臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1154號102年12月12日辯論終結原 告 楊明輝
張國暉被 告 外交部代 表 人 林永樂（部長）住同上訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國102年5 月30日院臺訴字第1020135311號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告楊明輝委由原告張國暉於民國101 年5 月11日向我國駐菲律賓臺北經濟文化辦事處（下稱駐菲律賓代表處）申請驗證其胞姐楊金梅之死亡證明文件。駐菲律賓代表處以該死亡證明文件經查有偽、變造情形，且向菲律賓相關機關查證結果，亦無該死亡證明相關資料，乃依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1 項第5 款規定，以101 年6 月19日菲領字第10100000452 號函（下稱原處分）不予受理其申請。原告提出異議，經該代表處以101 年7月17日菲領字第10100000527 號函維持原不予受理之決定。
原告不服，遂向本院提起行政訴訟，前經本院以原告未經訴願程序，而依行政訴訟法第6 條第4 項規定，以101 年度訴字第1294號裁定移送行政院，嗣經行政院訴願決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠本件疑點如下，本院應予調查：
⒈訴願決定咬定繳驗之文件係屬偽造，而認駐菲律賓代表處
並無違失，惟該處未協助原告張國暉報案、未提供原始文件說明比對、違法收取查驗規費、無處分書收繳楊金梅護照、無實質證據即移送原告張國暉、拒絕原告依法申請閱覽影印相關物證文件、未協助運回楊金梅骨灰而要原告張國暉就地掩埋，訴願決定均未一併審議考量，是否官官相護？⒉原告張國暉所繳驗之文件現於何處？訴願決定既稱該文件
「明顯」係偽造變造且紙質不同，為何需要查證近2 個月？如原告張國暉繳驗文件並非真實，駐菲律賓代表處依法亦應將文件退回，以使原告張國暉補正、報案或申請楊金梅骨灰回臺，詎料該處並未為之，致原告張國暉滯留菲律賓。
㈡原處分實屬違法：
⒈原處分違反法律明確性原則。原告無從由原處分得知作成
機關、處分相對人相關年籍資料、申請案由、係申請驗證何人死亡，令原告質疑原處分是否合法有效？⒉原處分違反平等原則。駐菲律賓代表處違法扣留原繳文件
及楊金梅護照，未說明理由即開立處分書，致原告赤手空拳對抗被告，且違法拒絕原告申請閱覽原處分作成之依據及卷宗並交付上開文件影本。
⒊原處分違反依法行政原則。依文件證明條例第3 條規定，
文書驗證係主管機關或駐外管處依有關文書之當事人或其他關係人之申請，以比對簽章式樣或其他適當方法查驗後，證明文書製作人、有權簽字人或公證人之簽章為真正。本件有駐菲律賓代表處公務手機去電原告張國暉承認所繳驗之文件簽章為真正，因原告懷疑本件為謀殺案，所有文件除資料未入檔、日期塗改外，根本就是一份來自菲律賓政府的真正文件，否則被告何需一直不同意提供文件正本予原告及法院比對說明，而需查證2 個月？且駐菲律賓代表處不僅就簽章及文件形式進行比對而為實質審查，且收取查核費用，是否已逾越法定授權範圍而有擴權之違法？再者，原告張國暉已表明不懂英文，如文件有問題請駐菲律賓代表處協助報案，並請協尋可能之物證即楊金梅之行李，惟該處未依旅外國人急難救助實施要點第6 點規定協助報案，且未依行政程序法第35條規定，就原告張國暉申請協助報案及協尋行李作成紀錄，更拒絕原告張國暉申請閱覽及影印文件，有違反資訊公開法相關規定之虞，本院應予調查。
⒋原處分違反誠信及信賴保護原則。原告張國暉5 月11日送
件時，被告即已知所送驗證之菲律賓外交部驗證文件日期有更正，而曾於5 月24日告知原告張國暉「經查菲律賓相關單位查無資料」，亦即，處分書上所載不予受理之理由早於5 月24日以前即已知悉，惟遲至6 月19日始作成原處分，駐菲律賓代表處人員明顯行政怠惰。且原處分雖記載向菲律賓相關機關查證結果，均無該死亡證明相關資料云云，惟並未指明係向該國何機關查證、查證方式及回覆字號為何、所指死亡證明係指何死亡證明；依行政程序法第43條規定，行政機關為處分應斟酌全部陳述與調查事實證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽，並將其決定及理由告知當事人。本件原處分有理由不備之違法，亦有違民眾對行政機關之信賴保護，而有違反法律誠信及明確性原則之情事。
㈢有關訴願決定稱原告張國暉非利害關係人部分：原告張國暉
遭被告以偽造文書移送偵查機關，經臺灣臺南地方法院檢察署為不起訴處分。由該不起訴處分書可知，原告張國暉向駐菲律賓代表處所陳查證均為事實，僅因不懂英文，為楊金梅死亡事件滯留菲律賓近2 個月，期間駐菲律賓代表處非但不協助報案，且恐嚇其女友致原告張國暉無處棲身、抱著骨灰到處流浪，該處更違法收繳楊金梅護照、拒絕原告張國暉以其個人名義申請閱覽及影印卷宗資料，最後原告張國暉遭該處以偽造文書移送，駐菲律賓代表處於無實證下指摘原告張國暉涉犯偽造文書罪，並使原告張國暉無故滯留菲律賓，該處人員明顯違法失職，以國家公器對付手無寸鐵之民眾，原告張國暉因本案發生無故滯留菲律賓生活食宿、機票簽證費用，且遭刑事移送，更抱著骨灰流浪，原告張國暉遂提起訴願請求被告賠償，訴願決定竟認原告張國暉當事人不適格，顯失公平。
㈣楊梅金之戶籍登記至今尚未辦妥。駐菲律賓代表處不協助報
案，致使錯失偵查時機，至今事證均已滅失。本院應調查被告就楊金梅死亡事件應給予原告何等協助、有無怠忽職守之失職情事。被告於處理本件係採取對人民損害最大之方法；蓋被告執行驗證僅為民法尚之證明地位，就行政目的而言，原處分違反各項原則，違法濫權，應無疑義，爰依行政訴訟法第7 條規定，提起本件行政訴訟等語。並求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告並應作成准予驗證訴外人楊金梅死亡證明書之行政處分，賠償原告楊明輝新臺幣（下同）180,00
0 元，暨賠償原告張國暉1,320,000 元，並自101 年6 月1日起至清償日止按年息5 ％計算之利息。
三、被告答辯略以：㈠程序部分：
⒈按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機
關之違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」同法第5 條第2 項規定：
「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，必須因行政機關之違法行政處分而致其權利或法律上利益受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。又「得對行政處分提起撤銷訴訟者，固不以行政處分之相對人為限，惟須主張因行政處分致其權利或法律上利益受損害，而依其主張陳述足以顯現行政處分有違法並損害其權利或法律上利益之可能者，其原告始為適格。」「行政訴訟法第5 條第2項規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。所謂之依法申請，係以人民依據法令之規定，得向中央或地方機關請求就某一特定具體事件，為一定處分為限，且中央或地方機關對於人民之申請負有法定作為義務為要件，如欠缺此要件，亦不得提起課予義務訴訟。」最高行政法院100 年度判字第1981號判決及101 年度判字第944 號判決分別著有明文，是以在撤銷訴訟，處分之相對人或法律上利害關係人必須因該行政處分而有權利或法律上利益受到侵害之情形，始得謂具訴訟權能；在課予義務訴訟，當事人須有公法上請求權始具訴訟權能，不具有公法上請求權者既不得請求作成一定之行政處分，則行政機關未作成該行政處分，對其權利或法律上利益自無任何影響。又上述所稱權利或法律上利益，應係指法律所規定，屬主張權利人所有之權利或利益，始足當之（最高行政法院101 年度判字第1002號判決及101 年度裁字第2158號裁定參照）。
⒉復按行政訴訟法第4 條第3 項規定：「訴願人以外之利害
關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」其所稱利害關係人，係指法律上之利害關係而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並不屬之（參照最高行政法院75年判字第362 號判例）。原告張國暉係受委任申請驗證系爭死亡證明文件之人，對於准否驗證死亡證明文件並無法律上之利害關係，縱因提出本案申請致涉有行使偽造文書罪嫌，亦另屬刑事案件偵審範圍，究與本件不予受理文件證明處分無直接關連，充其量僅具事實上之利害關係，非上開規定所稱之利害關係人，故原告張國暉對原處分提起行政救濟，於法不合，應予駁回。
㈡實體部分：
⒈系爭死亡證明文件既屬偽造，被告駐菲律賓代表處依法並
無受理文書驗證之作為義務，故其所為之不受理處分於法有據：
⑴按文件證明條例第11條第1 項第5 款規定：「文書驗證
之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：
……五、提出之文書明顯為偽造或變造。」準此，駐外館處於申請驗證之文書明顯為偽造或變造時，因無從命其補正，自得逕為不受理之決定。
⑵原告雖主張為申請驗證訴外人楊金梅之死亡證明，已檢
具菲律賓相關機關提供之證明資料，被告駐菲律賓代表處卻違法無理由拖延並拒絕驗證，實有重大違法且違反行政程序（正義）云云。惟被告駐菲律賓代表處為確認系爭死亡證明文件之真實性，業已函詢菲律賓國家統計局與菲律賓馬尼拉市政府民事登記處查證，並經上開機關告知查無訴外人楊金梅之死亡紀錄，此有上開機關來函可稽。原告雖主張訴外人楊金梅於馬尼拉飯店前因車禍送醫不治死亡，卻未能指明急救醫院為何，復未能證明在該飯店前確有車禍存在，且車禍紀錄亦係由原告張國暉至菲律賓辦理後續事宜時，方向菲律賓警察機關要求登記在案，此亦與死亡車禍須立即通報警察機關處理之常情顯有違背。
⑶揆諸上開事實，足見原告張國暉所檢具之訴外人楊金梅
死亡證明文件，除與菲律賓官方紀錄顯不相合外，是否真有系爭車禍存在亦非無疑，從而系爭死亡證明文件係屬偽造至為灼然，被告駐菲律賓代表處以該文書顯屬偽造而逕為不受理決定，於法並無不合，原告所訴顯無理由，應予駁回。
⒉被告駐菲律賓代表處所為不予受理之原處分合法有效，原
告依國家賠償法第2 條第2 項規定請求損害賠償，於法顯有誤會：按國家賠償法第2 條第2 項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」及行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」可知，提起行政訴訟合併請求損害賠償，須以公務員執行職務之行為具不法性為要件。然被告駐菲律賓代表處因原告所提之系爭死亡證明文件明顯係偽造，乃作成不受理之決定，應屬合法妥適而無不法之情事，原告所訴顯與國家賠償法第2 條第2 項規定之要件不合，其請求亦應予駁回等語。並求為駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：㈠原告張國暉是否為利害關係人？㈡被告否准原告楊明輝之申請，是否違誤？
五、本院判斷如下：㈠按自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人
及利害關係人對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依法提起訴願，為訴願法第1 條第1 項前段及第18條所規定。所稱利害關係人，係指法律上之利害關係而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並不屬之（最高行政法院75年判字第362 號判例參照）。查本件原告張國暉係受原告楊明輝委任申請驗證系爭死亡證明文件之人（見原處分卷第10頁），所稱其與訴外人楊金梅亦僅具乾親關係，並無血緣關係（見本院卷第62頁），或相關法律關係，是原告張國暉對於准否驗證死亡證明文件，揆諸前開規定與說明，並無法律上之利害關係甚明，故原告張國暉對原處分提起行政救濟，於法不合，應予駁回，惟參諸最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議意旨，應以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障，爰以判決駁回原告張國暉之訴。
㈡次按文件證明條例第3 條第2 款規定：「本條例用詞，定義
如下：……二、文書驗證：指主管機關或駐外館處依有關文書之當事人或其他關係人之申請，以比對簽章式樣或其他適當方法查驗後，證明文書製作人、有權簽字人或公證人之簽章為真正，或文書形式上存在之程序。……」第11條第1 項第5 款規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：……五、提出之文書明顯為偽造或變造。……」據上，被告駐外館處對於申請驗證之文書，經查證顯為偽造或變造時，因無從命其補正，自得逕為不受理之決定。
查，本件原告楊明輝固主張申請驗證其姊即訴外人楊金梅之死亡證明，已檢具菲律賓相關機關提供之證明資料，被告駐菲律賓代表處卻無理由拖延並拒絕驗證，原處分容有違法且違反程序正義云云。惟查，原告楊明輝委託原告張國暉所提其姊即訴外人楊金梅之死亡證明，經被告駐菲律賓代表處函詢菲律賓國家統計局與菲律賓馬尼拉市政府民事登記處查證，經上開機關告知函覆查無訴外人楊金梅之死亡紀錄，此有菲國國家統計局與菲國馬尼拉市政府民事登記處之英文回函附原處分卷第15-18 頁足稽；又問及原告楊明輝關於其姊死亡原因，答稱：「她（許小姐）說在菲律賓（馬尼拉）發生車禍，好像不行了……。」再問：「發生車禍後有無送醫院？」答稱：「當時有問，但是她也不知道。」（見本院102年11月19日準備程序筆錄，本院卷第64頁）可知，原告楊明輝對於其姊即訴外人楊金梅之死亡原因、有無送醫等重要相關訊息，均無法答覆，疑點重重。是以原告楊明輝委託原告張國暉所提申請驗證訴外人楊金梅之死亡證明欠缺真實性，有如上述，均無菲律賓官方之資料可證，顯為偽造即洵堪認定。被告駐菲律賓代表處因而據以該文書顯為偽造而為不受理決定，核屬有據，於法並無不合。
㈢又原告對被告併同提起損害賠償部分：按「提起行政訴訟，
得於同一程序，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7 條定有明文，則原告於本件行政訴訟對被告併同請求國家損害賠償部分，程序上並無不合。惟原告所提起本件行政撤銷訴訟部分並無理由，有如上述，則其對之併同附帶請求損害賠償，即失所附麗，為無理由。
六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，並請求作成准予驗證訴外人楊金梅死亡證明書之處分，均為無理由，應予駁回。至原告另依國家賠償法第2 條第2 項規定，對被告請求國家損害賠償部分因所提本件行政撤銷訴訟部分並無理由，則其對之併同附帶請求損害賠償，即失所附麗，為無理由，應併予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列；另原告楊明輝所稱被告駐外單位未積極協助等語，核屬對被告行政單位內部相關行政作業之爭議，尚非本件審理範圍，其請求本院就此部分為調查，並無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 鴻 斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
書記官 林 俞 文