臺北高等行政法院判決
102年度訴字第110號102年5月29日辯論終結原 告 周峰銘訴訟代理人 胡峰賓 律師被 告 外交部代 表 人 林永樂訴訟代理人 王歧正 律師複 代理人 文大中 律師上列當事人間領事事務事件，原告不服行政院中華民國101 年12月17日院臺訴字第1010149070號訴願決定關於維持不予受理其文件證明申請部分（下稱訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決之法律見解另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國101 年4 月5 日與訴外人即越南籍女子何氏玉圳在越南辦理結婚登記，嗣於101 年7 月18日持結婚證書，向被告駐胡志明市臺北經濟文化辦事處（下稱駐胡志明市辦事處）申請驗證結婚證書，經駐胡志明市辦事處與原告及何氏玉圳分別面談結果，認其2 人對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，違反外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1 項第3 款規定，被告乃以101 年8 月1 日胡志字第10100030600 號函（下稱原處分）不予受理原告之結婚證書驗證申請。原告就原處分提出異議，經駐胡志明市辦事處以101 年9 月20日胡志字第10100055900 號函維持原不予受理之決定，嗣提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：被告以原處分否准原告結婚文書之驗證，致原告與越南籍女子何氏玉圳之婚姻權及同居權受有侵害，原告自屬利害關係人，有提起本件行政爭訟之當事人適格。次觀文件證明條例相關規定及其立法理由，與中華民國暨越南文件認證驗證注意事項第4 點規定及司法院祕台廳民三字第0980024575號函釋意旨，結婚證書之驗證係屬非訟程序，應依非訟法理為之，原告持越南政府核發合法之結婚證明文書申請驗證，被告審驗程序應與一般文書之驗證程序相同，僅能為形式之認證與驗證，不得實質審查原告與何氏玉圳之婚姻有效與否；且文書驗證乃一羈束行政，原告提出之文件若符合申請文書驗證之要件，且無違我國法令、國家利益或公序良俗，駐胡志明市辦事處即應依法給予驗證。原告與何氏玉圳係依越南當地法規，於法院完成公證結婚，婚姻為合法有效，其結婚證書亦經越南外交部驗證，依涉外民事法律適用法第46條規定，即應受本國法律保障。至於外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點（下稱面談作業要點），係未獲法律授權而不當限制人民權利，違反憲法第23條之法律保留原則，其中第3 點要求特定國家國民以與我國國民結婚為由申請來臺須檢附文件申請面談，亦有違憲法第7 條之平等原則，被告以面談結果作為核准驗證結婚文書與否之評斷，對原告申請結婚文件驗證進行實質審查，程序顯不合法，原處分自有違誤，並聲明：撤銷訴願決定及原處分，並命被告作成准許結婚文書驗證之行政處分。
三、被告抗辯：依文件證明條例第5 條第1 項、第11條第1 項第
3 款及面談作業要點第11點第2 款等規定，被告應本於職權審查原告與何氏玉圳有無結婚真意。而駐胡志明市辦事處依據與原告及何氏玉圳面談之結果，審核其2 人就認識過程、原告有無前往何氏玉圳住處、曾否互贈禮物、決定結婚之時間、結婚金飾之購買地點、原告於何氏玉圳搭機返回越南時之送行經過等交往及結婚重要事實說詞有所出入，且原告父母在世時，對其赴越南迎娶何氏玉圳一事，並不知情，原告未打算告知其父，亦與常情有違，故認其2 人間之婚姻真實性顯有疑慮，對於原告申請結婚文件證明及何氏玉圳來臺目的恐有隱瞞，應認其申請目的違反我國國家利益，故依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，應不予受理原告文件證明申請，是原處分並未就文書真偽或形式上是否存在進行審查，於法尚無不合。並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有文件證明申請表、結婚證書、原處分、聲明異議書、異議決定函及訴願決定書，附原處分卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、首按文件證明條例第23條規定：「（第1 項）主管機關或駐外館處依第11條、第14條、第19條、第21條規定不予受理或駁回申請時，得以言詞或書面為之。但申請人或利害關係人要求作成書面時，主管機關或駐外館處不得拒絕。（第2 項）申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處不予受理或駁回申請之決定如有不服，得以書面敘明理由，連同相關證明文件，於15日內提出異議。主管機關或駐外館處認為異議有理由時，應於15日內為適當之處置；如認為異議無理由時，應於30日內以書面通知申請人或利害關係人，維持原不予受理或駁回申請之決定。申請人或利害關係人如仍有不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。」原告對被告不予受理其文書驗證申請之原處分不服，並已先後提起異議及訴願均未獲救濟，始提起本件行政訴訟，故符合前揭條文之規定，合先敘明。
六、經核本件爭點為：被告不予受理原告結婚證書驗證之申請，有無理由？經查：
㈠按「本條例用詞，定義如下：一、文件證明：指文書驗證及
出具證明。二、文書驗證：指主管機關或駐外館處依有關文書之當事人或其他關係人之申請，以比對簽章式樣或其他適當方法查驗後，證明文書製作人、有權簽字人或公證人之簽章為真正，或文書形式上存在之程序。…」文件證明條例第
3 條第1 、2 款分別定有明文。前揭關於文書驗證之定義，其立法理由謂：「……二、文書驗證係為便利有跨國使用需要之文件，可透過文書製作國及文書使用國之驗證程序，產生跨國使用之『形式效力』。依照國際慣例，一國文書持往他國使用時，通常須先完成文書製作國規定之國內驗證程序，再經文書使用國派駐文書製作國之使領館或代表機構驗證。亦有於完成文書製作國之國內驗證程序後，送經文書製作國派駐文書使用國之使領館或代表機構驗證者。各國主管驗證機關及其駐外機構辦理跨國文書驗證，均係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在之程序，以證明其『形式效力』。至文件之內容則不在證明之列，此與國內依公證法辦理之公證、認證，除查證文書形式上是否真正外，並應就其內容為相當之審查，二者顯有不同，爰於第2 款明定文書驗證之定義。」另有關文書驗證之方式，亦明定於該條例第12條，顯見該條例所指文書驗證，係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在，以證明其形式效力，至文件之內容則不在證明之列。準此而論，原告既係申請驗證其與何氏玉圳之結婚證書，則被告僅應以查驗或比對結婚證書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之結婚證書形式上是否存在，以證明其形式效力，至結婚證書之內容則不在證明之列，亦即結婚之真偽並不在被告所為文書驗證證明之範圍。
㈡次按文件證明條例第5 條第1 項規定：「申請文件證明者，
應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：…
三、申請之意旨及用途。…」第11條第1 項規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：一、申請事項不屬本條例所定文書驗證之範圍。二、違反前條規定，向無管轄權之駐外館處申請。三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。四、申請目的或文書內容明顯違反國際條約、慣例或領務轄區當地之法令。五、提出之文書明顯為偽造或變造。六、提出之文書因有關國家或地區拒絕協助，或因其他原因無從查證。七、依第9 條第2 項提出之文書影本，未經原核發機關或其上級機關證明。八、未依第12條第
2 項、第3 項第2 款、第4 項之駐外館處要求，將文書送請有關機關或公證人驗證、公證或認證。九、未依第13條第1項規定，提出文書之原本或正本。十、申請不合法定程式或不備其他要件。」前揭文件證明條例第11條第1 項規定之意旨，係為維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益，責由主管機關或駐外館處對於文書驗證申請案件予以審查，如認為有該項各款所列舉情形，即應自程序上不予受理（該項條文立法理由參照）。亦即，該項條文係將主管機關應不予受理文書驗證申請之法定要件予以明定，上開立法理由所指出之規範目的，非謂主管機關對於是否受理文書驗證申請案件具有裁量權限，即便是其中同條項第3 款「申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」之規定，亦僅屬不確定法律概念之適用問題，行政機關並無裁量之空間。是被告如以文書驗證之申請，不符文件證明條例第11條第1 項第3 款規定而作成不予受理之處分，應於處分書內具體說明其認定該申請案件之申請目的或文書內容，究係該當於「明顯違反我國法令」、「明顯違反國家利益」、「明顯有背於公共秩序、善良風俗」或「明顯有其他不當情形」中之何一情事，及其作此認定所依據之原因事實，始符合行政程序法第96條第1 項第2 款關於書面行政處分應記載事實及理由之規定。
㈢經查，原告於101 年4 月5 日與越南籍女子何氏玉圳在越南
辦理結婚登記，於101 年7 月18日向被告所屬駐胡志明辦事處申請結婚證書之文書驗證，何氏玉圳亦申請來臺居留簽證；駐胡志明市辦事處嗣以經簽證面談結果，原告與何氏玉圳雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，以原處分不受理原告之文書驗證申請等情，有原告提出之文件證明申請表、何氏玉圳提出之中華民國簽證申請表、結婚證書及原處分，附原處分卷第1 、2 、14及38頁可稽。惟觀諸原處分之說明一記載：「查 台端於本年7 月18日向本處申請文件證明，經本處審查後，作成不予受理之決定，理由如下：□⒈面談任一方承認通謀虛偽結婚（違反『外交部及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第3 款規定）■⒉面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述（違反『外交部及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第3 款規定）□⒊有客觀事證足認為虛偽結婚（違反『外交部及駐外館處文件證明條例』第11條第1 項第3 款規定）□⒋相關檢附文件經查為冒用或偽變造（違反『外交部及駐外館處文件證明條例』第11條第1項第5 款規定）。」可知駐胡志明市辦事處係以於原處分說明一勾選上開第2 個選項之方式為其作成不予受理決定之理由。惟所謂「面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」，並非文件證明條例第11條第1 項第3 款所定應不予受理文件證明申請之法定要件，且被告對於原告與何氏玉圳就結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，究係明顯違反我國法令？或明顯違反國家利益？或明顯有背於公共秩序、善良風俗？或明顯有其他不當情形？並未作任何說明。再者，原告申請其與何氏玉圳結婚證書之文書驗證，申請用途係載為「依親簽證面談」（參見原處分卷第1 頁），至該結婚證書內容，則記載夫名甲○○（即原告），妻名何氏玉圳，及其2 人之年籍資料，暨此結婚證書自登記於結婚登記簿籍日起生效，登記於結婚登記簿籍編號89卷次01，2012年4 月5 日等語（參見原處分第14頁）；被告所指原告與何氏玉圳就結婚重要事實有陳述不一或作虛偽不實陳述等情形，如何足使被告獲致原告上述申請驗證結婚證書之目的及該結婚證書之內容，已「明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」？亦未見被告於原處分中敘述其理由。是原處分對於被告認定原告申請文件證明因有文件證明條例第11條第1 項第3 款規定而應不予受理之事實及理由，均未為記載，自有違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定之違法。
㈣被告雖於訴願答辯書中補充說明，駐胡志明市辦事處於101
年7 月19日面談原告與何氏玉圳後，發現雙方對於認識經過、原告曾否至何氏玉圳住處、其2 人何時決定結婚、購買結婚金飾之地點及價格、首度同房之時間、何氏玉圳是否曾經送禮物給原告、何氏玉圳於99年12月18日搭機返回越南時係由何人陪同、原告如何取得何氏玉圳之電話號碼等問題之陳述不一致，且原告表示其父母對其赴越南迎娶何氏玉圳一事並不知情，亦不打算告知其父已娶何氏玉圳為妻，與常理有違，故難以判斷原告與何氏玉圳之婚姻真實性，基於國家利益考量，爰依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，不予受理原告結婚證書驗證之申請云云（參見訴願卷所附被告訴願答辯書第2 至6 頁）。惟查：
⒈按外國護照簽證條例第12條第1 項規定：「外交部及駐外館
處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：…四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。…」同條例施行細則第5 條第1 、3 項規定：「持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6 個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。」「外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」又外交部訂定發布之面談作業要點第1 點規定：「為建立外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談處理準據，以維護國境安全、防制人口販運、防範外國人假藉依親名義來台從事與原申請簽證目的不符之活動，並兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權。」第11點規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：㈠任一方承認係通謀虛偽結婚。㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。㈢任一方之文件經查為冒用或偽變造。㈣有其他事實足認為虛偽結婚。」準此，被告及駐外館處於受理簽證申請時，得依前揭規定要求申請人面談及提供審核所需之證明文件，並應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等具體因素，若發現申請人「對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者」（包括雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述），得拒發簽證駁回其申請；惟在文件證明條例中，並未規定主管機關得要求申請人面談，亦未將「雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」明定為文書驗證不受理申請之事由，蓋外國人來臺簽證之准駁，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等具體因素，甚可涵括我國勞工政策及移民政策之考量，故應賦與被告較寬廣之判斷餘地及裁量空間，此與前述文書驗證之審查方式顯然不同。是依上說明，被告應僅於自申請書及所申請驗證文書之形式上觀察，即知其申請目的或文書內容有「明顯」違反國家利益之情形，始可依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，自程序上不予受理文書證明之申請，故與外國護照簽證條例第12條第1 項規定被告及所屬駐外館處受理簽證申請時，必須實質衡酌國家利益後決定准駁與否者，顯有區別；申言之，文書驗證之審查，固非不得參採其他適當方法查證之結果（例如簽證面談所知悉之事實），惟若誤採外國人來臺簽證申請之同一程序及同一審查標準，將法令依據、程序及要件規定均有不同之制度混為一談，即非法之所許。
⒉觀諸原處分說明一之制式格式選項：⒈面談任一方承認通謀
虛偽結婚，⒉面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，⒊有客觀事證足認為虛偽結婚，⒋相關檢附文件經查為冒用或偽變造，與面談作業要點第11點所列4 款不予通過面談之情事完全相同（按原處分說明一選項⒈即為上述作業要點第11點第1 款，選項⒉即為第2 款，選項⒊即為第
4 款、選項⒋即為第3 款），顯見被告係套用面談作業要點所定外籍配偶申請來臺簽證時，應依據面談結果審查之事項，作為文件證明申請受理與否之判斷標準，且於原處分中，係勾選其中之面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，據以不受理原告之結婚證書驗證申請。然承前所述，上開面談制度原為辦理外國人與我國國民結婚來臺申請之審查所建立，被告因面談結果認為雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，僅得作為該外國配偶來臺簽證申請准駁之裁量參考，原處分卻以上述並非文件證明條例所定不受理文書驗證申請之事由，對原告申請驗證結婚證書不予受理，自有不適用文件證明條例之違法。再者，依被告於本院審理時所述：駐胡志明市辦事處根據對原告與何氏玉圳面談結果，認其2 人間之婚姻關係真實性容有疑慮，何氏玉圳對於申請來臺之目的有所隱瞞，乃衡酌國家利益，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定駁回其來臺居留簽證之申請；同時考量原告申請其與何氏玉圳間越南結婚文件證明之目的，係為使何氏玉圳符合申請來臺「依親」居留簽證之要件，使何氏玉圳得以來臺居留，故就原告基於為使何氏玉圳申請來臺簽證之目的而申請之結婚文件證明，亦應認其申請目的違反我國國家利益，爰依文件證明條例第11條第1項第3 款規定不予受理其文件證明之申請等語（參見被告所具答辯狀，本院卷第47頁反面）觀之，被告既須藉由繁複之面談程序，始能發現原告與何氏玉圳對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，進而方可認定其2 人婚姻之真實性可疑，有違國家利益，則原告之申請目的或文書內容違反國家利益之情形，顯非自其所提申請書及結婚證書內容之形式上審查即可得悉，此與文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，申請目的或文書內容，必須有「明顯」違反國家利益之情形，被告方可作成不予受理之決定者，自非相符，被告卻以其經由簽證面談，對於原告與何氏玉圳2 人婚姻真實性存有疑義之實質審查結果，認為原告之結婚證書驗證申請具有文件證明條例第11條第1 項第3 款所定之明顯違反國家利益、自程序上即應不予受理之事由，其認事用法亦屬違誤。
七、綜上所述，被告以原處分不予受理原告結婚文件證明之申請，有違反行政程序法第96條第1 項第2 款及不適用文件證明條例第11條第1 項第3 款規定之違法，異議決定及訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，求予撤銷，為有理由，應予准許。次按「行政法院對於人民依行政訴訟法第5 條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第200 條第4 款規定甚明。原處分對原告之結婚證書驗證申請係不予受理，被告既未進入查驗程序，應否作成准其文書驗證之行政處分，事證仍非明確，則原告另請求判決被告作成准許結婚文書驗證之行政處分，尚未達全部有理由之程度，揆諸前揭規定，其所提此部分課予義務訴訟，於請求命被告遵照本院判決之法律意見對其作成處分部分為有理由，應予准許，其餘部分則無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第200 條第4 款，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 19 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 6 月 19 日
書記官 李 建 德