臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第1224號原 告 國信食品股份有限公司代 表 人 詹崑猛（董事長）訴訟代理人 游敏傑 律師被 告 金融重建基金管理會代 表 人 曾銘宗被 告 中央存款保險股份有限公司代 表 人 林銘寬訴訟代理人 李宜光 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：被告中央存款保險股份有限公司（下稱被告存保公司）代表人於起訴時為孫全玉，訴訟繫屬中變更為林銘寬，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，『經依訴願程序後』，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，『經依訴願程序後』，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。次按政府資訊公開法第20條規定：「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起『行政救濟』。」第21條規定：「『受理訴願機關』及行政法院審理有關政府資訊公開之爭訟時，得就該政府資訊之全部或一部進行秘密審理。」準此，申請政府資訊公開經否准者，或經申請而行政機關遲未作成決定者，依法提起行政救濟之程序，須先經合法訴願，始得提起行政訴訟。如未經訴願程序即提起行政訴訟，其起訴不合程式且無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之；又按同條項第
3 款規定，原告或被告無當事人能力者，行政法院亦應以裁定駁回之。
三、原告於民國102年7月10日分別向被告提出「提供政府資訊申請書」（下稱系爭申請書），請求被告提供「民國98年3 月間中央存款保險股份有限公司辦理慶豐銀行不良債權標售案中『A 標』債權買賣合約之相關卷宗資料」，未獲被告回覆，即逕提起本件行政訴訟，並於訴訟繫屬中縮減其請求政府資訊公開之範圍為「民國98年3 月間中央存款保險股份有限公司辦理慶豐銀行不良債權標售案中『A 標』債權標售之企業戶債務人名稱、債權數額及標售結果」（下稱系爭資料）。
四、原告起訴略以：㈠被告金融重建基金管理會（下稱被告管理會）性質上應為政
府資訊公開法第4 條所稱之「特種基金管理機構」，而被告存保公司執行慶豐銀行接管職務，其處理經營不善金融機構之未結事項，迄今亦然，自屬政府資訊公開法第4 條所謂之「受政府機關委託行使公權力之法人，自得為政府資訊公開法第4 條所稱之政府機關。被告公開標售經營不善金融機構資產，其標售債權資訊攸關金融重建基金賠付數額多寡、金融重建基金有無遭不當使用或有無圖利買受人、債務人等公益事項，有受人民監督之高度必要性。
㈡被告迄今未於原告申請日起15日內為任何政府資訊公開准駁
之決定，則原告依行政訴訟法第5條第1項規定提起本件政府資訊公開之行政訴訟，於法即無不合。
㈢被告無故置原告資訊公開之申請於不顧，於法有違：
⒈按「政府資訊公開法第1 條立法理由業已載明：「政府施
政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一，為保障人民知的權利，本於『資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，除增進一般民眾對公共事務之瞭解、信賴及監督外，更能促進民主之參與。」等語，同法第9 條第1 項並規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。」已明定得申請政府機關提供政府資訊之主體，且未另定需以具法律上之利害關係為限。原告既具中華民國國籍並在中華民國設籍，即得依政府資訊公開法向被告申請提供政府資訊，被告以原告未具法律上之利害關係為由，否准原告之申請，自與上開法令有違。又按首揭法律及說明，政府機關對於原告申請時所持有關於系爭資訊，原則上應依申請而提供，例外於有符合政府資訊公開法第18條第1 項所定豁免公開之要件者，始可否准其申請……。」臺中高等行政法院99年度訴字第128 號判決著有明文。
⒉原告為維護全體股東權益，而有閱覽、影印系爭資料之必
要，遂向被告提出政府資訊公開之申請，惟被告迄今未於申請日起15日內為任何准駁之決定，已有違政府資訊公開法第12條第1 項之規定。況政府資訊公開法既已明定得申請政府機關提供政府資訊之主體，且未另定需以具法律上之利害關係為限，而被告復無符合政府資訊公開法第18條第1 項所定豁免公開之要件，參諸前揭臺中高等行政法院99年度訴字第128 號判決，被告自不得否准原告之申請。
㈣公開標售債權償付金融重建基金之一部性質固屬私經濟行政
，無行政程序法之適用，然非謂此標售資訊即可不受監督，而得以逕行排除政府資訊公開法之適用：
⒈按屬私經濟行政之事項，適用私法之規定，專為公權力行
政而設定之行政程序法規，固無適用之餘地，然其區別之實益於學理上究無所謂私經濟行政事項即排除政府資訊公開法適用之說（吳庚，《行政法之理論與實用》，第16頁至第17頁，原證八），應先予辨明。
⒉國家金融安定基金之選股進場、退場清算固亦屬私經濟行
政行為，然國家金融安定基金設置及管理條例第13條第2項亦明定，國家金融安定基金之收支及「運用情形」，應按季公告；而立法院院會及委員會決議有關國家金融安定基金公開之情形，亦分別有「國安基金應設立單一窗口將決算書完整資料公開」、「應將已出清股票之名稱、成本、售價、損益及後續處理情形相關資訊於決算後，一併上網公開」、「決算後，未將已出清股票之名稱、成本、售價及後續處理情形相關資訊一併上網公開，應將相關人等移請監察院糾舉、彈劾」、「退場後，操作績效、過程及選股標的，應按規定於1 個月內公布」（立法院院會及委員會決議攸關國安基金資訊公開之情形，原證十），益徵政府資訊之認定與公開，與是否為私經濟行政並無直接關連，其公開政府資訊公益性，恆以所涉公益程度及其應受人民監督必要性高低有關。
⒊綜上，公開標售債權償付金融重建基金之一部性質固屬私
經濟行政而無行政程序法之適用，然衡諸標售債權資訊攸關金融重建基金賠付數額多寡、金融重建基金有無遭不當使用或有無圖利買受人、債務人等公益事項，有受人民監督之高度必要性，即難謂此標售資訊可不受監督，而得以逕行排除政府資訊公開法之適用。
㈤基於政府資訊公開之目的及例外解釋從嚴之法解釋原則，第
18條第1項第7款所列「營業上秘密」或「經營事業有關」之資訊，應從嚴解釋：
⒈按政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府資
訊，係藉政府資訊之公開以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督並促進民主參與。是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊，與行政程序法第46條所規定行政程序中資訊公開請求權，以當事人或利害關係人，並以主張或維護其法律上利益有必要者為限，有所不同。是以政府資訊公開法相關規定，以政府資訊公開為原則，不公開為例外。基於政府資訊公開之目的及例外解釋從嚴之法解釋原則，該法第18條第1 項所列限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴解釋。最高行政法院102年判字第147號判決意旨參照。
⒉被告雖主張系爭資料涉及慶豐銀行對其債務人授信之評估
、授信之金額、債務人名稱、財務狀況、積欠之債務餘額、時間及還款狀況，以及標售過程中各方投標人之名稱、資格、評估、出價等眾多私人隱私、個人資料以及營業上秘密、經營事業有關之資訊，而依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定不予公開等語云云。惟本件慶豐銀行不良債權A標債權金額201億因未達底標，而係由兆豐資產管理公司「議價」得標，此標售債權既係以處分後所得價金列入重建基金，於償付因處理經營不善金融機構所產生負債之本金、利息及費用後，其餘資產與負債，悉由國庫概括承受，則其標售過程是否合法與適當，攸關行政院金融重建基金賠付數額多寡、金融重建基金有無遭不當使用或有無圖利買受人、債務人等公益事項，有受人民監督之高度必要性。從而，本件公開事項僅以標售不良債權中A 標債權標售、議價之「企業戶債務人名稱」、「債權數額」及「標售結果」，即為已足，至有關債務人授信、財務狀況、還款狀況、各方投標人之名稱、資格、評估、出價等，皆得不予公開。為此，原告僅聲請「企業戶債務人名稱」、「債權數額」及「標售結果」為政府資訊公開，以兼顧維護公益必要與被告所指對私益之影響。
⒊再者，政府資訊公開法第18條第1項第7款規定係限於「營
業上秘密」或「經營事業有關」之資訊，始有適用；且基於政府資訊公開之目的及例外解釋從嚴之法解釋原則，該法第18條第1項第7款事由，應從嚴解釋。然：
⑴被告所指「債務人授信之評估、授信之金額、債務人名
稱、財務狀況、積欠之債務餘額、時間及還款狀況，以及標售過程中各方投標人之名稱、資格、評估、出價等眾多私人隱私、個人資料」等，究否能構成所謂「營業上秘密」或「經營事業有關」之資訊，已非無疑。
⑵慶豐銀行已由被告存保公司代行股東會職權，且慶豐銀
行各該不良債權已完成標售，如不予公開未得標之投標人資訊，則被告因提供閱覽所受影響實已非顯著，殊難想像有何「競爭地位」受害之虞。
⑶個人資料保護法第1 條明定其立法目的，係為規範「個
人」資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促進「個人」資料之合理利用。準此，僅「個人」之資料始有該法之適用，且此亦與所謂「營業上秘密」或「經營事業有關」之資訊有別，則被告泛指資訊公開違反個人資料保護法等語，亦屬無據。
⑷又不良債權A 標標售案合約縱有不得公開之約定，然標
售不良債權中A 標之「企業戶債務人名稱」、「債權數額」及「標售結果」等政府資訊，攸關行政院金融重建基金賠付數額多寡、金融重建基金有無遭不當使用或有無圖利買受人、債務人等公益事項，有受人民監督之高度必要性，則除有政府資訊公開法第18條第1 項所列各款情形外，豈容於僅以「一紙私約」即排除政府資訊公開法之適用等語。並求為判決被告應作成准予原告申請公開系爭資料之處分。
五、本院判斷如下：㈠關於被告管理會部分：
⒈按行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係
指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」次按行政院金融重建基金設置及管理條例第2 條規定：「本條例之主管機關為行政院金融監督管理委員會。」第5條第1 項、第2項規定：「本基金有當事人能力，並設金融重建基金管理會（以下簡稱管理會）及金融重建基金評價小組（以下簡稱評價小組）。管理會辦理下列事項：一、本基金運用事項之審核及前條、第10條及第12條規定事項之核定。二、本基金收支保管計畫之核定。三、本基金財務報告、資金調度事項之審核。四、其他有關本基金管理、執行及公告事項之核定。五、聘請國際性信用評等或專業鑑價機構協助評價小組行使職權。」第7條第1項規定：「管理會置委員9人至13人，其中1人為召集人，由主管機關之首長擔任，對外代表本基金，1 人為副召集人，由主管機關之副首長擔任；其餘派任委員，由中央銀行副總裁、行政院農業委員會副主任委員、行政院主計處副主計長、存保公司董事長擔任，並依其本職任免；另遴選委員，分別由具有法律、經濟、金融及其他與管理會辦理事項相關領域之專業學識及經驗者擔任。管理會委員具有同一黨籍者，不得超過委員總人數二分之一。」第8 條規定：「管理會置執行秘書1 人，由召集人指派簡任第十二職等以上人員兼任之；另由主管機關及其所屬機關指派現職人員若干人，協助執行會務，並得視業務需要聘用1人至5人。」又，組織之委員及工作人員均屬兼任，並無專職人員，亦無獨立預算者，係屬因任務編組所設內部單位，即非具有單獨法定地位之行政機關（最高行政法院93年度判字第113 號判決意旨參照）。
⒉經查，被告管理會係就行政院金融重建基金設置及管理條
例第5條第2項所規定事項為決策之單位，其委員部分由政府機關人員兼任，部分則由具有法律、經濟、金融及其他與被告管理會辦理事項相關領域之專業學識及經驗者擔任，且被告管理會之執行祕書與執行會務人員均為兼任人員，足認被告管理會係為行政院金融重建基金之內部決策單位，且並無專職人員，與行政機關應有專職人員之要件已有未合。又依原告所提原證一即金融重建基金簡介（見本院卷第20頁），亦載明被告管理會為金融重建基金之決策單位，益證被告管理會僅係金融重建基金之內部決策單位，揆諸上開最高行政法院判決意旨，即非具有單獨法定地位之行政機關，而不具有行政程序法第2條第1項規定行政機關之當事人能力，依首揭規定及說明，原告對被告管理會提起本件訴訟，既非合法且無從補正，本院爰以裁定駁回之。
㈡關於被告存保公司部分：
⒈按行政程序法第2條第3項規定：「受託行使公權力之個人
或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」次按銀行法第62條及第62條之2 規定，銀行資本等級經列入嚴重不足者，主管機關應自列入之日起90日內派員接管，銀行經主管機關派員接管者，銀行之經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。同法第62條之3第1項規定：「接管人對受接管銀行為下列處置時，應研擬具體方案，報經主管機關核准：一、委託其他銀行、金融機構或中央存款保險公司經營全部或部分業務。二、增資、減資或減資後再增資。
三、讓與全部或部分營業及資產負債。四、與其他銀行或金融機構合併。五、其他經主管機關指定之重要事項。」又按行政院金融重建基金設置及管理條例第10條第1 項規定：「本基金得委託存保公司依下列方式處理經營不善金融機構：一、賠付金融機構負債，並承受其資產。二、賠付負債超過資產之差額。」再按廢止前（100年1月12日廢止）金融機構監管接管辦法第11條、第12條第1 項規定：
「接管人得為受接管金融機構為訴訟上及訴訟外之行為。」「財政部依法派員接管時將受接管金融機構之股東會、董事及監察人職權予以停止者，相關之職權由接管人行使。」準此，被告存保公司受托接管金融機構，係屬受託行使公權力之團體，於委託範圍內，視為行政機關。惟被告存保公司接管金融機構後，依廢止前金融機構監管接管辦法規定，該金融機構之股東會、董事及監察人職權由被告存保公司行使，被告存保公司並得為該受接管金融機構為訴訟上及訴訟外之行為，且依銀行法相關規定，該金融機構之經營權及財產之管理處分權均由被告存保公司行使之，被告存保公司並得受行政院金融重建基金之委託處理經營不善之金融機構。是以，被告存保公司受指派擔任金融機構之接管人，於受託行使公權力之範圍內，視為行政機關，其居於公權力主體所為之行政行為固屬公法行為，惟如其係基於與私人相當之法律地位所為之私經濟行為，仍應適用私法之規定，並非謂被告存保公司受託行使公權力，其於受託範圍內之所有行為即均屬公法行為。
⒉經查，被告存保公司於97年9 月25日經行政院金融監督管
理委員會以金管銀㈣字第09740004220號函指定，自97年9月26日下午5 時起接管慶豐銀行，該銀行之股東會、董事及監察人職權由被告存保公司行使，被告存保公司並得為銀行法第62條之2、第62條之3及廢止前金融機構監管接管辦法所規定之行為（見本院卷第83頁），行政院金融監督管理委員會並旋即於97年9月26日以金管銀㈣字第09740004850號公告週知上開事項，並公告依行政院金融重建基金設置及管理條例第10條規定，被告存保公司將依法處理慶豐銀行資產負債移轉事宜（見本院卷第84頁）。被告存保公司受指定為慶豐銀行之接管人後，為處理慶豐銀行之資產負債及營業標售事宜，於被告管理會98年3 月25日第77次會議決議同意評價小組通過之慶豐銀行不良債權A 標售案之底價區間後，即經98年3 月25日三階段投開標程序及同年月26日議價程序後，由兆豐資產股份有限公司（下稱兆豐公司）得標，被告存保公司並將上開投開標及溢價結果公告於網站，有該網站公告附卷可憑（見本院卷第87頁）。原告於102年7月10日向被告存保公司提出系爭申請書，被告存保公司未就原告102年7月10日所提之系爭申請書為回覆，原告即逕提起本件行政訴訟。
⒊惟查，依上開規定及說明，被告存保公司接管慶豐銀行所
為之行為內容龐雜，並非均係基於公權力主體所為之行政行為，則被告存保公司以慶豐銀行接管人之地位，與兆豐公司間，就慶豐銀行不良債權A 標訂定買賣契約，是否即屬被告存保公司基於公權力主體地位所為之公法行為，抑或僅係基於私經濟行為主體地位所為之私法買賣行為，已非無疑。再者，「縱認」被告存保公司代慶豐銀行標售不良債權之行為具公法行為性質，而認上開標售不良債權之相關資訊屬政府資訊公開法第3 條所規定「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」之政府資訊，原告亦應依首揭行政訴訟法第5 條及政府資訊公開法第20條等規定及說明，於被告存保公司就其申請怠為處分後，先依行政訴訟法第5 條規踐行訴願程序（訴願前置主義），始得提起本件行政訴訟，然本件原告並未依法先踐行訴願程序即提起本件訴訟，業經其自承在卷，有原告103 年1 月28日準備㈡狀之陳述：「……該被告二機關即處於行政訴訟法第5條第1 項所稱，對於人民依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為之狀態，原告……自無另行提起訴願救濟程序之必要。……」足佐（見本院卷第91頁）。是其起訴即非合法且無從補正，爰依行政訴訟法第107 條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
⒋又按訴願法第61條第1 項規定：「訴願人誤向訴願管轄機
關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。」由其立法意旨：「……人民對於訴願制度，未能熟稔，往往誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服之表示，而因我國行政機關繁多，系統又不明晰，其錯誤亦有不能責諸人民者，……」觀之，該條文所指訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關當不包括審理行政訴訟之高等行政法院及審理民事訴訟之之地方法院（最高行政法院102 年度裁字第304 號裁定意旨參照）。原告於102 年7 月10日向被告存保公司提出系爭申請書，未獲被告存保公司於15日內作成准駁決定，即於102 年8 月13日逕向本院提起本件行政訴訟，依前揭規定及裁定意旨，自未能認係原告誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關為不服原行政處分之意思表示，而不得視為自始向訴願管轄機關提起訴願，附此敘明。
六、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
書記官 林 俞 文