臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1994號103年7月24日辯論終結原 告 財團法人亞洲土地改革與農村發展中心代 表 人 林明（董事長）
送達代收人 陳雪霞被 告 內政部代 表 人 陳威仁（部長）訴訟代理人 趙時民
蔡志揚 律師林子琳 律師上列當事人間有關人民團體事務事件，原告不服行政院中華民國
102 年10月30日院臺訴字第1020149420號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人於起訴時為李鴻源，訴訟繫屬中變更為陳威仁，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告為被告及經濟部等共13個機關團體捐助設立之財團法人，設立宗旨為協助推行本國及亞洲地區各國土地改革與農村發展業務。被告以原告辦理之業務與一般民間顧問公司相同，不具政策性，且民國102 年度預算財務淨值負債高達約新臺幣（下同）1,400 餘萬元，迭經被告以101 年10月3 日內授中辦地字第1016651775號、101 年10月17日內授中辦地字第1016651921號、101 年10月31日內授中辦地字第1016651978號及101 年12月12日內授中辦地字第1016652442號函請其提出具體可行之會計制度及財務改善計畫，惟迄未提出。被告遂以101 年11月26日內授中辦地字第1016652249號函（下稱被告101 年11月26日函）通知原告之原捐助機關團體，擬依民法第34條規定撤銷原告之設立許可，若有相關意見，請於101 年12月7 日前函報被告，逾時則視同無意見等語。被告未獲反對意見，乃依民法第65條規定，以102 年6 月27日內授中辦地字第1026651287號函（下稱原處分）解散原告，並請其儘速依民法第37條及第42條第1 項規定，向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）辦理清算事宜。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠「國營事業」捐助與「政府捐助」在法律本質上之差異：
⒈「政府」一詞，根據一般理解，係指依法行使公權力的「
行政機關」。所謂「行政機關」，行政程序法第2 條第2項則有規定。即使將「政府」定義推而廣之行政機關以外之司法機關、考試機關、監察機關、立法機關，法理及學說上均未見有將「國營事業」亦列入「政府」範疇之中。在「國營事業」之情形，政府或者地方自治團體一旦投資公司型態的國營事業，其所投資之財產即轉換為股份，投資的機關或團體僅對於股份享有所有權，對於該筆財產則屬於國營事業（公司）所有，不再由投資者享有所有權。倘若「國營事業」將其財產捐助予財團法人，乃屬「國營事業」的捐助行為，而非「政府捐助」。因此，被告將行政機關與國營事業有所捐助之財團法人，一律列為「政府捐助之財團法人」，在法律概念上犯了嚴重誤解，應予導正（參閱原告起訴狀附件11、研商「監察院糾正行政院，有關財團法人預算書編送認定相關事宜」會議記錄，會議結論㈠⑶政府捐助累計金額）。
⒉依據原告捐助章程第6 條所載，由行政機關所捐助者，包
括：內政部（5 萬元）、經濟部（5 萬元）、臺灣省地政處（5 萬元）、臺灣省農牧局（5 萬元）、臺灣省水利局（5 萬元），合計為新臺幣（下同）25萬元，僅佔捐助比例35.7％。其餘則均屬「國營事業」及一般人民團體之捐助，共佔捐助比例64.3％。被告亦承認：「該中心之成立，各政府機關及公營事業係屬贊助性質，與一般由政府出資成立之財團法人性質有別，且自成立以來，均未接受政府補助經費……。」（參閱原告答辯狀附件一內授中辦地字第1016652249號函）因此，預算法第41條第4 項規定顯然並不適用於原告，原告每年僅需比照一般財團法人將收支預算書、決算書送交主管機關核備即可。
㈡主管機關非財團法人之最高意思機關：
⒈依據民法對於財團法人制度之設計加以觀察，財團法人並
無類同社團法人一樣具有總會、社員大會、股東會等，作為其最高意思機關，用以監督及變更法人營運、管理組織、決定法人存廢之功能，故一般將財團法人稱之為「他律法人」。法律概念上需加以澄清者，係民法上之法律行為需以「意思表示」之「意思」，與社團法人之總會、股東會等屬於「最高意思機關」之「意思」，並不相同。換言之，總會、股東會作成之決議，董事會必須遵守，但並非表示總會、股東會即屬於社團法人之意思決定機關；總會、股東會無法以決議方式，直接將社團法人的意思形成向外發生效力。
⒉在社團法人之情形，董事會必須遵守社團章程、總會決議
及相關法令，在此前提下，董事會所為之決議，即為社團法人之意思決定，而總會、股東會所為之決議，相當於較富彈性之社團章程而已。在財團法人之情形，董事會只要在遵守捐助章程及法令之前提下，其所為之決議，即為財團法人之意思決定。換言之，財團法人的「最高意思」即是捐助章程及其捐助目的，缺乏類同社團法人之「最高意思機關」，僅使財團法人在實務上之營運較缺乏彈性而已。以設有社員大會及董事會之社團法人為例，雖有社員大會為「最高意思機關」，但社團法人目的之實現及日常事務之處理，仍須董事會作為對內、對外的意思決定及意思表示機關。如在股份有限公司之場合，董事會除了是常設的業務執行機關，亦為意思決定機關。財團法人亦同樣需要由自然人組成之董事會決定如何實現財團法人之設立目的，處理財團法人日常事務。因此，財團法人雖無「最高意思機關」，但有關財團法人之營運，因為不需向股東會報告，其權限可說較社團法人之董事會為大。
⒊但若因財團法人欠缺總會之制度設計而為一般所謂之「他
律法人」，難謂「主管機關」即可代替一般社團法人總會之功能，此可從我國民法規定觀察可知。從財團法人制度之本質而言，亦不該有如此設計，倘若主管機關可扮演財團法人最高意思機關之角色，無異將財團法人轉換成另一個行政機關或國營事業的角色，財團法人追求組織獨立及營運效能的特性將蕩然無存。按「最高意思機關」的主要功能，依據民法第50條規定，大致可包括：變更章程、任免董事及監察人、監督董事及監察人職務之執行、開除社員等。財團法人無最高意思機關，依民法第62條規定，財團法人捐助章程所定之組織不完全或重要管理方法不具備時，僅得聲請法院為必要處分。此外，為維持財團之目的或保存其財產，法院得因捐助人、董事、主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，變更其組織（民法第63條）。由民法相關規定可知，即使財團法人無最高意思機關而為他律法人，扮演此他律之最終決定機構是法院，而非主管機關。
㈢政府係原告「捐助者」之一，而非「出資人」。依我國法律
觀察，對財團法人之「捐助行為」，財產既已捐出，原所有人對該財產即已失去法律上之「所有權」，無支配控制權利可言，即使屬「國家財產」，一旦以捐助方式將財產捐出，即屬於受捐助之一方所有，若受捐助一方係財團法人，則該項捐助已屬於該財團法人之法人格存續基礎，非原捐助人「所有權」的延伸。與「捐助行為」常混淆之概念是「投資行為」或「出資」。財團法人之主管機關、執行官員、甚至立法委員常會有認知上的錯誤，認為只要有政府捐助的成分，該財團法人即屬行政機關的附屬機構，甚至立法委員常要求財團法人董事列席備詢之義務。從民法角度觀察，既稱為「捐助」，一旦行政機關決定捐出，除捐助章程所定事項外，完全與捐助人切斷關係，不再屬於國家財產的延伸，不容政府以財團法人乃政府捐助為由，企圖介入財團法人之組織與營運，否則，任何捐助人都得以要求對其所捐助之財團法人加以掌握，失去財團法人制度的意義。依司法院釋字第461號解釋之反面推論，立法院各委員會邀請社會上有關係人員到會備詢時，各該關係人員無必須出席的義務。原告既非預算法第41條第4 項所定義「政府捐助」之財團法人，無需將預算書送交立法院審議；其次，原告人員亦無蒞立法院委員會備詢之義務，更何況，原告代表人101 年10月31日當日未能參加立法院內政委員會，係應被告要求召開董事會，且事先向立法院請假，於法並無不合。
㈣被告曲解民法第65條「情事變更」之真義：
⒈無論財團法人成立之資金由何人捐助，財團法人一旦成立
，即應依捐助章程所定組織及管理方向，以其獨立之法人格依據捐助目的運作，換言之，捐助章程為財團法人營運之唯一準據。原告一向依據捐助章程所定目的從事公私部門委辦之測量、市○○○○區段徵收等業務，被告僅以「業務與一般民間顧問公司相同」、「不具政策性」等寥寥數語，指摘原告已符合民法第65條前段所定「情事變更」之法律概念，實有謬誤。原告捐助章程並無不許從事上述業務之規定，且原告於102 年應主管機關要求並經董事會決議修改捐助章程時，上述業務目的亦在捐助章程第4 條維持之列，並無修改。顯見被告亦肯認原告從事公私部門委辦之測量、市○○○○區段徵收等業務為合乎章程規定之事項。換言之，原告從事之業務合乎捐助章程之目的，財團之目的既能達成，何來民法第65條「情事變更」之適用？⒉此外，我國之財團法人依設置依據加以分類，可分為如下
3 種類型。第1 種係依據民法設置之財團法人，採許可主義，一般財團法人多屬此類，如消費者文教基金會、董氏基金會等，原告即屬於此類。第2 種類型為受事業目的特別法規範之財團法人，由於此類財團法人從事之事業目的性質特殊，對於社會公益有相當影響，而由政府依據特別法予以鼓勵、協助並監督，亦採許可主義。如依據私立學校法、少年福利法、兒童福利法等成立之相關機構。第3種類型，乃是採特許主義，依據設置條例（或法律）成立之財團法人，具有協助政府行使公權力之功能。例如工業技術研究院、國家衛生研究院、國家文藝基金會等。
⒊原告非前述第2 種類型之財團法人，更非政府以特別設置
條例，而由政府編列預算維持的第3 種類型之特殊性財團法人，亦不具備協助政府行使公權力之功能，被告指摘原告「不具政策性」，誠屬誤解，將原告之性質與第2 、3類型之財團法人混為一談。被告一方面自承「原告之成立，各政府機關及公營事業係屬贊助性質，與一般由政府出資成立之財團法人性質有別，且自成立以來，均未接受政府補助經費……。」另一方面又指摘原告「不具政策性」，顯見被告身為主管機關在管理心態上的錯亂及不協調，令原告之董事會在運作上倍感困擾。
㈤被告對原告捐助章程斷章取義：
⒈被告答辯狹隘化臺灣土地改革之歷史及歷程，嚴重扭曲原
告成立之歷史及捐助章程相關規定。38年開始之一連串土地改革運動，包括公地放領、三七五減租、耕者有其田等，主要係集中在農地地權之調整，此時期之土地改革運動僅係「農地改革」而已；其後政府於43年起又公布制定實施都市平均地權條例，進行市地改革；47年起開始進行「市地重劃」迄今；51年起進行「農地重劃」等一連串工作迄今，均為廣義土地改革工作之一（參閱附件一被告編印《台灣土地改革文集》附錄「沈時可傳」）。被告身為臺灣土地政策之最高主管機關，其承辦人員對於臺灣土地改革及相關土地政策之認識如此外行，令人難以置信。
⒉原告係由地政學者蕭錚發起（參閱附件二《中華民國褒揚
令集》，蕭錚生平事略），向各界募款所成立，非如被告答辯所指：「……於戒嚴時期，所有國家任務皆由國家己力完成，是因國家具土地改革等政策需要，方由被告等單位出資成立原告，由原告辦理土地改革與農村發展等相關任務……。」此為被告錯認原告係依據特別設置條例所成立之財團法人另一明證，被告誤認原告具有協助政府行使公權力之功能。如前所述，需強調者，原告僅係依據民法成立之一般性財團法人。從原告捐助章程第2 條、第4 條及整體觀察，原告辦理土地測量、土地重劃等技術性服務，並不違背捐助章程，所從事之業務是否與「民間顧問公司無異」亦無牽連。
⒊原告之業績證明：茲提出原告協助各公、私機關辦理相關
服務之契約書節本及業績證明書，以正視聽。舉其較著名者如：93年《台北縣新莊副都心市○○○○區段徵收數值測量、地籍整理及土地分配作業委託專業服務契約書》、97年桃園縣政府《第29期楊梅鎮埔心、第30期楊梅鎮永福市地重劃區土地分配暨地籍整理作業》、90年《桃園縣高速鐵路桃園車站特定區區段徵收開發案測量及地籍整理作業服務》、100 年《國立臺北教育大學附設實驗國民小學生態教育體驗設施用地－廢止巷道委託服務》、96年《國立臺北教育大學附設小學土地徵收委託專業技術服務》、96年《台北縣民間參與興辦中和環快華中橋西側區段徵收開發統包案》、90年《變更林口特定區計畫案》等（參閱附件三契約書節錄本、附件四業績證明書）。
㈥被告作成原處分前，未依行政程序法第102 條及第104 條規
定，給予原告陳述意見之機會，且未依同法第107 條規定舉行聽證，僅以101 年11月26日函通知原告之原捐助機關團體表示意見。於原處分作成後，亦未依行政程序法第114 條第
3 款規定給予原告事後陳述意見之機會，即逕向臺北地院聲請選派清算人（參附件十四，102 年度法字第140 號臺北地院民事裁定），遭該院以102 年度法字第140 號民事裁定駁回。原處分之作成違背行政程序法規定之法定程序，應予撤銷。
㈦原處分係依民法第65條解散原告，該規定雖係主管機關行使
監督權，但其裁量權限須合乎比例原則，縱有「因情事變更，致財團之目的不能達到時」之情狀，監督手段之行使首要在「變更其目的及其必要組織」，不得輕易解散財團法人。
除非係依據特別條例設置之財團法人，例如財團法人工業技術研究院捐助章程第24條及工業技術研究院設置條例第12條，始賦予主管機關可直接解散該法人之權限，但前提係該法人「不能達到設置條例設置之目的時」（參閱附件二）。其次，民法第65條「主管機關得斟酌捐助人之意思」之真意，應係斟酌捐助人積極之意思表示，非消極僅以「……若有相關意見，並請於101 年12月7 日前函報被告，逾時則視同無意見。」等語充當「捐助人之意思」（參閱附件一）。101年11月19日修正通過之「內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要點」（下稱內政部財團法人設立監督要點）第11條即在具體化民法第34條規定。原告並無內政部財團法人設立監督要點第11條所指之任何情狀，況且，民法第64條、第33條即分別設有矯治、嚇阻財團偏差行為之規定。因此，要達到「違反設立許可之條件」的程度，應係公益性或合目的性上較高度的違反行為。被告顯已逾越民法給予「違反設立許可之條件」此一概念的容許空間，應為違法。
㈧原處分內容並非實質正當：
⒈原處分之事實認定錯誤：
⑴依據行政院發布之「政府捐助之財團法人財務監督要點
」第11條僅規定：「主管機關應監督財團法人建立會計制度，報主管機關備查。」原告之會計基礎為權責發生制，相關財務報表每年均報被告核備，實不知被告一再要求建立之會計制度所指為何？⑵關於財務改善計畫方面，原告創設時之70萬元基金，依
捐助章程及內政部財團法人設立監督要點第7 點規定，均未曾動支（參附件十五，臺灣土地銀行定存單），並無前述監察院糾正行政院「政府捐助基金累計超過50％之財團法人」之認定疑慮。此外，原告101 年度資產負債表雖有19,051,854元之餘絀（參附件六，資產負債表），但該累積餘絀係財務報表上之資產減損，僅為暫時現象，只要原告持續從事技術性服務，不斷有現金流入，即可繼續運作。何況，原告成立以來從未有政府經費預算補助，財源所得均為自籌，更未有銀行欠款，財務狀況尚稱健全。
⑶原處分說明二謂原告目前辦理之業務與一般民間顧問公
司相同，不具政策性云云。惟原告目前仍有多項地方政府或民間委辦之區段徵收、農村社區土地重劃、市地重劃案進行中，原處分違反經驗及論理法則，認定之事實有重大瑕疵。
⒉原處分規範適用錯誤：
⑴現行財團法人之監督及管理，雖係以民法及各主管機關
發布之職權命令為依據，但其規範內容多無法因應社會變遷，且有違反法律保留之虞，財團法人法草案尚於立院審議中。原處分係依據被告102 年5 月7 日召開「內政部政府捐助之財團法人行政監督小組第3 次會議」紀錄辦理，而忽視內政部財團法人設立監督要點相關規定。姑不論前開監督要點有無違反法律保留，被告對於解散原告、影響原告權利義務如此重大之事項，竟僅依其內部會議即作成原處分，有違依法行政原則。
⑵民法第65條前段規定為不確定法律概念，其具體化尚須
由法規命令及行政規則為之。原告縱有「管理、運作方式不當」或「與設立目的不符」，依據內政部財團法人設立監督要點第16點規定，被告尚可採取「糾正」、「限期改善」、「解除董監事職務」等手段，原處分顯違反比例原則。此外，原告之解散，依據上開監督要點第17點前段規定，亦僅能由董事會主動依捐助章程決議解散，被告實無權或裁量餘地解散原告，前述臺北地院駁回被告聲請之民事裁定即足證明等語。並求為撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略以：㈠被告依民法第65條解散原告，係民法賦予被告之裁量權限，除有裁量逾越或裁量濫用之情事，法院應尊重被告職權：
⒈揆諸最高行政法院94年度判字第1067號判決：「……是財
團法人，非若社團法人之設有社員總會為意思機關，可由社員總會決議變更社團之目的、章程等。如財團原捐助章程所定之組織不完全及其管理方法不具備，或為維持財團之目的或保存其財產，法院得因主管機關、檢察官、利害關係人、捐助人或董事之聲請，為必要之處分或變更其組織。至若因情事變更，致財團之目的不能達到時，則應由主管機關斟酌捐助人之意思，變更財團之目的或解散財團，財團本身並無決定之權。至財團是否有因情事變更致其目的不能達到，已至非變更財團目的不可之程度，則屬主管機關裁量之職權。且主管機關斟酌結果，認應否作成變更財團目的之處分，屬其裁量範圍。」可知，因財團法人不若社團法人具有社員總會作為意思機關，是其是否有財團目的不能達成等情事，必須由主管機關斟酌捐助人之意思，依據民法第65條規定變更財團之目的或解散財團，至是否具目的不能達到之情事，乃屬事實問題，應由主管機關本諸證據法則認定之。另按政府捐助之財團法人財產登記董監事任期及退場注意事項第13點規定，因情事變更，致財團法人之目的不能達到時，主管機關經斟酌捐助人之意思，得依民法第65條規定解散之。
⒉次者，民法第65條「財團之目的是否不能達到」之認定，
應以經法院准許之設立目的為據（最高行政法院99年度判字第326 號判決參照）。據臺北地院69登字第50號財團法人登記證書，原告所准予設立之目的為「以協助推行本國及亞洲地區各國土地改革與農村發展業務為宗旨」。我國於40年代初期以降所倡導之土地改革政策，主要為農地改革政策，內容包括「三七五減租」、「公地放領」及「耕者有其田」等土地政策，其目的在於使土地制度改變及財產的再分配，啟動農工部門資金流動。其後50年代迄至70年中期左右，土地改革政策主要著重在都市土地改革、實施「都市平均地權」、全面實施「平均地權」，政策除延續農地改革外，更將土地政策重心由農地轉為市地，並進行全面性的平均地權。80年代以後，土地改革重心則在於房貸補貼、降低土地增值稅稅率、提高容積獎勵都市更新、農地開放自由買賣等。
⒊就原告99至101 年度預算之工作計畫內容可知，原告主要
從事為「市○○○○○○區段徵收」之案件，其僅係土地開發之「手段」或「工具」，非同於原設立目的所載之「土地改革」或「農村發展」業務；又觀其業務內容均未涉及亞洲地區各國「土地改革」或「農村發展」業務，足證原告所從事者與一般民間顧問公司無異，與其原始設立係為協助政府推行土地政策之目的顯不相符。原告雖於103年7 月15日準備程序期日泛稱我國土地政策及於「市○○○○○○區段徵收」，故伊仍具政策性云云，惟未見原告舉證以實其說。再者，原告於69年間設立，當時為戒嚴時期，所有國家任務皆由國家己力完成，是因國家具土地改革等政策需要，方由被告等單位出資捐贈成立原告，由原告辦理土地改革與農村發展等相關任務。惟於76年7 月15日宣布解嚴後，許多事項政府不再實行管制，大量開放民間參與公任務之履行。故原告於設立之初所具有之公益性及目的性，業因社會變遷及情事變更，民間大量投入公共事務後，原告之公益性及政策目的已不復具，且原告現今主要從事之業務，乃與一般工程顧問公司無異，益證原告原始之設立目的因情事變更而不能達到。
⒋甚且，被告於考量是否解散原告時，前後曾召開多次會議
，先於101 年3 月21日內政部政府捐助之財團法人行政監督小組第1 次會議要求評估原告存續的必要性；再於101年9 月25日內政部政府捐助之財團法人行政監督小組第2次會議要求視原告財務營運發展狀況評估存廢；最終在原告完全不配合被告監督下，才於102 年5 月7 日內政部政府捐助之財團法人行政監督小組第3 次會議方決定依民法第65條規定解散原告。可知被告於作成原處分前，已逐一審酌相關證據資料，經詢問捐助人之意思後，基於民法第65條所賦予之職權，認定原告已無法達成其設立目的，進而為解散原告之處分，自無任何裁量逾越或裁量濫用之情事，法院即應尊重主管機關所為之處分，此方合於權力分立原則。
㈡原告營運狀況未能改善，亦無法提出具體可行之「會計制度
」與「財務改善計畫」，被告於審酌相關情事後，方為系爭解散處分，當無違法：
⒈原告自99年開始，其年度淨值餘額自99年時-14,572,865
元、100 年度-14,454,850 元、101 年度-18,351,854 元可見，原告自99年度開始，其資產均屬負值，且於101 年度瞬間增加近400 萬元之負債，至102 年為墊支員工薪資，其營運暫借款更已高達15,059,000元，足見原告財務狀況有惡化趨勢。
⒉基此，被告自100 年間，透過「內政部監管甲00000
00000000000運作成效考核評分表」及原告決算書，知悉原告財務狀況連年虧損，即要求原告針對缺失部分加強改進。後因原告財務狀況日漸下滑，被告基於主管機關之權責，依政府捐助之財團法人財務監督要點第11點規定，分別於101 年10月3 日以內授中辦地字第1016651775號函、101 年10月17日內授中辦地字第1016651921號函、101 年10月31日內授中辦地字第1016651978號函及10
1 年12月12日內授中辦地字第1016652442號函，一再要求原告提供具體可行之「會計制度」及「財務改善計畫」，詎料原告接獲多次要求改善之函文後仍置之不理。原告確實財務狀況不佳，難以繼續維持經營，亦無法提出任何改善計畫，被告衡量上開情事，於多次敦促原告改善無果後，方為原處分，自屬適法。
⒊被告業已多次給予原告陳述意見之機會，惟原告仍無法提
出，被告乃以101 年11月26日函斟酌捐助人之意思，通知原告之原捐助機關團體擬撤銷原告之許可，原告之捐助機關團體，均未表示反對意見，原告以被告解散原告前，未給予陳述意見之機會，實不足採信。
㈢原告為接受政府捐助金額達50％之財團法人，故其預算需由
被告將其預算書送至立法院審議，原告拒不配合出席立法院審議，不從被告之指揮監督，被告再三審酌後方為系爭解散處分，當無違法：
⒈依預算法第41條第4 項規定，及研商「監察院糾正行政院
，有關財團法人預算書編送認定相關事宜」會議記錄（原告起訴狀附件11），政府捐助基金累計超過50％之計算標準，一為創立時「政府原始捐助基金金額」占「基金總額」超過50％，或預算陳報主管機關核轉立法院時，「政府捐助基金累計金額」占「基金總額」超過50％。原告接受被告等13個機關團體捐助財產總額為70萬元，其中屬政府捐助部分計46萬元，占捐助總額比例之66％，故原告即應屬政府原始捐助基金金額超過基金總額50％之財團法人，當將其年度預算書交由被告並送立法院審議，此業經行政院、審計部、內政部政府捐助之財團法人行政監督小組第
1 次會議肯認。⒉然而，被告基於主管機關之權責，多次發函要求原告提供
具體可行之「會計制度」及「財務改善計畫」，原告仍置之不理。且因立法院內政委員會審理102 年度財團法人預算，被告於101 年10月30日要求原告董事長及相關人員務必出席會議，原告仍未出席。可知被告多次敦促原告改善財務計畫，要求原告遵守相關規定，惟其均置之不理，足見原告對於主管機關之指揮監督均充耳不聞，被告經審酌相關證據，認原告不符合公益性及目的性後，方為原處分，洵屬有據。
⒊原告法定代理人雖辯稱伊無拒絕出席立法院內政委員會審
查會議，係請假並已委請原告董事陳寶慶代理出席云云。惟據原告103 年6 月24日陳報狀（附件2 ）第269 頁紅框部分：「亞洲土地改革與農村發展中心董事長雖然有請假，但是只給我們一紙假條，沒有說明。……既然2 個基金會的董事長不來列席，那我們今天就不審這2 個基金會的預算……聽說亞洲土地改革與農村發展中心的陳寶慶董事還在趕來這裡的路上，他也不必來了。」可知，原告董事長雖有請假但未說明原委，原告董事陳寶慶亦未出席該次審查會議，原告空稱陳寶慶董事出席云云，實屬無憑。再者，因原告為政府捐助超過50％之財團法人，故其預算均需經立法院審議並經總統公布，此觀原告99年預算案審查報告自明，原告辯稱伊未曾接受政府預算補助，故無預算遭立法院擱置云云，顯無憑據。
⒋末者，原告雖空稱捐助人捐助後，已喪失對原有財產之所
有權，而認伊不應再受捐助單位監督云云。然依前揭預算法規定，只要政府捐助資金超過50％，則其即應將年度預算送交立法院審議，原告一再以此舉將耗費預算、無能力辦理、不應再受捐助單位監督等詞置辯，顯已悖於預算法第41條規定至明。況且，雖原告以其他財團法人之捐助章程規定主張解散必須合乎章程要求等語；惟依原告捐助章程第22條規定：「本中心經贊助人同意，並經主管機關核准得解散之，其資產及債務經依法清算後，所有剩餘財產，不得以任何方式歸屬任何個人或私人企業，應由董事會決議捐贈予政府或其他社會慈善公益事業，並報請主管機關核准後處理之。」可知，原告捐助章程已明載得經贊助人同意後，由主管機關予以解散，是本件經被告函詢各捐助人，捐助人均表明無意見後，方為原處分，足證原處分於法無違外，亦合於原告捐助章程之規定甚明。
㈣按民事之法律，由中央立法並執行之，為憲法第107 條第3
款所明訂。財團法人非依民法或其他法律之規定，並經向法院登記，不得成立；且於登記前，應得主管機關之許可；許可登記後，其業務亦屬於主管機關監督（民法第25條、第30條、第59條、第61條參照）。復按民法第65條規定可知，民法已清楚規定就財團法人之解散應由主管機關為之，被告乃係立於主管機關之地位作成原處分，原告辯稱被告無權為解散處分云云，洵無足取。另原告以其並未違反內政部財團法人設立監督要點第11條規定之列舉事由云云；惟前揭要點乃係具體化民法第59條不予許可事由、民法第34條撤銷許可之規定，與本件被告以民法第65條規定予以解散，實屬二事。
原告以此辯稱其未具解散事由云云，顯係顛倒是非。
㈤綜上，被告係基於法律賦予之監督權責，考量原告不願受主
管機關監督及配合立法院預算審查，營運財務狀況未能改善，且因我國土地改革政策上之變革，其存續已不具公益性及政策性，並依民法第65條及原告捐助章程第22條規定斟酌捐助人意見後，方為系爭解散處分，原處分及訴願決定並無違法或不當云云，顯無理由等語。並求為駁回原告之訴。
五、本件兩造主要爭點厥為：被告依民法第65條規定，以原處分解散原告，是否適法？
六、本院判斷如下：㈠按內政部財團法人設立監督要點第1 點規定：「（第1 項）
內政部（以下簡稱本部）為辦理內政業務財團法人（以下簡稱財團法人）之設立許可及監督事宜，特依民法有關規定訂定本要點。（第2 項）政府捐助之財團法人其設立、許可及監督事宜應依本要點、行政院訂定之政府捐助之財團法人財產登記董監事任期及退場注意事項、政府捐助之財團法人董監事報院遴聘派作業規定、政府捐助之財團法人財務監督要點及政府捐助之財團法人績效評估作業原則規定辦理。」第
2 點規定：「本要點用詞定義如下：㈠財團法人：除法律另有規定外，指以推動內政相關業務為目的，從事……地政……或其他有關內政業務等服務之財團法人。㈡政府捐助之財團法人：指前款財團法人依預算法第41條第4 項規定及立法院之決議，須將年度預算書及決算書送立法院審議者。」第
6 點規定：「政府捐助之財團法人，其捐助章程之內容與第
5 點及行政院訂定之政府捐助之財團法人財產登記董監事任期及退場注意事項、政府捐助之財團法人董監事報院遴聘派作業規定不符者，本部應督促其於中華民國101 年12月31日以前依法定程序修正捐助章程。」第11點第4 款規定：「申請設立財團法人，有下列情形之一者，依民法第59條規定不予許可，已許可者，依民法第34條規定撤銷或廢止之：……㈣業務項目與設立目的不符合。……」第14點第1 款規定：
「財團法人經許可設立後，本部應依民法第32條等規定監督下列事項：㈠財團法人應於每年1 月底前，將年度業務計畫書及經費預算書，報本部備查；並於年度結束5 個月內，將前一年度之執行業務報告書、經費決算書、財產清冊及基金存款證明文件，報本部備查。但政府捐助之財團法人，應依預算法第41條第4 項、決算法第22條第2 項及相關法令規定，編製年度預算書及決算書，提經董（監）事會通過，並報由本部審核後送立法院審議。」第16點第1 項第2 款及第2項規定：「（第1 項）財團法人有下列情形之一者，本部得予糾正並限期改善，屆期不改善者，本部得依民法第34條規定廢止其許可，並通知法人登記之法院：……㈡管理、運作方式不當或與設立目的不符。（第2 項）董事或監察人，不遵守本部監督之命令，或妨礙其檢查者，本部得依民法第33條第1 項規定處以5 千元以下之罰鍰；違反法令或章程，足以危害公益或法人之利益者，本部得依民法第33條第2 項規定請求法院解除其職務，並為其他必要之處置。」㈡次按民法第33條第2 項規定：「前項董事或監察人違反法令
或章程，足以危害公益或法人之利益者，主管機關得請求法院解除其職務，並為其他必要之處置。」第34條規定：「法人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可。」第65條規定：「因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。」該條立法理由：「謹按因情事變更，致財團法人不能達其目的者，主管官署均得斟酌捐助人之意思，變更其目的，或並變更必要之組織，或竟解散之。蓋於財團法人之存續或解散，均須尊重捐助人之意思也。」㈢又按「……是財團法人，非若社團法人之設有社員總會為意
思機關，可由社員總會決議變更社團之目的、章程等。如財團原捐助章程所定之組織不完全及其管理方法不具備，或為維持財團之目的或保存其財產，法院得因主管機關、檢察官、利害關係人、捐助人或董事之聲請，為必要之處分或變更其組織。至若因情事變更，致財團之目的不能達到時，則應由主管機關斟酌捐助人之意思，變更財團之目的或解散財團，財團本身並無決定之權。至財團是否有因情事變更致其目的不能達到，已至非變更財團目的不可之程度，則屬主管機關裁量之職權。且主管機關斟酌結果，認應否作成變更財團目的之處分，屬其裁量範圍。」（最高行政法院94年度判字第1067號判決意旨參照）。揭明財團若因情事變更，致其目的不能達到時，則應由主管機關斟酌捐助人之意思，變更財團之目的或依民法第65條規定解散財團，財團本身並無決定之權。至財團是否有因情事變更致其目的不能達到，已至非變更財團目的不可之程度，則屬主管機關裁量之職權。且主管機關斟酌結果，認應否作成變更財團目的之處分，屬其裁量範圍。至於民法第65條「財團之目的是否不能達到」之認定，應以經法院准許之設立目的為據（最高行政法院99年度判字第326 號判決意旨參照）。再按民事之法律，由中央立法並執行之，為憲法第107 條第3 款所明訂。財團法人非依民法或其他法律之規定，並經向主管機關登記，不得成立；且於登記前，應得主管機關之許可；許可登記後，其業務亦屬於主管機關監督（民法第25條、第30條、第59條、第61條參照）。復按民法第65條規定可知，民法已清楚規定就財團法人之解散應由主管機關為之，揆諸上開規定，被告為系爭處分之主管機關並無不合。原告主張被告非財團法人最高機關，無解散財團法人權限，最終決定機關應為法院等語，為歧異法律見解，要屬無據。
㈣又按預算法第1 條規定：「中華民國中央政府預算之籌劃、
編造、審議、成立及執行，依本法之規定。預算以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的。預算之編製及執行應以財務管理為基礎，並遵守總體經濟均衡之原則。」第41條第4 項規定：「政府捐助基金累計超過50％之財團法人……，每年應由各該主管機關將其年度預算書，送立法院審議。
」該條立法理由：「（89年12月6 日）各國營事業機關所屬各部門投資或經營之其他機關或捐助之財團法人，僅將編製營運及資金運用計畫送立法院備查。因此立法院並無實際預算審查權，如無適當之監督，不當之轉投資，每每成為圖利少數財團之白手套，故為健全國家財政，落實預算審查權，爰修正本條文。（97年5 月14日）增訂第4 項，政府捐助基金累計超過百分之50之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人，每年應由各該主管機關將其年度預算書，送立法院審議。」決算法第22條第2 項規定：「政府捐助基金累計超過50％之財團法人……，每年應由各該主管機關將其年度決算書，送立法院審議。」第8 條規定：「各機關各基金決算之編送、查核及綜合編造，除本法另有規定外，依會計法關於會計報告之規定。」㈤查原告修正前捐助章程第2 條規定：「本中心以協助推行本
國及亞洲地區各國土地改革與農村發展業務。」第4 條規定：「本中心受本國及各國政府或民間團體之委託，辦理土地改革及農村發展、農村更新、環境保護之調查、研究、分析，及其工程之規劃、設計、監造及土地測量、土地○○○區段徵收、土地估價等技術服務為宗旨。」而原告102 年1 月10日經被告內授中辦地字第1026650089號函准予備查之捐助章程第2 條及第4 條並未修改，有其捐助章程附本院卷第41頁至第46頁足稽；又據原告臺北地院91證他字第615 號法人登記證書，其准予設立之目的，為「以協助推行本國及亞洲地區各國土地改革與農村發展業務為宗旨。」（見本院卷第25頁）。而我國於40年代初期以降所倡導之土地改革政策，主要為農地改革政策，內容包括「三七五減租」、「公地放領」及「耕者有其田」等土地政策（見本院卷第314 頁，李承嘉著「臺灣土地政策析論－從改革到投機的福爾摩沙」），其目的在於扶植自耕農，重點在達到耕者有其田，重在農地所有權之分配等農地改革；其後50年代迄至70年中期左右，土地改革政策主要著重在都市土地改革、實施「都市平均地權」、全面實施「平均地權」，政策除延續農地改革外，更將土地政策重心由農地轉為市地，並進行全面性的平均地權。80年代以後，土地改革重心則在於房貸補貼、降低土地增值稅稅率、提高容積獎勵都市更新、農地開放自由買賣等（見本院卷第348 頁至第355 頁）。
㈥經查原告99至101 年度主要係從事「土地重劃」或「區段徵
收」之業務，此自原告99至101 年度預算之工作計畫內容觀之自明（見原告起訴狀第2 頁事實欄第2 點），而「土地重劃」或「區段徵收」等業務核係土地開發之「手段」或「土地規畫」屬業務執行面，尚非其財團法人登記證書設立目的之「土地改革」與「農村發展」之業務；又該等業務內容亦未涉及亞洲地區各國「土地改革」或「農村發展」業務，則原告所從事者實與一般民間顧問公司之業務無異（見本院卷第315 頁至第319 頁，5 家民間公司所營事業資料），而與原告原始設立係為協助政府推行土地政策之目的並不相符合。原告主張其目前仍有多項地方政府或民間委辦之區段徵收、農村社區土地重劃、市地重劃案進行中，原處分認定其目前辦理之業務與一般民間顧問公司相同，不具政策性，認原處分認定事實違反經驗及論理法則等語，既與查證之事實有忤，自屬無足採取。又查，原告係於戒嚴時期69年間設立，當時國家之時空背景確實迫切需要土地改革之政策，而由被告等單位出資捐贈成立，委由原告辦理相關土地改革與農村發展等任務。然因社會變遷，政府於76年7 月15日宣布解嚴，原告於設立之初所具有之公益性及目的性，業因民間大量投入公共事務後，情事產生變更，而發生原告階段任務完成及現行業務與民間公司業務重疊現象，致使原告原先具有之公益性及政策性目的不復可見，可知原告原始之設立目的已因情事變更而不能達到。原告於103 年7 月15日準備程序雖稱我國土地政策及於「市○○○○○○區段徵收」等語，並於103 年7 月21日答辯㈡狀（本院收文日期戳章）提出相關業績證明，然審諸該等業績證明作業內容主要係關於土地繪製測量、埋設界樁、界樁檢測、面積計算、土地使用調查及地價查估、重劃土地負擔計算、土地分配、重劃前土地現況測量、圖根測量、重劃土地分配位置測定與求積、繪製重劃後成果圖冊、土地權利及土地現況調整等業務（見本院卷第
410 頁至第421 頁），核均屬土地測量及規畫等執行業務，而與土地政策無關，所陳其從事之業務於「市○○○○○○區段徵收」而與國家土地政策有關等語，難謂有據，委無足採。原告另主張被告曲解民法第65條情事變更意義等語，然原告未就其實際所從事之業務已經非屬土地政策之面象，而係屬土地政策以後相關土地規畫等執行面象、技術性服務者予以立論，容有所偏，欠缺客觀性，無法採取。
㈦再者，原告自99年開始，其年度淨值餘額自99年時負14,572
,865元、100 年度負14,454,850元、101 年度負18,351,854元，有原告陳報99年度至101 年度之預算、決算書附本院卷第141 頁至第206 頁足稽（101 年度淨值餘額－1,835 萬1,
845 元，係上年度100 年度淨值餘額－1,445 萬4,850 元，加本年度短絀389 萬7,004 元，見本院卷第184 頁反面）。
足知，原告自99年度開始，其財務狀況均屬負值，且於101年度瞬間增加近400 萬元之負債，至102 年為墊支員工薪資，其營運暫借款更已高達15,059,000元（見本院卷第197 頁反面，即原告103 年6 月24日陳報狀附件1 「102 年度預算」第8 頁，「其他」欄位），更見原告財務狀況持續惡化之情。被告因而於100 年間，製作「內政部監管甲0000000000000000運作成效考核評分表」，列舉原告實際運作之優缺點，要求原告針對缺失部分加強改進（見本院卷第320 頁至第322 頁反面）；並基於主管機關之監督權責，依政府捐助之財團法人財務監督要點第11點規定，分別於101 年10月3 日以內授中辦地字第1016651775號函（見訴願卷第162 頁）、101 年10月17日內授中辦地字第1016651921號函（見訴願卷第161 頁）、101 年10月31日內授中辦地字第1016651978號函（見訴願卷第159 頁）及101 年12月12日內授中辦地字第1016652442號函（見被告答辯狀附件），要求原告提供具體可行之「會計制度」及「財務改善計畫」，惟原告並未據以提供具體可行之「會計制度」及「財務改善計畫」（下段另予詳述）。從而，原告財務狀況確實不佳，難以維持其公益性繼續經營，即洵堪認定。
㈧又查原告係接受政府捐助金額達50％之財團法人，業據原告
捐助章程第2 章財務第6 條載明（見本院卷第20頁至第21頁），復為兩造所不爭執（見本院卷第277 頁），堪認為真實。而按預算法第41條第4 項規定：「政府捐助基金累計超過百分之50之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人，每年應由各該主管機關將其年度預算書，送立法院審議。」是原告接受被告等13個機關團體捐助財產總額為70萬元，其中屬政府捐助部分計46萬元（見本院卷第20頁至第21頁），占捐助總額比例之66％，故原告即應屬政府原始捐助基金金額超過基金總額50％之財團法人，當將其年度預算書交由被告並送立法院審議，此亦經行政院、審計部、內政部政府捐助之財團法人行政監督小組第1 次會議所確認，分別有行政院101 年8 月1 日院授主基法字第1010200932號函、審計部100 年6 月3 日台審部一字第1000006170號函、內政部政府捐助之財團法人行政監督小組第1 次會議，附本院卷第322 頁、被告答辯狀附件足稽。而被告亦多次發函要求原告提供具體可行之「會計制度」及「財務改善計畫」，有如上述，復有被告101 年12月12日內授中辦地字第1016652442號函附被告答辯狀附件中及訴願可閱覽卷第159 頁至第162 頁足佐，然原告迄未提出具體可行之「會計制度」及「財務改善計畫」，亦據原告直承：「……這套制度並不適用於原告。因為這套制度很複雜，我們認為原告沒有需要這麼做，而且也沒有必要花錢請別人來做。」在卷（見本院卷第275 頁）；且因立法院內政委員會審理102 年度財團法人預算，被告曾於101 年10月30日要求原告董事長及相關人員務必出席會議（見本院卷第323 頁），但原告並未出席。
是原告於被告多次敦促提出具體可行之會計制度及改善財務計畫，並要求於立法院內政委員會關於預算事項備詢時，卻未予置理，其未能遵守預算法第41條第4 項規定及被告此部分之監督權限亦明。而原告為政府捐助超過50％之財團法人，有如上述，故其預算均需經立法院審議並經總統公布，此觀諸原告99年預算案審查報告自明（見本院卷第324 頁），原告主張其非預算法第41條第4 項所定義之政府捐助財團法人，無需將預算書送交立法院審議，亦無到立法院備詢之義務，核屬主觀歧異法律見解，要屬無據；所稱本件未給予陳述意見及聽證機會等語，忽略被告之多次行文及立法院預算審議時通知到場陳述意見、聽證機會之事實；況依行政程序法第10 3條第1 項第5 款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關例外得不給予陳述意見機會。本件原告原先設立之目的，已不存在原先設立時具公益性及政策性之土地改革任務，而有情事變更情形，已如上述，客觀上已明白足以確認者，被告縱未予最後陳述意見機會，並不影響其處分效力，一併敘明。
㈨又依原告捐助章程第22條規定：「本中心經贊助人同意，並
經主管機關核准得解散之，其資產及債務經依法清算後，所有剩餘財產，不得以任何方式歸屬任何個人或私人企業，應由董事會決議捐贈予政府或其他社會慈善公益事業，並報請主管機關核准後處理之。」（見本院卷第24頁）可知，原告捐助章程已載明得經贊助人同意後，由主管機關予以解散，而本件亦經被告101 年11月26日函詢各捐助團體（見被告答辯狀附件），擬撤銷原告之許可，若有相關意見，請於101年12月7 日前函報，逾時則視同無意見，而各捐助團體除未於101 年12月7 日前表示反對意見外，嗣亦分別函覆確認已收迄查詢公文或明確表明無意見在案（見本院卷第237 頁至第248 頁），被告因而據以作成原處分，亦符合原告上開捐助章程第22條規定。至原告以其並未違反內政部財團法人設立監督要點第11條規定之列舉事由等語，惟前揭要點係針對民法第59條不予許可之具體事由、民法第34條撤銷或廢止許可之規定，與本件係適用民法第65條規定予以解散，係屬二事。原告對此容有誤解法令情形，要無足採。
㈩末查，原告99至101 年度主要係從事「土地重劃」或「區段
徵收」之業務，而「土地重劃」或「區段徵收」等業務核係土地開發之「手段」或「土地規畫」作為，屬業務執行面之服務性業務，已非其財團法人登記證書設立目的之「土地改革」與「農村發展」之業務；且該等業務內容亦未涉及亞洲地區各國「土地改革」或「農村發展」業務，則原告所從事者實與一般民間顧問公司之業務無異，而與原告原始設立係為協助政府推行土地政策之目的並不相符合，有如上述，被告因而據以認定原告設立目的，因情事變更致其目的不能達到，而依民法第65條規定解散財團，揆諸上開最高行政法院
94 年 度判字第1067號判決意旨：「……變更財團之目的或解散財團，財團本身並無決定之權。至財團是否有因情事變更致其目的不能達到，已至非變更財團目的不可之程度，則屬主管機關裁量之職權。且主管機關斟酌結果，認應否作成變更財團目的之處分，屬其裁量範圍。」並無違誤。原告主張被告曲解民法第65條情事變更之真義，難謂有據；所稱原處分依民法第65條解散原告，雖係主管機關行使監督權，但其裁量權限須合乎比例原則，縱有「因情事變更，致財團之目的不能達到時」之情狀，監督手段之行使首要在「變更其目的及其必要組織」，不得輕易解散財團法人等語，忽略上述最高行政法院94年度判字第1067號判決意旨所載「主管機關斟酌結果，認應否作成變更財團目的之處分，屬其裁量範圍」之法律見解，且本件依處分所依憑證據資料並無被告裁量濫用之違法問題，法院對其裁量自應予以尊重，原處分尚無原告所指違反比例原則情形。
七、從而，被告基於主管機關之監督權責，考量原告營運財務狀況，99年度以來均呈現赤字，且未能提出具體改善財務方案；又近年來所從事之業務，均屬土地技術服務層面，已不存在原先設立時具公益性及政策性之土地改革任務；另，又違反預算法第41條第4 項不願受主管機關預算監督及國家預算審查之主張，乃依民法第65條及原告捐助章程第22條規定，斟酌各捐助團體意見均不再同意，撤銷其許可後，始作成本件處分，本件原處分難認違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。至原告以「不諳法律，不善表達」為由，聲請訴外人侯權峰擔任輔佐人乙節，因原告代表人到庭之言詞表達及書狀記載，並無所稱「不諳法律，不善表達」情形，本院認無必要，爰不予准許，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 7 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 鴻 斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 8 月 8 日
書記官 林 俞 文