臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1262號103年9月11日辯論終結原 告 樺棋營造股份有限公司代 表 人 蔡清良（董事長）訴訟代理人 李家慶 律師
馮基源 律師羅明通 律師被 告 交通部臺灣區國道新建工程局代 表 人 陳彥伯（局長）住同上訴訟代理人 孔繁琦 律師
劉嘉怡 律師葉君華 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年6 月14日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為曾大仁，於訴訟進行中變更為陳彥伯，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告辦理金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋工程（下稱系爭工程）採購案，於民國101 年3 月12日第2 次開標並決標予原告。嗣被告以原告有政府採購法第50條第1項第2 款及同條第2 項前段規定情形，乃以101 年12月11日國工局工字第1010014860號函（下稱第0000000000號函）通知原告撤銷決標資格。原告不服，提出異議，經被告以102年1 月9 日國工局工字第1020000332號函覆異議處理結果，未獲變更，原告向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：（一）原告前所承作「高明貨櫃碼頭公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」之設計監造單位同為臺灣世曦工程顧問股份有限公司（下稱世曦公司），是有關原告所施作之棧橋式碼頭是否符合本工程投標須知中有關橋樑工程之實績，以及新增之3 單元是否與原第1 期營運碼頭為同一及單次之工程，被告之使用人世曦公司均知之最詳，而其當初既認原告具有投標之資格，原告基此信賴亦參與本工程之投標，世曦公司若有投標資格訂定及認定上之疏失，被告亦應與其自己之過失負同一責任。原告對被告並無任何隱瞞，而被告經仔細審標後，並未提出任何疑問，尤其對於有兩份結算書亦未詢問原告，即將系爭工程決標予原告，事後被告卻以原告不符「單次工程契約金額」之實績為由撤銷決標，自有明顯重大之疏失及違反誠信、濫用權利。退而言之，縱認原告有投標資格不符之情形（原告否認之），被告亦係於明知該情事之情形下仍為決標之意思表示，並與原告締結契約關係，則其自未陷於錯誤；又縱有錯誤，其亦有重大過失，故依民法第88條規定，被告亦不得再為撤銷決標之意思表示。（二）被告於101 年12月11日驟然撤銷原告就系爭工程之決標後，辦理重新招標並於102 年4 月2 日將系爭工程決標予國登營造股份有限公司（下稱國登公司）。惟原告專為承作海事工程，有相當海上工作經驗，具有履約能力。反觀國登公司之工程實績，多為再生能源、道路、建築、機場、污水道等工程，並非專門施作海事工程之公司。被告未基於公共利益之考量，委由原告繼續施做工程，有違誠實信用原則，並有濫用政府採購法第50條第2 項裁量之違法。（三）系爭工程之投標資格係要求「單次工程契約」金額之實績，並非要求「單次契約」金額，原告所提高明公司工程之實績，其中之108 碼頭1 ～3 單元係屬「變更追加」性質，與原20個單元之工程屬同一期、同一次之整體工程，故原告要求高明貨櫃碼頭股份有限公司（下稱高明公司）出具1 紙結算驗收證明書，並無任何不當，亦無被告所稱之隱瞞情事。況被告於工程會預審會議時，亦已清楚指明本工程之所以要求投標廠商需具備有一定工程實績，其規範目的乃在確認廠商有無能力承作本工程，故本件審酌原告所提出之高雄港洲際貨櫃中心「第一期計畫」「第一期營運碼頭」之工程實績時，自不應拘泥於書面契約簽立之份數，而係應著重於原告是否確有能力施作之工程實績。原告既係承作有高雄港洲際貨櫃中心「第一期計畫」之「第一期營運碼頭」此一完整性工程之實績，且該第1 期碼頭工程本即屬一次或單次工程，則原告以此工程實績投標，自係符合資格。又退步言，縱該工程形式上有兩份契約書及兩張工程結算驗收證明書，事實上亦不改變該新增
3 單元之工程為「變更追加」之性質，而均同屬第1 期營運碼頭工程之工作範圍，即仍為單次（即第1 期）之工程，若非單一工程，豈有可能一起辦理驗收作業程序等語。並聲明求為判決：被告0000000000號函所為撤銷決標之處分暨其異議處理結果、申訴審議判斷均撤銷。
四、被告則以：（一）被告遵循工程會101 年11月16日訴000000
0 號申訴審議判斷理由、並基於原告刻意隱瞞高明公司於99年9 月間係就「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」、「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」分別出具2 份工程結算驗收證明書之事實，復又以公司內部財務控管為由取得合併兩工程之1 份結算驗收證明書用來投標，實則該結算驗收證明書所載結算總價根本為兩個不同工程累計而成，根本未達投標須知所定公告預算金額新臺幣（下同）7,151,239,011 元等情，認原告並未具備系爭工程之投標資格，且原告此一行為顯然有失誠信，難以確保原告是否能如期、如質完成系爭工程，符合政府採購法第50條第1 項第2 款「投標文件內容不符合招標文件之規定」要件，則被告依據同條第2 項前段規定，撤銷原告之決標資格，自屬適法。（二）又依工程實務慣例，1 張結算驗收證明書即代表單一工程，則被告係依原告提出經公證之1 紙工程結算驗收證明認定符合投標資格，何來過失可言？遑論被告係依政府採購法第50條規定之法定事由撤銷原告之決標資格，其性質又屬決標行政處分之撤銷，根本無民法「錯誤」規定之適用。（三）系爭工程之橋梁主要構件為上部結構、下部結構及基礎等，原告自承專門承作海事工程，最多僅代表其在施作橋樑基礎時有較多之經驗，而非代表其施作橋梁工程之能力無虞，則被告為確保系爭工程之安全及品質，並保障民眾通行之安全等公共利益，不可能任由不具備系爭工程投標資格、欠缺誠實信用之原告繼續施作，否則將難保原告所施作之工程品質或延宕工程完工日期，屆時將對公共利益造成莫大之戕害，尚無政府採購法第50條第2項但書規定公共利益適用之餘地。（四）被告所為決標之行政處分於撤銷前對於被告及原告均有拘束力，並不因訴外人榮工公司對於被告所為之決標處分提起申訴而影響該行政處分之效力，則被告並無遲延通知原告簽約之理由存在，且倘被告未於6 個月內簽發開工通知，依系爭工程投標須知規定須對原告負損害賠償責任；另倘原告拒絕簽約，被告得解除系爭工程契約，並不予發還原告所提供之押標金，是被告並非明知原告不具備系爭工程得標資格，仍堅持與原告簽約。
又在原告確實不具備系爭工程履約能力之情形下，倘被告未依政府採購法第50條第2 項前段規定撤銷原告決標資格，並另予終止契約，難以確保原告將如期、如質完工，並將致被告面臨原告無法履約、隨時須重新招標之風險，被告屆時所遭受之損害將無法透過單純沒入履約保證金此一方式加以彌補，且亦將大幅延宕系爭金門大橋之完工日期，嚴重侵蝕公共利益，益徵被告撤銷決標並未違反誠信原則、權利濫用等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按「（第1 項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。（第2項）決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」政府採購法第50條第1 項第2 款、第2 項定有明文。次按「為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出訴之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。」最高行政法院著有72年判字第336 號判例可參。又判決理由中所判斷之其他爭點，雖非既判力之效力所及，惟法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已為判斷時，除提出於該確定判決事件終結前所未得提出之攻擊防禦方法外，本於誠信原則及上開判例意旨，於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，亦有同院103 年度判字第8 號判決可資參照。
（二）經查，原告所提出高明公司高雄港洲際貨櫃中心第1 期計畫第1 期營運碼頭新建工程作為工程實績，內容為「棧橋式碼頭」，並不符合系爭工程採購案招標文件所定橋梁工程實績；及其提出高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」結算驗收證明書1 紙，所載結算總價實係兩契約金額累計結果，與系爭工程採購案招標文件所規定之單次工程契約金額不符，亦與累計工程契約金額不符一節，業經本院101 年度訴字第1962號判決認定略以：ꆼ依系爭工程採購案投標須知有關工程實績規定及就投標廠商特定資格，招標公告附加說明一、2 規定，投標廠商所提出之工程實績，除須為橋樑工程外，倘為單次工程契約，其結算金額須超過2,860,490,000 元；如為累計工程契約金額，則須不低於公告預算金額即7,151,239,011 元。原告所出具之工程實績即高明公司高雄港洲際貨櫃中心第1 期計畫第1 期營運碼頭新建工程20單元及新增3 單元，工程內容為「棧橋式碼頭」，而碼頭工程與橋樑工程在分類上仍屬不同之工程類型；又系爭採購案屬工程類，招標公告明示採購標的分類代碼為5132「橋樑，高速快速道路，隧道及地鐵」，相較於碼頭工程所屬之工程類代碼5133係「水道、海港、水壩及其他水利工程」，顯然有別。系爭工程採購案招標文件並未明列棧橋式碼頭工程可充作橋梁工程實績，且兩者於分類上亦不相同，自難以混為一談。ꆼ系爭工程採購案為特殊採購，應適用特殊或巨額採購標準之規定，招標公告附加說明所訂定投標廠商特定資格之「單次工程契約」金額，係依特殊或巨額採購標準第5 條第1 項第1 款而來，該款規定已明定係「單次契約」金額，而非「單次工程」金額，且後段亦有就數契約金額累計方式之規定，足認系爭工程採購案招標文件之「單次工程契約金額」，係指工程、財物或勞務契約3 類型中「工程契約」之「單次契約金額」。ꆼ高明公司之高雄港洲際貨櫃中心第1 期計畫第1期營運碼頭開發計畫，原規劃範圍計23個單元，先就其中20個單元，以高明公司「高雄港第六貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」之工程名稱公開招標，由原告以24.94 億元得標，雙方於96年12月25日完成簽約，所餘3 個單元，高明公司另以「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」之工程名稱，與原告辦理議價，雙方於97年11月14日完成簽約，契約金額4.92億元。該2 契約之開工、竣工、開始驗收、驗收完成日期，幾乎均不相同，且分別辦理驗收，分別製作驗收紀錄，高明公司亦分別出具工程結算驗收證明書，足徵其確為兩個不同之工程契約，並非經追加為同一工程之情形。而高明公司101 年7 月13日高明字第101000112 號函說明欄第3 點略以：「依據貴公司（即原告）先前所述之內部帳務管理需求與考量，旨揭兩工程案之工程性質相近，故勉予同意於100 年6 月27日出具兩工程案合併後，並於工程名稱加註含新增三單元之工程結算證明書乙份，交予貴公司作為內部財務參考文件使用，特此聲明。」則足認高明公司本即認定此為分別獨立之兩工程契約，僅因原告內部帳務管理所需，始同意合併另開立1 紙工程結算驗收證明書。嗣於申訴審議程序中，工程會為釐清上開兩契約究係個別出具工程結算驗收證明書，亦或自始即合併1 份工程結算驗收證明書之問題，再函詢高明公司，經該公司於101 年8 月13日以高明字第101000124 號函復工程會，其說明欄第二點稱：「二、旨揭兩工程案之承包廠商『樺棋營造股份有限公司』（即原告）分別於99年9 月份請求本公司出具兩工程案之各別工程結算驗收證明書，以及隔（100 ）年6 月份該公司以內部財務管控所需為由，請求兩工程合併出具乙張工程結算驗收證明書。」顯見原告於99年9 月並未認為該工程係單獨1 工程契約，仍請高明公司出具2 份個別之結算驗收證明書，直至100 年6 月原告始以內部財務管控所需，請高明公司另出具1 紙合併結算驗收證明書。是高明公司自始認其為兩工程契約，故分別開立2 紙結算驗收證明書，縱高明公司嗣應原告要求而出具1 紙合併之結算驗收證明書，亦無從改變其原為獨立兩個工程契約之事實。從而，原告承建高明公司「高雄港洲際貨櫃中心（即第六貨櫃中心）第一期營運碼頭新建工程」及「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」，係兩個獨立之工程契約，結算金額分別為2,524,359,218 元及506,384,
034 元，均不符合招標文件所定單次工程契約金額不低於2,860,490,000 元之要求，亦無從將該兩工程契約金額加總為單次工程契約之金額。而該兩工程契約金額累計為3,030,743,252 元，亦不符合招標公告有關累計工程契約金額不低於公告預算金額即7,151,239,011 元之規定。是原告於系爭工程採購案投標時所出具之工程結算驗收證明書與招標公告工程實績規定未合等情在案，並經最高行政法院103 年度判字第225 號判決駁回原告上訴確定，有各該判決在卷可稽。準此，上開確定判決所為有關原告於系爭工程採購案投標時所出具之實績證明，與招標文件之規定不符事實之認定，本於誠信原則及最高行政法院72年判字第336 號判例意旨，於本件訴訟，原告並不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。是原告猶執前詞，主張其所提高明公司工程之實績，其中之108 碼頭1 ～3 單元係屬「變更追加」性質，與原20個單元之工程屬同一期、同一次之整體工程，故原告要求高明公司出具1 紙結算驗收證明書，並無任何不當，符合投標資格所要求「單次工程契約」金額之實績云云，即難憑採。被告認定原告所為已符合政府採購法第50條第1 項第2 款規定之情形，自屬有據。
（三）又政府採購法第50條第2 項但書規定「撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限」，當係指於撤銷決標對國家或社會之公共利益侵害甚鉅時，始足當之。惟本件原告既不符投標資格，已如前述，且被告亦已重新招標並於102 年4 月2 日將系爭工程決標予國登公司，為兩造所自承，是自無因被告撤銷原告之決標資格而有害於公共利益可言。復依政府採購法第50條第2 項前段規定撤銷決標，係以得標廠商有同條第1項各款情形為要件，而政府採購法所定撤銷決標事由，原為應不予開標或不予決標之事由，核係考量政府採購法為維持政府採購程序公平公開，提升採購效率及功能，確保採購品質之立法目的而訂定，與民法意思表示瑕疵之撤銷，其要件及法律效果均有不同。至被告審標之初是否有過失，亦不影響原告有投標文件內容不符合招標文件規定之事實，自仍有政府採購法第50條第2 項前段規定之適用。
是原告主張撤銷決標不符合公共利益、被告審標時有明顯重大之疏失，而有違反誠信原則、濫用權利，自不得再為撤銷決標之意思表示云云，均難憑採。
（四）綜上所述，被告依政府採購法第50條第2 項前段之規定撤銷原告就系爭工程採購案之決標資格，自屬有據。
六、至原告不服被告另以101 年12月11日第0000000000號函終止系爭工程契約，而聲明請求撤銷被告0000000000號函所為終止契約之處分暨其異議處理結果及申訴審議判斷部分，經核係被告行使其政府採購法第50條第2 項前段終止契約之私法上法定權利，為私法行為，非屬公法上之爭議，本院無受理權限，爰另以裁定移送有管轄權之法院。
七、從而，原告上開主張洵難憑採。被告以原告有政府採購法第50條第1 項第2 款之情事，依同條第2 項前段之規定撤銷原告就系爭工程採購案之決標資格，並駁回原告之異議，核無違誤，申訴審議判斷予以維持，核無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，原告其餘調查證據之請求，經核並無必要；又兩造其餘主張及陳述，於判決結果亦不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 2 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│ꆼ符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│ꆼ非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合ꆼ、ꆼ之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出ꆼ所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 10 月 7 日
書記官 樓琬蓉