臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1010號102年12月5 日辯論終結原 告 薛淑涵被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 邊泰明（局長）住同上訴訟代理人 林正泰
李志坤陳昭志上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國102 年
5 月2 日府訴二字第10209063500 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告民國101 年8 月31日北市都建字第10160491900 號行政處分（即原處分1 ）及該部分訴願決定均予撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告查認臺北市○○區○○路○○巷○○○號4樓頂有未經申請許可，以鋁、磚等材料，建造1 層高約2.8公尺、面積約22.5平方公尺之構造物，屬既存違建，且裝修隔出3 個以上使用單元，危害公共安全（下簡稱系爭使用單元違建）；及以磚、窗等材料，建造1 層高約2.8 公尺、長度約2.5 公尺之構造物（下簡稱系爭新違建），屬新違建，違反建築法第25條、第86條及臺北市違章建築處理規則第25條規定，並不得補辦手續，乃分別以民國101 年8 月31日北市都建字第10160491900 號（原處分1 ，標的為系爭使用單元違建）及第00000000000 號函（原處分2 ，標的為系爭新違建），通知原告應予拆除（該二函下合稱原處分）。原告不服，於101 年9 月11日提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
（一）原處分1 （被告101 年8 月31日北市都建字第1016049190
0 號函）以原告所有座落臺北市○○區○○路○○巷○ 弄
4 樓頂之既存違建隔出3 個以上使用單元，違反臺北市違章建築處理規則第25條第1 款第5 目規定，命拆除該既存違建，原告不明瞭何謂「使用單元」，具狀請被告回覆，惟被告始終未為答覆。原告嗣於102 年3 月18日透過臺北市長電子信箱，請求就臺北市違章建築處理規則第25條第
1 款第5 目「使用單元」之數量及認定等相關問題予以釋疑，經臺北市建築管理工程處回覆略以：使用單元數量認定方式係屋頂既存違建僅有一個獨立出入口，其內有二個使用單元，包含二套衛浴空間，及一處起居室性質之空間；設置有壁體及門扇之臥室、儲藏、餐廳、廚房及其他類似性質之空間仍屬使用單元。原告所有既存違建不含公共設施、陽台，室內不到16坪，原有2 間臥室、一間起居室及兩間不到4 平方公尺的浴廁，為實際需要將其中一間浴廁移作洗衣曬衣使用，並未增加隔間，且符合使用單元為完整居住使用環境之定義及立法目的，故原處分認既存違建隔出3 個以上使用單元而命原告拆除，顯有違誤。況原告已將該洗衣曬衣間部分改回浴廁使用，原處分1 及訴願決定均應撤銷。原處分命拆除的並非被告所屬查報員所告知的客廳與洗衣曬衣間之牆，而是拆除客廳落地窗壁體外之整個既存違建，顯有違比例原則。
（二）原處分2 （被告101 年8 月31日北市都建字第1016049230
0 號函）以既存違建落地窗壁體係新違建，命原告拆除以磚、窗等材料，建造1 層高約2.8 公尺、長度約2.5 公尺之構造物，惟查本件檢舉人僅檢舉違建裝修3 個以上使用單元，並未檢舉落地窗壁體之新違建，況該落地窗外觀陳舊，材質亦非新穎，依臺北市違章建築處理規則第33 條第2 項規定，可以拍照存證方式暫緩拆除。依原告向前任屋主查證，其購買時即有落地窗存在；前前任屋主稱於90年間為解決漏水問題，而將老舊落地窗淘汰，換上新的落地窗。臺北市工務局90年8 月8 日第884 號拍照列管之照片，係前前任屋主拆除老舊落地窗後所攝，其後係依原規模無增加高度或面積之修繕行為，自非屬建築法第4 條規定之新建、增建、改建或修建之行為，故無須請領建造執照。該落地窗於84年既存違建蓋好時即已存在，若如該落地窗，該屋勢必門戶洞開，不合常理。被告依據臺北市工務局90年間拍攝之既存違建施工中之照片，認定該落地窗壁體為新違建，命原告拆除全部既存違建，實有違常理及經驗法則，顯屬不當。又依臺北市違章建築處理規則第27條第1 款規定，系爭新違建以非永久性建材修繕，且依原規模無增加高度或面積之修繕行為，應拍照列管。系爭新違建落地窗壁體係以非永久性建材修繕，且依原規模無增加高度或面積之修繕行為，依前揭處理規則規定，被告應拍照列管。惟被告未拍照列管，竟以原處分2 命原告拆除，實有違經驗法則及臺北市違章建築處理規則第27條第1款規定，原告實難心服。
（三）被告所屬查報員會勘系爭違建時，前後不到2 分鐘，僅就室內臥室房門、客廳、廁所、洗衣間拍照存證，並未進入臥房內察看，亦未拿尺測量，原處分書所載「約3M、2.5M、2.2M、3.5M」及違建類別欄位勾選「增建」，均係該查報員所編造，與事實不符。
（四）綜上所述，原處分及訴願決定顯有違誤，為此提起撤銷訴訟，並聲明求為判決：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）查原告所有既存違建前經被告90年8 月8 日第884 號拍照列管在案，經勘查比對90年拍照列管之照片，發現有新增落地窗情事（即系爭新違建），且內部使用單元已達3 個（即系爭使用單元違建）；故以原處分2 將新增落地窗以新違建查報，另以原處分1 將系爭使用單元違建以危害公共安全查報。本件原處分之作成係依客觀事實證據，原告僅提出證明書、工程紀錄表及估價單，原告之主張不足採憑。
（二）關於本案查報之違建部分：
１、原處分1 查報系爭使用單元違建部分：參本院卷第39頁紅色劃線處是系爭使用單元違建、綠色劃線處是原既存違建，第40頁是紅色劃線處的內部空間照片。依據100 年4 月
1 日臺北市違章建築處理規則第25條第2 項第1 款第5 目，系爭使用單元違建內部使用單元已達三個，屬於危害公共安全，仍是要優先處理予以拆除。
２、原處分2 查報系爭新違建部分：參本院卷第43、44頁紅色框框處（鋁門窗）是系爭新違建，該處原來是空的，而鋁門窗是新違建，系爭新違建不包括鋁門窗下方的女兒牆。被告不清楚何時搭建系爭新違建。本院卷第43頁綠色劃線處是原來的既存違建，是一個頂蓋、三個壁體，三個壁體有連接上述鋁門窗下方的女兒牆，但女兒牆是合法的，不在查報範圍內。
（三）原告違反建築法第25條第1 項未經許可不得擅自建造，被告依據同法第86條第1 款規定命原告拆除系爭使用單元違建及系爭新違建，但被告不清楚本案系爭使用單元違建及系爭新違建是何人興建、何時興建，只能確定是於90年間興建，確切時間不清楚。
（四）經102 年10月11日現場勘查，該既存違建之總面積約為44.46 平方公尺，內部隔間已達3 間以上，屬臺北市違章建築處理規則第25條第1 款第5 目所訂危害公共安全情事，應予優先查報拆除，故係以整體違建（即系爭房屋4 樓頂全部違建）為查處拆除範圍，原告另得自行配合將內部隔間自行改善至2 間以下（含2 間）。參本院96年度訴字第1288號判決意旨，系爭新違建不論是否為原告所變更，原告既為系爭房屋之所有權人，自當為建築法第25條第1 項集第86條第1 項規定之處分對象
（五）綜上，原告之訴顯無理由，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔
四、兩造聲明陳述如上，因此兩造主張爭點，為被告認定系爭使用單元違建及系爭新違建之原處分是否違法？
（一）本件應適用之法律：
１、按，人民所負行政法上義務者有二，即：行為責任及狀態責任。
⑴行為責任包括作為與不作為之行為：
①作為：
因故意或過失實施違反行政法上義務之行為（行政罰法第7 條參照）。
②不作為：其態樣有二：
甲、對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。
乙、因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（行政罰法第10條第1 項、第2 項參照）。上開不作為之處罰，亦以出於故意或過失為前提。
⑵狀態責任：指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，
依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之義務，只要該「物」出現了不符所應維持的狀態時，即構成「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結果責任」；倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性-即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰。又「狀態責任」既屬「結果責任」，則只要未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算。
２、次按：中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」地方制度法第18條第6款第2 目規定：「下列各款為直轄市自治事項：關於都市計畫及營建事項如下：…………．㈡直轄市建築管理。」第19條第6 款第2 目規定：「下列各款為縣（市）自治事項：…………㈡縣（市）建築管理。」建築法係於27年12月26日制定公布，期間經多次修正，迄至92年6 月5 日修正前，本法規定凡九章、計105 條條文，其章別依次為：第一章「總則」、第二章「建築許可」、第三章「建築基地」、第四章「建築界線」、第五章「施工管理」、第六章「使用管理」、第七章「拆除管理」、第八章「罰則」、第九章「附則」。第一章「總則」第1條 規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2 條、第4 條、第7 條規定：「（第1 項）主管建築機關：在中央為內政部；在直轄市為工務局；在縣（市）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）政府。（第2 項）在第三條規定之適用地區，如以特設之管理機關為主管建築機關者，應經內政部之核定。」「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」「本法所稱雜項工作物，為營業爐灶、水塔、瞭望臺、廣告牌、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、駁嵌、高架遊戲設施、游泳池、地下儲藏庫、建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節、昇降設備、防空避難、污物處理及挖填土石等工程。」第9 條規定：「本法所稱建造，係指下列行為：新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」第16條規定：「（第1 項）建築物及雜項工作物造價在一定金額以下或規模在一定標準以下者，得免由建築師設計，或監造或營造業承造。（第2 項）前項造價金額或規模標準，由直轄市、縣（市）政府於建築管理規則中定之。」第二章「建築許可」第25 條 、第28條、第30條、分別規定：「（第1 項）建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第七十八條及第九十八條規定者，不在此限。（第2 項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關為處理擅自建造或使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或建築物內勘查。」「建築執照分下列四種：建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。拆除執照：建築物之拆除，應請領拆除執照。」「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」第39條規定：「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。但不變更主要構造或位置，不增加高度或面積，不變更建築物設備內容或位置者，得於竣工後，備具竣工平面、立面圖，一次報驗。」第六章「使用管理」第70條、第71條規定：「（第1 項）建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市) ( 局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為二十日。（第2 項）建築物無承造人或監造人，或承造人、監造人無正當理由，經建築爭議事件評審委員會評審後而拒不會同或無法會同者，由起造人單獨申請之。（第3 項）第一項主要設備之認定，於建築管理規則中定之。」「（第1 項）申請使用執照，應備具申請書，並檢附下列各件：原領之建造執照或雜項執照。建築物竣工平面圖及立面圖。（第2 項）建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」第73條規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」第77條規定：「（第1 項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。（第2 項）直轄市、縣（市)(局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。（第3 項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。（第4 項）前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。（第5 項）第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」第七章「拆除管理」第78條、第79條規定：「建築物之拆除應先請領拆除執照。但下列各款之建築物，無第八十三條規定情形者不在此限：第十六條規定之建築物及雜項工作物。因實施都市○○○○○道路等經主管建築機關通知限期拆除之建築物。傾頹或朽壞有危險之虞必須立即拆除之建築物。違反本法或基於本法所發布之命令規定，經主管建築機關通知限期拆除或由主管建築機關強制拆除之建築物。」「申請拆除執照應備具申請書，並檢附建築物之權利證明文件或其他合法證明。」第81條、第82條規定：「（第1 項）直轄市、縣（市)(局）主管建築機關對傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物，應通知所有人或占有人停止使用，並限期命所有人拆除；逾期未拆者，得強制拆除之。（第2 項）前項建築物所有人住址不明無法通知者，得逕予公告強制拆除。」「因地震、水災、風災、火災或其他重大事變，致建築物發生危險不及通知其所有人或占有人予以拆除時，得由該管主管建築機關逕予強制拆除。」第83條規定：「經指定為古蹟之古建築物、遺址及其他文化遺跡，地方政府或其所有人應予管理維護，其修復應報經古蹟主管機關許可後，始得為之。」第八章「罰則」第86條、第87條規定：「違反第二十五條之規定者，依下列規定，分別處罰：擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有第五十八條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。擅自拆除者，處一萬元以下罰鍰，並勒令停止拆除補辦手續。」「違反第三十九條、第四十條、第五十三條至第五十六條各條規定之一者，處其起造人或承造人或監造人三千元以下罰鍰，並勒令補辦手續；必要時，並得勒令停工。」第91條規定：「（第1 項）違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。（第2 項）有供營業使用事實之建築物，其所有權人、使用人違反第七十七條第一項有關維護防火避難設施合法使用或構造安全規定致人於死者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰金；致重傷者，處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰金。（第3 項）規避、妨礙或拒絕第七十七條第二項、第四項之檢查、複查者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行檢查、複查。（第4 項）專業機構或人員檢查簽證內容不實者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並移送各該主管機關依法懲處。」依據上開建築法整體規定可知：
⑴建築法係為「實施建築管理，維護公共安全、公共交通、
公共衛生及增進市容觀瞻」而設，自建築許可、建築基地、建築界線及施工、使用、拆除之管理，均予明文規範。其架構可略分為對建築實施行為（包括拆除行為）之管制與對建築物本體之管制，其中於建築實施階段負有建築法規定義務者主要是建築物起造人、設計人、承造人、監造人，以及申請許可或申報義務人【建築法（下同）第77條第3 項】，其等所承擔之行政法上義務，應屬前開所指的「行為責任」；建築物本體之管制部分，建築法賦予建築物之所有人、使用人負有應維護建築物合法使用與其構造及設備之安全等義務（第77條第1 項），此義務乃建築法直接針對建築物之狀態所為義務之課予，而屬上開所稱之「狀態責任」，如未維護建築物合法使用與其構造及設備之安全等義務而具有歸責性時，並應受處罰（前開第91條第1 項）。
⑵違反建築法第25條規定，即未經申請直轄市、縣（市）（
局）主管建築機關之審查許可並發給執照，而擅自建造或使用或拆除，應予分別處罰（第86條），此部分所受之處罰屬前揭所指「行為責任（包括作為及不作為）」之性質。
⑶上開建築法第3 條及第25條係規定，於建築法適用地區，
建築物須取得建築法規定之建造、使用或拆除執照，始得建造、使用或拆除，即是針對建築物本身而為之規範，同法第86條第1 款則係規範違反同法第25條之責任效果，其中「必要時得強制拆除其建築物」之規定，性質上自係針對建築物本身之瑕疵致有違反行政法義務之狀態而為，就此而言，該款所稱「擅自建造者」，應係指擅自建造之建築物。至於命「強制拆除其建築物」之行政處分之相對人，參諸下述違章建築處理辦法第7 條規定，應係指對該違章建築有處分權之所有人、使用人或管理人（參照最高行政法院99年度判字第914 號判決意旨即採相同見解）。
３、次按建築法第97條之2 規定：「違反本法或基於本法所發布命令規定之建築物，其處理辦法，由內政部定之。」而依上開法律授權由主管機關內政部發布之違章建築處理辦法第2 條、第5 條、第6 條、第7 條及第12條分別規定如下：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之……。」、「依規定應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆。」「（第1項）違章建築拆除時，敷設於違章建築之建築物設備，一併拆除之。（第2 項）經公告或書面通知強制執行拆除之違章建築，如所有人、使用人或管理人規避拆除時，拆除人員得會同自治人員拆除之，並由轄區警察機關派員維持秩序。」「舊違章建築在未依規定拆除或整理前，得准予修繕，但不得新建、增建、改建、修建。前項舊違章建築之修繕，得由直轄市、縣（市）政府訂定辦法行之。」上開違章建築處理辦法係內政部依建築法第97條之2 規定之授權所訂立，就違反建築法之建築物即違章建築之定義，檢舉違章建築之查報、拆除事宜等為規定，並未逾越授權範圍，且與建築法為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的相符，本院予以尊重。
４、臺北市政府為實施建築管理，有效執行建築法有關違章建築（以下簡稱違建）之處理規定，於100 年4 月1 日發布「臺北市違章建築處理規則」，其中第2 條、第4 條、第
5 條第1 項、第25條及第27條依序規定如下：「本規則之主管機關為本府，並委任本府都市發展局（以下簡稱都發局）執行。」「本規則之用詞定義如下：一、新違建：指民國84年1 月1 日以後新產生之違建。二、既存違建：指民國53年1 月1 日以後至民國83年12月31日以前已存在之違建。……四、修繕：指建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架，在原規模範圍內，以非永久性建材為修理或變更，且其中任何一種修繕項目未有過半者。五、壁體：指能達成區劃或分割以界定空間之固定設施……。」「新違建應查報拆除。但符合第六條至第二十二條規定者，應拍照列管。」「（第1 項）既存違建應拍照列管，列入分類分期計畫處理。但大型違建、列入本府專案處理或有危害公共安全、山坡地水土保持、妨礙公共交通、公共衛生、市容觀瞻或都市更新之違建，由都發局訂定計畫優先執行查報拆除。（第2 項）前項危害公共安全、山坡地水土保持、妨礙公共交通、公共衛生、市容觀瞻或都市更新之認定原則如下：一、危害公共安全：指有下列各目情形之一者：（一）供不特定對象使用，具高危險性及出入人員眾多之場所，如視聽歌唱、理容院、三溫暖、舞廳、舞場、酒家、酒吧、特種咖啡茶室、資訊休閒業、飲酒店、電影院、歌廳、夜總會、補習班、百貨公司、營業性廚房、旅館、保齡球館、學前教育設施、醫院、社會福利機構、遊藝場、面積在三百平方公尺以上大型餐廳、違規地下加油（氣）站、違規地下工廠（基本化學工業、石油化工原料製造業、精密化學材料製造業、農藥及環境衛生用藥製造業、炸藥、煙火、火柴製造業）、違規砂石場、學生宿舍等使用。（二）前目以外供公眾使用建築物，經公共安全檢查，認定有阻礙或占用建築物逃生避難通道或違反建築技術規則建築設計施工編第九十九條屋頂避難平臺規定。（三）有傾頹、朽壞或有危害結構安全之虞，經鑑定有危害公共安全。（四）經本府消防局認定妨礙消防安全。（五）屋頂既存違建裝修隔出三個以上之使用單元或加蓋第二層以上之違建。……（第3 項）第一項大型違建之認定及處理，由都發局另定大型違建查報拆除計畫。」及「既存違建以非永久性建材修繕，且符合下列各款規定之一者，應拍照列管：一、依原規模無增加高度或面積之修繕行為。二、既存圍牆修繕為鐵捲門型式，應以一處為限，其開門或做鐵捲門處得提高。但從地面至頂緣之高度不得超過二點八公尺。三、增設屋頂綠化設施之行為。」。「臺北市違章建築處理規則」為建築法執行處理違章建築之主管機關依其職權發布，上開處理規則乃針對違章建築、新建及既存違建、施工中違建，老舊房屋之修繕等查報、既存違建危害公共安全認定及優先處理，有關拆除先後程序等執行技術之行政規則，核並未逾越上開建築法及違章建築處理辦法授權範圍，亦未違反法律保留原則，本院亦予尊重。
５、另按「……法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。……。」司法院釋字第385 號解釋在案。又「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。又有關稅法之規定，主管機關得本於租稅法律主義之精神，依各該法律之立法目的，衡酌租稅經濟上之功能及實現課稅之公平原則，為必要之釋示……。」「憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。故任何稅捐之課徵，均應有法律之依據。惟法律之規定不能鉅細靡遺，有關課稅之技術性及細節性事項，於符合法律意旨之限度內，尚非不得以行政命令為必要之釋示……。」「人民有依法納稅之義務，為憲法第19條所明定。主管機關為執行母法有關事項之必要，得依法律之授權訂定施行細則，或對母法及施行細則之規定為闡明其規範意旨之釋示。」迭經司法院釋字第506 號、第519 號、第536 號解釋理由書闡釋甚明。準此，關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關就有關技術性、細節性事項，以命令為必要之規範；主管機關為執行母法或其授權訂定之施行細則（命令），亦得對母法及施行細則（命令）之規定為闡明其規範意旨之補充規定或釋示；而主管機關依法律授權訂定之命令（施行細則）或基於法定職權為執行母法或其授權訂定命令（施行細則）所為有關技術性、細節性補充規定或釋示是否符合法律意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。從而解釋適用「臺北市違章建築處理規則」規定之「屋頂既存違建裝修隔出三個以上之使用單元」而危害公共安全者，即應建築法法律本身之立法目的上開「違章建築處理辦法」、「臺北市違章建築處理規則」及整體規定後為綜合判斷，應先敘明。
（二）兩造對下開事實均不爭執，並有原告及被告提出之下列證據附本院卷可查，自足認為真實。
１、原告於98年9 月29日購入臺北市○○區○○路○○巷○ ○○號4 樓（下稱系爭房屋），包含系爭房屋4 樓樓頂未辦保存登記建物（本院卷第87頁）。
２、系爭房屋4 樓頂之違章建築前經臺北市政府工務局於90年
8 月8 日0884號拍照列管（即既存違建），該違建紀錄單記載：違建範圍：磚、鐵皮、鐵架等造乙層高約2.5 公尺，面積約59.2平方公尺，並有查報時之照片為證（本院卷第45頁）。
３、本院102 年10月11日會同兩造至臺北市○○區○○路○○巷○ ○○ 號本件系爭建物履勘，系爭建物總共四層樓，系爭違建所在位置則於四樓頂，從四樓樓梯間走至四樓頂的門，一打開門即進入系爭四樓頂房屋，無須通過室外空間而是直接進入系爭四樓頂房屋。現場空間區隔為客廳一間、臥室兩間、衛浴兩間、陽台一個、僅有一個對外出入門位於客廳（連接樓梯間），客廳與陽台之間有一面落地窗、陽台有一條小走道、一面女兒牆，女兒牆已是系爭房屋最外緣部分，但未架設欄杆。經會同兩造繪製現場圖、丈量長寬高、拍照並依序標明樓梯間、對外門、客廳、衛浴㈠、臥室㈠、臥室㈡、衛浴㈡、落地窗、陽台、女兒牆。（詳本院卷第70頁勘驗參現場圖、及現場照片照片①～⑫附本院卷第71頁至76頁）。
⑴原處分1 系爭使用單元違建，被告指出違建之簡圖詳如本
院卷第39頁，經本院現場履勘經被告當場指出，原告頂樓既存違建違規之三個使用單元如下：①衛浴㈠：內部設備有鋁製洗手洗衣台一座、置物櫃一個（位於洗手洗衣台上方）、床頭櫃一個（內置棉被一條、塑膠袋些許）、洗衣機一個、小櫃子一個、小便斗一個、晾衣繩一條、對外窗戶一組、一道門通往客廳，但沒有洗澡用蓮蓬頭（詳本院卷第73頁照片⑥、76 頁 至80頁照片⑬--⑳）。②臥室㈠：內部設備有單人床一個、書桌二個、衣櫥一個、對外窗戶一組、一道門通往客廳（詳本院卷第73頁、第81頁至83頁照片⑥、㉑--㉕）。③臥室㈡：內部設備有單人床一個、書桌一個、簡易式衣櫥一個、矮櫃一個、對外窗戶一組、一道門通往客廳（詳本院卷第74頁、第83至85頁參照片
⑧、㉖--㉚）。⑵原處分2 系爭新違建，被告指出為90年以後新違建之簡圖
詳本院卷第43頁。經履勘現場及對照90年8 月8 日臺北市政府工局列管違建紀錄單及照片（詳本院卷第45頁），並參照本院卷第70頁勘驗現場圖可知，系爭落地窗（含兩側牆壁）於90年8 月8 日查報列管前並不存在，另對照本院第45頁背面下方照片所顯示之熱水器位置，大約位於勘驗現場圖客廳（即近落地窗及陽台，衛浴㈡處）的世界地圖（本院卷第73頁照片⑤地圖位置）。
４、原處分2 系爭新違建，經原告提出訴外人柯建成開立證明書、工程紀錄表估價單（詳本院卷第20至23頁），說明落地窗為90年12月1 日估價增修。
五、原處分1 認定出3 個以上使用單元，危害公共安全，而通知拆除，尚有違誤，應予撤銷，理由如下：
（一）依被告提出之臺北市建築管理處98年11月違建會報紀錄主席裁示「屋頂既存違建裝修隔出3 個以上（含3 個) 之使用單元」（本院卷第49頁）為：使用單元數量認定方式依屋頂既存違建僅有一獨立出入口，其內有二個使用單元、包含二套衛浴空間（該衛浴尺寸須合理，最大淨寬應小於
2 公尺），及一處具起居室性質之空間。設置有「壁體」及「門扇」之臥室、儲藏、餐廳、廚房及其他類似性質之空間仍屬使用單元。
（二）經查經履勘現場後被告所指之三個使用單元為衛浴㈠、臥室㈠、臥室㈡，參照本院赴現場履勘筆錄及現場圖（詳本院70頁）可知，系爭頂樓違建僅有二個使用單元即臥室㈠、臥室㈡，而衛浴㈠並非使用單元，核非被告所指之三個使用單元。退步言，縱將現場履勘時載明「客廳」認為屬具起居室性質之空間，然該「起居室」並無具體之「壁體」及「門扇」，核非使用單元。且查原告所指使用單元為衛浴㈠部分，僅有小便斗，並無沐浴或洗澡等設施，核亦與二個使用單元、應包含二套衛浴空間（衛浴㈡處）上開定義並不相符，因此原告主張被告根本未入內詳查，輕率認定有三個使用單元等，即屬有據。
（三）再查本件原告一再陳稱系爭房屋頂樓自98年購買時隔間即如現狀，被告亦陳稱無法證明原告裝修為三個使用單元，同時參照被告提出90年8 月8 日臺北市政府工務局列管違建紀錄單及照片，與被告查報及本院履勘時照片比對，亦不能證明系爭房屋頂樓原告有變動原既存違建而裝修成三個使用單元行為，更不能證明原告之頂樓隔間是否與84年
1 月1 日前隔間不同。因此本件被告並不能證明查報時房屋現況已經與84年1 月1 日前屋況不同。從而系爭房屋頂樓僅原屬僅須拍照列管既存違建，被告逕認本件原告系爭房屋「屋頂既存違建裝修隔出3 個使用單元」通知拆除云云，於法不符。
（四）綜上，本件被告原處分1 認原告系爭房屋頂樓裝修為三個使用單元云云，於法未合，應予撤銷，此部分原告訴請撤銷，理由雖不完全一致，但結論核無不同，應認有理由。
六、原告為系爭新違建「所有人」（按屬未辦保存登記建物之事實上處分權人）及使用人，故原處分2 並未違法，原告此部分訴訟並無理由，應予駁回。
（一）查本件系爭新違建是90年8 月8 日以後建造之事實，詳如上述【理由四（二）３、⑵】，且未申經主管建築機關審查許可並發給執照，核屬84年1 月1 日以後產生之「新違建」，參照前開建築法第25條及86條第1 款規定，原處分
2 認須必要時得強制拆除之建築物，而通知原告應予拆除，核未違法。
（二）原告雖主張98年9 月29日購入系爭房屋後，僅就頂樓作防水油漆等處理，並非系爭新違建之建造人等語。然查原告為系爭房屋之所有人對頂樓違建有事實上之處分權，參照前開本院法律見解（即建築法第86條第1 款所稱「擅自建造者」，應係指擅自建造之建築物。至於命「強制拆除其建築物」之行政處分之相對人應係指對該違章建築有處分權之所有人、使用人或管理人），原告前開主張縱認屬實，亦不足為其有利之判斷。
（三）再查原告又主張原處分違反比例原則云云，然查本件系爭新違建是否為84年1 月1 日以後產生之「新違建」為事實認定問題，並無何違反比例原則之問題，因此原告僅泛稱原處分2 違反比例原則云云，同理原告主張侵害其財產權云云，亦均無理由。
七、綜上，本件原處分1 被告認定系爭房屋頂樓既存違建裝修為三個使用單元部分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至原處分2 被告認定系爭新違建，並無違法，訴願決定續予維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，經審酌後並不影響本院上開判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 19 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 19 日
書記官 陳德銘