臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1128號104年6月11日辯論終結原 告 京鑽科技有限公司代 表 人 高美玉（董事）訴訟代理人 黃文明 律師被 告 衛生福利部桃園醫院代 表 人 鄭舜平（院長）訴訟代理人 黃清濱 律師複 代理 人 呂超群 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年5 月24日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文申訴審議判斷、異議處理結果、原處分關於追繳押標金部分均撤銷。
被告應給付原告新臺幣貳佰萬元及自民國102 年8 月2 日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告起訴時，被告代表人原為徐永年，訴訟進行中變更為鄭
舜平，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法
第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情事，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告參與被告98年11月間所辦理「健康管理中心合作經營案」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告依政府採購法第31條第2 項第8 款、第59條第3 項及招標文件之規定以被告102 年1 月7 日桃醫總字第1011910684號函（下稱原處分）通知原告追繳押標金新臺幣（下同）200 萬元及溢價利益150 萬元，乃提出異議，復不服被告102 年1 月17日桃醫總字第1021900439號函所為之異議處理結果（下稱異議處理結果），向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經審議判斷（下稱申訴審議判斷）：「有關追繳押標金部分，申訴駁回；其餘申訴不受理」。原告對追繳押標金部分仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原處分係依據臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）
檢察官100 年度偵字第8564號、第9473號、第10964 號、第13273 號、第16368 號、第16780 號、第19010 號起訴書（下稱桃園地檢署起訴書）犯罪事實第5 項所載：緣桃園醫院（按即本件被告）於94年間依據促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第8 條第1 項第5 款，與京鑽公司（按即本件原告）簽立「健康檢查中心委託經營案」契約，並以BOT 方式委託京鑽公司辦理該院健檢中心經營，另依促參法第54條第2 、3 項及其施行細則第61條、第62條規定，成立「健康檢查中心營運監督管理委員會」，制訂營運監督管理要點，作為院內管理健檢中心之依據；依該要點第2 點的規定，每一年度營運屆滿前辦理績效評估1 次，4 年之營運績效評估平均分數需達80分以上始可再度續約3 年。曾憲群（按即原告當時負責人）於標得該案之初，認該標案於98年11月到期前應可以順利辦理續約，遂將健檢中心相關儀器設備折舊期設定為7 年，倘合約期滿4 年即告中止，京鑽公司將承受大筆折舊損失，惟京鑽公司於該合作案到期之前，4 年之平均分數僅77.57 分未達續約標準，曾憲群因懼怕無法順利續約而造成損失，便透過郭秀東（按即創世達實業有限公司負責人）向陳文鍾（按即被告當時院長）關說行賄外，又因本案係促參法辦理之委外醫療案件，依促進民間參與公共建設案件訪視作業要點及行政院衛生署（下稱衛生署）所屬醫院委外醫療業務報核流程，衛生署醫院管理委員會（下稱醫管會）有每6 個月實施1 次業務督導之權力，曾憲群亦透過郭秀東向黃焜璋（按即當時衛生署技監兼任醫管會執行長）行賄，要求黃焜璋以渠身為醫管會執行長管理、督導衛生署所屬醫院事務之職權，請招標機關不要以平均分數作為續約標準，使京鑽公司得以順利通過續約。曾憲群先於98年4 月10日從京鑽公司設於上海商業儲蓄銀行（下稱上海商銀）基隆分行帳戶內，提領欲給陳文鍾之現金賄款50萬元，不足部分又另向友人張肇民商借款項，張肇民於98年4 月17日將200 萬元匯入京鑽公司在上海商銀基隆分行帳戶後，曾憲群再請配偶高美玉於98年4 月22日前往上海商銀新莊分行，自京鑽公司帳戶內提領現金100 萬元，曾憲群先於98年5 月間某日，將現金賄款100 萬元裝入禮盒中，交給郭秀東，請其向黃焜璋轉告「務必幫忙，使桃園健檢案順利續約」等語，郭秀東遂攜帶裝有100 萬元之禮盒，親赴黃焜璋位於臺北市○○區○○○路住處，將該禮盒放置於黃焜璋住處2 樓主臥室之書桌上，黃焜璋見該禮盒；向郭秀東詢問「這是什麼東西？」，郭秀東向黃焜璋說「這是大胖（臺語，指曾憲群）要給你的」，並表示曾憲群的續約可能會有問題，希望幫忙順利續約等語，黃焜璋隨即表示，已經有問過陳文鍾，陳文鍾說曾憲群健檢案的分數是及格的，續約應該沒有問題，嗣郭秀東藉故離去，黃焜璋竟基於對職務上行為收受賄賂之犯意，而將該裝有100 萬元賄賂之禮盒收下。黃焜璋收受上述賄賂後即電聯桃園醫院時任院長陳文鍾，要求陳文鍾以最低標準，即以京鑽公司最後1 年評分為80分作為續約標準，讓京鑽公司可以順利續約。黃焜璋為隱匿因自己重大犯罪所得財物，嗣於98年5 月14日前往衛生署附近的彰化銀行北門分行，將該筆100 萬元現金賄款存入身處境外之女兒黃琬瑜，設於彰化銀行南港科學園區分行之帳戶。曾憲群另於同年4 月間某日，將欲給陳文鍾之現金賄款50萬元裝入酒類禮盒中，由郭秀東攜至桃園醫院院長室內，將該裝有50萬元賄賂之酒類禮盒置於院長室內，郭秀東向陳文鍾轉告「這是京鑽公司曾憲群要轉交給你的，續約的事情要麻煩多幫忙」，陳文鍾則回答「為什麼京鑽的事情要你來講？叫曾憲群自己來！」，郭秀東知趣而離去，陳文鍾竟亦基於對職務上行為收受賄賂之犯意，將該裝有50萬元賄賂之禮盒收下。惟因該合作案遭桃園醫院內人員認為續約無正當性並極力阻擋，陳文鍾見無力護航京鑽公司，才決定依本法重新辦理招標，導致京鑽公司無法順利續約成功。陳文鍾指派桃園醫院家庭醫學科主任林育正提出採購需求後，桃園醫院於98年9 月24日公開上網徵求廠商，並於同年10月8 日依據政府採購法以限制性招標（經公開評選）方式辦理「健康檢查中心合作經營案」（勞務類）採購，京鑽公司所提出之拆帳比率僅為12％（即設定為依機關實際向健檢者或保險機關收取之所有費用總營業額按88％配予廠商，機關則分配12％），遠低於競爭廠商台碩生物科技份有限公司（下稱台碩公司）提供給醫院之拆帳比率17％；惟該標案於議價之前需由院長陳文鍾核定底價，林育正將該標案之建議底價為12.5％，並呈予院長陳文鍾核定。
陳文鍾因已收取曾憲所給予賄賂，遂僅微調底價為12.6％，98年11月20日開標時，曾憲群果然以拆帳比例12.6％順利得標等內容為理由，認為原告已構成政府採購法第31條第2 項第8 款之規定。
㈡惟被告及申訴審議判斷所依據者僅桃園地檢署起訴書之片面
所載，與事實不符，況如該起訴書第104 頁所載：「就犯罪事實五之桃園醫院健檢委託經營案部分：核被告黃焜璋之所為，係犯貪污治罪條例第5 條第1 項第3 款之職務行為……；核被告陳文鍾之所為，係犯貪污治罪條例第5 條第1 項第
3 款之職務行為……。」換言之，黃焜璋、陳文鍾所為，均係渠等之職務上行為，並無違背職務之行為，遑論違反政府採購法；且黃焜璋、陳文鍾向來均否認桃園地檢署起訴書所載，辯稱並無收受賄賂且無任何違法行為；郭秀東偵查中所述不實，根本無從證明陳文鍾、黃焜璋先後各收受50萬元、
100 萬元，否則如何可能採購督導小組討論後投票5 比3 同意續約，仍續約不成；林育正則於100 年6 月9 日在新北市調查處、100 年6 月9 日檢察官偵訊時加以說明系爭採購案的拆帳比例及決策過程，並無不法之處，鍾元強於同日偵訊筆錄亦說明「……京鑽公司本身在署桃已經培養2 、3 年經驗的健檢行政人員1 、20位。台碩公司沒辦法短期內提供這麼多有經驗之人，若標案98年11月到期換廠商，恐怕業務會銜接不上。且京鑽業務到第4 年的表現是越來越好我覺得他們有進步的空間。……」等情；劉欽文則於100 年3 月25日調查筆錄稱曾憲群沒有送錢給院方相關人員，嗣於100 年3月26日檢察官偵訊筆錄具結證稱：「曾憲群說要給黃焜璋10
0 萬才能續約，不過，那是聽曾憲群嘴巴上講的，不知道是不是真的。」，顯見其所述內容，均係聽聞而來，屬傳聞證據，依法無證據能力；曾憲群雖有交付郭秀東先後各50萬元、100 萬元，但均為陳文鍾、黃焜璋否認，且曾憲群係為履約或續約之安心，但最終仍續約不成，足證曾憲群恐係遭郭秀東從中詐騙，被告辦理重新招標，相關程序皆依規定進行，與前開150 萬元並無任何關聯性，無任何違反法令之行為。
㈢政府採購法第59條係規定「廠商亦不得以支付他人佣金、比
例金、仲介費、後謝金或其他利益為條件，促成採購契約之簽訂」，經查，郭秀東交付金錢之行為，非促成採購契約之簽訂，僅為續約之過程，查續約與重新招標之依據法令、參標廠商、標案方式及條件不同，顯非同一標的；臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）100 年度矚重訴字第6 號案件審理時，黃焜璋表示其並無收受賄賂且無任何違法行為，陳文鍾亦主張採購督導小組討論後投票5 比30同意續約、12.6％最有利醫院拆帳比例等，完全依法行政云云。況本件係被告辦理重新招標而由原告得標，相關程序皆依規定進行，與曾憲群提出之150 萬元並無任何關聯，無任何違反法令之行為。
業經桃園地檢署起訴書認定曾憲群不成罪，復經桃園地院10
0 年度矚重訴字第6 號判決認定曾憲群、陳文鍾無罪，僅黃焜璋犯貪污治罪條例之不違背職務收受賄賂罪，該案目前繫屬臺灣高等法院（案號103 年度矚上重訴字第22號）案件審理中尚未確定，且桃園地院100 年度矚重訴字第6 號等刑事判決，其中第8 頁、第9 頁即係關於犯罪事實之記載，並無任何關於「重新招標」有何其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為之情況發生。於系爭採購案「重新招標」之程序與履約均係合法行為，並無政府採購法第31條第2項第8 款所規範「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情況。被告不能僅憑陳文鍾、黃焜璋遭起訴而認定原告違反政府採購法，況起訴書上所載陳文鍾、黃焜璋係犯貪污治罪條例第5 條第1 項第3 款之職務行為，渠等單純收賄均係職務上之行為，工程會101 年4 月10日工程企字第10100102920 號函釋（下稱工程會101 年4 月10日函釋）係屬有誤，其中要旨欄，係摘錄全文重點（民、刑事判決，亦有摘錄判決要旨），表示「……關於違背職務行為，……乃政府採購法第31條第2 項第8 款有影響採購公正之違反法令行為。」，該函說明欄，並未表示「關於不違背職務行為」亦屬政府採購法第31條第2 項第8 款有影響採購公正之違反法令行為；且黃焜璋、曾憲群、陳文鍾未有任何違背職務之行為，自未影響採購之公正，本件並無經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，與政府採購法第31條第2項第8 款之規定不合；另押標金200 萬元於原告得標後，已轉為重新招標之500 萬元履約保證金之一部分，原本押標金
200 萬元已不存在，被告未舉證證明原告有政府採購法第31條第2 項第8 款之情形，即逕自原告所應分配款扣除，於法不合等語。並聲明請求判決：⒈申訴審議判斷、異議處理結果、原處分關於追繳押標金部分均撤銷。⒉被告應給付原告
200 萬元，及自本件起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息。
四、被告抗辯略以：㈠依桃園地檢署起訴書之起訴事實「陳文鍾因已收取曾憲群所
給予賄賂，遂僅微調底價為12.6％，98年11月20日開標時，曾憲群果然以拆帳比例12.6％順利得標」，原告之行為係影響採購公正之違反法令行為，而違反政府採購法第31條第2項第8 款、系爭採購案投標須知第55條及政府採購法第59條之規定，被告爰依政府採購法之規定追繳押標金及溢價利益於法有據，被告復依工程會100 年4 月6 日工程企字第10000125840 號函（下稱工程會100 年4 月6 日函釋）規定辦理；原告固然抗辯其行賄是基於續約等語，惟有關曾憲群請郭秀東向黃焜璋轉告「務必幫忙，使桃園健檢案順利續約」或向陳文鍾轉告「這是京鑽公司曾憲群要轉交給你的，續約得事情要麻煩多幫忙」並交付金錢，惟最後因該合作案遭招標機關人員認為續約無正當性，而未能完成續約，但曾憲群前所交付之賄賂，仍繼續影響至其後之得標行為，亦即如起訴書所載「該標案於議價之前需由院長陳文鍾核定底價，林育正將該標案之建議底價為12.5％，並呈予院長陳文鍾核定。
陳文鍾因已收取曾憲群所給予賄賂，遂僅微調底價為12.6％，98年11月20日開標時，曾憲群果然以拆帳比例12.6％順利得標」之情形，故本件因原告當時負責人曾憲群之賄賂行為，已符合工程會92年6 月5 日工程企字第09200229070 號函（下稱工程會92年6 月5 日函釋）中所列舉之「政府採購錯誤行為態樣」附件編號其他不法不當行為中所列舉⒈利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益及⒗為廠商請託或關說之錯誤行為態樣，並符合政府採購法第31條第2 項第8 款所稱其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為；且黃焜璋確實有收受賄賂之事實，即符合工程會101 年4 月10日函釋。
㈡另參申訴審議判斷之判斷理由所載「申訴廠商不服招標機關
前揭決定，首先主張：陳文鍾辯稱其並未受賄。惟查政府採購法第31條第2 項第8 款情事有無之認定，並不以刑事被告自認為必要。此外，原告援引證人林育正所述：『總務室人員黃美珍轉達院長陳文鍾需要拆帳比例之參考數值。他就請我提供。…』，與旨揭起訴書所載，證人林育正於警詢時及偵查時之證述（『證明被告陳文鍾要其先瞭解京鑽公司在健檢合作案內可以承作的拆帳比例範圍，故與被告曾憲群討論完畢後，便將該與被告曾憲群討論後的拆帳比例當作建議底價送給被告簽核』），亦無不合；此外，曾憲群、郭秀東分別證述，其『透過郭秀東針對桃園健檢中心標案於辦理續約期間交付被告黃焜璋及陳文鍾各100 萬元及50萬元，並請2人在該標案上幫忙續約及得標之事實』，『坦承被告曾憲群要其請被告黃焜璋向被告陳文鍾施壓以最低標準續約，並分別交付100 萬元、50萬元予被告黃焜璋、陳文鍾之事實』，亦可佐證起訴書前揭之事實。」，上開事實業經工程會詳查在案，故原告就起訴書所載之內容辯稱，殊無理由；又查依有關政府採購法第59條第3 項執行之疑義，依工程會102 年
1 月8 日工程企字第10200000720 號函（下稱工程會102 年
1 月8 日函釋）略以：「涉案人員部分於檢調單位自白，並自動繳回犯罪所得之金額，與本法（即政府採購法）第59條第3 項所稱將溢價及利益自契約價款中扣除，係屬二事，機關依上開規定仍得將溢價及利益自契約價款中扣除」，且工程會100 年4 月6 日函釋意旨即已敘明，廠商如有圍標、行賄等不法情事，經機關發現者，即得依政府採購法之相關規定處理，尚無有需經法院判決確定始得處理之規定，併予敘明。參前揭說明及民法第334 條之規定，追繳本不以押標金尚存在為前提，蓋其已明定，押標金縱經發還，亦得予追繳，故原告主張無押標金之存在，即無適用政府採購法第31條第2 項第8 款，殊不可採，且被告依法向原告追繳押標金
200 萬元，亦獲原告以原告102 年3 月5 日函復同意在案。㈢本院103 年度訴字第993 號判決揭示「……至工程會101 年
4 月10日函釋核屬對上開採購人員倫理準則第7 條第1 款規定為進一步闡釋，亦與司法院大法官釋字第287 號解釋意旨無違（行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。）……」，足徵工程會88年4 月26日訂定發布之採購人員倫理準則第7 條第1款規定、工程會92年6 月5 日函釋及工程會101 年4 月10日函釋，均足以作為認定「賄賂行為」即屬政府採購法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之法令依據。原告98年間時任負責人曾憲群既係在當對時任醫管會執行長黃焜璋行賄100 萬元，本件自無牴觸「法不溯及既往原則」之情形，並參桃園地院100 年度矚重訴字第6 號等刑事判決意旨，足徵在98年間曾憲群確有將100 萬元賄款交付予郭秀東請託其轉交予黃焜璋，藉以行賄，以利健檢中心經營案能夠順利續約，嗣後黃焜璋確有電聯陳文鍾要求其應以較為「寬鬆」之審查標準（即以「最後1 年」達到80分以上即可）讓原告能順利續約；黃焜璋與陳文鍾具上對下之從屬關係，黃焜璋親自打電話要求陳文鍾放寬審查標準，按社會常情，衡諸一般客觀理性智識之人應均能明確知悉實際上黃焜璋之真意即為「要求陳文鍾無論以何種方式及程序就是要讓原告能夠順利取得該『健檢中心經營權』標案」，惟當時陳文鍾考量到該續約案醫院內部爭議頗多，且具時效性，參酌政風意見等諸多因素，且為了貫徹長官黃焜璋之真意為免護航過於明顯而啟人疑竇，才會選擇先行讓該續約案不予通過後，重新辦理招標，另於重新招標程序中以微調底價方式暗中護航原告以致原告得標，足見曾憲群當初一開始行賄黃焜璋100 萬元及後來黃焜璋打電話給陳文鍾要求其放寬續約審查標準乙事，確實在重新招標程序中對於陳文鍾產生了實質影響力，進而影響了重新招標程序之公平公正性，與政府採購法第31條第2 項第8 款所定之要件相符等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，並有系爭採購案決標公告暨投標須知、原處分、異議處理結果、申訴審議判斷書等在卷可稽（參見審議卷之不可閱卷第106 ～118 頁、審議卷之可閱卷第40頁、本院卷第43～44、20～42頁），自堪信為真正。
六、本院之判斷：㈠按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，
以政務委員一人兼任主任委員。」「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第9 條第1 項、第31條第2 項第8 款定有明文。次按「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」系爭採購案投標須知第55條亦有明定。而上開政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係立法者授權主管機關工程會就特定之行為類型，得補充認定屬同條項第1 款至第7 款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型，以為機關不予發還或追繳已發還押標金之法令依據，具有法規命令性質，並非行政規則（最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議決議㈠參照）。
㈡查本件被告原處分及異議處理結果就系爭追繳押標金部分處
分理由略以，原告參與被告所辦理之系爭採購案，涉及採購弊案部分業經桃園地檢察署檢察官起訴，參諸桃園地檢署起訴書內容，該起訴事實乃係因「陳文鍾（按被告時任院長）因已收取曾憲群（按原告時任負責人）所給予賄賂，遂僅微調底價為12.6％，98年11月20日開標時，曾憲群果然以拆帳比例12.6％順利得標」，遂認原告之行為係影響採購公正之違反法令行為，而有政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知第55條之情事，復依工程會100 年4 月6 日函釋規定辦理；又舉係依工程會102 年1 月8 日函、工程會100 年2 月24日函等予以辦理等語；被告並稱原告當時負責人曾憲群之賄賂行為，已符合工程會92年6 月5 日函釋中所列舉之政府採購錯誤行為態樣，附件編號其他不法不當行為中即列舉錯誤行為態樣，⒈利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益及⒗為廠商請託或關說之樣態。而此種賄賂行為，亦經工程會101 年4 月10日函釋確認：「廠商或其代表人、代理人、受僱人或其他從業人員，關於違背職務之行為，對辦理採購之公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，乃政府採購法第31條第
2 項第8 款有影響採購公正之違反法令行為。」所列舉之錯誤行為態樣，已符合政府採購法第31條第2 項第8 款所稱其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為等情，為其處分追繳原告系爭押標金依據。惟查，經本院調閱前揭桃園地檢署起訴書起訴後繫屬之桃園地院100 年度矚重訴字第
6 號案卷，查於桃園地院審理時，公訴檢察官於101 年4 月11日庭訊中表明略以：「（法官問：曾憲群就本訴之部分，起訴之範圍是哪幾個區塊的犯罪事實？）檢察官答：犯罪事實（按即臺北醫院）及（按即嘉義醫院）。」、「（法官問：是否有包括犯罪事實部分？）檢察官答：犯罪事實部分（按即被告醫院部分）應該是不違背職務行賄罪，不成罪。」等語（參見本院卷第46～47頁，桃園地院100 年度矚重訴字第6 號案件101 年4 月11日準備程序筆錄。），嗣該案件經桃園地院判決結果，認該案被告陳文鍾無罪、另被告黃焜璋亦無違背職務等情；復參諸該判決書所載，關於黃焜璋是否收受100 萬元之禮盒，乃係於「續約階段」之情事，但最後，陳文鍾批示不予續約，而由本件被告重新招標等情（參見本院182 ～184 頁，該判決書第9 頁）。足證，該刑事案件之被告陳文鍾、黃焜璋2 人所為，核與桃園地檢署起訴書所載之犯罪事實乃屬有間，且按陳文鍾於101 年3 月14日於桃園地院陳稱：「（法官問：是決標之後才討論拆帳比例還是先討論拆帳比例才決標？）這是一個公開評選準用最有利標的案子，所以他的評比項目中，拆帳比例只是其中一項，記得是佔25％，其他的項目還有包括專業技術人力、管理人力、醫療設備、醫療品質、簡報答詢等等，這部分是由採購評選小組去開會討論，本人並不是其中的成員，他們是評比完畢以後，京鑽分數較高，同時過半數委員同意他是最優勝廠商才送給我核定。」等語（參見本院卷第57～58頁，桃園地院101 年3 月14日準備程序筆錄）。並參陳文鍾10
1 年11月28日於桃園法院又稱：「法官問：（對於檢察官起訴書所載犯罪事實部分，有何意見？）同前所述，並補充
2 點，第1 有關京鑽前約續約的部分，他的程序是由營運監督管理委員會就其營運績效建議是否續約，依採購法是由採購督導小組決定是否續約，本人並不是採購督導小組的成員，由於規章規定不夠周延，導致解釋有不同見解，採購督導小組討論後投票5 比3 同意續約，並請衛生署釋疑，我當時是擔心行政流程曠日廢時會導致桃園醫院健檢業務中斷，影響業務及收入，所以我批示不予續約，我若有收受賄款，本來我可以依採購督導小組所作決議做順水人情，同意續約，但我批示不續約，說明我沒有被收買，也沒有收受賄款，第
2 點，有關新約訂定底價部分，補充說明依據政府採購法最有利標作業手冊，底價與報價的章節第4 點，其中載明對於不同優勝順位之廠商應訂定不同底價，且廠商標價合理者，可考慮照價定底價，照價決標，當我訂定底價時預定底價表上記載其他署立醫院10.5到11％，廠商報價12.1％，總務單位建議12.5％，我核定12.6％，較有利於醫院的拆帳比例，而且這個約廠商每個月必須繳納固定權利金24萬，較前一約每個月繳交10萬，醫院獲利可以多14萬，這個決定也可以說明我完全依法從事，沒有被收買也沒有收受賄款。」等語（參見本院卷第59～60頁，桃園地院101 年11月28日準備程序筆錄）。則依上所述及本院所調閱桃園地院上揭刑事案卷內容可知，在系爭採購案之前，原本原告與被告間另曾簽立「健康檢查中心委託經營案」契約，茲因續約問題，而有所謂原告時任負責人曾憲群透過郭秀東向黃焜璋行賄之情，是有關該行賄、收受賄賂等犯罪事實，即僅及於該續約與否之階段。然嗣因陳文鍾批示不予續約，被告另就本件系爭採購案辦理重新招標，而於該招標行為期間，原告究有何影響採購公正之違法行為之事證，未據被告陳明，自無從以被告推測之詞即予認定屬實；且有關此部分，亦非本件桃園地院刑事案件所認定之犯罪事實。況關於該案被告陳文鍾部分，遭桃園地檢署起訴書起訴部分亦經桃園地院判決無罪在案，其理由略以「『健康檢查中心委託經營案』續約過程中，因是否得與京鑽公司續約發生爭議，最後被告陳文鍾於98年8 月26日以該案爭議頗多，且具時效時，參酌政風意見，批示重新招標等節觀之，倘被告陳文鍾真收受賄賂，何需此舉，是以，本院就公訴人所指之證據，尚無從使本院就被告陳文鍾有收受共同被告郭秀東所交付之50萬元賄賂等節獲確信心證，自難認被告陳文鍾有公訴意旨所指之犯行，則桃園地院後續所辦理『健康檢查中心合作經營案』（勞務類）採購案，被告陳文鍾亦無何犯行自明」等語（參見本院另放之該案判決書第216 頁）。從而，綜上可知，本件系爭採購案之招標行為與前揭「健康檢查中心委託經營案」契約續約與否乙節乃屬無涉，該續約期間所為之行為與系爭採購案招標行為分屬不同階段之行為，自難以原告於該續約期間所為之行賄行為，作為系爭採購案是否有影響採購公正之違反法令行為之處分事實基礎。則被告以桃園地檢署起訴書之犯罪事實內容，作為本件原處分認定原告經工程會認定有影響採購公正之違反法令行為之基礎事實，尚嫌速斷，難認妥適。
㈢次按「政府採購法第31條第2 項第8 款『其他經主管機關認
定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項第1 款至第7 款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150 條第1 項），屬法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布（中央法規標準法第7 條），且依90年1 月1 日起施行之行政程序法第157 條第3 項規定，應刊登政府公報或新聞紙……」業經最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議決議在案。是以，工程會本諸政府採購法主管機關之職權，基於同法第31條第2 項第8 款之授權，所為補充認定該條項第1 款至第7 款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據，並非行政規則，難謂其係主管機關就行政法規所為之釋示，用以闡明法規之原意，溯及自該條款生效之日起有其適用。從而該款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，且須事先公布俾人民所能預見，始足當之，非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。換言之，政府採購法第31條第2 項第
8 款規定本身僅有部分構成要件行為及法律效果，尚待主管機關補充其空白部分構成要件行為後，方成為完整構成要件之法規範。是以，主管機關工程會用以補充認定其他有影響採購公正之違反法令行為類型之補充規範，應屬法規命令之性質，原則上應向將來生效適用，始可保障人民對法安定性之信賴，俾符合法治國家原則。據此，自行政程序法施行後，法規命令之發布，未刊登政府公報或新聞紙者，係未依法定方式發布，不生效力（參照最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議決議㈠）。
㈣茲查被告主張原告時任負責人曾憲群參與系爭採購案，為求
系爭採購案於98年11月到期前順利辦理續約，遂對被告時任院長陳文鍾、當時衛生署技監兼任醫管會執行長黃焜璋行賄，依工程會100 年2 月24日函釋、工程會88年4 月26日訂定發布之採購人員倫理準則第7 條第1 款規定、工程會92年6月5 日函釋及工程會101 年4 月10日函釋，核認係屬政府採購法第31條第2 項第8 款所認定廠商有影響採購公正之違反法令行為之情形，是被告以原處分追繳系爭押標金，並無違誤云云。惟查：
⒈被告得否以原告代表人就系爭採購案，有對被告辦理系爭
採購案續約之公務員行賄之事由而追繳系爭押標金，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，自須原告代表人於行為時，已經主管機關工程會將「投標廠商或其相關人員向招標機關相關負責採購人員為行求、期約或交付賄賂之行為態樣」，具體明確認定屬有影響採購公正之違反法令行為為前提要件。然觀諸原告參與系爭採購案之續約招標時（決標日期為98年11月20日），工程會尚未依政府採購法第31條第2 項第8 款規定之授權，以100 年2 月24日函釋、101 年4 月10日函釋作一般性認定，況工程會100 年2月24日函釋內容僅表示「機關依政府採購法第31條第2 項追繳押標金，如有需採行政執行方式解決者……」，可知該函釋係處理追繳押標金之「方式」，而非處理追繳押標金之「要件」，更非屬對於政府採購法第31條第2 項第8款之解釋；另工程會101 年4 月10日函釋：「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，依政府採購法第31條第2 項第8 款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為」，而該函既係原告前揭行為時間之後始發布，揆諸前開規定及說明，應自發布後之行為始有其適用。則被告援引工程會100 年2 月24日函釋、101 年4 月10日函釋作為補充認定政府採購法第31條第2 項第8 款其他有影響採購公正之違反法令行為類型之補充規範，惟查，上開2 函釋均係以原告於行為時尚無法預見之法規範作為認定原告有政府採購法第31條第2 項第8 款規定之行為，而向原告追繳系爭押標金，不無違誤。況該2 函釋均發布於行政程序法施行後，並未刊登政府公報或新聞紙，依最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議決議㈠之意旨，與法規命令生效要件不符，未生效力，亦不得作為追繳押標金之依據。
⒉至被告所引用之工程會92年6 月5 日函釋「政府採購錯誤
行為態樣」附件編號其他不法不當行為中所列舉⒈利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益及⒗為廠商請託或關說之錯誤行為態樣部分，觀其依據法令乃分別為採購人員倫理準則第7條第1 款、第16款、政府採購法第16條等規定，其內容則係規範從事採購人員應予遵循之倫理準則。茲以立法者於政府採購法第31條第2 項第8 款授權主管機關規定「廠商哪些行為應遭追繳押標金」，另於同法第112 條授權主管機關規定「採購人員應遵守哪些倫理準則」，是此二項立法者所為之授權規定，不論就授權依據、授權目的、受規範主體、法律效果等，均不相同，故工程會基於政府採購法第112 條授權規定，用以約束採購機關人員所訂定之「採購人員倫理準則」，自不得逕行移為政府採購法第31條第2 項第8 款針對廠商追繳押標金之法規命令，否則顯然違反司法院釋字第488 號解釋揭櫫之「授權明確性」憲法原則及行政程序法第150 條第2 項關於「法規命令不得超出立法授權範圍」規定。是被告援引政府採購錯誤行為態樣係為規範「機關內部人員」所設，難謂此即為政府採購法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，屬就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之法規命令。且按諸政府採購法第31條第2 項各項追繳押標金事由，不論是以偽、變造文件投標，借用他人名義投標、撤回報價、得標後拒不決標或簽約、未繳納保證金，均係針對「廠商」方面可歸責事由；惟被告所援引之政府採購錯誤行為態樣，係針對「機關內部人員」行為所設規範，二者之「規範對象」及「功能」明顯均有不同，是尚不得逕以該錯誤行為態樣作為政府採購法第31條第2 項第8 款事由。再者，被告所稱錯誤行為態樣依據之「採購人員倫理規範」，其法源依據為政府採購法第112 條，與本件追繳押標金之第31條第2 項無關，益證該錯誤行為態樣不得作為追繳押標金之基礎，被告援引為本件原處分追繳押標金之依據，難謂適法。至被告所引本院103 年度訴字第993 號判決，雖與本院見解不同，惟屬不同個案，本院自不受其拘束，併此敘明。
㈤綜上所述，本件原處分關於追繳押標金部分，既係以政府採
購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定為依據，而對原告為追繳本件押標金，然如上所述，本件原處分之基礎事實已乏事證可資認定屬實；復查無符合該規定之工程會函釋可供認定原告確有該影響採購公正之違反法令情形，且被告所舉系爭採購案得標後之相關工程會函釋，係屬工程會於原告得標行為後所為，亦無從作為對原告追繳本件押標金之依據。是原處分關於追繳原告本件押標金部分，即有違誤，異議處理結果及申訴審議判斷就此部分予以維持，乃有未合。原告請求撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於押標金部分，為有理由，應由本院將之均予撤銷。
㈥至原告請求被告應給付原告200 萬元部分，按上揭申訴審議
判斷、異議處理結果及原處分關於本件追繳押標金部分既應撤銷而溯及失其效力，原告主張被告就已追繳之押標金200萬元即屬無法律上之原因而為公法上不當得利，核屬可採。又參見被告發給原告上開102 年2 月22日桃醫總字第1023900669號函（參見原處分卷第369 頁），主旨稱依據政府採購法第31條第2 項規定，向原告追繳押標金200 萬元，並自10
2 年2 月份起應付原告契約價金中抵銷等語，茲於本院審理程序中，由兩造陳述可得而知，本件押標金200 萬元確已為被告所追繳，此並有原告102 年3 月5 日函在卷可按（參見原處分卷第104 頁），則原告200 萬元押標金部分既已遭被告逕予扣抵而受有損害。從而，原告依據公法上不當得利之法律關係，訴請被告應返還系爭押標金200 萬元，及自起訴狀繕本送達翌日即102 年8 月2 日（參見本院卷第102 頁所示起訴狀繕本送達日為102 年8 月1 日）起至清償日止，按年息百分之5 計算之法定利息，核屬有據，亦應予准許。㈦從而，原處分關於追繳押標金部分尚有違誤，異議處理結果
及申訴審議判斷未予糾正，亦有未合。原告訴請如聲明所示，為有理由，應予准許。
㈧本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，與本件判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依民事訴訟法第385 條第1 項前段、行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 9 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰法 官 陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 9 日
書記官 黃玉鈴