臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1060號103年2月27日辯論終結原 告 桃園縣教育產業工會代 表 人 彭如玉（理事長）訴訟代理人 沈以軒律師
陳佩慶律師複 代理人 陳文祥律師被 告 勞動部代 表 人 潘世偉（部長）訴訟代理人 張詠善律師
參 加 人 桃園縣平鎮市祥安國民小學代 表 人 姜智惠（校長）訴訟代理人 謝清昕律師複 代理人 張義閏律師上列當事人間團體協約法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國102 年4 月26日101 年勞裁字第28號不當勞動行為裁決決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，原列行政院勞工委員會為被告，嗣該機關自民國103 年2 月17日起，變更組織為勞動部，並由改組後之機關承受訴訟，有行政訴訟聲明承受訴訟狀1 件在卷可稽，經核尚無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國101 年3 月16日以一○一桃縣教工字第026 號函請參加人，就原告工會內任職於參加人之支會會員參與參加人安排營養午餐監廚、驗菜工作等相關權利事項進行團體協約（下稱：系爭團體協約）之協商，經參加人以101 年3 月22日祥小總字第1010001422號（下稱：參加人101 年3 月22日函）、同年月28日祥小總字第1010001560號函覆（下稱：
參加人101 年3 月28日函）表示，由於對公立學校雇主之定義，教育部與被告尚未有共識，應俟上級單位協商取得共識後，再據以辦理為宜。惟原告協商代表仍先後於101 年3 月27日、同年3 月29日、同年4 月26日前往參加人校內要求進行協商，此三次雙方會面，參加人均以上開理由拒絕與原告開始協商。嗣參加人接獲被告101 年4 月27日勞資2 字第1010011575號函示（下稱：被告101 年4 月27日函）確認「公立學校教師之雇主當為學校」後，原告協商代表於101 年5月24日再赴參加人校內欲進行系爭團體協約之協商時，參加人則表示業於101 年5 月21日函請原告提出是否具勞方協商資格之相關文件，並當場提出參加人100 學年度教職員工名冊一份（共74人，下稱：教職員工名冊），因原告未能及時收受前開函件，雙方同意由原告於101 年5 月28日檢送相關文件予參加人，原告並已依約檢附無誤；此外，參加人時任校長呂仁和請總務主任於101 年5 月28日晨會中公開詢問原告會員有無撤案之意。原告綜合上開各情，認參加人已有團體協約法第6 條第2 項第1 款、第2 款之情形，已違反同法第6 條第1 項，遂於101 年5 月31日向被告申請作成參加人有違反同法第6 條第1 項規定之不當勞動行為裁決決定，案經被告以102 年4 月26日101 年勞裁字第28號決定（下稱：
原裁決決定）駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原裁決決定恣意曲解團體協約法第6 條第1 項、第2 項規定，損害原告集體協商權，依法應予撤銷：
１、被告所持「公立學校教師之雇主當為學校」之見解，除有團體協約法第10條第2 項第3 款、勞資爭議處理法第9 條第2 項、第19條但書明文支持外，被告更多次以函釋重申同一見解，而成為各機關遵循之依據（原證4 、原證16至原證19、原證21等函文參照），是原裁決決定已自相矛盾。
２、自團體協約法第10條第2 項立法理由第3 點可知，當初即考慮政府機關（構）、公立學校之特殊性，規範其團體協約於「協商後簽訂前」，應先經其上級主管機關核可。即已設定由教育行政主管機關為公立學校勞資雙方所商定團體協約內容進行最終把關，且教育行政主管機關可列席團體協約協商會議，或由公立學校逕行授權委任教育行政主管機關人員出席協商。原裁決決定認為參加人以雇主認定有疑義為由，須等待「上級單位」函示後，始能進行團體協約之協商，屬於暫緩協商之正當理由，顯未察團體協約法第10條第2 項已有團體協約「簽訂前之核可」程序，參加人依法難謂不能進行協商。原裁決決定更繼而據參加人前述理由，判斷原告所提協商非團體協約法第6 條第2項第1 款所稱之「合理適當」，剝奪原告集體協商權之實現，應屬違法濫權之決定。
３、參加人於101 年4 月27日前，已自原告處取得原證16、原證4 之被告函文，及桃園縣政府勞動及人力資源局函復桃園縣大溪鎮僑愛國民小學之原證5 函文，並無被告與教育部因未有共識而可不依法協商之空間。原裁決決定亦認為系爭團體協約之內容，係參加人可處分之權責事項，即應負有協商之義務，原裁決決定卻同時認定參加人所提之「公立學校雇主尚未有共識」為正當理由，否定原告所提系爭團體協約之協商為合理適當，顯有違誤，亦與被告100年勞裁字第29號裁決決定所持立場矛盾。
４、教育部對公立學校雇主所謂「共識」之因應措施，僅屬行政指導，參加人於101 年3 至4 月間所據「公立學校雇主尚未有共識」、「仍待上級單位取得共識後再據以辦理」等理由，自無妨礙其應履行協商義務之理。否則在參加人上級機關皆不予回應之情形時，是否即謂原告永無進行團體協約協商之可能？原裁決決定忽視團體協約法所規範之法律義務，採信對參加人不具強制力之公文為正當理由，顯有錯誤。
（二）參加人未本於誠實信用原則，事後始以101 年6 月1 日祥小總字第1010002946號函（下稱：參加人101 年6 月1 日函文）佯稱補列遺漏6 名僱用人員名單，增列不應計入參加人所僱用勞工人數之人員，製造僱用人數升高之假象，影響原告之協商資格，拒絕、拖延進行團體協約之協商，此部分事實已一併請求被告裁決認定為不當勞動行為。且依參加人101 年6 月1 日函文說明三、四，及原告向被告申請本件裁決案後，參加人101 年8 月27日所提答辯狀內容，均透露參加人不願與原告協商之主觀意圖，以個別勞動權利已於校內程序獲得解決，認為無必要進行系爭團體協約之協商，將個別勞動權與集體勞動權混淆，對兩者關係認識不足，而以各種理由拖延或拒絕協商，原裁決決定率斷其未構成拒絕協商之不當勞動行為，已嚴重損及原告集體勞動權之行使。
（三）參加人藉詞忽視原告協商資格地位，並利用協商程序與公開朝會質問校內工會代表為何向原告申請協商團體協約，確屬反工會組織及杯葛協商活動之不當勞動行為，其目的是希望工會會員不要再請原告與參加人協商，有證人蔡南強、張育旗與呂仁和之證詞及參加人101 年6 月1 日函文內容可證。參加人對其雇主身分，事實上不僅並無疑問，更自始主觀認定學校就驗菜與教師勞動條件變更等事項，並無與原告依誠信進行協商之義務，此自參加人於開會前即發函拒絕協商，並一再主張原告不得介入等違反誠信之行為即明。實則，參加人上開杯葛行徑已達效果，原受僱於參加人之原告支會會員因倍感脅迫壓力，陸續萌生退會之意，致該支會會員人數明顯減少，原告事後均不再具備團體協約法第6 條第3 項第2 款逾1/2 比例之協商資格迄今。綜上，參加人顯已違反團體協約法第6 條第1 項及第
2 項第1 款規定，而有不當勞動行為之情形。
（四）因團體協約法修正後施行時間不久，又因拒絕進行團體協約之協商送請裁決案例仍未具規模，故有關拒絕團體協約協商行為事實之認定、法律條文之適用，難謂成熟，法理之發展亦尚未周延，尤其本案屬公部門工會之團體協約協商案，涉及勞動法與行政法領域交錯，案情不可謂不複雜，爰依行政訴訟法第138 條、第162 條規定，建請本院就本案專業法律問題徵詢從事該學術研究之人陳述法律意見或送請鑑定。
（五）為此聲明請求：⑴原裁決決定撤銷。⑵被告應就原告101年5 月31日申請案，作成認定參加人違反團體協約法第6條第1 項規定之裁決決定。
四、被告則以：
（一）本件原告請求參加人於101 年3 月27日、同年月29日進行系爭團體協約之協商當時，教育部與被告對於公立學校是否得為團體協約之協商主體一節，尚未取得共識，是參加人以待上級單位就公立學校是否為協商主體取得共識後，再據以辦理回覆；及以其上級機關桃園縣政府代為函詢最高教育主管機關教育部之函文為據，而未進行協商等節，均難認有拖延協商；況原告業已同意俟參加人取得教育部函覆後，再於101 年4 月26日召開會議協商，自不得認為參加人以上開事由未進行協商之行為，即有不當勞動行為認識；其後因101 年4 月26日召開協商會議前，參加人仍未接獲教育部之函覆，其因此未開始協商，亦難謂有拖延協商之情；嗣參加人接獲被告101 年4 月27日函，對於原告發函要求於同年5 月24日進行協商，即未拒絕，且要求原告於協商前提出「協商前提資料」，難謂參加人有不當勞動行為之認識。於教育部與被告針對公立學校雇主之概念尚未釐清前，逕行要求參加人於60日內提出對應方案，顯非團體協約法第6 條第2 項第2 款所定60日內應提出對應方案進行協商之規範目的，且參加人要求原告提出上開「協商前提資料」，已為原告所認同，並由原告針對協商資格提出說明，足認此協商前提事項雙方均有疑義，在尚未釐清前，自難要求參加人於60日內提出對應方案。原裁決決定依卷內事證認定參加人無不當勞動行為之認識，洵屬合法有據。
（二）團體協約法第10條第2 項第3 款之立法意旨，係因該等機關或公立學校常涉及政府預算或人事管理事項，為免造成政府運作之窒礙或衍生爭議，明定簽約前應得上級主管機關之核可，始生效力。即該等機關或公立學校符合簽訂團體協約資格之前提下，經協商後最終擬簽訂之團體協約內容，尚須取得上級主管機關之核可，不得倒果為因僅以有上級主管機關核可之規定，即謂政府機關或公立學校當然取得簽訂團體協約之資格或進行團體協約協商之資格；至勞資爭議處理法第9 條第2 項、第19條但書均在規範勞資爭議「調解」程序，與本件「裁決」明顯無涉。且原裁決決定謂「教師是否擔任營養午餐監廚及驗菜工作，因學校而異，亦屬各個學校得自行處分之事項」等語，係針對「團體協約協商內容」而言，原則上限於與勞動條件有關，且為雇主得處分之事項，方得為團體協約協商之內容，此與是否依法為協商主體之認定不同。原裁決決定以參加人就其是否為協商主體尚有疑義而須請示上級主管機關為由，未進行協商，認尚無不當勞動行為之認識，無互相矛盾之情形。
（三）原裁決決定認定參加人是否有不當勞動行為，應限於原告提出系爭團體協約協商之期間及原告申請裁決時所指摘之事實為判斷，原告以其申請裁決後參加人於該程序中所提之答辯狀，作為參加人有無不當勞動行為之認定，自無足採。至於被告101 年勞裁字第54號裁決決定係針對雇主基於同一概括之不當勞動行為意思而生之不當勞動行為，判斷是否未逾90日裁決申請時間之「程序法理」，並以雇主拒絕代扣會費之「支配介入」類型為判斷，與本件裁決合於法定申請期間，雙方當事人爭執者乃學校有無拒絕團體協約協商不當勞動行為之情形，顯有不同，原告自不得比附援引。
（四）本件爭議業經勞動法專業人士組成之被告不當勞動行為裁決委員會審議，顯無再徵詢其他學術研究之人陳述意見或鑑定之必要，且原告請求調查證據亦未表明應證事實，於法不合。被告因教師工會依團體協約法進行團體協商之對象究為公立學校或教育行政主管機關之爭議，已於101 年10月22日邀請教育部召開研商會議，共識朝向不違反現行法制下，明確釐清團體協約債務不履行責任及不當勞動行為之雇主責任，明定協商事項權責及認定協商當事人為學校、地方政府或教育部之方向研議，會後教育部於102 年
3 月20日以臺教師（三）字第1020039198號函確認，依教師相關公會所提團體協約協商事項區分協商主體，且無論主管教育行政機關或學校均應依團體協約法第6 條為誠信協商，此為被告與教育部形成之明確共識。原告於101 年
3 月16日函請參加人進行團體協商時，參加人以當時被告與教育部尚未有共識為由，要求待上級單位取得共識後再為辦理，並獲原告同意，難認參加人有拒絕協商之不當勞動行為。
（五）依證人呂仁和、張育旗之證詞暨卷內書證，足認在原告與參加人於101 年3 、4 月共3 次協商期間，教育部與被告對於公立學校之雇主及學校有無協商適格等均未達成共識，參加人受教育部及其他教育主管機關管轄及指導，在上開議題無共識前，針對原告所提出團體協商表示待上級單位取得共識再據以辦理，業經原告同意；復斟酌在取得上開共識前，參加人已積極處理與原告間之協商事宜，並無刻意拖延，且在得知上級教育主管機關之初步意見後即啟動與原告之協商程序等情，均難認參加人有拒絕團體協商之不當勞動行為。至證人蔡南強之證詞前後矛盾，不符事實，尤與原告於裁決程序及本案所為主張陳述相左，應不足以遽認參加人有不當勞動行為之動機及認識。
（六）為此聲明請求：原告之訴駁回。
五、參加人則辯稱：
（一）原告雖於101 年3 月16日發函要求參加人進行團體協約之協商，然參加人考量自身屬於公立學校，非一般私人企業，是否具有協商主體資格容有疑義，且當時教育部及被告就公立學校得否為協商主體未有共識，故在上級單位尚未取得共識前，參加人回覆原告，希望等公立學校是否為協商主體之疑義確定後，再行協商，非屬無正當理由拒絕協商；且此期間，原告與參加人仍有就協商之前提要件即原告之會員人數，進行意見交換，實難認參加人有何拖延協商而構成不當勞動行為之情。
（二）為此聲明請求：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告10
1 年3 月16日一○一桃縣教工字第026 號函、參加人101 年
3 月22日函、原告101 年3 月27日一○一桃縣教工字第029號函、參加人101 年3 月28日函、被告101 年4 月27日函、原告101 年5 月15日一○一桃縣教工字第081 號函、參加人
101 年5 月21日第0000000000號函、參加人教職員工名冊、原告101 年5 月28日一○一桃縣教工字第088 號函、原裁決決定影本（詳見本院卷第24頁、第29頁、第26頁、第31頁、第94頁、第32頁、第61頁、第33頁至第34頁、第14頁至第23頁）在卷可稽，堪認為真正。
七、經核本件兩造爭點為：原裁決決定認參加人未與原告進行系爭團體協約之協商，不構成團體協約法第6 條第1 項之不當勞動行為，是否適法？本院判斷如下：
（一）按「（第1項）中央主管機關為辦理裁決事件，應組成不當勞動裁決委員會。（第2項）裁決委員會置裁決委員7人至15人，由中央主管機關遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士任之，任期2年，並由委員互推一人為主任裁決委員。（第3項）裁決委員會之組成、裁決委員之資格條件、遴聘方式、裁決委員會相關處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）中央主管機關應於收到裁決申請書之日起七日內，召開裁決委員會處理之。（第2項）裁決委員會應指派委員一人至三人，依職權調查事實及必要之證據，並應於指派後二十日內作成調查報告，必要時得延長二十日。（第3項）裁決委員調查或裁決委員會開會時，應通知當事人、相關人員或事業單位以言詞或書面提出說明；裁決委員為調查之必要，得經主管機關同意，進入相關事業單位訪查。（第4項）前項受通知或受訪查人員，不得為虛偽說明、提供不實資料或無正當理由拒絕說明。……。」「（第1 項）裁決委員會應有3 分之2 以上委員出席，並經出席委員2分之1 以上同意，始得作成裁決決定；作成裁決決定前，應由當事人以言詞陳述意見。……。」「（第1 項）基於工會法第35條第1 項及團體協約法第6 條第1 項規定所為之裁決申請，其程序準用第39條、第40條、第41條第1 項、第43條至第47條規定。（第2 項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。……。（第4 項）對於第1 項及第2 項之處分不服者，得於決定書送達之次日起2 個月內提起行政訴訟。」為勞資爭議處理法第43條、第44條第
1 至4 項、第46條第1 項及第51條第1 項、第2 項、第4項所明定；並參以同法第51條立法理由：「……二、雇主違反工會法第35條第1 項及團體協約法第6 條所為之不當勞動行為，原則除得由中央主管機關課予罰鍰外，並得由裁決委員會為救濟命令課予雇主一定行為或不行為之義務，如雇主不遵守救濟命令，中央主管機關仍可予以處罰。針對此種非涉及私權之爭議所為之處分，性質上雖屬行政處分，惟鑑於不當勞動行為爭議之處理有其專業及迅速性考量，原則上仍依處理涉及私權紛爭之不當勞動行為裁決機制處理，爰於第1 項規定，非涉及私權爭執不當勞動行為應準用之條文。……。五、針對非涉及私權爭議之不當勞動行為所為之裁決程序，於修正第46條明定作成裁決決定前，應有當事人言詞陳述意見程序，性質上類似法院審判程序，或至少具備行政程序法中之聽證程序（第54條以下）相當保障。另行政救濟之目的在於得到適當救濟可能性，應避免有延長或拖緩救濟期間的可能。因此，考量裁決決定之合議特質及程序之嚴謹性，再堅持所謂『行政自我審查』之訴願程序，已無實質意義。是以，審酌司法院釋字第396 號解釋意旨（類似正當法律程序所為之決定，得限制訴訟救濟），於第4 項明定就此類之裁決決定不服者，排除訴願程序，直接提起撤銷該裁決決定之行政訴訟，以資救濟。」據此可知，被告依勞資爭議處理法第43條規定組成之不當勞動行為裁決委員會，其委員均係來自被告以外之熟悉勞工法令或勞資關係事務之專業人士，渠等行使職權不受被告指揮，具有獨立地位，為獨立專家委員會，其作成之裁決決定具有合議特質及專業性。基於被告不當勞動行為裁決委員會裁決決定之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應認其就所為之裁決決定有判斷餘地，行政法院採取較低密度之審查，除其判斷係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序或其他違法情事外，應予尊重。
（二）原裁決決定業已敘明其認定參加人未與原告進行團體協約之協商，不構成團體協約法第6條第1項之不當勞動行為，乃係基於：
１、按不當勞動行為裁決制度創設之立法目的，在於避免雇主以其經濟優勢的地位對勞工於行使法律賦予團結權、團體協商權及團體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，並能快速回復受侵害勞工之相關權益。因此，與司法救濟相較，不當勞動行為之行政救濟之內容，除權利有無之確定外，尚包括為避免雇主以其經濟優勢地位而為之不法侵害及快速回復勞工權益之立法目的，所為預防工會及其會員之權利受侵害及謀求迅速回復其權利。基此，就雇主之行為是否違反團體協約法第6 條第1 、2 項而有不當勞動行為的判斷時，應依勞資雙方間之互動脈絡以及客觀事實之一切情狀，作為認定雇主之行為是否具有不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動之情形；至於行為人構成不當勞動行為之主觀要件，不以故意者為限，只要行為人具有不當勞動行為之認識為已足。
２、101年3月16日原告請求參加人於101年3月27日及29日進行團體協約之協商，參加人即以101年3月22日函覆原告略以：教育部與被告對「公立學校雇主之定義」尚未有共識，應待上級單位協商取得共識後，再進行協商為宜；被告審酌101 年3 月間，教育部與被告對於公立學校是否得為團體協約之協商主體一節，尚未取得共識，故參加人以待上級單位就公立學校是否為協商主體取得共識後，再據以辦理回復，應無不妥。其次，雖參加人業以上開函件回覆原告，但原告之協商代表仍於101 年3 月27日赴會，參加人之前任代表人呂仁和校長當場表示對學校是否為雇主或協商對象之疑義，將以桃園縣政府101 年3 月23日府教體字第1010073474號函（下稱：桃園縣政府101 年3 月23日函）為依據，拒絕於當日進行協商程序，亦難遽指為有拖延協商。
３、再者，參加人雖以101 年3 月22日函拒絕與原告於同年3月29日進行協商，但原告仍於同年3 月29日前往參加人學校，當天原告之協商代表與參加人之前任代表人呂校長約定同年4 月26日再召開會議，供參加人有時間取得教育局函復，其他相關單位如有進一步回文，亦可於該次會議中說明。被告審酌原告於101 年3 月29日會議時，亦同意待參加人取得教育局函覆後，再於同年4 月26日召開會議，可見原告於101 年3 月29日會議當天並未當場指摘參加人有拒絕協商之情，故原告嗣後主張參加人當天（101 年3月29日）所為構成不當勞動行為一節，尚難成立。
４、原告主張：伊於101 年4 月26日赴參加人處，並提出被告
100 年10月28日勞資2 字第1000126586號函、桃園縣政府勞動及人力資源局101 年3 月29日桃勞資字第1010011881號函（即原證4 、原證5 ）；惟參加人之總務主任張育旗以尚未接獲教育局回文，仍無法進行協商等語。經被告審酌雙方所提卷證，迄101 年4 月26日止，參加人確實尚未接獲桃園縣政府教育局回函，則參加人以此為由未進行團體協商，亦難謂有拖延協商之情。
５、查參加人其後始接獲被告101 年4 月27日函示略稱：公立學校教師之雇主當為學校等語，原告據此於101 年5 月15日函請參加人於同年5 月24日進行團體協商。參加人於接獲原告前函後，旋於同年5 月21日函請原告於同年5 月24日進行團體協商前，提供參加人教師參加原告之正式會員名冊等文件。被告審酌上情認為：參加人為理解原告是否符合團體協約法第6 條第3 項第2 款之資格，而請求原告提出會員名冊，於法應屬適當，故認原告指摘參加人佯裝協商云云，尚難成立。
６、再查，參加人於接獲原告同年5 月15日函後，即於同年5月21日函請原告在同年5 月24日進行團體協商前，提供協商相關資料（包括教師參加原告之正式會員名冊等），原告則於同年5 月28日函覆參加人，並說明：「貴校要求本會提供會員名冊，應係針對本會會員是否逾貴校所僱用勞工人數二分之一問題有所疑義，為免貴我雙方於勞工定義上產生爭議，本會就此問題說明如下：……。」等語。自此以觀，原告亦認同參加人以同年5 月21日函請原告於同年5 月24日進行團體協商前提供協商相關資料之請求，則參加人同年5 月21日函所請事項，並非無據，從而在上述協商相關事項（例如原告是否具有協商資格？）獲得一定程度之釐清前，尚難要求參加人於60日內提出對應方案。
質言之，當事人是否具有團體協約法第6 條所定之協商資格，係進行該法所定團體協商的前提，一方當事人如對此提出質疑，他方當有具體說明之義務，以免嗣後進行之團體協商，因一方當事人不具有協商資格，而徒作白工。
７、又團體協約法第6條第2項第1款規定所謂之合理適當，須斟酌客觀上他方所提出之協商內容是否為另一方所能對應，如另一方客觀上不能對應時，即不能苛求認其未盡團體協商義務；其次，同條項第2 款規定60日期間之目的，在於督促他方當事人儘速提出對應方案，避免發生拖延協商之情形，如一方當事人有正當理由而未於60日內針對協商書面通知提出對應方案，尚不能謂已構成未盡團體協商義務。據此，本件原告請求以參加人為協商對象、就其支會會員如何參與監廚、驗菜進行團體協商一節，因為被告與教育部間就公立學校雇主概念尚待釐清，法律見解歧異，而在上述見解歧異未經部會間協調解決之前，實難期待參加人就此與原告進行團體協商，故解釋上，原告所提協商尚非合理適當，從而原告主張參加人未於60日內針對協商書面通知提出對應方案，並進行協商，符合團體協約法第
6 條第2 項第2 款等情，亦難成立不當勞動行為。
８、原告於101年3月16日要求參加人於同年3月27日、29日召開團體協約協商會議，經參加人以101 年3 月22日函覆原告略以：教育部與被告對「公立學校雇主之定義」尚未有共識，應待上級單位協商取得共識後，再進行協商為宜；而斯時教育部與被告對於公立學校雇主之定義，雙方尚在溝通當中，參加人以待上級單位協商取得共識後再據以辦理，尚難遽指為拖延協商。俟參加人接獲被告101 年4 月27日函，得知被告認定「公立學校教師之雇主當為學校」，原告即據此於101 年5 月15日函請參加人於同年5 月24日進行團體協商，參加人接獲原告101 年5 月15日函後，即於同年5 月21日函請原告在同年5 月24日進行團體協商前，提供協商相關資料等，從此脈絡來看，尚難指述參加人有以公立學校雇主尚未有共識作為拖延協商之情。
（三）經核原裁決決定前開認定及判斷，與卷附證據資料相符，其判斷並非出於錯誤之事實認定、不完全之資訊或與事物無關之考量，亦無違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序，或有其他違法情事，基於上開說明，其判斷本院予以尊重。
（四）再按「為規範團體協約之協商程序及其效力，穩定勞動關係，促進勞資和諧，保障勞資權益，特制定本法。」「本法所稱團體協約，指雇主或有法人資格之雇主團體，與依工會法成立之工會，以約定勞動關係及相關事項為目的所簽訂之書面契約。」「（第1項）勞資雙方應本誠實信用原則，進行團體協約之協商；對於他方所提團體協約之協商，無正當理由者，不得拒絕。（第2項）勞資之一方於有協商資格之他方提出協商時，有下列情形之一，為無正當理由：一、對於他方提出合理適當之協商內容、時間、地點及進行方式，拒絕進行協商。二、未於六十日內針對協商書面通知提出對應方案，並進行協商。三、拒絕提供進行協商所必要之資料。（第3項）依前項所定有協商資格之勞方，指下列工會：……。（第2款）二、會員受僱於協商他方之人數，逾其所僱用勞工人數二分之一之產業工會。……。」「（第1項）團體協約簽訂後，勞方當事人應將團體協約送其主管機關備查；其變更或終止時，亦同。（第2項）下列團體協約，應於簽訂前取得核可，未經核可者，無效：……。（第3款）三、一方當事人為前二款以外之政府機關（構）、公立學校而有上級主管機關者，應經其上級主管機關核可。但關係人為工友（含技工、駕駛）者，應經行政院人事行政局核可。」「（第1項）勞資之一方，違反第六條第一項規定，經依勞資爭議處理法之裁決認定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。……。」團體協約法第1條、第2條、第6條第1項、第2項、第3項第2款、第10條第1項、第2項第3款、第32條第1項分別明定。
（五）依上引團體協約法第6 條第2 項之規定，「勞資之一方」於「有協商資格之他方」提出協商時，如有該條項所列各款情形者，始屬無正當理由拒絕協商。基此，首應確認係由「具備勞資一方當事人之資格」者，對於「亦具備協商資格之他方」所提出之協商，始有團體協約法第6 條第2項各款之適用。尤其該法乃歷經多年努力，始於97年1 月
9 日大幅修正全文34條，並於100 年5 月1 日施行，對於依該法進行協商時，公立學校是否為教師之雇主一節，在該法施行初期之本件爭議發生時（即101 年3 至5 月間），被告與教育部間確尚未形成共識，此為當事人所不爭執。而公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，公立學校教師之聘任，固為行政契約，惟因公立學校教師之聘任、敘薪、解聘、停聘、不續聘、退休、請假等事項，不僅影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。是在公立學校與其教師之行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。因此，有關公立學校與其教師間之所有行政契約內容，教師依工會法第4 條第3 項組織成立之教育產業公會，是否均得以公立學校為雇主，要求根據團體協約法第6 條之規定進行協商，即非無疑。至前引團體協約法第10條第2 項之規定，參諸該條項之立法理由：「鑒於各級政府機關（構）、公立學校及公營事業機構等之團體協約常涉政府預算或人事管理事項，為免造成政府運作之窒礙或衍生爭議，爰增訂第2 項，非依程序經核可者無效。」可知該條項係針對公立學校已符合團體協約法所稱之雇主，而成為一方當事人之情形所為規範。至於公立學校針對哪些協商事項，得基於團體協約法以雇主身分，與有協商資格之他方進行協商，尚無從自該條項推知。是原告所提出原證4 、原證16至原證19、原證21之被告函文、桃園縣政府勞動及人力資源局101 年3 月29日桃勞資字第1010011881號函及被告勞裁（100 ）字第29號裁決決定書（詳見本院卷宗第27頁、第92頁至第95頁、第97頁、第28頁、第311 頁至第318 頁），或係引用團體協約法第6 條、第10條第2 項之規定，或以實務上認為學校與教師間之聘約關係屬契約關係，教育主管機關不屬教師聘約之當事人，進而基於法理解釋一致性原則，推認公立學校概具有團體協約協商之資方當事人資格，實非周延，確有進一步針對個別協商事項之權責確認適格之協商當事人之必要。基於上開說明，原告主張伊先後於101 年3 月27日、同年4 月26日到學校與參加人協商時，既已提出前揭原證4 、5 、16等函文向參加人說明其確為教師之雇主，參加人仍以教育部與被告對「公立學校雇主之定義」尚未有共識，應待上級單位協商取得共識後，再進行協商為由，即屬拒絕與原告進行協商云云，應非可採。
（六）接續上開說明，本件協商開始進行前，除應先確認參加人是否具有進行團體協約協商之資方當事人資格外，原告是否符合團體協約法第6 條第3 項第2 款之規定，而屬有協商資格之勞方當事人，亦屬應先確認之程序事項。參加人於接獲被告101 年4 月27日函後，業於同年5 月21日函請原告在同年5 月24日進行團體協商前，提供參加人教師參加原告之正式會員名冊等文件，並於同年5 月24日雙方協商當日提出參加人教職員工名冊，其後，復於同年6 月1日提出參加人「100 學年度人員名冊」（共80人），補列教職員工名冊所遺漏之6 名人員，足見參加人於其雇主資格獲得被告確認後，已積極針對原告是否屬有協商資格之勞方進行實質計算認定程序，並無杯葛協商之舉。至於參加人雖於101 年6 月1 日補列6 名人員為其所僱用之勞工人數，然該6 名人員當時確實任職於參加人校內，此為原告所不爭執（詳見本院卷宗第190 頁），其中2 名特教助理員並經原裁決決定認應計入參加人所僱用之勞工人數（詳見本院卷宗第15頁反面），兩造及參加人就此亦當庭表明均不爭執（詳見本院卷宗第189 頁、第211 頁至第212頁），堪認參加人並非為惡意提高原告具協商資格之勞方門檻，而違反誠信原則虛列非任職於參加人之員工人數。是原告主張參加人於101 年6 月1 日之補列行為，即屬拒絕、拖延協商等語，容有誤解。
（七）至原告主張：自參加人之總務主任張育旗於101 年5 月28日召開晨會時，曾詢問原告會員有無撤案意思；參加人於
101 年3 、4 月間與原告協商時，認為教師是否需負責驗菜屬校內事務，其已自行協調安排，校內教師為何仍找原告出面協商，並表示應由參加人校內祥安支會出面協商，原告並無協商資格；參加人101 年6 月1 日函文說明三、四記載，關於驗菜議題，參加人已作適當處置，對於提出聲明書表明不參與驗菜者，全數同意，已不存在欲協商之驗菜事宜；及參加人於裁決程序中向被告提出之答辯狀提及，該校就驗菜工作之處理，溝通管道暢通，未經協商就已符合協商之內容，實無需徒增事端，該校參加原告之會員，因不認同原告之處理方式，並提出退會意願者，請原告提供退會相關表件等事實，足見參加人認為個別勞動權利已於校內程序獲得解決，即無必要進行系爭團體協約之協商，將個別勞動權與集體勞動權混淆，罔顧團體協約法賦予原告之協商權利，已透露參加人不願與原告協商之主觀意圖等語。固堪認參加人除以伊與原告是否具有依團體協約法第6 條進行協商之資格應先釐清，始得進行實質協商之外，兼以其已改善驗菜工作之安排處理，質疑本件是否仍有繼續進行團體協商之必要。惟此無非因參加人未深入瞭解以個別勞動契約方式處理爭議，無法真正解決或維護集體勞資關係的正常化與和諧之觀念，以及101 年3 、
4 月雙方初步接觸階段，尚未釐清彼此是否具有協商資格所致之誤解。綜觀參加人回應原告要求進行協商之大致經過始末：桃園縣政府於100 年10月28日先以府教秘字第1000441323號函知該縣各縣立學校及原告，有關原告將依團體協約法與學校進行協商事，應由上級單位就協商雇主之認定取得共識，方得進行（詳見本院卷宗第308 頁），故參加人於接獲原告101 年3 月16日發函要求於101 年3 月27日、29日進行協商通知後，旋以參加人101 年3 月22日函覆原告略以：教育部與被告對「公立學校雇主之定義」尚未有共識，應待上級單位協商取得共識後，再進行協商為宜；原告之協商代表於101 年3 月27日赴會時，參加人當時校長呂仁和復當場表示有關學校是否具有團體協約協商資格之疑義，將以桃園縣政府101 年3 月23日函為依據（詳見本院卷宗第41頁反面，原告於101 年5 月31日向被告申請為不當勞動行為裁決時所提出之聲明書內容），且細讀上開桃園縣政府101 年3 月23日函說明二、三（詳見本院卷宗第30頁），可知該函確已針對學校是否為團體協約法第2 條所稱之雇主，及為教師履行營養午餐監廚、驗菜工作進行團體協商之適法性等問題，同時函請教育部釋疑；其後，參加人並於101 年4 月26日以祥小總字第1010002135號函促請桃園縣政府教育局確認上開協商資格之疑義（詳見本院卷宗第256 頁），嗣參加人接獲被告101 年
4 月27日函，即主動於同年5 月21日函請原告在同年5 月24日進行團體協商前，提供參加人教師參加原告之正式會員名冊等文件各情，及證人張育旗證稱：「（原告訴訟代理人問：你是否曾向學校老師表示，希望他們能撤回向原告提出驗菜協商之請求？）我在朝會說的這段話，是希望他們不要請工會跟我們協商了，但確實的日期我無法確定，我講這些話的目的，是想讓學校所有的老師知道，驗菜的事還沒有結束，因為學校裡面原告所設支會的少數幹部自行決定委託原告跟我們協商，並沒有經過支會大會的決議，況且我有聽到本校支會部分會員不認同他們這樣做，所以我才會在公開場合這麼說，希望他們能撤案。」等語（詳見本院卷宗第248 頁）之緣由，再參諸參加人對於校內12位聲明無意願參與驗菜工作之教師，業於101 年3 月20日同意均無庸擔任驗菜工作，此為兩造所不爭執（詳見本院卷宗第41頁正反面、第115 頁），堪認參加人雖對勞工集體勞動基本權之觀念尚未明確建立，惟其確已就施行初期尚非明確之團體協約法協商當事人資格之認定標準，促請上級機關釐清，於過程中並先對校內教師已發生之個人勞動爭議作善意處理，暫為因應，實難認參加人如何對原告之會員有施壓、散播恐懼之不當行為，或杯葛、拒絕與原告進行協商之舉措。
（八）至參加人時任校長呂仁和因堅持以教育部與被告對「公立學校雇主之定義」尚未有共識，應待上級單位協商取得共識後，再進行協商為由，而於原告提示相關函文要求協商時表示「我不要看」等言語或以手掩住嘴巴之動作，其態度固然有失妥洽，惟其前揭表態之原因尚非無據，詳如前述，因認僅憑參加人前任校長呂仁和上開言行，仍不足認參加人有該當團體協約法第6 條第1 項、第6 條第2 項第
1 款之無正當理由拒絕進行協商之不當勞動行為。
（九）團體協約法第6 條第2 項既規定，「勞資之一方」於「有協商資格之他方」提出協商時，有該條項所列各款情形者，始屬無正當理由拒絕協商。基此，同條項第2 款規定之：「未於60日內針對協商書面通知提出對應方案，並進行協商。」所指60日之起算時點，即應自提出協商者及被要求進行協商者，各為具有協商資格之勞方與資方的前提可得確定之時起算，始符該條款之文義與規範意旨。從而，原告徒以自101 年3 月16日伊函請參加人進行團體協商之日起算，迄原告於101 年5 月31日申請裁決時止，參加人已逾60日仍未提出對應方案之情，主張參加人依團體協約法第6 條第1 項、第6 條第2 項第2 款規定，已有無正當理由拒絕進行協商之不當勞動行為云云，亦屬無據。
（十）末查，被告因教師工會依團體協約法進行團體協商之對象究為公立學校或教育行政主管機關之爭議，已於101 年10月24日邀請教育部召開研商會議，共識朝向不違反現行法制下，明確釐清團體協約債務不履行責任及不當勞動行為之雇主責任，明定協商事項權責及認定協商當事人為學校、地方政府或教育部之方向研議，會後教育部於102 年3月20日以臺教師（三）字第1020039198號函（詳見本院卷宗第219 頁至第220 頁）確認，依教師相關工會所提團體協約協商事項區分協商主體，且無論主管教育行政機關或學校均應依團體協約法第6 條為誠信協商，至此，被告與教育部對於上開爭議終有明確之共識。教師相關工會與公立學校間日後如有進行團體協商之必要，就上開爭議既有明確規範可資遵循，當可杜絕因相同爭議所衍生之紛擾，附此說明。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決之結果不生影響，無一一論述之必要，且亦認無另循行政訴訟法第138 條、第162 條之規定囑託調查證據或徵詢意見之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 黃桂興法 官 蔡文育
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
書記官 鄭聚恩