臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1042號104年4月21日辯論終結原 告 林昭任訴訟代理人 羅明通 律師
林彥宏 律師林智瑋 律師被 告 科技部代 表 人 徐爵民（部長）住同上訴訟代理人 黃欣欣 律師
劉昌坪 律師陳君薇 律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國102年5 月10日院臺訴字第1020133444號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：被告代表人原為朱敬一，於本院審理中依序變更為張善政、林一平、徐爵民，經具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告係國立○○大學專任教授，由該校向被告申准補助執行民國（下同）89年度「壓力對泥漿鼓泡床內熱傳之研究」、94年度「於氣舉式反應器中利用兩種固定化酵素生產高濃度果寡糖」、95年度「開發超臨界CO2 流體的成膜技術應用在白光OLED照明面板與有機太陽能電池」及「超臨界流體乾燥製備奈米微孔SiO2薄膜之系統開發與研究」專題研究計畫（計畫編號NSC89-2214-E-194-013-、NSC94-2214-E-194-008-、NSC95-2221-E-194-070- 、NSC95-2622-E-194-005-CC3），並已獲核付研究補助費。嗣被告依臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）99年度上訴字第839 號刑事判決所載，原告執行上開4 件補助計畫，為規避政府採購法以購置研究所需之儀器設備，勾結廠商開立金額均為新臺幣（下同）10萬元以下，名目為耗材或指定品名之不實發票供其核銷，造成該等設備未能適時編入校產，所購置之設備缺乏控管，其以不實支出單據報支補助經費，有浮報虛報經費情事，依被告補助專題研究計畫作業要點（下稱補助要點）第25點規定，於101 年11月22日以臺會綜二字第0000000000B 號函（下稱原處分）處原告停權2 年處分，停權期間不得申請及執行被告各類補助計畫，並請國立○○大學繳回該4 件計畫不實報支經費新臺幣（下同）1,173,943 元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分關於停權部分之規制效力因時間經過而消滅，因原告有即受確認判決之法律上利益，爰依行政訴訟法第196條第2 項規定，聲請確認原處分關於停權部分違法：
1.按行政訴訟法第111 條第3 項第2 款、第196 條第2 項規定，可知雖「撤銷訴訟」、「確認處分違法訴訟」均係以行政處分為程序標的，但因行政處分規制效力之有無，原告應分別循「撤銷訴訟」或「確認處分違法訴訟」救濟。且於撤銷訴訟進行中，行政處分之規制效力始消滅者，因撤銷訴訟之聲明本即寓有「確認處分違法」之意旨，訴訟標的之請求基礎並未變更，原告自得為訴之變更、追加。
2.茲原處分關於停權部分之規制效力，雖業因2 年停權期間經過而消滅，惟因停權原因事實（即原告虛報、浮報經費之行為）之存否，涉及原告個人名譽、品德及社會評價，是原告就該部分自有即受確認判決之法律上利益，爰特依行政訴訟法第196 條第2 項規定，聲請就原處分關於停權部分，變更聲明為：「確認原處分關於停權部分違法」。
（二）原處分關於追回研究經費部分之規制效力仍然存在，原告自具提起本件撤銷訴訟之實益：
原處分除依補助要點第25點第2 項第2 款第2 目規定，對原告停權2 年外，尚依補助要點第25 點第2 項第2 款第4目規定，對原告追回1,173,943 元之研究經費。而關於停權部分縱因時間經過而失其效力，但仍不影響關於追回研究經費部分規制效力之存在。尤以國立○○大學因原處分關於追回研究經費部分另行對原告提起之訴訟，更據臺灣嘉義地方法院103 年2 月17日102 年度訴字第560 號民事裁定：「本件於本件被告對行政院國家科學委員會所提起之臺北高等行政法院102 年度訴字第1042號行政訴訟終結前，停止訴訟程序。」在案，益徵原處分就追回研究經費部分之規制效力仍然存在，原告實具提起本件撤銷訴訟之實益無疑。
（三）關於授權依據部分，因原處分係為達制裁原告過去違法行為目的，而限制原告工作權之行政罰，至少應以法律明確授權行政機關訂定之法規命令為依據，始為適法。迺原處分竟係以被告職權訂定之行政規則為據，顯已違反法律保留原則，而屬違法甚明：
1.被告無非係認原告過去就相關研究計畫之各項支出有違規虛報、浮報之行為，為示懲戒、以儆效尤，遂以原處分剝奪原告2 年期間內申請、執行被告各類補助計畫之資格、權利，並裁處追回原告因違規所得之利益1,173,943 元，性質上核屬行政罰法第2 條第2 款所稱之裁罰性之不利處分，揆諸司法院釋字第443 號、第614 號、第510 號解釋之意旨，被告自應有「法律」或法律明確授權訂定之「法規命令」為依據，始與法律保留原則相符。
2.被告作成原處分，係以補助要點第25 點第2 項第2 款第2目、第4 目規定為據。而遍觀補助要點之規範內容，完全未言及法律授權之依據，且名稱亦非規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則，自不具法規命令之外觀甚明。實則，補助要點毋寧僅係被告參照「中央行政機關法制作業應注意事項」中「第三章 行政規則草案之格式」之意旨，依職權所訂定之行政規則，自無從對外部多數不特定人民就一般事項發生抽象之法律效果，更遑論作為行政裁處之依據。準此，補助要點並無任何法律明確之授權，僅屬行政程序法第159 條規定所稱之行政規則，迺被告竟持之為原處分之授權依據，而對原告施以剝奪申請、執行被告各類補助計畫之資格、權利，及追回相關款項等具制裁性質之法律效果，自與法律保留原則相違無疑。
3.況且，被告係基於提升我國科技研發水準之重大公共利益，而提供研究經費的補助管道，長年以來，全國各大專院校全體教授莫不競相爭取被告研究經費之補助，是本件既涉及我國學術發展的程度、科技研發之水準等攸關評斷我國先進、文明標準的重大公益事項，且關於申請機構、計畫主持人及被告等三方間之具體權利義務法律關係，又具反覆施行性、普遍性，衡諸我國邁入現代化法治國家多時，就上開涉及重大公益、人民基本權保障等重大事項，自無從任由被告僅以「行政規則」定之。迺被告竟於事發後迄今，仍未思就相關權利義務事項嘗試立法，自非法治國所許。又按司法院釋字第570 號解釋理由意旨，顯見組織法僅具有規範機關業務配置、所掌職務及人員資格等「內部」組織事項之功能，並無從據以推導出對「外部」人民施以具體行政行為之依據。
4.「學術自由」係憲法第11條規定所保障之基本權，大學並因而享有自治權，業據司法院釋字第380 號解釋在案。而被告行使公權力而作成原處分，實應受憲法保障人民基本權之限制，豈有反向對人民主張應受基本權保障之理？益見被告執最高行政法院92年度判字第247 號判決論證其就本件停權事項得以補助要點為低密度規範云云，顯有謬誤。
（四）關於形式合法性部分，被告未依行政程序法第102 條規定，於作成原處分前，給予原告陳述意見之機會，實已違反正當法律程序原則，原告請求撤銷原處分、確認違法，自屬有據：
1.原處分之作成，剝奪原告於2 年期間內申請、執行被告各類補助計畫之資格、權利，涉及原告憲法第15條工作權之限制，故依行政程序法第102 條之規定，自應給予原告陳述意見之機會，始能確保政府依法行政，進而作成正確之行政決定，以達到保障人民權益，促進行政效能之立法目的。迺被告竟未予原告陳述意見之機會，即率爾作成原處分，顯屬違法甚明。
2.觀諸被告101 年9 月20日臺會計字第1010063716號函文正本、副本受文者，可知上開函文根本未向原告送達，原告自無從據以向被告陳述意見。且據上開函文之「密等及解密條件或保密期限」所示，上開函文係屬密件，因此，即令係上開函文之正本、副本受文者，於收到上開函文後，依法亦無從將上開函文之內容直接對非上開函文受文者之原告予以公開，否則即應負洩密之相關刑事、行政責任。
3.綜上，被告既未合法通知原告提出說明，而剝奪原告就原處分陳述意見之機會，則原處分之作成自與行政程序法第
102 條規定之程序相悖，而違反正當法律程序原則，形式上自屬違法無疑。
（五）關於處分內容所認定之事實部分，被告應就原告有虛報、浮報之情形負客觀舉證責任，惟其於原處分認定上開事實存在之唯一證據即刑事原審判決業經撤銷，且刑事確定判決更明指原告並無「以無報有」、「以少報多」等虛報、浮報經費之情，是原處分認定之事實既與真相不符，顯屬違法甚明：
1.被告認定原告有「虛報」（以無報有）、「浮報」（以少報多）之情事，無非係以刑事原審判決（即臺南高分院
100 年12月6 日99年度上訴字第839 號刑事判決）為據，迄今均未提出其他證據佐證。而上開刑事原審判決業經最高法院102 年4 月12日102 年度台上字第1448號刑事判決撤銷、發回更審，是原處分關於認定原告有「虛報」（以無報有）、「浮報」（以少報多）情事之基礎顯已不復存在，其於認定事實部分之合法性自有疑義。
2.上開刑事原審判決經最高法院撤銷、發回更審後，業經刑事確定判決〔即臺南高分院103 年12月31日102 年度上更㈠字第26號刑事判決〕在案。據刑事確定判決之認定，原告就上開4 件研究計畫固有填製不實會計憑證、使公務員登載不實之犯行，但就檢察官起訴涉犯公務員利用職務上機會詐取財物（即被告所稱「虛報」、「浮報」）部分，則為無罪。除因原告不具刑法上公務員之身分外，並參照最高法院103 年度第13次刑事庭會議決議壹之五：「倘主持教授有詐領或溢領補助經費等情形，則視具體案情，依刑事法相關之規定論處」部分。
3.準此，原告並無「以無報有」、「以少報多」等詐領補助經費之情，相關儀器更是原告以「公款」購得之「公物」以供學生「公用」，而無不法所有意圖，當無若何虛報、浮報或私吞研究經費之情形，顯見被告於原處分認定之事實與真相不符，自無由據以對原告予以停權、追回相關研究經費，而應予以撤銷之。否則，倘原告應返還相關款項，無非係認原告以私吞款項自行採購之儀器應屬自己所有，而非「公物」，其他人等亦無權利要求使用之云云，除與實情不符外，更與刑事確定判決揭櫫之法律關係大相逕庭，無非致生法制上的扞格、徒增困擾，則民安所錯其手足？
（六）關於實質合法性部分，被告前已聲明，除中飽私囊、詐領研究費外，教授以不實單據核銷經費，毋寧係制度之弊，迺被告竟仍對原告施以如原處分之行政罰，且亦未對其他與原告情節相同之人為相同之處置，是原處分顯與誠信原則、平等原則相違：
1.關於舉國譁然之教授假發票案，相關主管機關時任代表人（即被告前代表人朱敬一、中央研究院院長翁啟惠、教育部部長蔣偉寧）聯名於102 年1 月7 日聯合報發表「我們對『假發票』事件的憂慮與呼籲」一文稱：「我們擔心他們很可能因為當年一件『現在合法』的行為而遭貪汙起訴……如果法規制度悖離了提升人民福祉的本旨，我們就該改變它，不是嗎？若將不慎『以耗材報銷購買設備』的教授納諸狴犴，是提升人民福祉嗎？」且據中國時報102 年
1 月11日「制度害學者涉貪 朱敬一首道歉」之報導：「國科會主委朱敬一昨天首度透過新聞稿，為過去制度的僵化，以至於教授便宜行事，向社會大眾道歉。國科會並強調，對於中飽私囊、詐領研究費者絕不原諒，但對公款公用者，應只涉及偽造文書罪嫌，『國科會與檢察總長黃世銘的立場一致』，希望檢方執行層面也能落實。」、自由時報102 年1 月11日「公私立大學協進會聯合聲明：遺憾／教授報假帳 蔣偉寧、朱敬一道歉」之報導：「朱敬一昨以書面道歉聲明表示，國科會過去經費制度僵化，以致教授便宜行事而被起訴，他將科研經費支用的彈性，從原本的二十％放寬至五十％，就是希望藉此正本清源，杜絕假發票事件。」揆諸上開相關主管機關時任代表人之聲明可知，除教授有中飽私囊、詐領研究費之行為外，「假發票」之情遍及於全國各研究計畫，實係制度之弊，以偽造文書罪嫌法辦即已足夠，不宜再苛，相關主管機關現並已透過法令之修改以正本清源。
2.準此，原告就上開4 件研究計畫固有填製不實會計憑證、使公務員登載不實之犯行，惟均係公款公用，並無任何請領經費供己私用，或「以無報有」、「以少報多」等詐領補助經費之情，業據刑事確定判決認定在案。因此，揆諸上開相關主管機關之聲明，自無由強令原告在偽造文書罪以外，另就國家制度之弊端承擔其他法律責任。
3.迺被告竟於公開作出上開聲明外，另行對原告作成原處分予以制裁，並追回原告購置公物供學生公用之相關經費，顯已自相矛盾，而有違誠信原則；且全國因假發票涉案之其他教授不勝枚舉，與原告相同未有「以無報有」、「以少報多」等詐領補助經費等情之人，均未見有如同原告一般，經被告施以原處分之制裁，益見原處分之作成實與平等原則相違。職是，原處分確已違反誠信原則、平等原則無疑。
（七）綜上所述，聲明求為判決：
1.確認原處分關於停權部分〔即原處分說明三、㈠〕違法。
2.訴願決定及原處分關於追回研究經費部分〔即原處分說明
三、㈡〕均撤銷。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原處分業已執行完畢，且該特定專題研究計畫之補助係針對特定主題，並非反覆發生之權利，原告提起本件撤銷訴訟，顯欠缺權利保護必要：
1.依原處分之記載，被告對於原告所作成2 年停權處分，係自處分通知函發文日（即101 年11月22日）開始起算，是原處分已於103 年11月22日因執行完畢而消滅，且該特定專題研究計畫之補助係針對特定主題，非反覆發生之權利，並無任何回復可能，則依最高行政法院94年度判字第66
1 號判決及100 年度判字第2048號判決意旨，原告對於原處分提起撤銷訴訟，顯無從取得排除原處分之判決，自應以欠缺權利保護必要為由以判決駁回之。
2.細繹原處分之記載可知被告命追繳補助款之對象為國立○○大學，要非原告，至原告與國立○○大學間之法律關係，就本件以言至多僅屬間接之經濟上或事實上之利害關係，原告就此部分亦顯然欠缺權利保護之必要。況國立○○大學早於被告作成原處分後，即已依原處分要求如數繳回補助款，益徵原處分關於追繳補助款部分，亦已因執行完畢而消滅，原告顯無從透過本件訴訟排除原處分業已不復存在之規制效力，原告執意提起撤銷訴訟，顯欠缺訴之利益而應予駁回，要無疑義。
（二）補助要點並未違反法律保留原則：
1.補助要點係以被告組織條例為依據，且其內容均未超出被告組織條例所授與被告審核計畫補助之權限：
依97年1 月2 日修正公布之被告組織條例第3 條至第10條規定，被告所執掌之業務包含各機關學校專題研究計畫審核及補助之統籌事項。為補助大專院校及學術研究機構執行科學技術研究工作，以提升我國科技研發水準，被告乃定有補助要點。依該補助要點第2 點及第3 點規定，必須符合一定條件或資格之申請機構及計畫主持人始能申請研究經費補助；第6 點列有計畫主持人得申請補助之費用類別；第14點規定研究計畫補助之審查方式、審查重點及作業期間；第18點明訂申請機構向被告辦理經費結報之程序；第24點則揭示計畫主持人及申請機構支用或核銷經費時應遵循之行為準則；第25點則係規範申請機構或計畫主持人不實報支研究經費之審議程序及法律效果。由前開規定可知，補助要點所適用之對象僅限於向被告申請經費補助之申請機構及計畫主持人，而補助要點對於未依補助用途支用經費之申請機構或計畫主持人所規定之法律效果，亦僅限於被告組織條例所授權被告辦理之研究計畫審核及補助案件，故無論就補助要點之適用對象或違反之法律效果而言，均未逾被告組織條例所授與被告執行計畫審核及補助之權限，自無原告所稱之違反法律保留原則可言。
2.原告主張之研究計畫案件經費補助事項，其性質係屬於給付行政措施，適用法律保留原則時之審查密度應採寬鬆標準：
參照司法院釋字第443 號解釋理由書，故在給付行政領域適用法律保留原則時，其審查密度本較干預行政為低。原告主張之研究計畫案件經費補助事項，其性質係屬給付行政措施；參以被告訂定之補助要點係以被告組織條例作為依據，自無原告所稱之違反法律保留原則可言；另被告為處理同為被告職掌範圍內之學術倫理案件，亦訂有學術倫理案件處理及審議要點。該審議要點內亦賦予審議委員會得就違反學術倫理之被檢舉人作成停權終身或停權若干年之處分。針對該審理要點是否違反法律保留原則之爭議，最高行政法院前已作成多件判決，認定其並未違反法律保留原則，如最高行政法院98年度判字第103 號判決。本件補助要點與上開審議要點均係規範學術經費補助事宜，同屬給付行政範疇，亦均非人民為維護其人性尊嚴生活中所不可或缺事項，且未涉及重大公共利益，則依前開最高行政法院判決意旨，自得由被告以行政命令訂定補助要點，且補助要點之內容亦可包括被告補助與否之積極或消極要件，是補助要點並未違反法律保留原則甚明。
3.被告組織條例對於機關權限及人員執掌事項均設有明文規定，被告基於辦理學術事務之需要，於權限範圍內訂定補助要點，自無違反法律保留原則：
參照最高行政法院92年度判字第247 號判決可知，學術活動本即複雜多樣，且各具特性，立法者欲以法律就學術活動之相關事項為高密度規範，實有本質上之困難，而法律如已就行政機關之權限及人員執掌予以明定，並就其事務為「最低條件之規範」，則行政機關基於學術活動之實際需要訂定相關規範，即無違反法律保留原則可言；被告辦理學術補助案件之審核，與學術活動具有密切之關聯性，而被告組織條例對於被告各處所執掌之業務、人員配置、委員會召開時間及方式均設有明文規定，故被告為辦理學術事務之實際需要訂定補助要點，自無違反法律保留原則。
（三）被告於作成原處分前已給予原告陳述意見之機會，已充分保障原告之程序利益：
1.原告以不實單據核銷補助經費之行為（即浮報、虛報支出），係於檢察官起訴後，又經臺灣嘉義地方法院及臺南高分院對原告作成有罪判決者。原告於刑事案件二審程序中，就其曾要求廠商開立不實單據以報支補助之事實亦已坦承不諱，證據切確。惟被告為保障原告之程序利益，於將本浮報、虛報案移請「專題計畫補助經費浮報虛報專案小組」（下稱專案小組）會議進行複審前，仍於101 年9 月20日以臺會計字第1010063716號函請原告提出說明，俾使專案小組委員於審議時能充分審酌原告之主張及立場。
2.是被告於作成原處分前，已賦予原告陳述意見之機會，並充分斟酌原告之前所提出之完整主張，原告自不得於嗣後再恣意爭執原處分作成之過程有違法或不當，訴願決定就此部分認定原處分之作成並無違反行政程序法第102 條規定，實屬適法，而無任何不當。
3.被告將前開101 年9 月20日臺會計字第1010063716號函文分類為密件，係認為於法院尚未就此一案件作成確定判決前，不宜對外向第三人揭露，而非剝奪案件當事人閱覽及依前開函文指示提出說明或表示意見之機會。況由前開函文之主旨欄內容益證被告業已於原處分作成前函請原告提出說明，絕無透過文件加密剝奪原告陳述意見機會之情事。
（四）被告可本於職權作成原處分，不受刑事法院就原告是否違反貪污治罪條例之判決結果所拘束：
1.按最高行政法院59年度判字第410 號判例、99年度判字第
175 號判決意旨可知，行政法院認定事實本不受刑事判決所拘束，以本件情形而論，原告虛報經費是否成立「公務員利用職務上機會詐欺取財罪」而應負刑事責任，與其有無虛報經費違反補助要點，應負行政責任，兩者之性質並不相同，即使原告未違反貪污治罪條例，亦不表示其虛報研究經費之行為無違背補助要點。
2.原告利用不實單據所請領之研究經費，嗣後究係用於研究計畫抑或由原告私吞，均無由改變原告確有以不實單據辦理採購、核銷經費之不法行為：
⑴依原處分之記載可知被告作成停權2 年及追繳研究經費
之決定，係以刑事判決所認定之事實，作為適用補助要點之前提，與該等事實於刑法下應如何評價，或是否該當刑法各罪名之構成要件等節全然無涉，且研究經費之支出情形本應如實記載，被告方能正確掌握各項經費支出之合理性及正當性，即某項物品是否應於本研究計畫中購買使用，本與該筆經費是否遭私吞，或是否係將該物品使用於本研究計畫以外之其他公務無關。
⑵再者，細繹臺南高分院102 年度上更（一）字第26號刑
事判決，非謂原告以不實單據辦理虛偽採購及核銷經費之行為，不具任何刑法可非難性，僅係謂原告勾串廠商開立不實銷貨單據（原告實際上並無購買事實）而據以向國立○○大學請領被告補助之研究計畫經費，最終仍係用於採購實驗室所需儀器，俾遂行其教學研究工作，故認定原告主觀上欠缺「為自己或第三人不法所有」之不法意圖，不成立公務員利用職務上機會詐取財物罪及刑法詐欺取財罪，然就原告於原審程序中業已坦承勾串廠商開立不實發票與估價單，用以報支研究經費之行為，臺南高分院仍認為已違犯刑法第214 條「使公務員登載不實罪」、刑法第215 條、第216 條「行使業務上登載不實文書罪」，並同時違反商業會計法第71條第1 款「填製不實會計憑證罪」。準此，被告依據原告前開業已坦承在案之不法行為，按補助要點之規定，認定原告以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票報支補助經費，有浮報、虛報經費情事，自無違誤。
⑶實則，本院102 年度訴字第948 號判決業已明確指出，
以不實工時或事項申請核撥研究經費，無論該經費嗣後係作為研究計畫他用或據為私有，均已違反「核實支給」規定而構成虛報、浮報支出之事實。益證原告明知無採購事實，卻惡意勾串廠商開立不實單據，藉此將研究計畫之補助經費挪為他用之行為，確已該當補助要點第25點所禁止之「浮報」、「虛報」行為，不容原告恣意扭曲。
⑷另查，原告刻意擷取部分媒體之報導內容，僅係就邇來
多名大學教授涉嫌以不實單據核銷經費，引發社會爭議，造成大眾觀感不佳而對外發表道歉聲明，同時呼籲對公款公用者，應僅以偽造文書偵辦，而非以刑責較重之貪污治罪條例相繩，並提出修正現行經費核銷制度之初步構想，而未有任何隻字片語顯示被告業已承諾將不予追究相關虛報經費教授之行政責任。況依原告虛報經費當時有效之補助要點，原告利用負責採購驗收之機會，明知為不實採購、驗收事項，仍以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票辦理虛偽採購，業已違反補助要點第25點規定，此等違反補助要點之事實，要不因任何媒體報導或聲明而改變，則被告依前開事實作成原處分，自無違反誠信原則。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造之爭點：被告依補助要點第25點規定，乃以原處分處原告停權2 年處分，停權期間不得申請及執行被告各類補助計畫，並請國立○○大學繳回該4 件計畫不實報支經費1,173,943 元，有無違誤？原處分有無違反行政程序法第102條規定？原處分有無違反誠信原則及平等原則？
五、本院之判斷：
甲、程序部分：
（一）原告就原處分關於停權部分，聲請由撤銷訴訟變更為確認訴訟，合於行政訴訟法第196 條第2 項規定，本院自應准許，茲分述如下：
1.按「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」行政訴訟法第196條第2 項定有明文。
2.經查：原處分關於停權部分，於原處分說明三、（一）記載：「……（一）台端停權2 年（自處分通知函發文日起算），停權期間不得申請及執行本會各類補助計畫。」等語（見本院卷第16頁及第17頁）；又原處分之發文日為10
1 年11月22日（見本院卷第16頁），足見原處分關於停權部分，迄至本院104 年4 月21日言詞辯論終結時，業已執行完畢，且無回復原狀可能。惟因停權原因事實（即原告有虛報及浮報經費之行為）之存否？涉及原告個人名譽、品德及社會評價，及原告可否申請及執行被告各類補助計畫？故原告就該部分自有即受確認判決之法律上利益，而原告依上開行政訴訟法第196 條第2 項規定，聲請就原處分關於停權部分，於本院104 年4 月21日上午9 時30分言詞辯論時，變更訴之聲明為：「確認原處分關於停權部分違法」，此有該次言詞辯論筆錄附於本院卷可參（見本院卷第165 頁），本院經核原告就原處分關於停權部分，所為訴之變更，合於行政訴訟法第196 條第2 項規定，自應准許，合先敘明。
（二）原告就原處分關於追回研究經費部分，提起撤銷訴訟，具有訴之利益，茲分述如下：
1.按對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分的規制效力，是以行政處分之規制效力如果存在，原則上即有提起撤銷訴訟之實益。又行政處分之執行與其規制效力之存續係屬兩事，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍應准原告提起撤銷訴訟以為救濟，除非行政處分已執行，且無回復原狀之可能，或行政處分規制效力已因法律上或事實上之原因而消滅，始認其欠缺提起撤銷訴訟之實益，而於原告有即受確認判決之法律上利益時，許其依法提起確認該行政處分違法訴訟。此綜觀行政訴訟法第4 條、第6 條、第196 條之規定意旨自明（最高行政法院100 年度判字第1046號判決意旨可資參照）。
2.經查：原處分關於追回研究經費部分，於原處分說明三、
（二）記載：「請國立○○大學繳回NSC89-2214-E-194-01
3、NSC94-2214-E-194-008、NSC95-2221-E-194-070及NSC95-2622-E-194-005-CC3 四件計畫不實報支經費新臺幣1,173,943 元。」等語（見本院卷第17頁）。原處分雖係對國立○○大學追回1,173,943 元之研究經費，且國立○○大學已繳回上開研究經費，然原處分關於追回研究經費部分，既於原處分說明三、（二）記載上開字句，實已構成原處分內容之一部分；且國立○○大學因原處分關於追回研究經費部分，已另行對原告提起民事訴訟，此有臺灣嘉義地方法院102 年度訴字第560 號民事裁定附於本院卷可參（見本院卷第207 頁），足認原處分就追回研究經費部分之規制效力，對原告仍然存在，且有回復原狀之可能，故原告就此部分，提起撤銷訴訟，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，仍具有訴之利益，本院自應准許，併此敘明。
乙、實體部分：
（一）按「四、計畫申請人注意事項：……（九）辦理經費結案：計畫主持人應於計畫執行期滿後三個月內，依執行機構之規定辦理經費結案。（十）……6.計畫主持人如未按規定辦理經費結案及繳交研究成果報告時，本會不再核給專題研究計畫之補助。」「五、申請機構注意事項：……
（四）辦理經費結案：……2.未實施原始憑證就地查核之機構，於計畫執行期滿後三個月內，執行機構應檢齊下列各件函送本會辦理結案手續：（1 ）經費支出原始憑證應按核定補助項目分類整理裝訂成冊並計畫申請書及經費核定清單。外購圖書儀器或材料，並應檢附原始憑證及國內結匯單、手續費收據等。……」被告89學年度專題研究計畫補助經費申請注意事項第4 點第9 項、第10項第6 款及第5 點第4項第2款第1目分別定有明文。
（二）次按「（第1 項）計畫主持人執行研究計畫，應對各項支出所提出支出憑證之支付事實真實性負責，如有不實應負相關責任。申請機構應確實審核研究計畫補助經費之各項支出憑證，如發現計畫主持人有未依補助用途支用或虛報、浮報等情事，應不得報銷，並責成計畫主持人改進。……（第3 項）申請機構執行研究計畫之各項支出憑證，經本會查核，如發現有虛報、浮報者，應通知申請機構及計畫主持人提出書面答辯，並由本會召開專案小組會議審議之：……（第2 款）（二）專案小組會議審議結果，如認定證據確切時，得按情節輕重作成下列處分，並通知申請機構及計畫主持人：（第1 目）1.一定期間（必要時，得無限期）停止受理計畫主持人對本會所有補助申請案。……（第3 目）3.追回全部或部分研究經費。……」94年5月18日修正發布之補助要點第24點第1 項及第3 項、第2款第1 目、第3 目分別定有明文。
（三）又按「二十五、（第1 項）申請機構執行研究計畫之各項支出憑證，經本會查核，如發現有未依補助用途支用者，應追繳該項支出款。（第2 項）申請機構執行研究計畫之各項支出，疑有虛報、浮報情形者，由本會進行初審，於初審時應請申請機構及計畫主持人提出書面說明，初審結果認為有虛報、浮報者，由本會召開專案小組會議審議之：（第1 款）（一）專案小組會議由本會副主任委員主持，其成員包括本會相關處室主管及會外專家。（第2 款）
（二）專案小組會議審議結果，如認定證據確切時，得按情節輕重作成下列處分，並通知申請機構及計畫主持人：（第1 目）1.書面告誡計畫主持人。（第2 目）2.對計畫主持人終身停權或停權若干年。（第3 目）3.要求申請機構及計畫主持人檢討改進。（第4 目）4.追回全部或部分研究經費。（第5 目）5.追回申請機構管理費，額度為浮報虛報總額一倍至三倍。（第6 目）6.自次年度起對申請機構降低本會補助專題研究計畫管理費補助比例。（第7目）7.如虛報、浮報情節重大，認有移送檢調單位偵辦之必要者，即另案辦理移送事宜。」101 年7 月30日修正發布之補助要點第25點定有明文。
（四）復按憲法第22條、第23條固規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。依司法院釋字第443 號解釋理由書所載，憲法第7 條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。另憲法第22條所為之概括規定，既係補充同法第7 條至第21條所未及涵蓋之人民自由及權利，自係指相當於該等憲法條文所列舉之基本人權始屬之，此參司法院釋字第603 號解釋：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條所保障。」意旨甚明，是如非屬基本人權範疇，自不在憲法第23條所規定，須以法律始得以限制之範圍。本件原告依據上開補助要點規定，向被告申請專題研究計畫相關補助，而申請學術之獎勵、補助，事屬給付行政，並非人民為維護其人性尊嚴生活中所不可或缺事項，又非涉重大之公共利益，自非應以法律或法律所授權之命令始得限制之事項；且非涉及公共利益或基本人權之給付行政措施，既得逕以行政命令為之，則該行政命令之內容自得涵蓋作成給付或取消給付之要件。復依被告組織條例第3 條至第9 條規定，被告職掌研究發展申請案件暨各機關學校專題研究計畫之審核及補助事項，被告為辦理補助大專校院及學術研究機構執行科學技術研究工作，乃本於職權訂定補助要點，核其辦理研究經費補助業務，性質上屬非涉及公共利益或基本人權之給付行政措施，其受法律規範之密度自較為寬鬆，而其於補助要點規定申請機構及計畫主持人有虛報、浮報執行研究計畫之各項支出者，予以停權處分，即於若干年內停止受理該行為人之申請補助，實質係作為日後申請補助或獎勵之消極要件，與一般行政秩序罰非可同視，應屬被告執行其設置目的之細節性、技術性事項，尚符其設置之立法意旨，並未逾越被告組織條例所授與執行研究發展案件補助審核之權限，自無違法律保留原則，被告所屬人員辦理相關案件予以援用，本院自予尊重（參照最高行政法院102 年度判字第80號、98年度判字第103 號判決意旨亦採相同見解）。是原告主張：被告訂定之上開補助要點違反法律保留原則云云，不足採據。
（五）本院經核原處分並無違誤，茲分述如下：
1.經查：原告係國立○○大學專任教授，由該校向被告申准補助執行89年度「壓力對泥漿鼓泡床內熱傳之研究」（計畫編號：NSC89-2214-E-194-013- ）、94年度「於氣舉式反應器中利用兩種固定化酵素生產高濃度果寡糖」（計畫編號：NSC94-2214-E-194-008-）、95年度「開發超臨界CO2流體的成膜技術應用在白光OLED照明面板與有機太陽能電池」（計畫編號：NSC95-2221-E-194-070- ）及「超臨界流體乾燥製備奈米微孔SiO2薄膜之系統開發與研究」（計畫編號：NSC95-2622-E-194-005-CC3）等4 件研究計畫，未依補助用途支用被告所補助之研究經費，反勾結廠商開立名目為耗材或指定品名之不實發票供其核銷。前開不法情事，業經檢察官提起公訴，並經臺灣嘉義地方法院以98年度訴字第430 號刑事判決，認定原告確有以不實憑證報支研究經費之不法情事（見被證1 號）。經原告不服上開刑判決，提起上訴，經臺南高分院以99年度上訴字第
839 號刑事判決，仍認原告確有勾串廠商開立不實單據以核銷研究經費之不法情節，判決原告有罪在案（見被證2號）。原告不服上開刑事判決，提起上訴，經最高法院以
102 年度台上字第1448號刑事判決主文：「原判決關於林昭任犯公務員利用職務上機會詐取財物十九罪（即原判決附表二所載）及林○○、趙○○共同犯公務員利用職務上機會詐取財物各一罪部分均撤銷，發回臺灣高等法院臺南分院。其他上訴駁回。」（見本院卷第32頁）。嗣經臺南高分院以102 年度上更（一）字第26號刑事判決，仍認定原告確有勾串廠商開立不實單據以核銷研究經費之不法情節，係觸犯刑法第214 條使公務員登載不實罪、修正前後商業會計法第71條第1 款明知為不實事項而填製會計憑證罪、刑法第216 條、第215 條行使業務上登載不實文書罪等罪，而判決原告有罪確定在案（見本院卷第112 頁至第
131 頁）。是原告有以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票報支補助經費，而有浮報、虛報經費情事，堪予認定。
2.次查：被告本案送請專案小組進行複審後，經專案小組於
101 年11月7 日召開會議，決議：「本案據判決書所陳，林昭任教授執行案由所列本會補助之計畫，為規避政府採購法以購置研究所需之儀器設備，遂勾結廠商開立金額均為10萬元以下，名目為耗材或其指定品名之不實發票供其核銷，造成該等設備未能適時編入校產，所購置之設備更因此缺乏控管，涉及浮報、虛報，經專案小組會議審議結果如下：（一）林昭任教授停權2 年（自處分通知函發文日起算），停權期間不得申請及執行本會各類補助計畫。
（二）應請國立○○大學繳回NSC89-2214-E-194-013、NSC94-2214-E-194-008、NSC95-2221-E-194-070及NSC95-26
22 -E-194-005-CC3 四件計畫不實報支經費新臺幣1,173,
943 元。（三）應請國立○○大學檢討改進並加強採購案件之驗收及管理。」等語（見被證4）。
3.從而，被告爰依補助要點第25點規定，乃以原處分處原告停權2 年處分，停權期間不得申請及執行被告各類補助計畫，並請國立○○大學繳回該4 件計畫不實報支經費1,173,943元，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
4.是原告主張：因原處分係為達制裁原告過去違法行為目的，而限制原告工作權之行政罰，至少應以法律明確授權行政機關訂定之法規命令為依據，始為適法。迺原處分竟係以被告職權訂定之行政規則為據，顯已違反法律保留原則，而屬違法甚明云云，不足採信。
（六）原告再主張：被告未依行政程序法第102 條規定，於作成原處分前，給予原告陳述意見之機會，實已違反正當法律程序原則，原告請求撤銷原處分、確認違法，自屬有據云云。惟查：
1.按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有明文。
2.經查：被告於作成原處分前，曾以99年12月14日臺會綜二字第0990088877號（見本院卷第134 頁）及101 年9 月20日臺會計字第1010063716號函（見被證3 號）請國立○○大學及原告提出說明，並經國立○○大學以100 年1 月10日○○研發字第1000000299號函附附件二之原告書面說明（見被證6 號），即原告僅就前函提出說明，主要辯以所為基於研究資源短缺及經費使用制度彈性不足，非蓄意濫用經費或虛報經費，並未否認有前述刑事判決所認事實。足見被告於作成原處分前，已賦予原告陳述意見之機會，並充分斟酌原告所提出之書面說明，自難認有違反行政程序法第102 條規定之情事。
3.至原告主張前開101 年9 月20日函文係保密文件，且僅發文予原告任職之國立○○大學收受，而未提供副本予原告，故原告未受合法通知而喪失陳述意見之機會乙節。然查：被告將前開101 年9 月20日函文分類為密件，係認為於法院尚未就此一案件作成確定判決前，不宜對外向第三人揭露，業據被告以行政訴訟答辯狀陳明在卷（見本院卷第64頁、第65頁）；又被告於作成原處分前，曾以上開二函文請國立○○大學及原告提出說明，且原告已提出書面說明，業如前述，足見被告已於原處分作成前函請原告提出說明，並無透過文件加密而剝奪原告陳述意見之機會之情形。
4.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（七）原告另主張：被告應就原告有虛報、浮報之情形負客觀舉證責任，惟其於原處分認定上開事實存在之唯一證據即刑事原審判決業經撤銷，且刑事確定判決更明指原告並無「以無報有」、「以少報多」等虛報、浮報經費之情，是原處分認定之事實既與真相不符，顯屬違法甚明云云。惟查：
1.以本件情形而論，原告虛報經費是否成立「公務員利用職務上機會詐欺取財罪」而應負刑事責任，與其有無浮報、虛報經費而違反補助要點，應負行政責任，兩者本質及作用不同，判斷要件各別，即使原告觸犯貪污治罪條例，亦不表示其浮報、虛報研究經費之行為，並未違反補助要點之規定，合先敘明。
2.經查：臺南高分院102 年度上更（一）字第26號刑事確定判決，雖未認定原告犯公務員利用職務上機會詐取財物罪，惟仍認定原告確有勾串廠商開立不實單據以核銷研究經費之不法情節，係觸犯刑法第214 條使公務員登載不實罪、修正前後商業會計法第71條第1 款明知為不實事項而填製會計憑證罪、刑法第216 條、第215 條行使業務上登載不實文書罪等罪，而判決原告有罪確定在案（見本院卷第
112 頁至第131 頁）。是原告有以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票報支補助經費，而有浮報、虛報經費情事，業如前述。
3.準此，被告依據原告上開不法行為，按補助要點第25 點規定，認定原告以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票報支補助經費，而有浮報、虛報經費情事，並無違誤。
4.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（八）原告另主張：被告前已聲明，除中飽私囊、詐領研究費外，教授以不實單據核銷經費，毋寧係制度之弊，迺被告竟仍對原告施以如原處分之行政罰，且亦未對其他與原告情節相同之人為相同之處置，是原處分顯與誠信原則、平等原則相違云云。惟查：
1.按行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此即誠實信用及信賴保護原則。一般而言，行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：1.須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；2.信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，即如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；3.信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。
2.次按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」（最高行政法院92年度判字第
275 號判決意旨參照）。
3.經查：中國時報102 年1 月11日標題為「制度害學者涉貪朱敬一首道歉」之報導：「大學教授涉嫌以不實發票報銷案，國科會主委朱敬一昨天首度透過新聞稿，為過去制度的僵化、以至於教授便宜行事，向社會大眾道歉。國科會並強調，對於中飽私囊、詐領研究費者絕不原諒，但對公款公用者，應只涉及偽造文書罪嫌，『國科會與檢察總長黃世銘的立場一致』，希望檢方執行層面也能落實。」等語（見本院卷第48頁）及自由時報同日標題為「公私立大學協進會聯合聲明：遺憾／教授報假帳 蔣偉寧、朱敬一道歉」之報導：「朱敬一昨以書面道歉聲明表示，國科會過去經費制度僵化，以致教授便宜行事而被起訴，他將科研經費支用的彈性，從原本的二十％放寬至五十％，就是希望藉此正本清源，杜絕假發票事件。」等語（見本院卷第49頁）本院觀諸前開報導內容，被告前代表人僅係就多名大學教授涉嫌以不實單據核銷經費，引發社會爭議，造成大眾觀感不佳而對外發表道歉聲明，同時呼籲對公款公用者，應僅以偽造文書偵辦，而非以刑責較重之貪污治罪條例相繩，並提出修正現行經費核銷制度之初步構想，並未承諾被告將不予追究相關虛報經費教授之行政責任；況被告認定原告以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票報支補助經費，而有浮報、虛報經費情事，業已違反補助要點第25點規定，業如前述，原告上開違規行為，自不得因任何媒體報導或聲明而有所改變，則被告依前開事實而作成原處分，揆諸前揭說明，並無違反誠信原則。
4.至被告是否未對其他與原告情節相同之人，與原告為相同之處置？係屬另一問題，實與本件無涉；況原告主張被告未對其他與原告情節相同之人為處置，即不得對原告為處置，實係主張「不法平等」，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，不足採據，故原處分亦未違反平等原則。
5.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分關於停權部分〔即原處分說明三、㈠〕及原處分關於追回研究經費部分〔即原處分說明三、㈡〕均無違誤，訴願決定關於追回研究經費部分〔即原處分說明三、㈡〕予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請如訴之聲明所示，均為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 5 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 5 日
書記官 林玉卿