臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1209號102年12月19日辯論終結原 告 陳潤卿被 告 法務部代 表 人 羅瑩雪（部長）住同上訴訟代理人 陳雯華
李易臻上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國102 年6 月10日院臺訴字第1020135826號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔1/2，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人為曾勇夫，嗣於訴訟中變更為羅瑩雪，茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告以原告擔任00000000000（下稱○○○○○）法務科長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱本法）第2 條所定之公職人員。原告之女陳○○屬同法第3條第2 款所定之關係人。○○○○○「96年下半年及97年度人力委外案」及「97年10月至12月人力委外案」採購案係由聯海服務有限公司（下稱聯海公司）得標，原告於97年7 月間以用人單位科長身分，將陳○○之人事資料經由該局內部程序轉交聯海公司，使陳○○獲聯海公司僱用後，派遣至原告任職科長之法務二科擔任工讀生至97年12月31日止。於98年1 月1 日至同年11月30日間，○○○○○人力委外案由才庫人力資源顧問股份有限公司（下稱才庫公司）得標，仍僱用陳○○及派遣至該局資訊科、法務一科及法務科（98年6月8 日起原告任職科長）擔任工讀生。於98年12月1 日至31日由特羅亞有限公司（下稱特羅亞公司）得標，由特羅亞公司相同方式僱用，並派遣至原告任職科長之法務科擔任工讀生。綜上，原告假借職務上之權力、機會與方法，致獲得人事進用之非財產上利益，違反本法第7 條之規定，依同法第14條規定，以101 年11月22日法授廉利益罰字第1010502460
0 號處分書（即原處分）處原告新台幣（下同）100 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張：㈠被告於97年7 月間尚未公布或下達法務部97年2 月26日法政
決字第0970003714號函釋（原證5 ），原告循慣例，向人事室提出推薦名單供人力廠商派遣，當時很多人都這樣，人事室及政風室也沒有覺得不妥，直到98年12月28日原告收受人事室轉發上述法務部97年函釋（原證2 至4 ），才驚覺不可如此，原告即著令關係人陳○○辦理工作交待，於98年12月31日離職。嗣於101 年11月28日收受原處分書，依本法第14條規定處原告100 萬元，原告不服循序提起本件訴訟。
㈡爰時序就用人單位及人力派遣公司等事項列表如下：
┌───┬───┬───┬───┬───┬───┐│用人單│法務二│資訊科│法務一│法務科│法務科││位 │科 │ │科 │ │ │├───┼───┼───┼───┼───┼───┤│科長 │陳潤卿│王念一│甯力展│陳潤卿│陳潤卿│├───┼───┼───┼───┼───┼───┤│人力派│97年8 │98年1 │98年3 │98年6 │98年12││遺服務│月1 日│月1 日│月9 日│月8 日│月1 日││期間 │至97年│至98 │至98年│至98年│至98年││ │12月31│年3 月│6月7日│11月30│12月31││ │日 │8日 │ │日 │日 │├───┼───┼───┼───┼───┼───┤│人力派│聯海公│才庫公│才庫公│才庫公│特羅亞││遺公司│司 │司 │司 │司 │公司特││ │ │ │ │ │羅亞公││ │ │ │ │ │司 │├───┼───┼───┼───┼───┼───┤│派遺人│90,000│ │175,87│ │18,000││員受領│元 │ │7元 │ │元 ││薪資 │ │ │ │ │ │└───┴───┴───┴───┴───┴───┘由上可知，原告與陳○○同一科室服務，可能違反本法第7條規定之行為時點有三：即97年8 月1 日、98年6 月8 日及98年12月1 日。其餘時段並無利益衝突情況，亦非原處分機關所構成裁罰處分之基礎事實。
㈢本件雖未能確定聯海公司於何時聘任陳○○，苟自聘任後於
97年8 月1 日派遣至服務機關起算，迄至原處分書於101 年11月28日送達日止，已超過4 年有餘，則「原告與陳○○同於法務二科服務」之事實，該部分早已罹於行政罰法第27條第1 項及第2 項所規定裁處權3 年之時效。
又98年6 月8 日，係因○○○○○組織整併，於將法務一科及法務二科合併為法務科，原告奉派為法務科科長，原有兩個科室之派遣人力隨同業務一併移撥至法務科，關係人陳○○此時乃與原告同一單位，係屬不應歸責於己之事由，此事實亦為原處分機關所查明，且亦已罹於裁處權3 年之時效。
另按訴願決定理由：「…而原處分機關101 法授廉利益罰字第10105024600 號處分書，係於101 年11月28日送達訴願人，就訴願人於97年間使關係人獲人力派遣廠商僱用之違法行為，固已逾越裁處權期間，然關於其使新人力派遣廠商自98年12月1 日起繼續僱用關係人並派遣至原單位服務之違法事實，則尚未罹於裁處權時效…」顯見訴願機關認定97年8 月
1 日及98年6 月8 日之行為業已罹於裁處權期間，涉嫌違反本法第7 條之行為僅在於98年12 月1日之行為。惟查該局於98年12月1 日更換人力派遣廠商為特羅亞公司時，其履約期間僅1 個月，該局人事室並無通知用人單位，係由新廠商直接沿用舊有人力派遣，原告並不知悉98年12月1 日更換廠商，根本無從利益迴避。
㈣原處分已違反法律不溯及既往之原則：
⒈按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例
有明文規定者為限。」為行政罰法第4 條所明定。次按「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」、「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」分別為行政程序法第160 條及第16
1 條所規定。⒉原告於98年12月28日獲悉被告97年2 月26日法政決字第0970
003714號函釋（下稱97年2 月26日函釋），係○○○○○於98年12月25日以中區國稅人字第0980066675號函，轉發財政部98年12月24日台財總字第0980065082 0號函、行政院人事行政局（現為行政院人事行政總處）98年12月18日局力字第0980030581號函，又行政院人事行政局98年12月18日發函之前，被告亦以98年12月10日法政決字第0000000000書函附具前開並未公告周知之系爭函釋之法律見解，連同行政院人事行政局召開「政府機關運用派遣勞工之利益衝突迴避規範事項」會議決議，正式下達予總統府政風處等68個行政機關之政風機構（處、室）。依上述行政程序法第160 條及第161條規定，縱不以98年12月28日原告獲悉而生效，仍應以法務部98年12月10日發函正式下達上開系爭函釋及行政院人事行政局會議決議時，始生效力，拘束各行政機關，然而被告卻認原告於98年12月1 日亦有違法行為並予以處罰，明顯違反行政罰法第4 條之規定。
㈤原告並不知悉98年12月1日更換委外人力合約廠商：
⒈○○○○○於98年12月1 日更換委外人力合約廠商為特羅亞
公司時，○○○○○人事室並無通知用人單位，係由新廠商直接沿用舊有人力派遣，此部分業於102 年12月3 日準備程序時經證人證述，故原告實無從知悉98年12月1 日已更換人力派遣廠商，更遑論有「假借職務上之權力、機會或方法」之行為。
⒉訴願決定理由略以：「…以公職人員利益衝突迴避法之立法
精神，在於規範公職人員處理公務時，應避免外界產生利益輸送之不良觀感，以增進人民對於公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴，依該法第6 條及第10條第1 項規定，公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避，停止職務之執行，即為藉由程序上之迴避不參與，保障公眾對公務行為公正不徇私之信任。」等語，顯見訴願機關亦認同違背行政法上義務之行為，應含有主觀構成要件，即「知有利益衝突」。
⒊訴願決定理由又以：「訴願人自承97年7 月間以用人單位科
長身分，將關係人陳○○履歷資料經由內部程序轉交聯海公司，使陳○○獲僱用並派遣至其任職主管單位擔任工讀生，顯見其利用職權圖利關係人之事實甚明，而○○○○○與各人力派遣廠商既訂有履約期限，該局進用之派遣人員於契約屆期後，即非當然必須留用，衡諸一般社會通念，該派遣人員如擬續任，其用人單位之意見應具有關鍵性之實質影響力，則○○○○○更換98年12月委外人力合約廠商時，當時訴願人既為關係人任職單位之科長，自有權決定是否續任用關係人為其所屬單位之工讀生，尚難謂新人力合約廠商續聘關係人至派遣至單位服務，與其職務無利益衝突…」等語，用人單位意見有無關鍵性之實質影響力，固非無疑義，惟原告未曾表示過任何意見，且被告迄未提出任何有關用人單位意見之證據。況用人單位表示意見之前提，至少要知悉人力派遣廠商已更換。申言之，○○○○○人事室既未通知用人單位關於更換人力派遣廠商，則原告於98年12月1 日，根本無法「知有利益衝突」（欠缺主觀構成要件），且毫無對利益衝突狀況自行迴避之機會（欠缺迴避可能性、欠缺期待可能性）。
⒋苟上述「其用人單位之意見應具有關鍵性之實質影響力」係
指「97年7 月間」原告將陳○○之姓名及年籍資料，經由原告當時所任職法務二科之管制股股長，請託人事室第一股人力派遣業務承辦人，由其洽請聯海公司參酌聘任陳○○之行為所產生之後續影響力（其效果自97年8 月1 日起持續至98年12月1 日止），由於該97年8 月1 日之行為已罹於法定裁處時效，卻能在原告無所獲悉98年12月1 日人力廠商更換之情形下，仍予以處罰，無疑是「借屍還魂」，即形式上處罰98年12月1 日之不作為，但實質上卻仍處罰已罹於時效之97年8 月1 日之作為。
㈥原處分已違反平等原則：
⒈被告於102 年11月11日準備程序中提及，自89年訂定之本法
第4 條所稱「其他人事措施」，不僅指機關直接任用關係，本就包括人力派遣之私人聘用關係，不因系爭函釋有無公布周知而生影響。然而此97年之系爭函釋乃超越法條例示規定所作成之解釋，亦即法條所例示者係機關直接任用關係，系爭函釋始將私人僱用關係納入規範，倘如被告所述，本法第
4 條所稱「其他人事措施」，本就包括人力派遣之私人聘用關係，不因該函釋有無公布周知而不同，則何以自89年本法施行以來，迄98年12月10日被告轉發97年未公告周知之系爭函釋法律見解，期間長達9 年之久，就只處罰原告一人，為何沒有其他人被裁罰，顯然對原告很不公平，被告之裁處確已違反平等原則。
⒉至於被告於102 年11月11日準備程序中提及「尚有幾件」同
樣是派遣人力的情形正在裁罰審理中，然本件原處分於101年11月28日送達時，只差3 天就逾裁處期間( 按被告認定原告違反本法之行為日為98年12月1 日) ，而距離被告98年12月10日正式公告周知系爭函釋，也不足十日之時間，顯然被告所指目前102 年正在裁罰審理中的案件，都是被告98年12月10日公布周知以後，涉及人力派遣私人聘僱關係而有違反本法所稱「其他人事措施」之規定者（尚未逾3 年裁處時效者），他案件與原告之情形全然不同，本件係98年12月10日公布周知以前所發生之事件，被告據以對原告為處罰，真的很不公平。
⒊被告所屬廉政署100 年11月25日廉利字第1000501187號函釋
：「……考績之評定因涉及獎金之發放與職等之陞遷，自屬本法第4 條所稱利益」，上開規定亦有被告96年10月4 日法政決字第0961114152號函釋足資參照，則公職人員對於本人或關係人之考績（成）未予迴避，自已違反本法規定，應處
100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，明令即向機關同仁加強宣導，如知有利益衝突時應自行迴避，以免觸法云云。本件爭訟，倘如被告所述，本法第4 條所稱「其他人事措施」，本就包括人力派遣之私人聘用關係，不因系爭函釋有無公布周知而生影響，則被告96年關於考績評定部分之函釋係屬「已公告周知」，卻未貫徹處罰，而本件97年關於派遣人力之解釋部分係屬「未公告周知」，兩者之間其有無公告周知既已不同，而其處罰之裁量亦明顯恣意，為何同樣是本法第4 條有關非財產上利益之規定，卻恣意僅對原告追溯處罰，其餘觸法行為則以宣導而得免予追溯，顯有違行政程序法第6 條平等原則之規定。
㈦原處分裁罰基礎事實有誤，顯有瑕疵：
被告於102 年11月11日準備程序中提及，關於○○○○○人事室98年12月底以前未通知原告更換廠商之事項，被告表示不爭執該事實；於102 年12月3 日準備程序，證人亦指出98年12月1 日更換廠商之作業方式，因合約期間只有1 個月，係由新廠商直接沿用既有人力派遣，並未通知各單位已更換廠商，已獲證立，而原處分之內容及證據，甚至訴願決定書，皆係建構在「因人事室有通知，所以原告有迴避之義務而不迴避」之基礎上，是以，顯然裁罰依據及證據基礎有誤。被告於時效將屆與事證不明之情況下，驟然於101 年11月底裁罰，原處分及訴願決定容有瑕疵。
㈧綜上論結，本件行為及不作為之時點即97年8 月1 日（原告
與陳○○第1 次同於法務二科服務）及98年6 月8 日（原告與關陳○○第2 次同於組織合併後之法務科服務），均已逾
3 年裁處權時效，至於98年12月1 日更換廠商之事實，經證人於準備程序敘明，因新廠商履約期間僅有1 個月，而係由新廠商直接沿用既有人力派遣，該局人事室並未通知各單位已更換廠商，亦經被告明確表示不爭執該事實，而原告既不知已更換廠商，本即不可能發生促使新廠商僱用及派遣關係人之行為，更不可能知有利益衝突之情況。況被告之裁罰基礎是建構在人事室便箋說有通知，實情是並無通知，其處分已具有瑕疵。此外，本件係98年12月10日系爭函公布周知以前所發生之事件，全國就只處罰原告一人，其處罰之裁量明顯恣意，確有違行政程序法第6 條平等原則之規定。是被告以原告違反本法第7 條規定之情事，按本法第14條規定裁處原告100 萬元罰鍰，自有違誤等情，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。被告返還原告已繳納之罰鍰100 萬元。
四、被告則以：㈠原告為本法第2 條之公職人員，自不得假借職務上之權力、
機會或方法圖其關係人之利益，詎其因陳○○自大學畢業待業準備考試中，假其擔任○○○○○法務二科科長職務之權力、地位與方法，將陳○○之履歷資料經由內部程序轉交予當年度負責人力派遣之聯海公司，使陳○○獲得僱用並派遣至其任職主管之單位服務，此部分業經原告行政訴訟起訴狀自承無訛。陳○○於97年8 月1 日至98年12月31日擔任○○○○○之委外派遣人力，該期間○○○○○之委外人力合約廠商分別為聯海公司（契約期間至97年12月31日）、才庫公司（98年1 月1 日至11月30日）及特羅亞公司（98年12月1日至31日）。98年1 月1 日至11月30日與98年12月1 日至12月31日○○○○○更換上開人力派遣公司，依該局政風室向人事室查證之結果，得悉該局委外案如與合約廠商契約終止，於重新辦理採購招標後與得標廠商另定新約，並將得標廠商轉知各單位，原受僱於舊合約廠商之派遣人力，如有意願成為新得標廠商員工，得由各單位逕與該廠商聯繫，由新得標廠商決定是否接續僱用，派遣人力係由合約廠商招募人員派遣至該局提供勞務，該局各單位運用派遣人力係依該局委外人力分配數額逕與合約廠商聯繫人員派遣事宜等情，有該局政風室補充書面資料可證。被告依行政調查所得上開證據，因該等公務上製作之文書係公務員依職權所為，兼具公示性、例行性及制裁性，除顯有不可信之狀況外，應具有證據能力。
㈡既然○○○○○更換98年12月之委外人力合約廠商時，各單
位需處理新廠商是否繼續僱用現有派遣人力等事宜，依該局派遣人力運用程序係由各單位按派遣勞工之意願與新廠商聯繫辦理，當時原告既為陳○○任職單位之科長，顯係其利用其職務上之權力、機會與方法使陳○○獲得新委外人力合約廠商特羅亞公司繼續僱用及派遣至原單位服務無疑，被告以原處分就原告98年12月間違反本法第7 條之行為作成行政處分，並於101 年11月28日合法送達，尚無罹裁罰權時效之疑義。況且，原告確於97年7 月間以用人單位內部主管人員之身分與機會，而得透過內部程序將陳○○交給其○○○○○之人力派遣公司，與由人力派遣公司自行對外招募後才派遣人力至機關服務之情形不同，若非其本於擔任○○○○○內部主管人員職務之機會，其女何能透過此一管道而受人力派遣公司之僱用及派遣至公職人員服務之機關工作？然原告竟以其行為僅在引起或誘發人事室承辦人運用其地位之犯意，曲解為原告僅構成本案之教唆犯，實為辯解卸責之詞。
㈢按法律經總統公布施行後，人民即有遵守之義務，不得因不
知法律而免除責任，行政罰法第8 條定有明文。而行政罰法第8 條規定所稱「不知法規」係指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，並非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之具體規定有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大概為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備違法性認識。查行政罰法第8 條之立法理由，係規定行為人如有法令錯誤時，仍不得免除行政處罰責任，但該行為人因不瞭解行政法規之存在或適用，因而不知其行為違反行政法上義務，雖不得免除行政處罰責任，然其可非難性程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。而「按其情節」、「可非難性」之標準，本條規定既係參考修正前刑法第16條之規定，則以該條規定中之「自信其行為為法律所許可而有正當理由者」，為可非難性較低而係不可避免之禁止錯誤為判斷標準。至於判斷是否可避免，係以行為人本身之社會地位及個人能力，於可期待運用其認識能力能否意識到該行為之不法，對於其行為合法性有懷疑時，並負有查詢義務。原告久任公務員且為稅務機關專責法制之主管，應無諉為毫無所悉之理，苟有所疑義，本應採取嚴格解釋，至少應向法規主管機關詢問，究明法規真意。
原告所為確已違反本法第7 條之規定，且無行政罰法第8 條但書之情形，被告裁罰時業已審酌陳○○所獲得者為擔任人力派遣之工讀生的非財產上利益，其工作所獲報酬非鉅等情，而裁處法定最低罰鍰金額，並無違反比例原則之處，且在欠缺法定酌減事由之情況下，亦無從違法而援引行政罰法第18條第3 項規定，於法定最低罰鍰金額之下再予酌減罰鍰金額之空間，是原告所為主張尚難有據。至於原告所稱被告歷年裁罰案件中有減免處罰之案例，係被告就各該具體個案依行政罰法第8 條及第18條審酌後之結果，本案尚難比附援引適用。綜上所述，原告前開所陳，均無足取，原告之訴並無理由，聲明以駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄之事實，有法務部92年9 月22日法政字第0920039451號函、財政部0000000年12月25日中區國稅人字第0980066675號函、財政部98年12月24日台財總字第00000000000 號函、行政院人事行政局（現行政院人事行政總處）98年12月18日局力字第0980030581號函、法務部97年2月26日函、法務部98年12月10日法政決字第0981116054號書函（內附行政院人事行政總處98年11月26日局力字第0000000000號函暨所附「政府機關運用派遣勞工之利益衝突迴避規範事項」會議紀錄乙份）、○○○○○與特羅亞公司於98年11月間簽訂之「98年12月臨時人力委外案」契約書、○○○○○法務一科及法務二科「98年各月份擬僱用工讀生人數計畫表」、○○○○○「98年度各科室及分局、稽徵所工讀生分配表」（97年12月16日規劃) 、用人單位法務一科及法務二科分別於97年12月24日及25日依該局人事室同年月23日通知所填報之「98年各月份擬僱用工讀生人數計畫表」、財政部○○○○○「98年12月臨時人力委外案」人力委外需求表及各單位委外工讀生聯絡人一覽表（特羅亞公司得標案）、財政部○○○○○「98年度臨時人力委外案」人力委外需求表及各單位委外工讀生聯絡人一覽表（才庫公司得標案）、原處分與訴願決定書等影本附卷可稽，堪予認定。爰就被告以原告違反本法第14條：公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人利益之規定，處罰鍰100 萬元，是否合法有據？審酌如下。
六、經查：㈠按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1
項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：…二、公職人員之二親等以內親屬。…」、「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。」「非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」、「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」、「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」、「違反第七條或第八條規定者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰；所得財產上利益，應予追繳。」為本法第2 條、第3 條第2 款、第4 條第1 項及第3項、第5 條、第7 條、第14條明文規定。
公職人員財產申報法第2 條第1 項第12款規定「下列公職人員，應依本法申報財產：一、…。十二、司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、採購業務等之主管人員；…。」㈡法務部92年9 月22日函釋略以：「按本法第4 條第3 項規定
：『非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。』上開規定就非財產上利益之認定內涵，採列舉與概括規定併行之方式，除列舉任用、陞遷、調動等人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以其他人事措施作概括式規定。故舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條所稱之其他人事措施，實際適用宜依具體個案斟酌認定之。查政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類任用、陞遷、調動等人事權運用之範圍，且依本法之立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇，自宜採廣義之解釋。」上開函釋乃被告基於本法主管機關之地位所為解釋性行政規則，旨在闡明法規原意，未違背法律保留原則及法律明確性原則，得予適用。
㈢原告自96年1 月5 日至98年6 月7 日間擔任○○○○○法務
二科科長，嗣因該局法務一科及法務二科合併為法務科，於98年6 月8 日至101 年1 月15日間擔任該局法務科科長，有人事令可憑（處分卷第5 、8 頁），為本法第2 條所定之公職人員有公職人員財產申報表等可稽（處分卷第10至15頁），其女陳○○屬同法第3 條第2 款所定之關係人（處分卷第16頁戶口名簿影本），依前揭規定，原告自不得假借職務上之權力、機會或方法圖其關係人之利益。查○○○○○「96年下半年及97年度人力委外案」及「97年10月至12月人力委外案」採購案由聯海公司得標，原告於97年7 月間以用人單位科長身分，將陳○○之人事資料經由該局內部程序轉交聯海公司，使陳○○獲聯海公司僱用後，派遣至原告任職科長之法務二科擔任工讀生至97年12月31日止，為原告所不爭執（起訴狀第8 頁二、理由㈠4.）。嗣○○○○○「98年度臨時人力委外案」採購案由才庫公司得標，陳○○因屬舊合約廠商之派遣人力，得由單位逕與廠商聯繫，由新得標廠商決定是否僱用，旋經才庫公司僱用陳○○，於98年1 月1 日至同年11月30日間先後派遣至該局資訊科、法務一科及法務科（98年6 月8 日起原告任職科長）擔任工讀生。其後該局「98年12月臨時人力委外案」由特羅亞公司得標，該局援例由用人單位（法務科，原告為科長）逕與得標廠商聯繫後續僱用陳○○，仍派遣至原告擔任科長之法務科擔任工讀生。而所謂人力派遣，係指勞工先被人力派遣公司僱用並簽訂勞動契約，嗣由派遣公司指派勞工到實際需求勞工之用人機關，並接受用人機關之指揮監督且提供勞務而言，進而用人機關與人力派遣公司間簽立派遣契約，而人力派遣公司則與被派遣人員成立僱傭契約，工作對價亦由用人機關交付人力派遣公司，並非直接支付被派遣人員。用人機關雖與被派遣人員間並無直接聘僱關係，然用人機關對人力派遣公司所派遣之人員具最後准否錄用權，且被派遣人員如表現不符需求，用人機關尚得隨時要求人力派遣公司更換之，足見此乃相類任用、陞遷、調動等人事權運用範圍，亦屬本法第4 條第3 項所稱「其他人事措施」。準此，原告之女陳○○係經人力委外案之得標廠商（人力派遣公司）僱用後，派遣至○○○○○原告擔任主管（科長）擔任工讀生提供勞務，屬本法第4條第3 項所稱「其他人事措施」；原告坦承97年7 月間以用人單位科長身分，將關係人陳○○君履歷資料經由內部程序轉交聯海公司，使陳○○君獲僱用並派遣至其任職主管單位擔任工讀生，顯見其利用職權圖利關係人之事實甚明。並於○○○○○與各人力派遣廠商訂有履約期限屆滿更換時，由相關處理人員提供陳○○資料予新簽約廠商，各人力廠商僱用陳○○後再派遣至○○○○○提供勞務，原告行為乃假借職務上之權力、機會與方法，使陳○○於派遣至其任職科長之法務科擔任工讀生，致獲得人事進用之非財產上利益，違反本法第7 條之規定，堪予認定。
㈣按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上
義務之規定者，分別處罰之。」同法第27條第1 項規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」是公職人員違反本法規定致關係人獲人事進用之非財產上利益，應以關係人受聘、僱行為是否完成為斷，並計算其行為數。本件○○○○○之人力委外採購案既經數次重新招標，各得標廠商聯海公司、才庫公司及特羅亞公司之派遣人力之人事進用分屬三個不同行為。查陳○○擔任○○○○○之委外派遣人力情形如下：聯海公司（97年8 月1 日至97年12月31日）、才庫公司（98年1 月1 日至11月30日）及特羅亞公司（98年12月1 日至31日）；依前揭人力派遣說明，人力派遣公司僱用勞工後再指派勞工到用人機關，查各人力派遣公司與○○○○○合約書約定：「履約廠商按月檢具機關用人單位核章之委外人力差勤紀錄表及薪資明細表於次月5 日前分別送本局（人事室）及各分局（人事室）請款」等情，有聯海公司、才庫公司及特羅亞公司與○○○○○合約書附卷可稽（處分卷第29頁反面、第36頁、第39頁）。則聯海公司係於97年8月1 日僱用（處分卷第20頁服務契約書）及派遣陳○○至○○○○○原告擔任主管之法務科等單位提供勞務；才庫公司於98年1 月1 日至11月30日僱用及派遣陳○○至○○○○○合約書提供勞務；特羅亞公司則於98年12月1 日派遣。查原處分書於101 年11月28日送達原告，故就聯海公司及才庫公司派遣部分，均逾行政罰法第27條第1 項裁處權時效；特羅亞公司係自98年12月1 日僱用關係人陳○○並派遣至原單位服務，尚未罹於裁處權時效。
㈤關於特羅亞公司派遣陳○○部分，原告主張○○○○○於98
年12月1 日更換人力派遣廠商時，並無通知原告，係廠商直接延用舊有派遣人力，並無違反本法第7 條規定等語。
按本法之立法精神，在於規範公職人員處理公務時，應避免外界產生利益輸送之不良觀感，以增進人民對於公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴。原告狀載（起訴狀第8 、9即二、理由㈠4.㈢）自承「97年7 月間，原告將關係人陳○○之人事資料（姓名及年籍等）經由原告當時所任職法務二科之管制股股長，請託人事室第一股（掌理組織編制、任免遷調、人事人員管理及綜合業務）人力派遣業務承辦人（分機8015），由其洽請聯海公司參酌聘任關係人，聯海公司遂於97年8 月1 日起，聘任陳員擔任工讀生。」、又稱「人力派遣公司之請購及管理為○○○○○人事室，用人單位對人力派遣公司並不會接洽或聯絡，對於人力派遣公司而言，真正具有實質影響力者，即為人事室，故人事室即具有『裁量決定權或關鍵性地位』。」原告認為人事單位有實質影響力經由人事單位轉交陳○○資料予人力派遣公司，使陳○○經人力派遣公司僱用而派遣至○○○○○，顯見其利用職權圖利關係人使其擔任工讀生之事實甚明。
再據○○○○○政風室向人事室查證，略以：「本局委外案如與合約廠商契約終止，於重新辦理採購招標後與得標廠商另定新約，並將得標廠商轉知各單位，原受僱於舊合約廠商之派遣人力，如有意願成為新得標廠商員工，得由各單位逕與該廠商聯繫，由新得標廠商決定是否接續僱用。二、另查，本局派遣人力係由合約廠商招募人員派遣至該局提供勞務，本局各單位運用派遣人力係依該局委外人力分配數額，逕與合約廠商聯繫人員派遣事宜……」等情，有該局政風室補充書面資料（處分卷第27頁）可證；特羅亞公司派遣期間（98年12月1 日至98年12月31日），原告為陳○○派遣任職單位法務科之科長，依上開政風室查證內容應係用人單位（法務）科與特羅亞公司聯絡僱用陳○○，堪認原告係其利用其職務上之權力、機會與方法使陳○○獲得新委外人力合約廠商特羅亞公司繼續僱用及派遣至原單位服務。
雖原告陳稱「才庫公司得標後，陳○○因屬舊合約廠商之派遣人力，遂由用人單位將人事資料提供由才庫公司僱用，並於98年1 月1 日至98年11月30日派遣至該局擔任工讀生」；98年12月1 日至31日其女陳○○循上開模式由得標新廠商特羅亞公司派遣至○○○○○法務科（原告為科長），此觀陳○○非由特羅亞公司應徵招募派遣即明；原告並稱該局人力派遣作業向來由人事室主政，至財政部以98年12月24日台財總字第0980065082 0號函（原證3 ）轉發行政院人事行政局98年12月18日局力字第0980030581號函（原證4 ）至該局，發生本件爭議即98年12月30日以後，若有人力派遣廠商之更迭，即以「通報」（原證19）通知各用人單位，使其知悉人力派遣廠商已更換，並告知直接由用人單位與廠商聯繫，不再透過該局人事室（起訴狀第18、19頁），略謂：「於98年12月30日以前簽約之人力派遣廠商，關於該局局本部之科室部分，廠商概以該局人事室為聯絡窗口，不論人力採購案之廠商如何更迭，該局人事室並不會以『通報』通知局本部各科室( 即用人單位) ，統由人事室直接提供舊有委外工讀生名單交由廠商予以延用，並且由人事室或由該室指定專人（某一科室之委外工讀生）負責彙集局本部各科室委外工讀生之人事基本資料、勞健保資料暨工讀生與新廠商簽訂之僱用契約等文件，一併交由新得標廠商處理。至於合約期間有關工讀生每月簽到資料及薪資請領等等事宜，亦同。另依該局人事室每年年度結束前，責由各單位填報次一年度各月份擬僱用工讀生人數計畫表，該計畫表備註欄即明定：『一、各單位工讀生離職後，不得再自行僱用，如有需求，請於擬僱用工讀生人數計畫表『委外工讀生人數』欄位填列需求數，由本局或分局人事室通知委外人力公司調派。二、本計畫表各月份委外工讀生人數報送後如有異動，請位於用人當月前10日重新報送本局人事室，俾利通知委外人力公司調派。』（……規定格式，所填報之98年各月份擬僱用工讀生人數計畫表，原證16），可證該局98年12月30日以前，局本部各科室委外工讀生之調派，統以人事室為聯絡窗口，統一辦理相關人事異動事宜。……」即便原告所述系爭事件發生後始採行前揭政風室所稱「得由各單位逕與該廠商聯繫，由新得標廠商決定是否接續僱用。」，在此之前派遣作業由人事單位主政屬實，綜觀本件經過，原告於98年7 月間交付陳○○人事資料固經由機關內部承辦人轉交當時人力派遣廠商聯海公司僱用任關係人，但○○○○○與各人力派遣廠商訂有履約期限，派遣公司可能更換，新派遣廠商得標後取得陳○○資料能與之簽約提供資料派遣，因此縱然○○○○○未正式通知更換廠商，但原告可以預見（本件由聯海公司更換為才庫公司為原告知悉），則原告對於陳○○之人事資料於更換派遣廠商時會提供予新得標廠商（不論是由原告或人事單位提供），由新得標廠商僱用陳○○，再派遣至○○○○○提供勞務一事，難謂不知且有意使其發生且其發生不違背原告本意，否則原告豈會不予拒絕或取回陳○○資料之舉，從而原告主張僅僅於98年7 月交付陳○○資料，就特羅亞公司於98年12月1 日至98年12月31日僱用陳○○，其未假借職務上之權力、機會與方法，使陳○○派遣至其任職科長之法務科擔任工讀生，致獲得人事進用之非財產上利益，委不足採。
㈥原告又主張被告97年2 月26日法政決字第0970003714號函釋
，略謂：被派遣人員至機關任職，亦屬本法第4 條第3 項所稱「其他人事措施」等語，應自98年12月10日正式下達，始拘束各行政機關，故被告認原告於98年12月1 日有違法行為並予以處罰，違反行政罰法第4 條：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」規定云云。查原告自承於本件採購案當時曾經查詢上開法務部92年9 月22日函釋，該函明確抽出本法第4 條第3 項「就非財產上利益之認定內涵，採列舉與概括規定併行之方式，除列舉任用、陞遷、調動等人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以其他人事措施作概括式規定。故舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條所稱之其他人事措施，實際適用宜依具體個案斟酌認定之。」、「且依本法之立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇，自宜採廣義之解釋。」可見知悉「其他人事措施」採廣義解釋，且並未排除派遣人力至機關任職。再者，法律經總統公布施行後，人民即有遵守之義務，不得因不知法律而免除責任，行政罰法第8 條定有明文。而成立公職人員利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉構成該法處罰或迴避義務之基礎事實，非處罰規定本身，原告久任公務員，且為稅務機關之法制單位主管，應知悉何謂利益迴避、非財產上利益及有利關係人之人事措施，如對職務行為之合法性有疑義，除查詢相關法令或解釋外，自得主動向上級主管機關諮詢以究明，故原告以被告97年2 月26日法政決字第0970003714號函釋98年12月10日正式下達，據以免責，自無可取。
㈦被告就原告違反本法第7 條規定之行為依同法第14條規定裁
處罰鍰100 萬元，固非無據。惟按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1 項定有明文。準此，行政機關裁處罰鍰行使裁量權時，應審酌下列要素：違反行政法上義務行為應受責難程度；所生影響；因違反行政法上義務所得之利益；另得考量受處罰者之資力。蓋裁處罰鍰之功能，在於回復行政秩序，並有預防再犯之功能，及避免行為人獲取不法利益，故行政機關對罰鍰金額之裁量，須力求與行為人違反行政法之行為及主觀責任程度相符，此觀立法理由謂「規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。」自明。查原告假借職務上之權力、機會與方法，使陳○○派遣至○○○○○擔任工讀生，職務並非重要所生影響有限；陳○○每月薪資18,000元，其自聯海公司受領薪資90,000元、自才庫公司受領薪資175,
877 元、自特羅亞公司受領薪資18,000元，並非巨額，期間亦非長久，原告主張被告未依第18條第1 項予以審酌求予撤銷原處分裁罰100 萬元，洵屬有據。惟鑑於裁罰權之行使係屬被告之職權，本院尚不得代替被告行使裁量權，爰將原處分予以撤銷，由被告另為適法之處分。至原告訴請被告返還其已繳納之罰鍰100 萬元部分，則應視被告另為適法處分後，方得以確定其請求是否有據，是本院目前就此尚無法併予審究。
七、綜上，被告就原告處以罰鍰100 萬元，非屬合法妥適，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 8 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 1 月 8 日
書記官 蔡 逸 萱