臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1146號102年10月24日辯論終結原 告 財團法人俊華文教基金會代 表 人 楊張美華訴訟代理人 王錦昌 律師被 告 教育部代 表 人 蔣偉寧（部長）住同上訴訟代理人 蔡甫欣 律師複 代 理人 魏平政 律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國102年5 月30日院臺訴字第1020136102號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告於民國83年1 月10日經前臺灣省政府教育廳許可設立
，同年3 月17日設立登記。旋臺灣省政府功能業務與組織調整，被告原仍委託臺灣省政府辦理之輔導省級教育團體業務，報經行政院95年7 月12日函同意由被告收回。旋據臺灣省政府95年9 月15日府文教字第0950900339號函（下稱臺灣省政府95年9 月15日函）檢送移交教育基金會清冊及失聯教育基金會說明總表等資料，以96年1 月25日台社（四）字第0000000000B 號書函請移交管理包括原告在內之49家教育法人，於96年2 月（或4 月）底前提報95年度工作報告、經費收支決算表、資產負債表、96年度工作計畫、經費收支預算表、財產清冊（含存放證明）等。原告逾期未據辦理，被告迭次函知限期備齊上開資料未果，依民法第34條及教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點（下稱教育法人監督要點）第17點第1 項規定，以96年12月27日台社（四）字第0000000000B 號函（下稱被告96年12月27日函）廢止原告之設立許可。原告提起訴願，經行政院訴願決定駁回，復提起行政訴訟，原告於98年1 月9 日撤回起訴。嗣被告以依原告98年8 月14日寄達之會務、業務及財務運作資料，以98年10月22日台社（四）字第0000000000B 號函（下稱被告98年10月22日函）撤銷前揭被告96年12月27日函廢止設立許可處分，請原告⑴補製97年度結報資料備查；⑵依捐助章程第9 條規定，定期召開董事會，依第7 條規定，每3 年選任下屆董事會；⑶補送已召開之第2 屆、第3 屆董事會議紀錄、董事名冊、願任董事同意書等，以補辦董事變更事宜；⑷自88年以來，每年僅捐贈特定人士1 人，未符公平性及普遍性，應依捐助章程第2 條規定，加強規劃辦理有關工作計畫。
㈡茲因原告2 年餘仍未依前函補正各事項，被告以101 年2 月
6 日臺社（四）字第1010019859號書函（下稱被告101 年2月6 日書函）限期原告於文到2 週內依被告98年10月22日函辦理外，並製作98、99年度結報資料併案核處。原告於101年3 月6 日檢送90至99年度結報資料及97年1 月18日第2 屆第1 次董事會議紀錄。被告以各年度結報報表仍有未核實表達、金額錯誤及利息金額偏低等情形，以101 年3 月9 日臺社（四）字第1010039973號書函（下稱被告101 年3 月9 日書函）提示董事屆期應行改選，及請補送第2 屆董事變更登記之相關資料，並限期於1 週內將財產清冊（含設立基金新臺幣（下同）500 萬元各年度有效期限之存放憑證）、補製各年度平衡表、葉君97至99年度領取獎助學金證明書及98、99年度利息收入偏低說明等，原告以101 年4 月2 日俊華文教字第10104001號函（下稱原告101 年4 月2 日函）僅補正葉君97至99學年度領取獎助學金證明書，說明將於近日召開董事會選任下屆董事，仍未補足應提供存放證明等資料。被告以原告遲未提出設立基金500 萬元有效期限之存放憑證，財務管理疑有缺失；83年迄今未辦理董事變更登記，依101年3 月6 日寄送97年1 月18日第2 屆第1 次董事會議紀錄記載原第2 屆董事全體成員連任，惟4 年餘尚未辦理變更登記，會務運作異常，經101 年4 月17日電洽討論基金會運作改進方式，仍未見積極改善意圖，先後以101 年4 月27日臺社
（四）字第1010069884號函、101 年7 月10日臺社（四）字第1010129385號書函敘明擬廢止該會設立許可，依行政程序法第102 條規定，限期原告接獲通知書後14日、1 週內提出陳述意見書。原告電稱將召開董事會改選董事、補製完成年度報表，承諾於7 月初寄達董事變更登記文件暨設立基金存放憑證等，惟於101 年7 月19日寄達之101 年6 月20日俊華文教字第10106001號函（下稱原告101 年6 月20日函）僅檢送101 年5 月6 日第2 屆第1 次董事會議紀錄、簽到表、董事名冊、願任同意書等。被告再以101 年7 月25日臺社（四）字第1010137252號書函（下稱被告101 年7 月25日書函）復，有關申請董事變更登記及修正捐助章程一事，緩議，請於文到1 週內依被告101 年3 月9 日書函補製財務報表及補送設立基金之存放憑證等，如逾期未報送，視同財務管理有重大缺失，且設立基金500 萬元似已遭挪用，將逕行廢止設立許可。原告於101 年10月26日傳送設立基金500 萬元之存摺影本，其中250 萬元係於101 年10月25日存入臺灣新光商業銀行向上分行，但未具函說明動支原因，及補製相關表件。茲被告以原告設立基金500 萬元，其中250 萬元係於101年10月25日始存入帳戶，而原告101 年3 月6 日寄達90至99年度之財務報表，均登載定期存款（基金）為500 萬元，顯製作不實之財務報表，會務及財務運作顯有重大異常，乃依民法第34條及教育法人監督要點第17點第1 項規定，以101年11月9 日臺社（四）字第0000000000B 號函（下稱原處分）廢止原告之設立許可。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告實際出資並負責運作者僅楊○俊（即原告之常務董事，
亦即原告董事長楊張美華之配偶）1 人，原告基金僅為500萬元，設立之構想係以基金之利息收入作為運作之經費，惟設立不久即逢低利時代，乃提領出250 萬元，由楊○俊承擔給付較高利息之責任，負責提供每年至少約12萬元之利息供原告運作之用，提領250 萬元之動機、目的不在挪用，符合教育法人監督要點第12點第1 項第4 款：「於安全可靠之原則下，經董事會同意在財產總額2 分之1 額度內，轉為有助增加財源之投資」之規定。本件原處分說明欄謂被告曾以98年10月22日函、101 年2 月6 日書函、101 年3 月9 日書函催促原告應辦理補提財務報表、基金之存款資料、董事會變更登記等相關資料，惟原告並未收到上開函文，被告逕以原處分廢止原告設立許可，即有未合。
㈡按民法第34條規定法人違反設立許可之條件者，主管機關得
撤銷其許可；又按教育法人監督要點第17點第1 項規定：「教育法人有下列情形之一者，本部（即被告）得予糾正並限期改善，屆期不改善者，本部（即被告）得依民法第34條規定廢止其許可，並通知法人登記之法院：⑴違反法令、捐助章程或遺囑者。⑵管理、運作方式與設立目的不符者。」，惟查，本件原處分之廢止設立許可原因，係謂原告確有運作之實，僅未提出完備財務報表、基金之存款憑證、董事變更登記等相關資料云云，則原告之情形與教育法人監督要點第17點第1 項之規定不符。蓋上開文件資料提出之未完備非屬違反法令或捐助章程之事項，亦非屬管理或運作方式與設立目的不符之事項。承上，原告既有運作之實，又無違反民法第34條所稱之設立許可之條件，亦無教育法人監督要點第17點第1 項所規定之違反法令或管理方式，與設立目的不符等廢止設立許可之情事，被告以原告文件未依限備齊補正，疏於不予輔導，遽為廢止設立許可，於法不合。又教育法人監督要點第17點第1 項係以「糾正並限期改善，屆期不改善者」為廢止許可之要件，經查：⒈關於基金250 萬元部分，原告已於101 年10月25日存入帳戶，既已改善，被告卻仍於10
1 年11月9 日以此為由撤銷原告設立許可，即有違教育法人監督要點第17點第1 項「屆期不改善者」要件之規定。⒉關於「財務報表不齊備」乙事，顯示原告確有依被告指示製作財務報表，僅未能完全合乎被告要求之標準，被告不能以原告提出之文件未臻理想，而不思輔導，即予以放棄，否則即有違教育法人監督要點第17點第1 項之「屆期不改善」之要件，有執法過當，不近情理之失等情，並聲明請求判決：⒈訴願決定及原處分撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：㈠被告為辦理教育事務財團法人之設立許可及監督事宜，依民
法第32條、第34條規定訂定教育法人監督要點第12點第1 項及第5 項規定，教育法人經法院登記之財產總額之管理使用，被告應依民法第32條規定監督其管理使用方式如下：⑴存放金融機構。⑵購買公債及短期票券。⑶購置教育法人自用之不動產。⑷於安全可靠之原則下，經董事會同意在財產總額2 分之1 額度內，轉為有助增加財源之投資。教育法人之財產不得存放或貸與董事、其他個人或非金融機構；第17點第1 項規定，教育法人有下列情形之一者，被告得予糾正，並限期改善，屆期不改善者，被告得依民法第34條規定廢止其許可，並通知法人登記之法院：⑴違反法令、捐助章程或遺囑者。⑵管理、運作方式與設立目的不符者。系爭教育法人監督要點性質為行政規則，內容涉及程序監督之規範。被告係認原告符合民法第34條「違反設立許可之條件」，而廢止其許可，設立許可之條件即指法人登記證書記載之「法人名稱類別、主事務所及分事務所、董事姓名住所、目的、設立許可機關設立許可日期、存立時期、財產總額、代表法人之董事、捐助方法、設立登記日期變更登記日期」，財產總額即為原告設立許可條件之一。原告設立許可條件之財產總額為500 萬元，其擅自挪移250 萬至楊○俊帳戶已違反設立許可條件。
㈡查原告捐助章程及法人登記證書，原告設立基金500 萬元，
，依相關法令規定辦理有關之獎助及表揚優秀、具特殊才藝之學生、舉辦與文教有關之公益活動、獎助參訪研究等業務，董事會每年至少應開會2 次，每年1 月底以前，董事會應審定上年度業務報告及經費收支決算、本年度業務計畫及經費收支預算、財產清冊等事項，函報主管機關核備。被告以依前臺灣省政府95年9 月15日函檢附移交教育基金會清冊及失聯教育基金會說明總表等資料，原告前於83年即失聯及運作不明，經被告以96年12月27日函廢止設立許可，嗣考量公益資源可貴，被告再以98年10月22日函撤銷前開廢止處分，並請原告補製97年度結報資料備查、依捐助章程召開董事會議、規劃辦理工作計畫及選任第2 屆、第3 屆董事後聲請變更登記等事項，期以輔導恢復正常運作。迄原處分以原告歷經2 年餘仍未依前被告98年10月22日函辦理補正各事項，且前經被告以101 年2 月6 日書函限期於文到2 週、以被告10
1 年3 月9 日書函及101 年7 月25日書函限期於文到1 週內訂明各改正事項，原告仍僅補正部分資料，嗣101 年10月23日被告電話通知倘未於101 年10月26日前寄達設立基金500萬元之存放憑證，即行廢止設立許可。原告始於101 年10月26日傳送設立基金500 萬元之存摺影本，其中250 萬元係於
101 年10月25日存入，另有原告101 年3 月6 日檢送90至99年度結報資料、97年1 月18日第2 屆第1 次董事會議紀錄可稽。爰被告以原告違反教育法人監督要點第12點規定，迄未說明動支設立基金原因，未依被告各限期函補正相關表件，又原告提供之90至99年度之財務報表，登載定期存款（基金）為500 萬元，顯製作不實之財務報表，其會務及財務運作顯有重大異常，依民法第34條及教育法人監督要點第17點第
1 項規定，廢止原告之設立許可。㈢次查原告所檢送之90至99年度結報資料，每年均分2 學期發
放2 名學生獎學金，其會務、業務及財務均極單純，何以未能及時補齊報表？又原告於101 年10月26日傳送設立基金50
0 萬元之存摺影本，並未顯示101 年10月25日存入250 萬元係何時動支，一再隱匿拖延說明，再者，有關原告召開改選董事之董事會議會經被告提醒仍未辦理變更登記，自被告前次96年廢止設立許可處分迄今，原告仍無法具體說明究係選舉第幾屆董事，相關資料迄未補齊，亦未主動洽詢被告承辦人員，原告動支基金且隱匿事實、財務報表不健全及不從被告查核監督，經被告明示改善事項及限期改善，仍未依限具體完成，被告據以廢止設立許可之原處分，尚無違反比例原則等語，資為抗辯，並聲明請求判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭點為：被告依據民法第34條及教育法人監督要點第17點第1 項為原處分（即廢止許可處分），是否適法有據？被告原處分所援以廢止原告設立許可之教育法人監督要點，有無授權依據、是否違反法律保留原則？又原告主張其於被告原處分前，業已完成改善設立基金500 萬元部分，被告猶為廢止設立許可處分，有無違誤等問題。
五、本院判斷如下：㈠按「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機
關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」「法人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可。」「財團於登記前，應得主管機關之許可。」民法第32條、第34條、第59條定有明文。次按「教育部（以下簡稱本部）為辦理教育事務財團法人之設立許可及監督事宜，特依民法有關規定訂定本要點。」「（第1 項）教育法人經法院登記之財產總額之管理使用，本部應依民法第32條規定監督其管理使用方式如下：⑴存放金融機構。⑵購買公債及短期票券。⑶購置教育法人自用之不動產。⑷於安全可靠之原則下，經董事會同意在財產總額2 分之1 額度內，轉為有助增加財源之投資。（第2 項）非政府捐助之教育法人依前項第
3 款、第4 款管理使用財產時，不得動支第3 點所定最低設立基金之現金總額。（第3 項）政府捐助之教育法人依第1項第3 款、第4 款規定管理使用財產時，不得動支設立基金及政府捐贈之基金。（第4 項）前項教育法人依第1 項第4款規定管理使用財產時，經建立投資評估、管理及停損等相關機制報本部許可者，除不得動支第3 點所定最低設立基金之現金總額外, 得動支設立基金及政府捐贈之基金。（第5項）教育法人之財產不得存放或貸與董事、其他個人或非金融機構。」「（第1 項）教育法人有下列情形之一者，本部得予糾正並限期改善，屆期不改善者，本部得依民法第34條規定廢止其許可，並通知法人登記之法院：⑴違反法令、捐助章程或遺囑者。⑵管理、運作方式與設立目的不符者。……（第3 項）本部為前二項處分前，應依行政程序法第102條規定予處分相對人陳述意見之機會。」教育法人監督要點第1 點、第12點、第17點第1 、3 項亦定有明文。
㈡本件除原告否認有收受被告函請原告補正之相關函文資料外
，兩造對於事實概要欄所記載之事實不予爭執，且有法人登記證書、原告捐助章程、被告96年12月27日函、被告98年10月22日函、被告101 年2 月6 日書函、被告101 年3 月9 日書函、被告101 年7 月25日書函、原告設立基金500 萬元之綜合活期儲蓄存款明細資料、原告90至99年度結報資料、原告101 年4 月2 日函、原告97年1 月18日第2 屆第1 次董事會議記錄資料、原告101 年6 月20日函、原告101 年5 月6日第2 屆第1 次董事會議記錄資料、原處分等附原處分卷、訴願卷及被告提出之原告設立許可資料附本院卷（以上均影本）可按，原告固稱未收受被告函請原告補正相關函文資料，惟參諸原告於被告函請原告補正後，乃有以上揭函文回復被告或補送資料予被告，堪認原告此部分主張難以憑採，是上揭事實概要欄所載之事實，自堪信為真正。被告原處分以原告會務及財務運作顯有重大異常，故依民法第34條及教育法人監督要點第17點規定廢止原告設立許可。則本院應審究者乃原處分是否適法有據，又被告原處分援引教育法人監督要點第17點廢止原告設立許可，有無違反法律保留原則等問題。
㈢按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本
原則，亦為一切行政行為必須遵守之首要原則。依法行政原則向來區分為法律優越原則與法律保留原則二項，前者係指行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸，後者則係指沒有法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為。在法律保留原則之下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據，憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」即明文揭櫫此旨。次按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159 條定有明文。司法院釋字第367 號解釋理由針對授權命令及行政規則之合法要件，明示：「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。……若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。本院釋字第268 號、第274 號、第313 號及第360 號解釋分別闡釋甚明。」復按「有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第23條、中央法規標準法第5 條、第6 條均有明定。若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。……時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。……」經司法院釋字第474 號解釋理由書在案。又依司法院釋字第524 號解釋之意旨，法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，非但法律之授權應具體明確，且該被授權之機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。
㈣查依首揭民法第32、34條之規定可知，其僅規定受設立許可
之財團法人，其業務屬於主管機關監督，而「財團法人」係以獨立財產為基礎，由法律創設人格之權利義務主體，關於其設立及管理，係依民法相關規定及各主管機關依職權所訂定之命令為依據，為有效率地處理財團法人之設立許可及行政監督等事項，是如主管機關依此規定訂定教育法人監督要點訂定技術性、細則性規定予以行政上管理監督，自尚無違反法律保留原則。惟受主管機關設立許可之財團法人，已取得法人之資格及權利，如被撤銷或廢止許可，將影響其存廢，可謂影響其權益甚鉅，而民法第34條規定僅謂「法人違反許立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可。」惟對於何謂「設立許可條件」，民法就此部分並未予以明確性規範，可謂付之闕如，且觀諸民法就此部分並未為任何有關授權之文字，是此部分何謂違反「設立許可之條件」，以致主管機關得撤銷或廢止其許可，剝奪其法人之權益，攸關該法人存廢甚鉅，自應有法律之明文授權下，始可訂定。茲查原告經核准設立當時所適用之文教財團法人監督準則（由教育部於79年8 月15日修正發布【嗣文教財團法人監督準則於88年6 月
3 日修正發布名稱為教育部主管教育事務財團法人設立許可及監督準則，已於92年1 月16日發布廢止）第1 條規定：「教育部為依民法規定監督文教財團法人（以下簡稱文教法人），特訂定本準則。」第4 條第1 項規定：「設立文教法人，須先依捐助章程設置董事，再由董事向主管機關申請許可後，依法向該管法院聲請登記。」第9 條規定：「文教法人之申請設立許可，應向主管機關提出左列文件一式4 份。申請書。捐助章程或遺囑影本。捐助財產清冊及其證明文件。董事名冊及戶籍謄本。願任董事同意書。法人及董事印鑑清冊。董事會議紀錄。業務計畫及其說明書。」第10條規定：「主管機關對於前條之申請，經審查認應許可者，發給設立許可文書，並將申請書及其附件加蓋印信
2 份發還申請人；認為有違反法令或不合法定程序者，敘明理由駁回之。但其情形得補正者，通知限期補正。」第12條規定：「文教法人之設立，其基金之現金總額須達足以提供目的事業之適當經費為準，其主管機關在中央者最低不得少於新臺幣（下同）1 千萬元，在省（市）者不得少於5 百萬元，在縣（市）者不得少於2 百萬元。文教法人應以基金孳息及法人成立後所得捐贈辦理各項業務。非經董事會決議及主管機關許可，不得處分原有基金。」第21條規定：「文教法人有左列情形之一者，主管機關應予糾正並限期改善。違反法令、捐助章程或遺囑者。管理、運作方式與設置目的不符者。董事會之決議顯屬不當者。財務收支未取得合法之憑證或未具完備之會計帳冊者。隱匿財產或妨礙主管機關查核者。對於業務、財務為不實之陳報者。經費開支浮濫、舉辦活動未經核准或任意收費者。其他違反本準則各相關條文情事者。文教法人於收到糾正改善通知後，如未於限期內改善者，主管機關得撤銷其許可，並通知所在地地方法院。」；教育部嗣於92年1 月2 日訂定發布教育法人監督要點，茲依本件被告為原處分時該監督要點第1 點規定：「教育部（以下簡稱本部）為辦理教育事務財團法人之設立許可及監督事宜，特依民法有關規定訂定本要點。」第
3 點規定：「本部審查教育法人之申請設立時，應審酌其捐助財產是否足以達成設立目的及業務宗旨，其設立基金之現金總額並不得少於新臺幣3 千萬元。」第5 點第1 項規定：
「本部應審查捐助章程之記載事項如下：⑴目的及名稱，名稱並應加冠教育屬性。⑵主事務所及分事務所。⑶捐助財產之種類、數額及保管運用方法。⑷業務項目及其管理方法。⑸董事及設有監察人者，其名額、產生方式、任期及選（解）聘事項。⑹董事會之組織、職權及決議方法。⑺解散或撤銷許可後賸餘財產之歸屬。」第7 點規定：「（第1 項）申請設立教育法人，有下列情形之一者，依民法第59條規定不予許可，已許可者，依民法第34條規定撤銷之：⑴設立目的非關教育事務或不合公益者。⑵設立目的或業務項目違反法令、公共秩序或善良風俗者。⑶業務項目與設立目的不符者。⑷經辦之業務以營利為目的者。（第2 項）本部為前項處分前，應依行政程序法第102 條規定予該處分相對人陳述意見之機會。」第17點規定：「（第1 項）教育法人有下列情形之一者，本部得予糾正並限期改善，屆期不改善者，本部得依民法第34條規定廢止其許可，並通知法人登記之法院：
⑴違反法令、捐助章程或遺囑者。⑵管理、運作方式與設立目的不符者。……（第3 項）本部為前二項處分前，應依行政程序法第102 條規定予處分相對人陳述意見之機會。」由以上相關規定可知，教育部因應行政程序法第174 條之1 規定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7 條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」將原先係屬職權命令性質之文教財團法人監督準則，以92年1 月16日教育部台參字第0920005454號令發布廢止後，另行訂定教育法人監督要點。現行行政程序法第161 條之立法理由亦謂：「按德國通說，行政規則不具有直接對外之效力，但有拘束原機關及下級機關之內部拘束力。且以行政之自我拘束為基礎，形成行政規則之間接對外效力」等語，亦同斯旨。惟依民法上揭規定可知，民法僅規定財團法人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可。惟對於何謂「設立許可之條件」，並未予以明文規定。然被告依民法有關規定，為辦理教育事務財團法人之設立許可及監督事宜，依職權訂定上揭教育法人監督要點，並未有民法授權訂定之隻字片語，顯係無法律之授權，核非法規命令性質，應係行政規則性質（此亦為被告所不爭，參見本院102 年10月24日言詞辯論筆錄），是其內容自僅得就被告如何對於財團法人之設立許可及其監督事宜所定之細節性、技術性為規定，而於未增加法律所無對於人民權利之限制之範圍內，始得為之，如涉及已取得主管機關設立許可之法人，對其法人資格之撤銷或廢止，將影響其權益之存廢，自須有法律予以明文規範，不能委之行政規則，否則即難謂無違反法律保留原則。又依民法第34條僅規定「法人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可」，然對於所稱之「設立許可之條件」及何謂主管機關得撤銷其許可之「設立許可之條件」，均未明確指出，亦未明文授權此得由行政機關予以制定，則此部分攸關法人資格存廢之重大影響，自應由法律明文予以規範，或於有法律授權下，明確予以規範，始得為之。否則，如僅由行政機關自行訂定，其適用結果將造成法人資格之存廢，即違反法律保留原則及授權明確性原則。且「撤銷」與「廢止」乃不同之法律概念，其法律效果亦有不同。而上揭民法僅謂「撤銷」許可，並未就「廢止」許可予以明文規範。再者，依民法第59條固規定，財團法人之登記，應經主管機關之許可，惟此乃就財團之設立，應經主管機關許可，以防其濫設而定，但相關許可之要件究竟為何？違反何項許可要件、其違反情節至何程度，主管機關得撤銷其許可等，均應予明文規範，人民始能予以依法遵循，且如該法人業經被告許可設立，即已為權利義務主體，究於何種情形下，得將該法人予以廢止其許可，剝奪其權利，亦應予明文規定，否則一般人民亦屬無所適從。參諸教育法人監督要點第7 點規定：「（第1 項）申請設立教育法人，有下列情形之一者，依民法第59條規定不予許可，已許可者，依民法第34條規定撤銷之：⑴設立目的非關教育事務或不合公益者。⑵設立目的或業務項目違反法令、公共秩序或善良風俗者。⑶業務項目與設立目的不符者。⑷經辦之業務以營利為目的者。」另觀諸被告援引為本件原處分之同要點第17點規定：「（第1 項）教育法人有下列情形之一者，本部得予糾正並限期改善，屆期不改善者，本部得依民法第34條規定廢止其許可，並通知法人登記之法院：⑴違反法令、捐助章程或遺囑者。⑵管理、運作方式與設立目的不符者。」，則依上揭規定可知，係由被告自行制定行政規則，明定業經許可之法人，在何種情形下，應予「撤銷」或「廢止」之要件，此與民法第34條僅謂「法人違反設立許可之條件者」，主管機關得撤銷許可之規定已有未合，且關於教育法人監督要點所規定之上揭撤銷及廢止法人許可之情形，既未經民法授權予被告機關明定，則被告除民法所規定之「違反設立許可之條件者」外，予以增列在上揭情形下，被告得撤銷或廢止其許可，亦已增加法律所無之限制，核屬違反法律保留原則，難謂合法。
㈤茲據本件原處分所載廢止原告設立登記之理由略為「依據原
告所送設立基金500 萬元之存摺影本，其中250 萬元係於10
1 年10月25日始存入帳戶，而原告101 年3 月6 日寄達90至99年度之財務報表，均登載定期存款（基金）為500 萬元，涉及製作不實之財務報表矇混主管機關，按教育法人監督要點第12點規定：『教育法人之財產不得存放或貸與董事、其他個人或非金融機構』，原告已違反上開規定，原告會務及財務運作顯有重大異常，爰依民法第34條及教育法人監督要點第17點第1 項規定廢止原告之設立許可」等語；被告於本院審理中陳明：「被告認原告符合民法第34條『違反設立許可之條件』，而廢止其許可，設立許可之條件即指法人登記證書記載之『法人名稱類別、主事務所及分事務所、董事姓名住所、目的、設立許可機關設立許可日期、存立時期、財產總額、代表法人之董事、捐助方法、設立登記日期變更登記日期』，原告設立許可條件之財產總額為500 萬元，其擅自挪移250 萬元至楊○俊帳戶已違反設立許可條件」等語（參見本院102 年10月24日言詞辯論筆錄）。是依上可知，被告以原處分廢止原告之設立許可理由，係認原告設立基金50
0 萬元，其中250 萬元有違教育法人監督要點第12點規定，復涉及製作不實之財務報表，並認原告會務及財務運作顯有重大異常等情，故依民法第34條及教育法人監督要點第17點規定而廢止其設立許可。惟如上所述，被告既係廢止原告法人之設立登記，剝奪其資格之存廢，影響其權益甚鉅，自不能於無法律之明定或無法律明文授權下，由行政規則自行訂定廢止法人之設立許可之規定，否則有違法律保留原則。而民法所謂「違反設立許可之條件」為何，並無明文規範，復參諸教育法人監督要點亦未明定何謂該法人設立許可之條件，則此部分既乏法之明確規定，則被告援引民法第34條及教育法人監督要點第17點規定，逕予廢止原告之設立許可，即有未洽。況被告原處分所謂原告違反教育法人監督要點第12點之規定，涉及製作不實之財務報表及其會務及財務運作顯有重大異常等項，均係有關原告會務及財務運作等項有所缺失，且依上揭第12點規定之規範意旨，乃在於教育法人經法院登記之財產總額之管理使用，被告應依民法第32條規定監督其管理使用方式及明定不得動支、得動支之基金為何及其財產之存放或貸與禁止等項，此核與民法第34條所稱之「設立許可之條件」乙節亦屬無涉，而被告於本院審理中所稱之原告違反「財產總額500 萬元」該項條件，是否合致本件廢止設立許可之構成要件，依上所述，民法既未就此予以明文規範，尚難遽認原告違反上揭條件，即合致民法第34條之規定，而構成得予廢止其設立許可之事由。
㈥又縱認被告所稱「財產總額500 萬元」係本件原告之設立許
可之條件，惟按「行政行為，應以誠實及信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」為行政程序法第8 條所明定。次參諸被告自行訂定之上揭教育法人監督要點第17點業已明定教育法人有下列情形之一者，被告得予糾正並限期改善，屆期不改善者，被告得依民法第34條規定廢止其許可等語，亦給予教育法人糾正並限期改善之程序，被告自應踐行其正當程序，始屬合法。查本件原告縱有如被告所指，曾將設立基金500 萬元，挪用250 萬元至其常務董事楊○俊處之情事，然原告主張其於被告為原處分前業已於101 年10月25日補足500 萬元之財產總額，並提出存摺影本為證（參見原處分卷被證8 ），而被告原處分第4 頁中第㈩、點內亦載明略以：原告於101 年10月下旬來電告知即將寄送表件，被告於101 年10月23日電話通知原告於101 年10月26日前如未寄達，被告即進行廢止原告之設立許可；原告於101 年10月26日傳送設立基金500 萬元之存摺影本，其中250 萬元係於
101 年10月25日始存入帳戶等語，茲以被告為原處分之時間為101 年11月9 日，可知原告確於為原處分前之被告來電通知期限內即101 年10月26日前，將設立基金財產總額500 萬元予以補足甚明。則原告主張其於原處分前，即已完成此部分財產總額500 萬元補正情事，即非無據。是原告既已於被告所訂期限內，補足其財產總額，應合乎前揭所定之限期改善規定，被告卻仍認原告擅自挪用250 萬元予楊○俊，而逕予廢止其之設立許可，亦與上揭規定未合，核與行政程序法第8 條所規定之誠信原則及信賴原則亦屬有違。從而，本件縱認原告會務及財務運作有重大異常、原告曾有將財產總額
500 萬挪用其中250 萬元至楊○俊處等情事，然此是否構成原告違反設立許可之條件，而有廢止之理由，因民法未予明定，且未授權被告得予制定廢止之明文，被告逕以原告違反上揭情事，即構成廢止許可之條件，即有未洽；且原告既於被告所定期限內，完成將500 萬元財產總額補足，亦難認其合致教育法人監督要點第17點之規定，而得遽予廢止其設立許可。是原處分既有上揭違誤，難認合法，訴願決定，予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，於法有據，應予准許。
㈦本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰法 官 陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
書記官 黃玉鈴