臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1090號103年1月8日辯論終結原 告 陳浦淮訴訟代理人 周淑萍律師被 告 教育部代 表 人 蔣偉寧（部長）訴訟代理人 黃旭田律師
翁國彥律師複 代理人 簡凱倫律師
參 加 人 開南大學代 表 人 高安邦訴訟代理人 馬惠美律師複 代理人 趙茵律師訴訟代理人 蔡進良律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國102年5 月20日院臺訴字第1020133051號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係參加人（民國95年8 月1 日改名前為開南管理學院）企業與創業管理學系（下稱企創系）專任副教授。該校以原告於94年11月1 日至該校任教，迄101 年1 月31日止，未完成升等，經101 年1 月10日參加人教師評審委員會（下稱參加人校教評會）決議，以其違反聘約情節重大，通過原告不續聘案，報經被告以101 年11月23日臺人（二）字第0000000000A 號函（下稱原處分）同意，並自該部核准後由參加人以書面通知送達原告之次日生效。參加人據以101 年11月26日開南人字第10100090481 號函知原告。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告聲明求為判決訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。並主張如下：
㈠依教師法第1 條規定意旨，教師除有教師法第14條第1 項規
定所列事由外，其工作權受法律終身之保障，學校不得任意增訂事由予以解聘、停聘或不續聘。又大學法於94年12月28日始修正公布全文42條，嗣後基於學術研究發展需要，始訂定大學法第19條，惟參加人於93年9 月22日修正通過教師聘任待遇服務辦法第13條時，尚無大學法第19條之規定，教師聘任待遇服務辦法第13條顯增加教師法第14條之限制，已與教師法第14條相牴觸，自屬當然無效。且參加人並未依該校學校組織規程第18條第2 項之規定，訂定「各系之校務會議教師代表之產生辦法」，有悖行為時大學法第13條第1 項規定。是該校93年9 月22日第18次校務會議（下稱系爭校務會議）之代表無從產生，校務會議組織顯然違法，且有應迴避而未迴避之程序上瑕疵，其所作成之決議增訂教師聘任待遇服務辦法第13條規定「限期6 年升等條款」自屬無效。㈡原告縱未於6 年內升等，亦未違反教師法第14條第1 項第9款規定。
1.開南大學有別於以學術研究發展之研究型大學，教學型私立大學教師最優先之任務應在教學及輔導，被告就此未予審酌，默許教學型私立大學訂定違反其教學目的之自治章則，強制教師限期升等追求私益，顯不合大學法第19條之精神。況且，教師法及大學法均未明訂「限期升等」為教師之義務，亦未規定「限期升等」為研究進修之唯一或必要之方式，更遑論以「限期升等」規定凌駕（取代）教師評鑑之功能。
2.原告於94年11月起受聘於開南管理學院至101 年不續聘事件發生為止，6 年任教期間，學生對原告之評鑑平均約4分，歷年選課學生計有3021人次。原告在其他教學相關之研究、輔導及服務等工作，無任何失職；另研究方面，曾主持國科會研究計畫、發表各式著作，並獲學校核發研究獎勵金；輔導方面，曾先後任導師兩班；就公益服務方面，亦曾擔任國家考試命題暨閱卷委員等多項校內外學術服務工作，足證原告顯無教師法第14條第1 項第9 款規定情事。
㈢參加人校教評會審議原告不續聘案，出席人員有應迴避而未迴避之不合法。並且有出席人數不足法定3 分之2 之違法。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠原處分僅為被告基於主管教育行政機關地位對學校所為事後行政監督作用之行使，非屬行政處分。
㈡教師法第14條於84年8 月9 日教師法公布時業已規定，現行
大學法第19條係94年12月28日增訂，立法者顯經權衡後，認為除教師法外大學本得基於學術研究發展需要而另定教師停聘或不續聘規定，並藉此確認大學自治權限之範疇。則無論基於大學法第19條之立法文義，或新法優先於舊法之原則，參加人均得優先本於該條所確認之自治權限，經系爭校務會議而制定、通過6 年限期升等條款，而無牴觸教師法第14條第1 項之疑慮。
㈢教師聘任及資格評量係屬於大學之自治權限，現行大學法第
19條僅屬「確認」性質之規定，故參加人自得獨立成為教評會作成不續聘決議之法律依據，非必適用教師法第14條第1項第8 款規定方可為之。即使以教師法第14條第1 項第8 款而論，參加人既以其教師聘任服務辦法明定未於6 年期限內完成升等者不予續聘，顯已明文形成上開違反聘約情節係屬「情節重大」類型，而應構成不予續聘事由之判斷；尤其原告6 年未完成升等，不僅違反聘約，更違背教師法第17條第
1 項第5 款及第18條明定教師之法定義務，校教評會於審議本案時，遵守正當法律程序，而判定係屬於違反聘約情節重大之類型，被告自應尊重學校判斷，而認其屬合法。
㈣參加人於系爭校務會議增定教師聘任服務辦法第13條之限期
升等條款，該次校務會議之出席代表均係合法產生，會議組織並無違法。
㈤參加人校教評會審議本案時，並未有應迴避而未迴避之違法。
四、參加人主張如下：㈠參加人本於大學自治權訂（修）定系爭聘任待遇服務辦法關
於6 年未升等不予續聘規定，並納入原告與參加人間94學年度起聘約，原告違反前開聘任待遇服務辦法及有關聘約規定，參加人自得予以不續聘，原處分於法即無違誤。
㈡原告與參加人間94學年度聘約已置入系爭教師聘任待遇服務
辦法第13條規定之內容，原告至100 年10月31日止6 年未升等，核亦該當行為時教師法第14條第1 項第8 款規定。
㈢關於原告指摘系爭校務會議組織成員中各系教師代表及學術
主管之產生，不合參加人自訂之組織規程及大學法相關規定，所為決議修正教師聘任待遇服務辦法第13條6 年限期升等規定規定無效一節，有關論述於法似是而非，況且無視系爭規定內容早已成為參加人與原告間94年度聘約之一部分，難謂無效。縱依原告主張因有前述各系教師代表或系主任產生不法及校務會議組織瑕疵，其所為系爭校務會議決議違法無效，原告先前逾6 年期間不主張違法無效或依教師法申訴，迨6 年未升等遭不續聘始為無效主張，如此亦違誠信原則。
因此，於具體個案解釋、適用法規，不能僅顧「形式合法性」，而應兼顧「法安定性」及「具體妥當性」，是本件此情形應解為縱認有此形式上之組織或程序瑕疵，尚不致於實質上發生系爭法規規定無效之效果，較為妥適。
㈣參照司法院釋字第601 號解釋理由關於迴避制度之意旨，系
、院教評會委員被選出後，就其擔任之職務或委員身分而言利害相關，無需迴避。因此，除非法規限制教師同時是某系教評會委員又是院或校教評會委員，或有特別規定，否則原告所指之情形，即難指為有何違法。遑論本件系教評會及院教評會並未通過原告之不續聘案，除非可因原告主張院教評會若干委員應迴避而未迴避而「視為」院教評會未經審議，否則亦無法構成原告主張不續聘案應經三級教評會之違法。
五、本院判斷如下：㈠按學術自由是憲法第11條所保障之基本權。大學自治之目的
在強化研究、講學與學習自由，避免行政機關的介入，要由大學內部人員自我管理，以促進學術自由，因此，大學自治乃為落實學術自由，在憲法上所保障的一種制度，是直接可由學術自由所引出的保護法益，具有憲法位階的效力。基此，國家立法限制大學自治，係依憲法第23條而來的例外，行政機關只能根據法律監督大學。因此，保障大學自治的核心，便是要把行政機關的監督權侷限在適法監督，至於適當監督，或所謂之專業監督，都是不可以的。而法院對於行政機關此監督權行使違法與否的判斷，與其強調審查監督權是否確實行使，毋寧謂應著重於審查監督權是否逾越適法監督之權限。
㈡而大學在人事任用上的決策權對學術自由的保障，復具有特
別的價值，可謂之最基本的大學自治事項。蓋，自治行政權在專家參與的範圍內，本來某程度就可阻止主管機關將他的干預擴展至大學的遴選決策。故而，舉凡，校長、院長、系主任、教師及職員等，不論聘任或解聘，原則上都應由大學自己決定，主管機關不能干涉。但是，這些人事事項也不能放任，所以大學法、教師法均有規定其要件：須具備何種資格，才能成為大學教師，即使是解聘，也有一定要件，此必須以法律限制之，但其主要目的不在保障大學教師之工作權，而在保障其講學自由。旨在避免財閥、學閥之介入，藉大學自治之名，成為控制大學教師之武器，而行掌控講學市場之實。所以，大學教師之解聘當然要有一定的要件、程序，讓大學教師有一定的救濟機會。
㈢承憲法第11條保障學術自由，以及大學教師講學自由之意旨
，大學法第1 條第2 項、第19條、第20條第1 項及第21條分別規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」「大學除依教師法規定外，得於學校章則中增列教師權利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，經校務會議審議通過後實施，並納入聘約。」「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。」「大學應建立教師評鑑制度，對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑，作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。前項評鑑方法、程序及具體措施等規定，經校務會議審議通過後實施。」教師法第14條第
1 項第9 款（101 年1 月4 日修正前為第8 款）、第2 項前段及第14條之1 第1 項則明定：「（第1 項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……九、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。……（第2 項）教師有前項第6 款或第8 款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過。」「學校教師評審委員會依第十四條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起十日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。」據上，大學為學術研究發展需要，本得經校務會議審議另定教師停聘或不續聘之規定，並納入聘約﹔具體個案中，大學如以違反聘約情節重大為由解聘大學教師，必須經由教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過，其決議應報請被告核准。被告核准與否，即係依據法律為大學自治監督權之行使，具有確認該決議是否合法，決定生效與否之法律上規制效力，自屬行政處分。且其核准雖非以不續聘案之大學教師為對象，但其既屬不續聘議決之生效要件，自對該大學教師之工作權有所影響，而應認該大學教師得對之提起撤銷訴訟，求為救濟。
被告對此有所爭執，並無可採。
㈣至於被告上開核准監督權之行使應限於「適法監督」，則如
前述。易言之，被告對於大學以「違反聘約情節重大」為由解聘教師之行為，適法與否之審查，除非聘約原約定事項有挾大學自治之名，而為要脅控制大學教師講學自由武器之實﹔或擔任大學自治團體之意思決定機構，即教師評審委員會組織不合法、決議違反正當程序，以及決議出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊、違反一般公認之價值判斷標準等情事，其決定被告均應予以尊重。而本院審查被告核准處分合法與否，即係審查被告就大學教師評審委員會決議之監督，是否善盡並恪守上開分際，均先敘明。
㈤原告原係參加人企創系專任副教授，自94年11月1 日起至該
校任教，初聘為1 年，續聘為第1 次1 年，以後續聘每次均為2 年。94至96年度聘書後附教師聘約第13條前段記載「本校教師之聘期，初聘為1 年，續聘第1 次為1 年，以後續聘每次均為兩年。」第14條記載「教師如違反本聘約，依教師法第14條及本校相關規定辦理。其他未載明事項依教育相關法令及本校教師聘任待遇服務等辦法辦理。」而自96年度起後附教師聘約第5 點第3 項併記載：「專任……副教授六年未能升等……，不予續聘。」（下稱6 年條款），因原告迄
101 年1 月31日止，未完成升等，經101 年1 月10日參加人校教評會決議，以原告違反聘約情節重大，通過不續聘案，報經被告以原處分核准等情，為兩造所不爭執，並有參加人聘請原告為專任副教授之聘書3 紙（分別為94年、95年及96年學年度）、上開校評會議記錄及原處分等件影本在卷為憑（附原處分不可閱覽卷第50頁至第55頁、第59頁至第60頁、第68頁），堪認為事實。原處分審核系爭不續聘案之作成，認參加人校教評會組織及決議程序無誤，且決議內容合於參加人與原告間聘書之約定以及參加人教師聘任待遇服務辦法第13條關於6 年條款之規定，並無違法為由，而為核准決議之原處分﹔本院核原處分對參加人校教評會決議，已善盡並恪守行政機關對大學自治內涵人事自治之監督，並無不法。㈥原告雖執詞主張原處分未審酌101 年1 月10日參加人校教評
會組織有委員應迴避而未迴避之違法，以及該次決議援引之參加人教師聘任待遇服務辦法第13條6 年條款之規定，不僅制定程序未合要件，亦違反參加人此一非研究型大學教學目的，顯不合大學法第19條大學自治精神云云。然則：
1.關於決議組織違法部分：⑴大學教評會之設置，主要在使大學得以過該組織為意思
機關，而為大學自治，以達到學術自由之目的，大學法第20條即規定教師不續聘之認定，應由教評會為之。雖大學法上並無規定教評會設置之層級，但台灣各大學教評會，大致分為系教評會、院教評會及校教評會3 級。
原則上，各級教評會因其組織而異其功能，因此，對相同事物可能有不同廣度、角度及深度之思考，此際，最終之決策單位落於何等層級之教評會，應尊重各該大學自治規章對於其教評會組織功能之設計。徵諸參加人「開南大學教師評審委員會設置辦法」，其第1 條、第2條規定，該校為聘審教師，依照大學法第20條制定該辦法，其教評會，分為校、院及系3 級﹔第3 條第2 款、第4 條第2 款及第5 條第2 款，則規定校、院及系教評會之執掌均包括教師解聘之審議﹔其第9 條第1 項後段及第2 項則明定，關於教師不續聘之裁決應經教評會委員3 分之2 以上出席及出席委員半數以上之決議。對於教師不續聘案，如不續聘之事證明確，而系、院教評會所作之決議與法規顯然不合時，校教評會得逕依審議變更之。第13條對於委員迴避事由，亦有明文：「遇有關其本人、配偶或三親等內親屬提會評審事項時應行迴避，且不計入應出席委員人數。」然並未敘及就同一事項決議曾擔任系、院教評會委員者，不得參與校教評會決議。蓋系、院及校教評會不僅各有功能組織設計，本質上也非層級式權利救濟機構，當然無委員相互迴避之必要。而前揭參加人關於其教師評審委員會設置功能、組織之規定，乃為其自治規章，為大學自治之所必要，應予尊重。
⑵本件原告不續聘案，參加人企創系100 年12月29日100
學年度第4 次系教評會、商學院101 年1 月3 日第6 次院教評會均未通過。因原告不符6 年條款至為明確，乃依參加人開南大學教師評審委員會設置辦法第9 條第2項，提由參加人101 年1 月10日校教評會決議等節，此有前揭系教評會、院教評會及校教評會會議記錄影本在卷可稽。是攸關於原告不續聘決議者，限於參加人校教評會決議，其組織、程序合法與否，以該校教評會決議定之，無須論及系教評會、院教評會組織或程序，乃當然之理。核諸該次校教評會委員總數、出席人數及決議人數，均合於該校關於教師不續聘決議之要求，各該出席委員復無不具委員資格者，其決議之組織、程序，於其自治規章並無不合。原告以若干人等曾參與系、院教評會為由，指其等參與校教評會乃「應迴避而未迴避」，為無理由。
2.關於決議內容不合於大學自治精神部分：⑴大學自治具有憲法位階的效力，已如前述。是以，大學
法第19條於94年12月28日修正，立法規定大學得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，以學校章程或聘約之方式展現之，無非「重申」並「確認」學術自由、大學自治此一憲法位階之理念而已，並非創設任何權利。而學術自由、大學自治此等憲法之基本權，原也無待法律規定，即應予以實現，非謂大學法19條修正前，大學不得享有大學自治，不得自行以自治規章或聘約等方式，決定其專業學術走向及學術能力之要求。據此，任何大學基於學術研究發展需要，於大學法第19條修正前即得自治決定，教師停聘或不續聘之要件，要無於此之基於大學自治所訂定之自治規章，謂之無效之可能。原告以參加人訂立6 年條款早於大學法第19條之修正，乃為無效云云，並無可採。
⑵再者，教師之升等，有助於維持學術研究與教學之品質
，大學教師升等資格之審查，係就申請人專業學術能力及成就作評量，關係大學教師素質與大學教學、研究水準。以教師升等為標準，決定教師停聘或不續聘，可謂任何大學為維持基本之學術水準，必備之人事自治權限。從而，學校設置方針相對應所需人才、教師升等之年限，以及教師責任之分配等等，可謂大學人事自治之核心，被告為行政主管機關，本應恪守本分，予以尊重，非得踰矩「指導」。原告指被告無視於參加人非屬研究型大學，放任其制定6 年條款，未為依法監督云云，自非可採。
⑶參加人將6 年條款規定於教師聘任待遇服務辦法第13條
，並於各該教師之聘書後附聘約條款中予以載明，各該教師亦依此條件而接受聘書，可認藉由6 年條款以維持參加人學術品質，乃為參加人所屬教員之共識，合於自治之精神。是不論參加人於93年9 月22日修正通過教師聘任待遇服務辦法第13條，是否經嚴格組織、程序作成，但其既經公告，復未經有權機關重新修正，且於各該教師聘約詳細載明重申，而無有拒絕者，自應認係現行有效之自治規章，亦為有效之聘約約定。凡參加人所屬教師助理教授、副教授6 年未升等，即屬有違聘約，並無疑義。當然，具體個案中，參加人之助理教授、副教授有違6 年條款，是否屬於「違約情節重大」，仍有待參加人教評會審酌個案事實，予以判斷﹔如遇天災、人禍，乃至教師個人身體、家庭、補助經費等原因，致有若干遲延，但衡量其他研究，教學之表現，認其學術能力及發展仍相當可得期待者，未必認係違約情節重大。
但衡量比重如何，究應如何決策，此不僅係典型之專家判斷餘地，更係屬大學自治之具體展現，並非主管之行政機關可得置喙。
⑷本件原告6 年未完成升等，經參加人校評會審酌認定為
違約情節重大，而不予續聘，乃為大學自治之核心事項，原處分已充分審核系爭不續聘案之作成並無程序違法，並尊重參加人校教評會對於具體個案是否有違約情節重大之判斷，展現行政機關對大學自治此一憲法基本權行使之自我克制。原告仍以該決議不符大學自治精神而為爭執，亦無可採。
六、綜上，原告主張各節均無可採。原處分認事用法，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 1 月 28 日
書記官 徐子嵐