臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1019號102年11月20日辯論終結原 告 健亞生物科技股份有限公司代 表 人 梁榮江訴訟代理人 游晴惠 律師
林盈瑩 律師複 代理人 楊智全 律師被 告 衛生福利部中央健康保險署（原名稱：行政院衛生署中央健康保險局）代 表 人 黃三桂訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國102 年5 月7 日衛署訴字第1020005346號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，原列行政院衛生署中央健康保險局為被告，嗣該機關自民國102 年7 月23日起，變更組織為衛生福利部中央健康保險署，並由改組後之機關承受訴訟，有行政院102 年7 月10日院授研綜字第1022260532號函及行政訴訟聲明承受訴訟狀各1 件附卷可稽，經核尚無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告前發函通知包括原告及其經銷商在內之多家藥商，進行96年第4 季至97年第3 季銷售資料之申報作業，原告之經銷商即訴外人台灣新林生物科技股份有限公司（下稱新林公司），分別於97年10月13日及98年5 月18日申報96年第4 季至97年第3 季銷售資料，並檢附確認書確認申報資料無誤。被告嗣於98年7 月16日公告「全民健康保險第6次年度藥品支付價格調整原則」，依據該調整原則及藥商申報之銷售資料，調整各項藥品支付價格，並於同日函知各藥商其藥價調整結果及自00年0 月0 日生效，復於98年8 月24日以健保審字第0980095396號公告改為00年00月0 日生效。
其後，被告依據前行政院衛生署（已改制為衛生福利部）核備之篩選作業原則，分析藥商96年第4 季至97年第3 季申報資料及進行判讀結果，認為新林公司疑涉隱匿交易價格，於99年6 月8 日函送臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）偵辦，經該署檢察官偵查結果，認新林公司負責人陳景裕及藥價申報人員陳慧倫於申報96年第4 季至97年第3 季銷售資料時，隱匿新林公司就19項藥品（包括附表序號1 至10所示由原告持有許可證之藥品）之實際總銷售量及金額，共同涉犯行使業務上登載不實文書罪嫌，對陳景裕及陳慧倫提起公訴，並經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）100 年度簡字第1616號刑事簡易判決對其2 人判處罪刑確定，被告爰依全民健康保險藥價基準規定，函請原告提出說明，嗣以原告之說明無法證明該等品項非屬不實申報，乃以101 年3 月28日健保審字第0000000000D 號函（下稱原處分），核定附表序號1 至6 、10之藥品不列入健保給付，序號7 至9 之藥品則調降藥價，並自發文日起次一季一日生效。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠附表所示10項藥品（下稱系爭藥品）既係歸屬於原告之物，
非被告所得使用、收益及處分，更非直接供公共目的使用者，自非「公物」，故原處分無由成為「對物處分」，僅得認係對「歸屬『特定人』（即原告）之『物』之行政處分」。被告依全民健康保險法相關規定之授權，以原處分決定將已收載於全民健康保險藥價基準之系爭藥品改為不列入健保支付範圍、或調降其健保支付價格，已生不利於原告權益之法效果，原告自得訴請撤銷原處分。
㈡依高雄地院100 年度簡字第1616號刑事判決及被告99年6 月
8 日健保審字第0990551375號函高雄地檢署所附之案情初步分析，均認為新林公司負責人陳景裕係出於自己之意思，指示該公司申報人員就系爭藥品之藥價為不實申報，而與原告無涉，則被告既無法證明該項不實申報行為係出於原告之授意，依最高行政法院101 年度判字第261 號判決意旨，即不得將前揭行為視為原告之不實申報行為。且參酌全民健康保險藥價基準之規範目的，係課與藥商就藥價調查之協力義務，被告以原告未盡協力義務為由作成原處分，屬行政罰法第
2 條第2 款所定消滅或剝奪原告權利資格之處分，依同法第
7 條規定，被告應審酌原告就不實申報行為是否有故意過失，惟原告對新林公司之不實申報行為並無故意或過失，故原處分係屬違法。
㈢新林公司（即申報銷售藥價義務人）係於97年10月13日及98
年5 月18日為不實申報行為，且本件無最高行政法院98年12月份第2 次庭長法官聯席會議決議要旨關於法律不溯及既往原則之例外情形，被告自應依新林公司為申報行為時有效之全民健康保險藥品支付價格調整作業要點（88年7 月19修訂版，下稱作業要點），定其應適用之法規。被告竟捨行為時有效之作業要點規定不用，率將101 年2 月10日修正之全民健康保險藥價基準溯及適用，並作成原處分，顯有違反溯及既往禁止原則之違法。
㈣被告為健保業務主管機關，負有履行判定藥品支付價格及調
查藥價之義務與權限，卻怠於依法行政，未依作業要點第4條第2 項所定調查程序，依甲、乙、丙調查方法，進行藥品市場實際交易價格之調查，於甲調查階段後，徒以依法無據之確認書，取代作業要點第4 條第2 項規定「乙調查第二階段」之調查方式，逕將相關資料移送司法機關偵查，惟司法機關依法偵查，無法免除被告應盡之行政調查義務，且被告未依法行政，導致原告未能依法定程序提出藥價資料，復無從及時察知經銷商之不實申報行為，而無法依市場機制，採行對該經銷商施以停權、終止合約、供貨等積極手段，迫其改正，導致健保不當給付之損失持續擴大，自有疏失，詎被告反以原告未善盡申報正確藥價之協力義務為由，將系爭藥品不列入給付或調降藥價，實有違誠信原則。
㈤並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯：㈠被告依全民健康保險藥價基準將某些品項藥品列入或不列入
全民健康保險給付，為對物處分，其審酌重點在於該藥品品項之列入，是否有利於全體國民健康，其價格之訂定，是否合於健保成本之管控，至對於藥品許可證持有商之市場競爭有利與否，本不在考慮之列。又全民健康保險藥價基準中關於藥品之收載取捨及查價評估成本等規定，本質上在處理被告與醫事服務機構間之健保特約關係，僅對特約關係之相對人發生法律效果。原處分既非因給付藥品品項申請列入之核可、否准或除名之適用而對原告發生效力，亦未對持有系爭藥品許可證之原告造成法律上權益之影響，原告提起本件行政訴訟，自非合法。
㈡被告於通知原告進行96年第4 季至97年第3 季銷售資料之申
報作業時，均敘明其依據為全民健康保險藥價基準及作業要點，又作業要點第4 條第2 項規定之「乙調查第二階段」，係在乙調查第一階段調查結果與甲調查資料比對發現有異常品項時，由藥品許可證持有藥商及藥品供應商進行申報，其目的在判斷直接銷售廠商有無不實申報，並非藉由藥品許可證持有藥商及藥品供應商，糾正藥品經銷商之缺失，故是否申報不實，不因有無進行第二階段調查而有不同。新林公司於進行96年第4 季至97年第3 季銷售資料之申報作業後，經被告篩選結果，認其疑涉隱匿交易價格，而移送高雄地檢署偵查，並經高雄地院以100 年度簡字第1616號刑事判決確認新林公司之負責人及申報人員確有不實申報藥價之情事，則被告並無進行上開乙調查第二階段之必要。至於確認書，乃藥品供應商與醫療院所於完成網站上申報藥品銷售資料後，於寄送書面報表予被告時所檢附之文書，內容即在確認申報資料均屬正確，若經查證不實，願依相關規定辦理，並非取代第二階段調查程序，故被告並無未依作業要點或全民健康保險藥價基準之規定進行藥價調查之情形。
㈢系爭藥品是否不列入健保給付範圍，不以原告客觀上有未申
報或不實申報之情事及主觀上有故意或過失之責任條件為要件，亦不論原告與新林公司間是否有意思聯絡或法律基礎關係存在，縱係出於原告經銷商之未申報或不實申報，只要導致被告無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，被告即有必要對系爭藥品進行管制。故原處分並非裁罰性處分，並無行政罰法第7 條規定之適用，亦非以原告未盡協力義務為處分理由，縱原告與新林公司無犯意聯絡，亦無礙於原處分之作成。
㈣作業要點（已於98年11月11日廢止）與98年9 月22日修正之
全民健康保險藥價基準二者關於藥品支付價格調整部分之規定，並無二致。又全民健康保險藥價基準於101 年2 月10日之修正，係考量規定之合理性及比例原則，依不實申報者之身分及影響程度分別規定不同之處理方式，對原告當屬有利，故被告依原處分作成時所施行、101 年2 月20日修正之上述藥價基準規定作成原處分，並無違反法律不溯及既往之規定，原告主張應依不實申報行為時即97年10月13日及98年5月18日時有效之作業要點規定辦理，顯無理由。
㈤並聲明：駁回原告之訴。
五、如事實概要欄所載之事實，有原處分書及訴願決定書附卷可稽，並經本院依職權向高雄地院調取該法院100 年度簡字第1616號刑事案件偵查及審理卷宗核閱無訛，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
六、首按100 年1 月26日修正、102 年1 月1 日施行前之全民健康保險法第51條第1 項規定：「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」被告與保險醫事服務機構依前揭法律規定，擬訂並迭次修訂全民健康保險藥價基準，並經前行政院衛生署核定，101 年2 月10日修正之全民健康保險藥價基準（下稱處分時藥價基準）第4 章「藥品支付價格調整」第7 點規定：「不實申報或未申報之處理方式：一、所稱不實申報係指申報資料有下列情事之一，致墊高市場平均交易價格者：㈠未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者。㈡僅申報部分院所交易資料者。㈢其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節。
二、未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商或醫療院所後，自發文日期3 週內未補齊正確資料或提出合理說明者，以下列方式處理：㈠藥商：……⒊不實申報品項有同成分、同劑型其他產品可供替代者：⑴不實申報不影響藥價調整結果者：調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8倍）。⑵不實申報會影響藥價調整結果者，按下列方式處理：……②不實申報者係為經銷商所為：……不實申報數量占率＜10% ：A 、影響藥價調整幅度≧6%：該品項不列入健保給付範圍1 年（含標準包裝規格）。B 、影響藥價調整幅度＜6%：由許可證持有藥商選擇下列任一種方式辦理：a 、調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍），並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額（金額= 前後價差×前1 次藥價調整後至調降藥價生效日之使用量）。b 、該品項不列入健保給付範圍1年（含標準包裝規格）。……⑶不實申報不列入健保給付範圍1 年（含標準包裝規格）之品項，生效日自發文日起次次一季一日生效。㈡醫療院所：⒈不實申報品項之同藥理分類藥品均以同成分、含量、劑型藥品之最低價給付（自核定生效日期回溯一年）。⒉依本保險特約醫事服務機構合約辦理。」次按我國健保制度中被告與醫事服務機構間之關係為行政契約，業經司法院釋字第533 號解釋予以定性，是法律授權雙方共同擬訂且經前行政院衛生署核定之藥價基準，係被告與醫事服務機構健保特約此種定型化契約之條款，與一般法規命令授權由主管機關訂定者不同。而由處分時藥價基準第4 章第7 點規定觀之，申報藥價之目的在於協助被告正確評估藥品應支付價格，如因藥品供應商未能正確反應藥品之市場價格，致被告無從判斷應支付價格，除非該藥品具有不可取代性，乃有必要將藥品除名於藥價基準之外，或者適當調降藥品支付價格，藉此控制健保成本，避免藥價黑洞。可見藥價基準訂定之目的，在於建立合理之健保給付藥品品項選擇及定價機制，俾使健保醫療服務之提供與健保成本有所平衡，以實現全民健康保險法提供醫療保健服務，增進全體國民健康之立法意旨。準此而論，藥價基準中關於藥品之收載取捨及查價評估成本等規定，本質上在處理被告與醫事服務機構間健保特約關係，被告依規定將某些品項藥品不列入健保給付或調降藥價，係專以各該品項藥品為對象，規制其性質及法律地位之「物之行政處分」。又所謂「物之行政處分」，係指完全涉及物，規範物之性質與法律地位之行政處分，至於為其規制對象之物，不以公物為限；行政程序法第92條第2 項規定：「前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」係就一般處分加以定義，併明定有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用之決定或措施亦屬一般處分，非謂物之行政處分，僅限於依該條項後半段規定，對公物所作處分，是原告主張：系爭藥品並非公物，故原處分並非對物處分云云，尚非可採。惟被告對於藥品作成不列入健保給付或調降藥價之處分，其審酌之重點在於該藥品品項之列入，是否有利於全體國民之健康，其價格之訂定，是否合於健保成本之管控，至於是否有利於藥品許可證持有藥商之市場競爭，本不在考慮之列；然此種處分因兼具廢止被告前對於藥品許可證持有藥商就該藥品收載於藥價基準核定之性質，對藥品許可證持有藥商之法律上權益不無影響，故可肯認其具有法律上地位而得提起相關訴訟，惟應限於被告對藥品所為處分，違反行政自我拘束原則、信賴保護原則之情況下，始允許藥品許可證持有藥商基於平等原則所推衍之受益權而有所主張。是原告認為被告就其持有許可證之系爭藥品，作成不列入健保給付或調降藥價之原處分，侵害其權利或法律上利益，而提起本件撤銷訴訟，依上說明，於法尚無不合，被告抗辯：原處分非因給付藥品品項申請列入之核可、否准或除名之適用而對原告發生效力，亦未對持有系爭藥品許可證之原告造成法律上權益之影響，原告提起本件行政訴訟，並非合法云云，即無足取。
七、本件次應審究者為：被告以原處分核定附表序號1 至6 及10之藥品不列入健保給付，序號7 至9 之藥品調降藥價，並自發文日起次一季一日生效，有無違誤？經查：
㈠原告之經銷商即新林公司前依被告發函通知，於97年10月13
日及98年5 月18日申報96年第4 季至97年第3 季健保藥品銷售資料，並檢附確認書確認申報資料無誤，惟經被告就該申報資料進行分析及判讀結果，認為新林公司疑涉隱匿交易價格，於99年6 月8 日函送高雄地檢署偵辦，經該署檢察官以新林公司負責人陳景裕及藥價申報人員陳慧倫於辦理上述銷售資料申報時，隱匿包括系爭藥品在內之19項原告持有許可證之藥品實際總銷售量及金額，共同涉犯行使業務上登載不實文書罪嫌，對陳景裕及陳慧倫提起公訴，其2 人復經高雄地院以100 年度簡字第1616號刑事簡易判決判處罪刑確定。
被告嗣於100 年5 月4 日發函通知原告應於3 週內以書面陳述意見，原告則先於100 年5 月24日提出陳述書及補充說明，表示新林公司之申報不實係其負責人個人之違誤，非原告所得控制，原告亦未因而獲得任何利益，復於同年6 月3 日以書面補充說明：倘若被告對於新林公司之申報進行甲調查結果，與乙調查第一階段醫療院所申報之資料，兩相比對發現異常時，依據98年11月11日廢止前之作業要點規定，通知原告為乙調查第2 階段之申報，原告即可儘早以停權、終止合約、供貨等積極手段，立即迫使新林公司改正，以協助被告避免後續損害之發生等情，有被告97年8 月25日健保審字第0970012484號、97年10月3 日健保審字第0970012661號、98年2 月5 日健保審字第0970012757號與98年5 月4 日健保審字第0980032286號函、高雄地檢署檢察官99年度偵字第29
472 號、第30843 號起訴書、高雄地院100 年度簡字第1616號刑事簡易判決、被告100 年5 月4 日健保審字第0000000000C 號通知相對人陳述意見書、原告100 年5 月24日健亞（
100 ）北字第043 號陳述書暨100 年6 月3 日健亞（100 ）北字第054 號補充說明書，附原處分卷可稽。參諸原告上開書面說明，對新林公司就系爭藥品之銷售價格有不實申報之行為，並無爭執，僅表示新林公司之不實申報行為與原告無關，且如被告曾依作業要點踐行乙調查第二階段，命原告提出申報，原告應可及早採取因應措施云云，則被告審認原告上開說明內容，無法證明系爭藥品非屬不實申報，乃以原處分核定系爭藥品中，如附表序號1 至6 ，及其中序號4 之標準包裝規格（即序號10）等藥品不列入健保給付，序號7至9之藥品則調降藥價，揆諸前揭規定，尚無不合。
㈡原告雖主張：新林公司負責人陳景裕係出於自己之意思，指
示該公司申報人員就系爭藥品之藥價為不實申報，非出於原告之授意，且原告就新林公司之不實申報行為並無故意或過失，被告仍作成消滅或剝奪原告權利資格之原處分，違反行政罰法第7 條規定及最高行政法院101 年度判字第261 號判決意旨云云。然查，藥品品項除名或藥價調降之處分主要在於對物管制，以確保健保體系之正常運作，而非以之作為對藥品供應商違反協力義務之行政裁罰，此由處分時藥價基準第4 章第7 點「不實申報或未申報之處理」並未使用行政裁罰之法制用語，且協力義務違反主體與受除名或調降藥價不利處分之相對人並非全然相應等規定，即可探知；另由該點第2 款第1 目規定，被告對於未申報或不實申報之藥品，係先通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商，如其等未於3 週內補齊資料或提出合理說明，致被告無從查明市場價格時，被告始予除名或調降價格，亦可推知；蓋除名或調降藥價處分如係違反申報協力義務之對應處罰，大可不必於查明其未申報或不實申報後，仍予以限期說明及補正之機會。故被告將不實申報藥品不列入支付品項或調降支付價格，係為控制健保成本，避免藥價黑洞之具有合目的性、必要性之規制措施，雖其結果對藥商具有經濟上之不利益，惟非屬裁罰性質之行政處分，自不以藥品許可證持有藥商客觀上有何不實申報之行為為要件，更不以其有主觀上之故意或過失責任條件為必要，則原告主張：其對於新林公司之申報不實行為並無故意或過失，被告所為原處分違反行政罰法第7 條規定云云，自非可採。至於最高行政法院101 年度判字第261 號判決，係以該案中涉及申報不實之藥品供應商，是否為該案原告（即藥品許可證持有藥商）之經銷商？及該等藥品供應商之不實申報行為，是否係出於該案原告之授意，而得視為該案原告之不實申報行為？等疑點，尚待調查為由，將原判決廢棄並發回本院（參見本院卷第59頁反面及第60頁），依行政訴訟法第260 條第3 項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」該判決所為廢棄理由之法律上判斷，僅對受發回審理同一案件之原審法院發生拘束力，其見解於所涉事實不同之本件訴訟自難比賦援引。況上開另案訴訟經本院重為調查後，所為101 年度訴更一字第72號判決，認被告將申報不實之藥品不列入全民健保給付範圍，本質上係對物處分，僅因兼具廢止被告前對於該案原告就藥品收載於全民健康保險藥價基準核定之性質，而可認係對該案原告之不利處分，但非裁罰處分，故不以該案原告具有何客觀構成要件行為或主觀責任條件為要件，在藥價基準101 年2 月10日修正前，與該案原告無關之第三人為藥價不實申報，被告因此未能取得確實市場資料核價，致應排除藥品於健保給付藥品範圍外，亦無須以該第三人不實申報係出於該案原告授意為必要，以利健保藥價核定作業之迅速與確實，故認被告所為上述處分並無違法，而駁回該案原告之起訴，該案原告所提上訴，復經最高行政法院102 年度判字第155 號判決駁回而告確定等情，有上述2 判決影本附本院卷第100 至144 頁足憑。是以，該另案訴訟最終經法院判決確定之結果，亦認為被告將不實申報藥品予以不列入支付品項，非屬裁罰處分，不以藥商主觀上有故意或過失為必要，則原告援引前述最高行政法院101年度判字第261 號判決之廢棄發回意旨，指摘原處分違法，自非有據。
㈢原告復主張：新林公司係於97年10月13日及98年5 月18日為
不實申報行為，被告捨新林公司申報時有效之88年7 月19日修正作業要點不用，率將101 年2 月10日修正之藥價基準溯及適用，並作成原處分，違反法律不溯及既往原則云云。惟查，被告於88年7 月19日修訂之作業要點第4 條第3 項第2款之⑴，就未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商後，自發文日期3 週內未提說明或補齊資料者，係規定該品項一律不列入全民健康保險給付範圍；上開規定在作業要點於98年11月11日廢止後，納入98年9月22日修正之藥價基準（下稱98年修正藥價基準）中，規定於該藥價基準第4 章第7 點第2 款部分。另依前揭說明，被告依據上述98年修正藥價基準第4 章第7 點第2 款規定，所為將藥品不列入健保給付之處分，並非對藥品許可證持有藥商予以裁罰，故不以持有藥品許可證之藥商客觀上有何不實申報之行為或主觀上具有故意或過失為必要，縱係出於第三人協力義務之違反，只要導致被告無從核價或核價困難，即有必要對該藥品進行管制，並不以該第三人與藥品許可證持有商有何意思聯絡為其要件。是以，被告在高雄地檢署檢察官於99年12月30日偵查終結，將新林公司負責人及藥價申報人員提起公訴，確認新林公司就系爭藥品申報不實，致其無從判定應支付價格之情事時，本即得依98年修正藥價基準第
4 章第7 點第2 款規定，就系爭藥品作成不列入健保給付之處分；然在被告尚未作成處分前，藥價基準再於101 年2 月10日修正，修正後之第4 章第7 點第2 款第1 目，基於合理性及比例原則之考量，乃根據不實申報者之身分（係許可證持有藥商本身所為或出於其授意，抑或係由經銷商所為）、不實申報品項有無同成分、同劑型其他產品可供替代，及不實申報行為是否影響藥價調整結果等不同情形，分別規定不同之處理方式，則被告適用101 年2 月20日修正之上述藥價基準規定，於101 年3 月28日作成將系爭藥品中，如附表序號1 至6 、10之藥品不列入健保給付，序號7 至9 之藥品則調降藥價之原處分，其結果較諸適用98年修正藥價基準，對原告更為有利，且無原告所指違反法律不溯及既往原則之可言，是原告此部分主張，仍難採取。
㈣原告再主張：被告未依作業要點第4 條第2 項進行甲、乙、
丙調查，於甲調查階段後，徒以依法無據之確認書，取代乙調查第二階段，逕將相關資料移送司法機關偵查，怠於履行其應盡之行政調查義務，致其未能依法定程序提出藥價資料，復無從及時察知經銷商之不實申報行為及要求其改正，自有疏失，詎被告反以原告未善盡申報正確藥價之協力義務為由，將系爭藥品不列入給付或調降藥價，實有違誠信原則云云。惟依前述，藥價基準中關於藥品之收載取捨及查價評估成本等規定，旨在協助被告正確評估藥品應支付價格，俾有效控制健保成本，使健保制度順利運行；從而，98年11月11日廢止之作業要點第4 條第2 項（與98年修正藥價基準第4章第5 點內容相同）規定：「藥品市場實際交易價格調查之方法：一、甲調查：㈠調查品項：『全民健康保險藥價基準』支付藥品品項。㈡調查對象：直接銷售給特約醫事服務機構之所有藥品供應商。㈢調查內容：銷售保險特約醫事服務機構之藥品摘要資料，其內容包括：藥品代碼、藥品名稱、藥商代號、藥商名稱、申報期間、聯絡電話、傳真電話、藥商統一編號、聯絡地址、院所代號、藥品銷售量（應包含贈品量、藥品耗損，並扣除退貨數量）、銷售總金額（應包含營業稅，並扣除折讓金額及退貨金額）、銷售量合計及金額合計等。㈣調查時程：按季申報，且於每季結束後第二個月二十日前，申報前一季各月份的藥品銷售資料。二、乙調查㈠調查品項：由保險人公告。㈡調查對象：第一階段：以醫療院所為調查對象，其中地區醫院以上（含）全面普查，基層院所抽樣1/10調查。第二階段：第一階段調查結果與甲調查資料比對發現有異常之品項，由藥品許可證持有藥商及藥品供應商申報。㈢調查內容：調查對象在保險人指定期間之所有藥品銷售明細資料。包括藥商代號、藥商名稱、藥商統一編號、聯絡電話、許可執照字號、聯絡地址、申報資料年月、傳真電話、發票日期、院所代號、藥品代碼、包裝規格（單位）、藥品銷售量（應包含贈品量、藥品耗損，並扣除退貨數量）、售藥總金額（應包含營業稅，並扣除折讓金額及退貨金額）、發票號碼、發票註記等。㈣調查時程：在保險人公告之申報期限內申報。三、丙調查：㈠調查品項：價量異常之品項，如市場實際交易價格加權平均值高於健保支付價格之藥品。㈡調查方式：由保險人前往藥品供應商與特約院所實地訪查。」（101 年2 月10日修正之藥價基準第4章第5 點，僅將乙調查第二階段部分之規定刪除，其餘規定內容不變。）係明定被告為正確評估藥品應支付價格，所得自行採取之藥價調查方法，然非謂被告不得採行上述甲、乙、丙以外之調查方式，如將疑似申報不實之資料移送檢察機關偵查，以釐清藥價；另前揭乙調查第二階段由藥品許可證持有藥商進行申報之規定，目的在協助被告判斷直接銷售廠商有無申報不實，並非藉由藥品許可證持有藥商糾正經銷商之缺失，更非使藥品許可證持有藥商得依此程序，對其經銷商之申報不實行為及時採取應對措施，以維護其經濟利益，蓋藥品許可證持有藥商之經濟利益，如因其經銷商之申報不實而受損害，應循其間之契約關係或依侵權行為損害賠償之法律規定解決，始為正道，強求健保藥品費用給付制度於藥價核定之功能外另予考量保護，並非妥適。準此而論，被告如於進行甲調查及乙調查第一階段後，發現藥品經銷商疑有申報不實情事，嗣經移送檢察機關偵查或經司法程序調查而確認無誤者，自無再踐行乙調查第二階段之必要，且該藥品經銷商之申報不實行為既經認定屬實，亦不得因被告未踐行乙調查第二階段而認其怠於履行調查藥品價格之行政任務。原告之經銷商新林公司申報96年第4 季至97年第3 季藥品銷售申報資料時，曾檢附確認書表示申報資料均屬正確，若經查證不實，願依相關規定辦理；惟被告就上述申報資料判讀及篩選後，認新林公司有隱匿交易價格之嫌疑，為確認該公司申報資料之正確性，遂將比對資料異常者，移送高雄地檢署偵查，經檢察官認為該公司之負責人及藥價申報人員有不實申報行為而提起公訴，其2 人嗣後並經高雄地院判處罪刑確定等情，業如前述。是被告既將新林公司提出之藥價申報資料移送檢察機關偵查，自無原告所指僅因新林公司出具確認書即不為調查之情事；而新林公司就系爭藥品價格申報不實之事，既經司法調查確認無誤，被告即無必要就相同事項依循乙調查第二階段之規定，進行重複調查，至原告因經銷商申報藥價不實，致被告就系爭藥品作成不列入健保給付或調降藥價之原處分，所受經濟上利益之損害，依上說明，非屬前揭作業要點及藥價基準保障之對象，應由原告依循民事法律關係向該經銷商有所主張。是原告另主張其所受損害係被告怠於踐行乙調查第2 階段，致其無法及早對新林公司申報不實行為採取因應之道所造成，被告卻以其未善盡申報正確藥價之協力義務為由作成原處分，有違誠信原則云云，亦無足取。
八、綜上所述，被告因原告之經銷商新林公司，就原告持有許可證之系爭藥品價格有申報不實情事，經通知原告說明，仍無法證明系爭藥品非屬不實申報，而依101 年2 月10日修正之藥價基準第4 章第7 點第2 款第1 目規定，作成原處分，核定系爭藥品中，附表序號1 至6 、10之藥品不列入健保給付，序號7 至9 之藥品則調降藥價，並自發文日起次一季一日生效，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 4 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 4 日
書記官 李 建 德