臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1065號102年10月31日辯論終結原 告 祥恩營造有限公司代 表 人 許文隆（董事）住同上訴訟代理人 石宜琳 律師複代理人 張欣潔 律師被 告 臺北市政府工務局水利工程處代 表 人 黃治峯（處長）住同上訴訟代理人 駱忠誠 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
2 年5 月15日訴102017號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：本件被告代表人於訴訟繫屬中由施建旭變更為黃治峯，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：原告參與被告（原為臺北市政府工務局養護工程處）「94年道路預約維護工程（第3 標）」採購案之投標，原告之實際負責人羅金泉因執行業務有政府採購法第87條第4 項以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭之情事，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以99年8 月
6 日95年度矚訴字第2 號刑事判決為有罪判決，被告遂據以認定原告構成政府採購法第101 條第1 項第6 款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」之事由，通知原告將刊登政府採購公報，原告不服向被告提出異議，未獲變更，提出申訴，遭經申訴審議判斷駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、被告所為對原告刊登政府採購公報，並自刊登次日起3 年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之處分，應屬裁罰性不利益處分，應遵循「一事不二罰」之原則：
（一）被告於原告受有刑事裁罰後，復對原告作成上揭行政上裁罰性不利處分，有違行政罰法第26條規定之一事不二罰原則：
1、被告以原告有政府採購法第101 條第1 項第6 款之情形，於被刊登政府採購公報後，3 年內將不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之處分，造成原告於該期間內參加招標、審標及決標階段之資格遭到剝奪，並非單純警告、命除去或停止違法行為而已，而是明顯帶有「制裁性」、「非難性」，即具有「裁罰性」甚明。最高行政法院於101年6 月12日之庭長法官聯席會議決議中亦已明確表示，職此之故，本件被告所作之系爭停權處分，性質上應屬裁罰性之不利處分，核屬行政罰法第2 條第2 款之「其他剝奪一定資格」之處分，要無疑義。
2、次依司法院釋字第503 號解釋、行政罰法第25條與行政罰法第26條第1 項本文規定可知，倘一行為違反行政法上相同義務，縱使同時有行政與刑事責任，只要處罰手段已得達到行政目的，即應不得再重複處罰，否則即有違現代民主法治國家之基本原則。是基於上開規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定而應受罰鍰之處罰者，因刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律處罰，已足資警惕，爰不再為行政罰鍰之處罰；且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。
3、本件停權處分，係屬行為人違反行政法上義務而遭受行政機關之裁罰性不利處分。然針對同一行為，原告亦已獲臺北地院96年度訴字第1624號刑事有罪判決確定，並包含有罰金之宣告，是依行政罰法第26條第1 項前段規定，原告既已受刑事處罰，且處罰目的業已經達成，就同一行為斷不得重複評價而受重複處罰，被告再科以行政罰下停權處分，顯然違反「一事不二罰」之原則，自應予撤銷。
（二）被告援以作成系爭裁罰性不利處分之基準之數個標案事實同一，應視為「一事」，被告尚不得於未經法律授權之前提下，即擅以行政機關內部分案規則而予以切割認定行為數，否則即有違法律保留原則：
1、被告所稱原告之實際負責人羅金泉所為之圍標行為中，原告參與部分，業經臺北地院96年度訴字第1624號判決後由主管機關以此為由，於100 年9 月16日北市工水工字第10061247100 號函（即原處分）停權原告1 年在案，雖該裁罰性不利處分標明係針對「94年道路預約維護工程（第7標辦理路基改善）」，惟此與本件「94年道路預約維護工程（第3 標）」僅名義上為不同標案，其行為均係於94年
3 月3 日同時發生，且客觀上乃行為人羅金泉基於同一意思，對於相同機關所開之標案，於同時間有一圍標行為，自難謂非自然一行為；抑或足認其行為亦係基於一個概括的意思，在時空、場所極為緊密的情況下所為，亦屬接續行為，為法律上一行為無疑。則被告復以上揭系爭裁罰性不利處分裁處停止原告參與政府採購招標等行為3 年之權利，即屬針對原告之一行為重複、相同之處罰，自有違反行政罰法上之一事不二罰原則，應予以撤銷。
2、本件被告係依據政府採購法第101 條第1 項第6 款之規定：「犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。」與行政院公共工程委員會100 年7 月18日工程企字第10000267690 號函解釋內容：「機關就涉及數件採購案之同一廠商所為政府採購法第75條或第101 條之通知或異議處理結果，請依採購個案逐案分別行文，勿將二以上案件併同一函，以利後續救濟程序之處理…。」為由，即認定因原告所涉及之標案為三件，即有數行為，應採個案分別處分，故被告所為之系爭處分並未違反一事不二罰。惟：
（1）觀察上開行政院公共工程委員會之函示意旨，應可推知：行政實務上之所以要求以採購個案逐案處理，乃係因概念上各標案具體事實可能有所殊異，為恐同一處分內存有多個標案，將致生未來進行後續救濟程序時無法依據各別標案差異進行裁處之不便情形；換言之，「以標案作為行文立案單位」係後續救濟管道運作上之需，又「標案」之界定本身為行政作業上為了明確區辨或藉以特定內容不同之工程作業所利用之判斷基準，並無實質上之關聯或合理基礎可作為行為人行為數之判斷或分割依據。倘認一自然事實動作得以透過行政內部規則進行行為數之切割，則凡行政機關得針對自然事實動作具體描繪出某種劃分標準時，即可將一行為進行無限次的切割後，再將之定位為數行為而予以重複裁處，然此結論不但不符合比例原則，亦直接牴觸一事不二罰之基本精神，殊值商榷。然被告以前揭分案規則認定原告有數行為，顯然誤解上開行政院公共工程委員會之函示之意義與內容，是行為數之認定自應回歸依行為人之主觀與客觀行為綜合判斷，故被告不僅錯誤適用相關規定，推論上亦倒果為因，致系爭處分違反一事不二罰原則無疑，應予以撤銷。
（2）再者，政府採購法第101 條第1 項第6 款之規定係以「罪」為要件，被告所稱原告之實際負責人羅金泉所為之圍標行為經刑事判決確定僅犯一罪，應回歸條文文義適用，自不能率行認定為數行為而就各個標案予以分別重複處罰，否則即有違反法律保留原則及行政法定主義原則。
3、退步而言，縱認行為人之行為數得基於特定之法目的，由行政機關以行政規則等法規命令予以切割分別認定，惟參酌司法院釋字第604 號解釋：「道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定。依中華民國86年1 月22日增訂公布第85條之1 規定，係對於汽車駕駛人違反同條例第56條第1 項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。…」可知，行政法上對於違規行為之行為數認定，應由立法者預先以法律作出原則性規範，始得再以之授權主管機關訂定行政命令，否則若無法律明文規定或授權、亦無法從法律之規範目的、手段推演出立法當時確有授權行政機關訂定標準或授權訂定標準之範圍，則行政機關卻擅下處分或擅自於處分中附加法律所無之負擔，即違法律保留。今被告於政府採購法未訂定、亦未授權訂定行政命令下即擅自認定停權處分應以各個標案作為認定標準，並藉此對原告作成裁罰性不利行政處分限制其參與政府標案之權利等等，其間並無任何法源依據，已違反法律保留，實屬無據，自應予以撤銷。
二、行政罰法第27條第1 項：「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。」、第2 項：「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」依上開規定，被告對於原告圍標行為作成行政罰之裁處權時效，自應於該圍標行為終了時起算：
（一）系爭停權處分乃行政罰法上之不利益處分，應適用行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效，此觀諸最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議要旨自明，已如上述。是系爭停權處分雖係依據政府採購法所作成之處分，惟關於裁處權之時效仍應回歸行政罰法上規定，併予敘明。
（二）系爭標案（94年道路預約維護工程（第3 標）之決標日期為94年3 月3 日，自此可知系爭圍標行為至遲於上開期日業已終了，且自該日起計至被告以北市工水工字第10161710800 號函作成系爭停權處分之101 年12月24日止，早已逾越行政罰法第27條第1 項所規定之三年期間；又退步而言，雖行政罰法第28條第1 項規定：「裁處權時效，因天災、事變或依法律規定不能開始或進行裁處時，停止其進行。」，裁處權之行使具備上開規定事由時，停止時效之計算；惟同條第2 項亦明文規定：「前項時效停止，自停止原因消滅之翌日起，與停止前已經過之期間一併計算。」，是縱認系爭停權處分之裁處權時效因第一審法院尚未作成有罪判決而有所謂「依法律規定不能開始或進行裁處」之停止事由，惟扣除停止原因存續期間，即自偵查分案日96年1 月9 日起至臺北地院95年度矚訴字第2 號刑事判決之第一審判決日99年8 月6 日止之第一審審理程序期間後，依據上開行政罰法第28條第2 項規定，將停止前已經過之期間與第一審判決翌日起算至系爭停權處分作成日之期間併同計算，合計亦已逾行政罰法第27條第1 項所規定之3 年時效期間，是依上開規定，被告對原告之行政罰裁處權，業已因3年期間之經過而消滅。
三、被告以非原告負責人之人之行為作為依據，對原告遽然課以不利益之裁罰，令停權三年，亦屬有誤，應予以撤銷：
（一）羅金泉雖經臺北地院認定於92年至94年間，就上揭系爭工程有圍標行為，並經95年度矚字第2 號刑事判決確定；然92年至94年間，原告之公司登記負責人為吳國華，而非被告所指之羅金泉；至羅金泉實係因系爭圍標工程等另案涉犯違反貪污治罪條例之對公務員為行賄行為之罪，方於前揭刑事判決遭法院認定為原告之「實際負責人」，且綜覽上開判決內容，亦僅憑羅金泉客觀上有圍標行為之外觀，即遽然認定伊為原告之實際負責人，卻未說明、論斷伊與原告間是否確實存有僱佣、委任或其他法律上或契約上關係，而足堪認定羅金泉乃原告之形式或實際負責人。實際上羅金泉並未於原告擔任任何職務，不具從業人員身分，亦非該公司股東，更無任何證據足資證明羅金泉係依法或依契約經原告授予代理（或代表）權限者，羅金泉所為自與原告概無所涉，其依法亦無代表原告對外作成本件相關法律行為之權限。再者，羅金泉並未曾實際代表或代理原告參與本件投標、競標、決標及簽立系爭承攬契約之法律行為與法律事實，只是因羅金泉於刑事偵查中為取得「污點證人」之地位，故而自白，自認為「實際負責人」而已；然本件何人是否為原告之負責人，仍應以是否向主管機關登記，是否實際參與投標、競標、決標，並為訂立系爭承攬工程契約之法律行為之人，以資為斷，尚不能僅憑第三人任意自白或自認其為原告之實際負責人，即逕予採憑逕為認定。羅金泉非政府採購法第92條所指之廠商之「代表人」或「代理人」或「受雇人」，上開法並無所謂「實際負責人」之規定與適用，蓋招標廠商倘若主張羅金泉係原告之實際負責人，屬於原告之從業人員者，自當為此負擔舉證責任，否則要不能以非原告法定代理人之羅金泉個人有圍標行為，即遽依政府採購法第103 條第1 項第二款課與原告停權三年之不利益處分，否則即有違「行政法定主義原則」，尚有違法。
（二）況廠商與代表人就圍標行為連帶負擔行政責任之規定，僅於政府採購法第92條有明文，是廠商依據該條規定而受法院判決科處罰金刑者，縱認行政機關依法得以符合政府採購法第101 條第1項 第6 款之規定為由，對其作成行政罰上之停權處分，然本件廠商係「法人公司」，所受刑事判決乃罰金刑而已，依據同法第103 條第1 項第2 款規定，亦僅得裁處停權處分：
1、觀諸政府採購法第101 條、第103 條之立法意旨暨規範內容，均係以「廠商」作為對象所設計之行政裁罰手段，且法條亦已分別明確規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一…」、「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商…」，是依據條文文義，上開規定之適用對象自應區分自然人廠商或法人廠商；至於被告所提出政府採購法第103 條第1 項第1 款之區分實益之疑義，係屬立法上疏漏之處，尚待立法者依循立法程序予以修正填補之；尤其依上所述，被告就本案羅金泉所涉圍標行為，亦以此理由，於100 年9 月16日函告原告停權亦只一年而已，而適用政府採購法第103 條第1 項第2 款規定，何以本件被告再度對原告裁罰，即為「三年停權處分」，而與前行政處分相異，除難令被告甘服外，亦使人民對行政機關失其信賴，致對於處分、命令而無所適從，果爾，被告更有違反行政法定主義；蓋本件被告誠不應率為擴張解釋或恣意解釋，否則即有悖於依法行政之根本原則。
2、依政府採購法第103 條第1 項第2 款本文規定：「有第10
1 條第7 款至第14款情形或第6 款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起一年。」，原告於上開臺北地院96年度訴字第1624號判決僅係判處罰金而已，而非上開政府採購法第103 條第1 項第1 款所規定之「有期徒刑」，依上開規定，本件縱應停權處分，則原告所應受裁處停權之期間亦僅係一年，惟被告竟課以原告應停權三年之處分，亦屬有誤；況原告先前亦已由被告於100 年9 月16日以北市工水工字第10061247100 號函，對於「94年道路預約維護工程（第7 標辦理路基改善）」函告原告停權一年在案，已如上述；且此與本件「94年道路預約維護工程（第3標）」行為人羅金泉對於相同機關所開標案，本於同一之意思，於同一時間內，以自然之一行為所作成；退而言之，至少堪認係羅金泉本於一概括之意思，於緊密時空、場所之情況下所為之接續行為，概念上亦應認定屬法律上之一行為，已如前述。故前揭二標案僅係因政府採購程序實務內部分案要求而有名義上之不同，然圍標基礎事實行為客觀上仍屬同一，自應認定為同一事件。又政府採購法第10
1 條第1 項既已明文規定以「廠商」作為裁罰對象，而本件之廠商為法人公司，從而，本於行政法定主義，依現行法之規範文義而論，該條第6 款規定所謂經第一審為有罪判決者，自應以原告為「罰金刑」是否確定為依據，被告尚不得任意擴張至所指非法定之非代表人，即率爾認以所稱「實際負責人」而非從業人員之羅金泉已判處有期徒刑，作為停權年限之基礎；要言之，被告依法不得再以「非廠商負責人」之行為為據，「重複」就「同一事件」作成停權處分，否則即屬不依法行政，難謂無違法等情。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。
參、被告則以：
一、本件無一事不二罰規定之適用刊登政府採購公報之原處分，自屬行政罰，有行政罰法之適。又依行政罰法第26條但書規定，因其他種類之行政罰兼具有就各該行政法之管制目的，有維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關自得併予處罰，此亦有最高行政法院10
1 年度判字第625 號判決可資參照。故本件原告因其實際負責人觸犯政府採購法第87條之4 項之罪，遭臺北地院95年度矚訴字第2 判決有期徒刑陸月，故自有政府採購法第101 條第1 項各款情形，依同法第102 條第3 項規定所為通知刊登採購公報之行政罰，與臺北地院有刑徒刑6 月及臺北地院96年度訴字第1624號判決所處之罰金等相較，顯係其他不同種類之行政罰，被告依法自得裁處，原處分、異議處理結果、申訴審議判決，自無違誤。
二、本件原告主張「應為一事」部分，尚不足採
（一）政府採購法第101 條第1 項規定：「機關辦理採購發現廠商有下列情形之一，應將事實及理由通知廠商，並附件如未提出異議者，將刊登政府採購公報…」，故將刊登政府採購公報之通知，係以個別採購案為據，亦即如數個採購案均有相同之原因，亦應以依個別採購案分別通知及處罰。再者，行政院公共工程委員會100 年7 月18日工程企字第10000267690 號函表示：「機關就涉及數件採購案之同一廠商所為政府採購法第75條或第101 條之通知或異議處理結果，請依採購個案『逐案』分別行為，勿將『二以上案件』併於同一函，以利後續救濟程序之處理」（行政院公共工程委員會100 年7 月18日工程企字第10000267690號函影本）以觀，主管機關亦認政府採購法第101 條所為之通知係依採購案個案逐案認定，不同採購案即為二以上案件。
（二）政府採購法對於違法圍標，依政府採購法第87條第1 項第
4 款以觀，所處罰係針對個別採購案，廠商有以契約、協議或其他方式之合意，使其他廠商不為投標或不為價格之競爭之行為，作為犯罪要件，其中「其他廠商不為投標」或「不為價格之競爭」以觀，自係均指對於個別採購案，有此行為即構成犯罪，此由臺北地院95年度矚訴字1624號判決亦係以原告實際負責人羅金泉「共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協使廠商不為投標或不為價格競爭，處有期徒刑壹年，滅為有期徒刑陸月…」以觀，原告負責人實質上係以數行為連續犯政府採購法第87條第
4 項之罪，亦即原告實際負責人，實有數個犯罪行為，只不過刑事判決依修正前刑法第56條規定以一罪論。又連續犯，雖刑法94年修法前將數連續行為，擬制為裁判上一罪（現行法已刪除），然其本質上仍為數行為，且行政罰法並無連續犯之規定，實務見解亦認為行政罰並無類推適用刑法連續犯規定之空間（改制前行政法院89年度判字第3146號判決、最高行政法院90年度判字第731 號判決參照）。是以，在行政罰法之法律評價上，其連續圍標之行為應視為「數行為」，亦即應以標案區分係，而以數行為論。是以，本件原告實際負責人即對於被告所辦理之數個採購案，犯政府採購法第87條第4 項之罪，依行政罰法第25條「數行為違反同一或不同行政法上義務者，分別處罰之」規定，被告自應就原告實際負責人對被告所辦之個別採購案所犯政府採購法第87條第4 項之罪，依個別採購案逐案處罰，自屬合法。
（三）至於原告另依司法院釋字第604 號解釋之意旨，主張行政行為之行為數認定，應由立法者預先以法律作出原則性規範，始能再以之授權主管機關訂定行政命令等語，惟司法院釋字第604 號解釋係闡明指出道路交通管理處罰條例第85條之l 對於汽車駕駛人違反同條例第56條第l 項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，係對此多次違規行為予以多次處罰，故不生一行為不二罰之問題，其並未表示行政行為之行為數認定，應由法律或法律明確授權之法規命令為之，故原告之主張，容有誤會，亦不足採。故本件被告依行政罰法第25條規定，就所涉不同採購案，分別予以處罰，自屬有據。
三、原告主張被告所為之原處分，已逾3年時效部分
（一）政府採購法第101 條第1 項第6 款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。…」以觀，顯然係以機關發現廠商犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決為要件，故於第一審為有罪判決以後，行政主體方得依政府採購法，作成通知刊登採購公報之原處分，故其時效自應以得作成處分時起算。
（二）本件臺北地院95年矚訴第2 號刑事判決及臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決均係於99年8 月6 日宣判，本件被告之原處分係於101 年12月24日作成，於101 年12月26日送達，尚未逾3 年。是以，本件雖有行政罰法第27條第1項規定3 年時效之適用，惟原處分作成時間亦未逾3 年，自無違法，此亦有最高行政法院101 年度判字第625 號意旨略謂「行政罰法第27條第2 項前段規定，裁處時效期間係自違反行政法上義務行為終了起算，由政府採購法第10
1 條第1 項第6 款規定，顯然係以機關發現廠商犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決時，應通知廠商將刊登採購公報為要件，故至少是第一審為有罪判決以後，行政機關通知刊登採購公報所為行政罰之違反行政法上義務行為始終了，方起算裁處時效。經查，本件上訴人經桃園地院以犯政府採購法第92條之罪的一審有罪判決時間係98年7 月22日，此為原審所認定之事實，被上訴人於99年2月1 日通知上訴人將刊登採購公報的行為，未逾3 年時效，至為灼然」可資參照。基此，被告既已於101 年12月26日將原處分送到原告，自未逾三年時間，故原告主張原處分已逾三年時效，自無可採。
四、原告主張羅金泉非原告之負責人，主張被告不得對原告予處罰乙節，亦非有據。
（一）行政院公共工程委員會95年12月28日工程企字第09500477
630 號函釋內容謂：「依政府採購法第101 條第1 項第6款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用。」，此係行政院公共工程委員會依採購法第9 條第1 項前段、第10條第
2 款之授權規定，就採購法第101 條第1 項第6 款所為之解釋。又採購法第87條至第91條係以自然人為處罰對象，為法人、機關或團體之廠商雖不可能違犯。惟倘犯罪之該自然人為其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，依同法第92條規定亦負有刑責，應處以該條之罰金。蓋法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，以參與政府採購。是廠商之實際負責人（從業人員）因執行業務犯採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商處罰限於該條之罰金，但其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，廠商即合於同法第101 條第1 項第6 款之要件。
（二）再觀之採購法第103 條第1 項規定「依前條3 項規定刊登於政府採購公報之『廠商』，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101 條……第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3 年。……二、有第
101 條……第6 款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1 年。」已區分廠商停權期間因判處有期徒刑及拘役、罰金或緩刑而有不同，而廠商不可能被判處有期徒刑，足見第101 條第1 項第6 款所謂「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」包括廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，否則採購法第103 條第1 項第
1 、2 款之區分將無實益。故為防止廠商規避相關規定，行政院公共工程委員會乃基於「目的論解釋」，將採購法第101 條第1 項第6 款之「人」，解釋為包括「原告」在內，並未違背該法文意及論理法則，符合採購法第101 條第1 項第6 款之立法目的（最高行政法院100 年度判字第19號判決參照）。故本件原告之負責人既觸犯政府採購法第87條第4 項之罪，且經臺北地院於99年8 月6 日以95年度矚重訴字第2 號判決有期徒刑陸月，原告亦應其負責人犯政府採購法之罪，遭臺北地院96年度訴字第1624號判決，依政府採購法第92條之規定，判處罰金在案，故足證羅金泉係原告之實際負責人，否則何以原告會遭臺北地院96年度訴字第1624號判決，以其代表人犯政府採購法之罪，而依政府採購法第92條之規定，判處原告罰金在案，故原告主張羅金泉，非其代表人，實不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出臺北地院96年度訴字第1624號判決、被告101 年12月24日北市工水工字第10161710
600 號函影本附本院卷為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原處分是否違反「一行為不二罰原則」？
二、政府採購法第101 條第1 項第6 款之適用範圍是否及於廠商之代表人？原告應否就羅金泉之行為負責？
三、被告之裁處是否已逾越裁處權時效？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）政府採購法第87條第4 項規定：「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭者，處6 個月以上5 年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下之罰金」
（二）政府採購法第101 條第1 項第6 款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」
（三）政府採購法第103 條第1 項第1 款規定：「依前條第3 項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101 條第1款至第5 款情形或第6 款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3 年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。
、二、有第101 條第7 款至第14款情形或第6 款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起一年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」
二、原處分未違反「一行為不二罰原則」：
（一）本件被告於94年3 月3 日辦理「94年度道路預約維護工程（第3 標）」採購案，因原告當時實際負責人羅金泉犯政府採購法第87條第4 項之罪，經臺北地院95年度矚訴字第
2 號刑事判決「羅金泉共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議使廠商不為投標或不為價格之競爭，處有期徒刑l 年，減為有期徒刑6 月」，另原告亦因實際負責人觸犯政府採購法第85條第4項 之罪，遭臺北地院以96年度訴字第1624號判決「祥恩營造有限公司，其廠商之代表人，因執行業務犯政府採購法之罪，共伍拾參罪，各罰新臺幣貳拾萬元，均減為罰金新臺幣拾萬元；應執行新臺幣伍佰萬元」，故被告依政府採購法第101 條第1 項第
6 款規定，作成將原告刊登政府採購公報，3 年內將不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之處分，尚無違誤。
（二）原告雖主張針對同一行為，原告亦已獲臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決罰金，依行政罰法第26條第1 項前段規定，處罰目的業已經達成，就同一行為斷不得重複評價而受重複處罰，被告再科以行政罰停權處分，顯然違反「一事不二罰」之原則；又羅金泉所為之圍標行為中，原告參與部分，業經主管機關於100 年9 月16日北市工水工字第10061247100 號函停權原告1 年在案，雖該裁罰性不利處分標明係針對「94年道路預約維護工程（第7 標辦理路基改善）」，惟與系爭「94年道路預約維護工程（第3 標）」僅名義上為不同標案，其行為均係於94年3 月3 日同時發生，且客觀上乃行為人羅金泉基於同一意思，對於相同機關所開之標案，於同時間有一圍標行為，足認其行為亦係基於一個概括意思的接續行為，為法律上一行為，被告復裁罰停止原告參與政府採購招標等行為3 年之權利，亦違反一事不二罰原則云云。
（三）惟政府採購法第101 條第1 項6 款刊登政府採購公報，即生同法第103 條第1 項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，固屬裁罰性不利處分（最高行政法院院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照），而有行政罰法之適用，然行政罰法第26條規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」，可知行為人已經刑事判決處刑者，「因其他種類之行政罰兼具有就各該行政法之管制目的，有維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關自得併予處罰」（最高行政法院101 年度判字第625 號判決參照）。本件原告實際負責人羅金泉係遭臺北地院95年度矚訴字第2 判決有期徒刑陸月，原告係經臺北地院96年度訴字第1624號判決判處應執行罰金新臺幣伍佰萬元，原處分所裁罰「3 年內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商」之停權效果，與前揭刑事處罰相較，係屬不同種類之行政罰，依前揭說明，尚無一事二罰之可言。
（四）又行政罰法並無連續犯之規定，亦無類推適用刑法連續犯規定之空間（改制前行政法院89年度判字第3146號判決、最高行政法院90年度判字第731 號判決參照），故連續圍標之行為，在行政罰法上應視為「數行為」，亦即應以各標案來區分，而以數行為論。行政院公共工程委員會100年7 月18日工程企字第10000267690 號函表示：「機關就涉及數件採購案之同一廠商所為政府採購法第75條或第
101 條之通知或異議處理結果，請依採購個案『逐案』分別行為，勿將『二以上案件』併於同一函，以利後續救濟程序之處理」，核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。又司法院釋字第604 號解釋係闡明道路交通管理處罰條例第85條之l 對於汽車駕駛人違反同條例第56條第l 項各款而為違規停車之行為，得為連續認定違規，故對多次違規行為，可予多次處罰，不生一行為不二罰之問題，其並未表示「行政行為之行為次數認定，應由法律或法律明確授權之法規命令為之」，原告持該解釋主張被告就「行為次數之認定」違反法律保留原則云云，尚無足採。本件原告實際負責人羅金泉既係對於被告所辦理之數個採購案，各犯政府採購法第87條第4 項之罪，依行政罰法第25條「數行為違反同一或不同行政法上義務者，分別處罰之」規定，被告自應就羅金泉所犯政府採購法第87條第4 項之罪，依個別採購案逐案處罰。觀諸原告前經台北市政府停權1 年者係「94年道路預約維護工程（第7標辦理路基改善）」案，與本件「94年道路預約維護工程（第3 標）」為不同標案，此為原告所自承，原處分因而就系爭標案再處停權3 年之處分，自無重複處罰之問題，原告主張尚不足採。
三、政府採購法第101 條第1 項第6 款之適用範圍及於「廠商之代表人（實際負責人）」，原告應就羅金泉之行為負責：
（一）原告雖主張原告係公司法人，所受刑事判決乃罰金刑而已，依據同法第103 條第1 項第2 款規定，僅得裁處停權1年處分，又羅金泉非原告法定代理人，其並非政府採購法第92條所指之廠商之「代表人」或「代理人」或「受雇人」，上開法律並無所謂「實際負責人」之規定與適用，本件不應適用政府採購法第103 條第1 項第2 款停權3 年云云。
（二）惟觀之採購法第103 條第1 項規定「依前條3 項規定刊登於政府採購公報之『廠商』，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101 條……第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3 年。……二、有第
101 條……第6 款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1 年。」，廠商之停權期間，因被判處有期徒刑及拘役、罰金或緩刑而有不同，但廠商不可能被判處有期徒刑，其僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，以參與政府採購，此所謂之「代表人」不僅包括名義上代表人，亦包括實際負責人在內，否則廠商只要找一個人頭當名義上代表人，即可不必為圍標行為負罰金之刑事責任，豈為事理之平？是廠商之實際負責人因執行業務犯採購法第87條之罪，經第一審宣告有期徒刑（有罪判決）者，廠商雖僅被判處罰金，該廠商當然即合於同法第101 條第1 項第6 款之要件，應自刊登之次日停權起3 年。如若不然，政府採購法第103 條第1 項第1 、2 款區分停權1 年、3 年就毫無實益。行政院公共工程委員會95年12月28日工程企字第09500477630 號函釋內容謂：「依政府採購法第101 條第1 項第6 款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法第87條至91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用。」，核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。同理可知，廠商是否應停權1 年或3 年，應視其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，被法院宣告之刑度係有期徒刑抑或拘役、罰金、緩刑而定。本件原告既因實際負責人羅金泉犯政府採購法第87條第4 項之罪，經第一審（臺北地院於99年8 月6 日以95年度矚重訴字第2 號判決）宣告有期徒刑（有罪判決），原告即應停權3 年，原告主張尚不足採。
四、被告之裁處尚未逾越裁處權時效：
（一）原告雖主張依行政罰法第28條第1 項及第2 項規定：「裁處權時效，因天災、事變或依法律規定不能開始或進行裁處時，停止其進行。」「前項時效停止，自停止原因消滅之翌日起，與停止前已經過之期間一併計算。」是縱認本採購案停權處分之裁處權時效因第一審法院尚未作成有罪判決而有所謂「依法律規定不能開始或進行裁處」之停止事由，其停止原因存續期間亦僅得計算自偵查分案日96年
1 月9 日起至第一審判決日99年8 月6 日止之第一審理程序期間，原處分已逾三年處罰時效云云。
（二）惟按「再依行政罰法第27條第2 項前段規定，裁處時效期間係自違反行政法上義務行為終了起算，由政府採購法第
101 條第1 項第6 款規定，顯然係以機關發現廠商犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決時，應通知廠商將刊登採購公報為要件，故至少是第一審為有罪判決以後，行政機關通知刊登採購公報所為行政罰之違反行政法上義務行為始終了，方起算裁處時效。」（最高行政法院101年度判字第625 號判決參照），政府採購法第101 條第1項第6 款之適用，既以「經第一審為有罪判決」為要件，自以第一審為有罪判決以後，方能起算裁處時效，在起算之前，無所謂停止期間。本件臺北地院95年矚訴第2 號刑事判決及臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決均係於99年8 月6 日宣判，而原處分係於101 年12月24日作成，於
101 年12月26日送達，尚未逾3 年，原告主張僅得自「偵查分案日」起算停止原因存續期間云云，尚無可採。
五、綜上，原處分並無違誤，異議處理結果遞予維持，亦屬正確，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
書記官 簡若芸