺北市立文昌國小參據臺北市議會議101 年4月12日議秘服字第10119102000 號書函該會市民服務中心協調姜瑾蒨君等陳情會議記錄妥處，臺北市立文昌國小則依上開會議記錄六、協調結論（二）（本院卷第17頁），依據原告提供之服務證明資料，雖未註記為代理兵缺，惟以當時情況推斷，及維護當事人原告之權益，應以代理兵缺之代課教師認定之。是故，原告自74年2 月25日至74年
6 月19日於臺北市立文昌國小之代課期間，其性質為代兵缺性質，殆無任何疑義。
（三）以上開101 年4 月18日臺北市文昌國小（101） 人証字第字第101002號證明書及臺北市議會市民服務中心協調姜瑾蒨君等陳情案會議紀錄所示，不論是否甄選或遴選之代課教師，其所代理者皆為兵缺代課，此無任何疑義，且上開證據皆為公文書，其形式、實質皆經過臺北市政府教育局、臺北市立文昌國小認定，不容否認，當屬學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示之「核備有案」情形。
（四）學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示之「核備有案」，並未明訂需以敘薪為要件，被告以上開函示需敘薪有案云云，即屬增加法律所無之限制，應屬無效。又觀教育部87年6 月5 日臺（87）人（一）字第87045050號書函，就教師年資提敘薪級之認定，得以服務學校開具之服務成績優良證明等文件，或以敘薪通知書認定，則參照上開書函意旨，因取得文件困難，認定年資方式多方並存，以維當事人合法權益，是故，本案原告已取得74年9 月10日服務證明書，並由臺北市政府教育局、臺北市立文昌國小認定原告自74年2 月25日至74年6 月19日於臺北市立文昌國小之代課期間，其性質為代兵缺性質，則依舉輕以明重之法理，原告教師年資提敘薪級之認定，並無疑義，進而臺北市政府教育局、臺北市立文昌國小，認定原告自74年
2 月25日至74年6 月19日於臺北市立文昌國小之代課期間，其性質為代兵缺性質，當無疑義，當屬學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示之「核備有案」情形，併予敘明。
（五）惟臺北市政府教育局嗣於102 年6 月18日函示，竟是違反行政程序法第8 條規定，自我否定先前認定，對其當年之文書作業缺失意圖掩飾（應註記兵缺者三人，卻僅註記一人，自屬文書作業缺失），再以文昌國小曾遭水災導致所有資料滅失為由，竟未將上開101 年4 月18日臺北市文昌國小（101 ）人証字第字第101002號證明書及臺北市議會市民服務中心協調姜瑾蒨君等陳情案會議紀錄之已認定原告於74年2 月25日至74年6 月19日所擔任者確係代理兵缺之性質予以說明，卻對被告102 年6 月11日之函詢「……上開代理教師年資是否經貴局核備有案？其核敘薪級為何？……」之公文（參被證六第1 頁），反以刻意模糊之公文回函稱: 「……三、經查檔存資料尚無原告74年2 月5日至74年6 月19日任職本市文昌國小兵缺代理教師之敘薪資料。惟依前開規定並參酌姜師之學歷，其任職本市文昌國小代課教師期間之薪級應予核敘180 元」云云。上開函示，固未依上開101 年4 月18日臺北市文昌國小（101 ）人証字第字第101002號證明書及臺北市議會市民服務中心協調姜瑾蒨君等陳情案會議紀錄資料函覆，亦即根本未就原告係代理兵缺之事實予以說明，竟是針對敘薪資料回答，而被告更未予以原告說明之機會，竟然率予核定原告在
74 年2月5 日至74年6 月19日任職臺北市文昌國小之年資非屬兵缺，而將此期間剔除退休年資，已然嚴重侵害原告之退休權益，然卻更可證明，原告於74年2 月5 日至74年
6 月19日任職臺北市文昌國小之代課期間，係以180 元核敘，原告領有薪資無誤，再次證明原告所代理者皆為兵缺代課無誤。
（六）嗣經被告於102 年6 月19日再次函詢「……兵缺代理教師年資是否係經貴局「核備有案」？……」，臺北市政府教育局於102 年6 月24日函稱: 「……尚無……兵缺代理教師之敘薪資料。」云云，與臺北市政府教育局102 年6 月
18 日 函示相同，亦屬違反行政程序法第8 條規定，自我否定先前認定，上開函示，且未依上開101 年4 月18日臺北市文昌國小（101 ）人証字第字第101002號證明書及臺北市議會市民服務中心協調姜瑾蒨君等陳情案會議紀錄資料函覆，亦即根本未就原告係代理兵缺之事實予以說明，竟是針對敘薪資料回答，而被告更未予以原告說明之機會，竟然率予核定原告在74年2 月5 日至74年6 月19日任職臺北市文昌國小之年資非屬兵缺，而將此期間剔除退休年資，已然嚴重侵害原告之退休權益。
（七）綜上所陳，本案原告已取得74年9 月10日服務證明書，任職臺北市文昌國小之代課期間，係以180 元核敘，原告領有薪資無誤，並由臺北市政府教育局、臺北市立文昌國小認定原告自74年2 月25日至74年6 月19日於臺北市立文昌國小之代課期間，其性質為代兵缺性質，當屬學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示之「核備有案」情形。
被告豈可漠視諸項事證，嗣後徒以行政機關自身疏失，並以增加法律所無之限制，稱原告未敘薪，原告非屬核備有案兵缺代課云云？是故，原告之退休年資計算即可加計此項自74年2 月25日至74年6 月19日之核備有案代理兵缺年資矣等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應採計原告於74年2 月25日至74年6 月19日任職臺北市文昌國小代理兵缺教師年資並重新審定。
參、被告則以：
一、原告於102 年3 月9 日北清小人字第1027401156號來函申請自願退休，其所提供之學校教職員退休事實表中，有關服務於臺北市立文昌國民小學代理教師之年資，並未檢附主管教育行政機關（臺北市政府教育局）核備有案之相關證明資料。經被告先後於102 年6 月11日北教人字第1022021856 號函及同年月19日北教人字第1022077858號函兩次函詢臺北市政府教育局，臺北市政府教育局皆以檔存資料尚無被告自74年2 月25日起至74年6 月19日止任職於臺北市文昌國小兵缺代理教師之敘薪資料函復（臺北市政府教育局102 年6 月18日北市教人字第10236908500 號函及同年月24日北市教人字第10237109400 號函）。另查，原告提供之臺北市士林區文昌國民小學服務證明書及臺北市議會市民服務中心協調陳情案會議紀錄，僅得推斷該段代理年資之性質（係代理兵缺性質），仍未符合前開學校教職員退休條例第3 條第3 項第1款所稱「核備有案」之要件（原告並未經主管教育行政機關依規定敘薪有案），爰該段年資依法應不予採計為退休年資。
二、依前揭規定，被告認定原告於74年2 月25日起至74年6 月19日止曾任職於臺北市立文昌國小之代理教師年資與學校教職員退休條例第第3 條第3 項第1 款所稱「核備有案」之要件不合，爰不以採計該段年資為退休年資等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出新北市政府教育局102年7 月2 日北教人字第1021980249號函（本院卷第10頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示之「核備有案」，其要件為何？
二、原告於臺北市文昌國小自74年2 月25日起至74年6 月19日之「代理兵缺教師」年資，是否已經臺北市政府教育局核備有案？得否計入原告之退休年資？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）學校教職員退休條例第3 條規定：「（第1 項）教職員有下列情形之一者，得申請退休：一、任職5 年以上，年滿60歲。二、任職滿25年。……（第3 項）第1 項任職年資，應包括下列規定之年資：一、核備有案，於各級公立學校服務之代理兵缺年資。二、……。」
（二）學校教職員退休條例施行細則第26條規定：「國（省）立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣（市）立學校由縣（市）政府審定。」
二、學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示「核備有案」之要件：
（一）按教職員於各級公立學校代理兵缺之年資，並非無條件地採計為退休任職年資，而需「核備有案」才能採計為退休任職年資，其原因在於代理兵缺之教職員於「代理當時」是否具有任用資格？是否合於進用條件？仍需報請當時之主管教育行政機關核備，因而教育部曾作出如下之函釋，核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
１、79年7 月2 日臺（79）人字第31121 號函略謂：「兵役代課教師於代理當時，已依教育部核定同級同類教師資格審查、登記、檢定、進用有關規定，取得合格教師資格，且經主管教育行政機關依規定敘薪有案者，於補實後，其服務年資，於依法辦理退休、撫卹時准予併計。
」
２、82年2 月13日台（82）人字第07291 號函釋稱：「公立國民中小學教師曾任公立國民中小學長期代課（理）教師年資，合於左列各款規定者，得於本職最高薪範圍【教育部85年7 月27日台（85）人( 一) 字第85051179號函修正為本職最高年功薪】內，每滿1 年提敘1 級支薪，惟是項年資不得與他項年資併計提敘薪級：(1) 擔任公立國民中小學代課（理）教師係經主管教育行政機關公開甄選合格進用，或主管教育行政機關當年度未辦理甄選，係由學校自行遴用，並報經主管教育行政機關核定或核備有案者。(2) 其代課（理）期間連續1 學年或未連續1 學年，惟每次代課（理）在3 個月以上，經累計積滿1 年者。(3) 其代課（理）期間服務成績優良，並經原服務學校出具證明文件者。」
３、87年6 月5 日臺（87）人（一）字第87045050號書函略以：中小學教師欲申請採計職前曾任代課（理）教師年資提敘薪級，教師需提供職前代課（理）年資係經主管教育行政機關公開甄選進用、核備有案及服務成績優良證明等文件，茲考量教師取得相關證明文件或有困難，爰請按下列方式予以認定及協助……（一）凡取得主管教育行政機關核發之代課（理）教師敘薪通知書，即可證明係經主管教育行政機關公開甄選合格進用，或由學校自行遴用並報經主管教育行政機關核定或核備有案，併予敘明。
（二）可知代課教師於代理兵缺當時，仍須取得合格教師資格（依教育部核定同級同類教師資格審查、登記、檢定、進用有關規定），故該代課教師應是經主管教育行政機關公開甄選合格進用，或係由學校自行遴用（因主管教育行政機關當年度未辦理甄選），但已報經主管教育行政機關核定或核備有案者，其代課年資方可採計為退休任職年資，最高行政法院98年度判字第976 號判決認為「採計長期代課年資須符合該函釋（教育部82年2 月13日函釋）第1 項所揭櫫『聘用方式及程序』、第2 項所要求之代課期間及第
3 項所明定之證明文件，方為適法。」，可資參照。至若「經主管教育行政機關公開甄選進用」、「核備有案」等文件難以取得時，則只要取得主管教育行政機關核發之代課（理）教師敘薪通知書，即可代替前揭文件。蓋教師法第20條規定：「教師之待遇，另以法律定之」，惟行為時由於教師待遇條例尚未完成立法程序，主管機關遂訂定「公立學校教職員敘薪辦法」並依職權作成解釋性之函令，作為辦理薪級核敘之依據，而經由該「公立學校教職員敘薪辦法」，即可同時審核代課教師是否合乎教師資格及進用程序，故在「經主管教育行政機關公開甄選進用」、「核備有案」等文件取得困難時，非不得由教師敘薪通知書取代之，但非謂學校教職員退休條例第3 條第3 項第1款之「核備有案」，須有敘薪證明為要件。
（三）嗣「公立學校教職員敘薪辦法」雖於101 年12月28日經大法官會議釋字第707 號解釋宣告「至遲於屆滿三年時失其效力」（目前尚未失效），但其理由為：「按系爭辦法固係教師待遇相關法律制定前之因應措施，惟此種情形實不宜任其長久繼續存在。系爭辦法自62年訂定施行迄今已久，其間，84年8 月9 日制定公布之教師法第20條（尚未經行政院以命令定施行日期）及88年6 月23日制定公布之教育基本法第8 條第1 項，均分別明定教師之待遇，應以法律定之，惟有關教師之待遇，迄今仍未能完成法律之制定。系爭辦法係規範上開教師薪級、薪額、計敘標準、本職最高薪級以及在職進修取得較高學歷之改敘等事項，事涉上開教師待遇之所得，係屬涉及上開教師財產權之保障及公共利益之重大事項，其未經法律之授權以為依據，核諸首開說明，與憲法上法律保留原則自屬有違」，可知應於
104 年12月28日後失效者，僅「敘薪」之部分（其內容應改由法律規定之），而教育部前揭函示關於「代課教師任用資格」之部分，與敘薪無關，並不在大法官會議釋字第
707 號解釋宣告屆滿3 年無效之範圍，行政機關自仍可續予援用。
三、原告於臺北市文昌國小自74年2 月25日起至74年6 月19日之「代理兵缺教師」年資，未經臺北市政府教育局核備有案，不得否計入原告之退休年資：
（一）本件原告於102 年3 月9 日北清小人字第1027401156號申請自願退休，但服務於臺北市立文昌國民小學代理教師之年資，並未檢附主管教育行政機關（臺北市政府教育局）核備有案之相關證明資料，經被告兩次函詢臺北市政府教育局，臺北市政府教育局先後以102 年6 月18日北市教人字第10236908500 號函及同年月24日北市教人字第10237109400 號函復「檔存資料尚無被告自74年2 月25日起至74年6 月19日止任職於臺北市文昌國小兵缺代理教師之敘薪資料」，又依據原告提供之101 年3 月23日協調會會議記錄（本院卷第17頁）記載: 「協調結論: （一）本案依陳情人姜老師所述，其自74年2 月25日至74年6 月19日擔任代理兵缺之事實、服務證明及文昌國小提供之書面資料推斷，該校73學年度第一學期職員名冊中，共有位3 位服兵役教師，但以甄選代兵缺之代課教師中僅蔡姓教師註記代兵缺，其餘未有註記。惟學校為維持課務正常，3 位服兵役之教師皆必有代課教師，故而另2 位兵缺教師亦必有代課教師，此另2 位代兵缺之代課教師在職員名冊中未註記代兵缺，推斷其未註記之原因應係為未經甄選程序故而未註記。（二）據姜老師提供之服務證明資料，雖未註記為代理兵缺，惟以當時情況推斷及維護當事人姜老師之權益，應以代理兵缺之代課教師認定之。」，復經本院函詢臺北市政府教育局，臺北市政府教育局以103 年3 月17日北市教人字第103321920000號函復「本案前經洽洵本市文昌國小，惟該校表示姜師資料無案可稽，且民國90年間納莉颱風致本局檔案室淹水，本局檔存資料亦查無姜師74年2月25日起至74年6 月19日止任職本市文昌國小代理兵缺教師之敘薪資料。惟依前開規定並參酌姜師之學歷，其任職本市文昌國小代課教師期間之薪級應予核敘180 元。」，可以得知原告雖確屬代兵缺之代課教師，但未經核備有案（因原告並非經公開甄選合格進用，而係由學校自行遴用），且查無文昌國小出具之代課（理）期間服務成績優良證明文件或原告敘薪資料，以代替前揭「經主管教育行政機關公開甄選合格進用，或由學校自行遴用並報經主管教育行政機關核定或核備有案」之證明文件，原告代課年資即不得計入退休年資。
（二）原告雖主張學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示之「核備有案」，並未明訂需以敘薪為要件，且不論是否甄選或遴選之代課教師，其所代理者皆為兵缺代課，即屬學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示之「核備有案」云云。
（三）惟按並非只要是代兵缺之代課教師，就必然是學校教職員退休條例第3 條第3 項第1 款所示之「核備有案」，否則該條文即只要規定「於各級公立學校服務之代理兵缺年資（可計算任職年資）」，根本不必有「核備有案」之字樣，是該條文之「核備有案」仍需有「經主管教育行政機關公開甄選合格進用，或由學校自行遴用並報經主管教育行政機關核定或核備有案」之證明文件，或者前揭文件取得困難時，由敘薪通知書取代之，原告主張尚不足採。
四、綜上，原處分否准採計原告自74年2 月25日起至74年6 月19日止任職於臺北市文昌國小兵缺代理教師之年資（核計3 個月又25天），並無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳鴻斌法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 22 日
書記官 簡若芸