臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1263號108年1月10日辯論終結原 告 樺棋營造股份有限公司代 表 人 蔡清良（董事長）訴訟代理人 李家慶 律師
蕭偉松 律師馮基源 律師複 代理人 劉昌坪 律師被 告 交通部高速公路局（原名：交通部臺灣區國道新建
工程局）代 表 人 趙興華（局長）訴訟代理人 孔繁琦 律師
潘怡學 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102年6月14日訴0000000號審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告代表人原為曾大仁，訴訟進行中，先後變更為陳彥
伯（本院卷2第173頁）、吳木富（本院卷3第92頁），復變更為趙興華（本院卷3第99頁），茲據被告各新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他
訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明」、「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第3款及第196條第2項分別定有明文。經查，本件原告參與被告所辦理之金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋工程採購案（下稱系爭採購案），經決標予原告並簽訂契約，嗣被告以民國102年1月28日國工局工字第1020001059號函（即原處分）函知原告，擬依政府採購法（下稱採購法）第101條第1項第12款之規定將其刊登政府採購公報。原告不服原處分，循序提起撤銷訴訟，聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。經查，被告刊登公報自000年0月0日生效至103年7月3日止，有拒絕往來廠商資料影本附卷可稽（本院卷3第378頁）。茲原處分（刊登公報停權）已執行完畢，而無回復原狀至未刊登公報之情形，撤銷之訴已無法達到原告之目的，原告為訴之變更，將原撤銷訴訟，轉換為確認原處分違法之訴，於法並無不合。
二、事實概要：被告辦理系爭採購案，於101年3月12日第2次開標，計有3家廠商投標，第三人榮工工程股份有限公司（下稱榮工公司）以被告辦理系爭採購案，原告投標文件不符合招標公告所定應有之橋梁工程實績，亦不符合招標公告所揭示之單次工程契約金額不低於招標公告預算之2/5，即新臺幣（下同）28億6,049萬元之規定，被告卻決標予原告，有違採購法第50條第1項第2款規定，於101年4月10日向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴（案號：訴0000000號），案經工程會於同年11月16日作成申訴審議判斷書，認原告所出具之工程業績證明，是將兩件工程契約金額之加總，尚難認即為「單次工程」契約金額，核與系爭工程實績規定未合，被告判定原告為合格廠商，違反採購法第50條第1項第2款及同法第51條第1項之規定。嗣被告分別於101年12月11日以國工局工字第1010014860號函通知原告撤銷決標資格，以同日國工局工字第1010014861號函知終止系爭契約，不予發還履約保證金，並以原處分函知原告，擬依採購法第101條第1項第12款之規定將其刊登政府採購公報。原告不服原處分，於102年2月8日向被告提出異議，被告於102年2月21日以國工局工字第1020002016號函仍維持原決定之異議處理結果，原告遂向工程會提出申訴，申訴審議判斷結果就通知將刊登公報部分申訴無理由，請求申訴費用由被告負擔部分不受理，原告就原處分刊登公報仍不服，遂提起本件訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠本件重點在於採購法第101條第1項第12款規定，並不包括機
關依採購法第50條第2項之規定以廠商有第50條第1項第1款或第2款規定之情事終止契約之情形；縱認原告有不符合形式契約要件（原告仍否認），終止契約與是否即屬可歸責於原告而構成停權事由，實不應等同而論。被告辯稱本件終止契約確係基於可歸責於原告事由云云，惟原告自101年4月23日與被告簽約後，即因信賴被告之指示，戮力趕工並為各項採購及施工之安排，且被告在工程會申訴程序中多次要求原告繼續履約並加速趕工，甚且曾明確對原告表明其將基於公共利益不終止契約，乃其嗣竟終止本件工程契約，被告終止契約顯有違誠信，並構成權利濫用，其終止契約顯不可歸責於原告。再者，採購法第101條第12款所定「因可歸責於廠商之事由」，更應僅限於必須是全部可歸責於廠商之事由，始足當之；另被告不得任意擴張解釋採購法第101條第1項第12款規定之適用範圍，方符明確性原則之要求。
㈡有關原告就被告撤銷決標行政處分所提之行政訴訟，雖經鈞
院另案102年度訴字第1262號判決並經最高行政法院以104年度判字第101號判決駁回原告之上訴；然該案係有關原告與被告間有關撤銷決標違法行政處分之爭議，與本件停權之爭議，自屬二事，鈞院就本案之審理自仍應基於獨立之認定及裁判，而不受另案行政法院判決認定之拘束。被告又提原告另案對被告提起之國家賠償損害賠償訴訟及請求返還履約保證金二案之歷審判決。然查，民事訴訟與行政訴訟各有不同之規範目的，是本案之審理自仍應基於獨立之認定及裁判，而不受另案民事法院判決認定之拘束。
㈢觀諸以下事實，可知被告終止契約，顯有違誠信原則，更已構成權利濫用：
1.招、審標階段：被告對於系爭採購案投標資格之訂定及其審標之作業均有明顯之疏失，嗣竟藉詞片面終止契約，顯有違民法第148條誠信原則，並構成權利之濫用。
2.決標至簽約階段：被告在系爭採購案決標及簽約過程，對於原告是否符合投標資格，特別是是否符合單次工程契約金額之實績，亦有明顯之過失，語其嗣卻竟片面終止契約，顯有違民法第148條誠信原則，並構成權利之濫用。
3.履約階段：被告於履約階段及原告另案申訴階段（工程會案號：0000000），均始終認原告符合資格，且要求原告施工及趕工，詎其嗣竟片面終止契約，顯有違民法第148條誠信原則，並構成權利之濫用。
4.綜整上情，原告始終信賴被告將基於公共利益而委由原告繼續施作本工程；孰料，據被告「研商『金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋工程』採購申訴案（訴0000000號）審議判斷會議紀錄」及公文簽辦單，被告竟僅於101年12月7日召開一次會議，且完全未考慮其相關承辦人員先前已向原告表明其將基於公共利益不終止契約之立場，即提送公文簽辦單，率爾將如此重大之公共工程建設合約於101年12月11日予以終止；由是可知，被告不僅有違誠信在先，更顯有權利濫用之嫌。又參照被告在決標前即已知悉原告曾提出兩張結算書，惟其並未提出任何質疑。又在本工程決標後，雖榮工公司已強烈爭執原告之投標資格，且已依採購法之規定，提出申訴後，被告在派員至高明公司查證後，仍決定與原告簽約，且多次確認原告之資格並無問題，並與原告簽訂工程契約，甚至要求原告繼續履約並加速趕工，甚且更於申訴會申訴審議過程中，多次提出陳述意見書，明白確認原告投標資格完全符合投標須知之規定，且曾對原告表明其將基於公共利益不終止契約，乃其事後卻違反誠信，不法終止契約，並行使系爭履保金保證書之權利。
㈣被告在系爭採購案之審標時，就原告是否符合「單一工程契約金額」之實績認定，亦有明顯之疏失：
1.查原告於101年3月12日針對系爭採購案提出投標文件時，投標文件中有關工程之實績，原告當時即已提出高明貨櫃碼頭公司所出具「高明貨櫃碼頭公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」及「高明貨櫃碼頭公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」之兩份結算書，原告斷無任何被告所稱刻意隱瞞甚或欺騙之情事；又其中一紙結算書即為新增三單元部分之工程，且原告所提出經公證人認證之工程結算驗收證明書上，亦已清楚載明含新增三單元碼頭工程，是原告對被告並無任何隱瞞，而被告經仔細審標後，並未提出任何疑問，尤其其對於有兩份結算書亦未詢問原告，即將本工程決標予原告，迺事後被告卻以原告不符「單次工程契約金額」之實績為由終止契約，然其在當初審標時卻未就兩份結算書提出任何質疑，自有明顯重大之疏失。
2.按採購法第51條第1項及系爭採購案之投標須知第17點（8）之規定，被告審標時就原告投標時之投標文件中有兩紙結算書，卻僅有一紙結算驗收證明書之明顯不一致之情形，竟未於開標時要求原告予以說明，是其之疏失，實至為明顯。實則，本件工程投標須知第9頁有關工程實績規定可知，本件被告於審標之時，絕非僅憑結算驗收證明書即可，由於其必須審酌投標廠商之工程實績中是否橋樑工程佔結算總金額之50%，因此，投標須知乃規定須提出橋樑工程佔結算總金額50%以上之可資證明之文件。而原告投標時所檢附之二份結算書，即係在證明橋樑工程所佔之比例，故被告就該兩紙結算書自有審查之義務，故被告謂其僅係審查結算驗收證明書云云，自非事實，且明顯與上開投標須知之規定不符。
3.又本件所謂單次工程契約金額的實績並非單獨僅以結算驗收證明書即可證明，因系爭採購案投標須知明文規定橋樑工程應佔50%以上之比例，由於結算驗收證明書上並無橋樑工程所佔比例之記載，故仍需審視投標廠商所提之結算書。
4.另觀諸監察院糾正文，可知經監察院調查，該院亦指出被告在系爭採購案決標前即已知悉原告承作高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭，有兩份結算書，惟被告為國內專業之工程單位，竟未發現此之疑問，是其審標作業確有疏失。
5.觀諸證人馮焱明於於另案臺灣高等法院104年度重上國字第12號106年10月18日之證述、馮焱明於101年4月24日寄送原告當時人員何副總經理電子郵件內容、黃文正於另案臺灣臺北地方法院103年度重國字第27號103年10月14日之證詞等事證，可知被告於101年4月23日簽約前之查證，亦有明顯重大過失。再由證人杜振宗於他案104年1月6日之證述，已可證明被告與原告於101年4月23日簽訂系爭工程契約後，即要求原告履約並加速趕工，甚且更於申訴會申訴審議過程中，多次提出陳述意見書，明白確認原告投標資格完全符合投標須知之規定，且曾明確對原告表明其將基於公共利益不終止契約，更向金門縣議會提出簡報時，明確表示基於公共利益，仍將繼續委由原告施作，原告亦因此信賴而進行之各項採購及施工安排；由證人李正安104年1月6日於他案之證述，亦已可證明李正安當初確曾於101年10月15日告知原告公司當時執行長暨總工程師杜振宗，被告將基於公共利益不終止系爭契約。
6.按被告為掩飾當初同意原告以棧橋式碼頭工程之實績參標之疏失（此乃係造成本事件爭議之真正原因），竟於101年4月12日進行查證確認原告符合「單次工程契約」金額之實績後，並於101年4月23日簽約後不斷要求原告趕工，且數次向原告表明將基於公共利益不終止契約之立場後，最後竟僅於101年12月7日召開一次會議，且完全未考慮基於公共利益不終止契約之立場後，即提送公文簽辦單，將如此重大之公共工程建設合約予以終止；由是可知，被告不僅終止契約有違誠信，更顯有權利濫用之嫌。
7.綜上，被告無視原告就系爭採購案之戮力施作暨所付出之心力及成本，片面不法撤銷決標，並不法終止契約，更於三日未到之時間內逕自函命接管該工地，核被告所為，顯已違背採購法及系爭採購案契約之規定甚明，更有違公平正義、誠實信用及公共利益。是此，被告撤銷決標及終止契約均不合法，原申訴審議判斷、原處分刊登政府採購公報通知部分及異議處理結果之錯誤認定。
㈤聲明：確認原申訴審議判斷及原處分所為刊登政府採購公報之通知暨原異議處理結果均違法。
四、被告答辯及聲明：㈠原告參與系爭採購案投標時，所提之工程實績「高雄港洲際
貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」結算驗收證明書，係高明公司為配合原告內部帳務處理之要求，合併兩工程契約之結算驗收證明書而得，且可歸責於原告對被告隱瞞，自不符系爭採購案投標須知要求單次工程契約結算金額超過28億6,049萬元，或累計工程契約金額達71億5,123萬9,011元之工程實績，是被告自得先依採購法第50條第2項規定撤銷決標予原告之處分及終止契約後，再依採購法第101條第1項第12款規定將原告前揭行為刊登政府採購公報。
㈡按採購法第101條第1項第12款之規定，並無排除同法第50條第2項規定之適用，原告主張排除適用，顯屬無稽。
㈢原告主張「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭
新增三單元碼頭工程」係為「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」之追加工程，於用地取得問題解決後，高明公司係以追加議價方式交由原告施作云云。惟查高明公司101年8月13日函覆工程會內容表示原告分別於99年9月份請求高明公司出具「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」、「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」兩工程案之各別結算驗收證明書，並於100年6月以內部財務管控為由，請求高明公司合併出具一張「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」工程結算驗收證明書等語，顯見原告與高明公司主觀上於99年期間均認「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」、「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」分屬獨立之工程，並非單一工程，原告主張不足採信。
㈣被告係因原告提供上開高明公司為配合原告內部財務控管問
題所出具之工程結算驗收證明書而陷於錯誤致決標予原告，且被告於101年4月12日時偕同原告向高明公司查證時，原告仍然告知「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」係為「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」之追加工程，是被告並無任何故意過失。再者，採購法第50條之撤銷決標與民法撤銷意思表示，兩者係屬不同體系，其構成要件均不相同，是原告以被告存有重大過失為由，主張被告不得撤銷決標，自無可採。
㈤採購法第101條第1項第12款僅規定因可歸責於廠商致終止契
約，機關即可為刊登政府採購公報之處分，並不以可歸責之事由發生於履約期間為限，是原告上開主張，顯屬無稽。
㈥原告主張採購法第101條第1項第12款應限於全部可歸責於廠
商之事由，始足當之云云。惟最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議採購法第101條第1項第12款「可歸責於廠商之事由」不以全部可歸責為必要，是原告上開主張，顯屬無稽。再者，原告向普通法院提起國家賠償之訴，亦遭駁回確定，確定判決理由均認被告並無故意或過失，已如前述，是該契約終止完全係可歸責於原告之隱瞞行為所致。㈦原告主張提出其所投標文件內容已包含「高雄港洲際貨櫃中
心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」、「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」兩紙結算書，是原告並無任何欺瞞之行為云云。依系爭採購案投標須知15.3.E.b約定，可知原告所提出結算書係工程結算驗收證明文件之附件，旨在供被告計算以各該工項屬於橋樑工程之結算金額，並確定該工程性質上是否為橋樑工程，故原告上開主張，顯屬無稽。況依馮焱明另案具結證稱被告對於上開兩紙結算書審查過程並無任何故意過失。
㈧原告執臺灣世曦公司99年2月3日函文主張新增三單元與第一
期碼頭工程係屬同一工程，臺灣世曦公司並非高明公司與樺棋公司間契約之當事人，至多僅能判斷兩工程之功能性關聯，並無法證明「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」、「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」係屬同一工程契約。
㈨原告執順益會計師事務所李鴻琦會計師聲明書主張，「高雄
港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」、「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」係屬同一工程云云。惟政府採購既採取不特定多數廠商參與投標，並於招標公告上記載各項投標資格、工程規格及標單到達期限等程序事宜，使不特定多數具有投標資格之廠商，能於期限內檢具相關文件參與投標，則為確保採購、投標程序公正、公開與公平，招標機關及投標廠商即應嚴格遵守招標公告上記載之各項特定資格條件限制，不應存有多義性、詮釋性之解釋空間。原告在投標廠商證件審查表工程實績證明文件欄，勾選「採用單次契約結算金額，計NT＄3,030,743,252」，並檢附1紙工程結算驗收證明書作為單次契約金額之證明，前開會計簽證製作準則上1紙工程結算驗收證明書屬經濟實質上同一工程之論述，與工程慣例不符，亦與系爭採購案公告所訂定之投標廠商特定資格有間，是原告上開主張，自無可採。
㈩原告執陽明海運股份有限公司內簽文件主張「高雄港洲際貨
櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」係屬「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」之追加云云，惟高明公司前揭回函已認「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」及「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」分屬不同工程契約，臺灣臺北地方法院103年度重國字第27號判決認新增三單元碼頭工程係屬兩獨立工程，並經臺灣高等法院104年度重上國字第12號、及最高法院107年度台上字1160號判決確定；再者，「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」係因港務局提前交付土地始能興建，並非係「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」本身設計功能有缺漏而須額外增加三碼頭，是原告上開主張，實非無疑；再者，「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」工程結算驗收證明書記載實際竣工日期為99年6月9日，開始驗收之日為99年6月18日，「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」工程結算驗收證明書記載實際竣工日期為99年5月20日，開始驗收之日為99年6月7日，兩工程之竣工日均不同，顯見兩工程分別屬於獨立之工程。原告執杜振宗於臺灣臺北地方法院103年度重國字第27號案
件之證詞，主張被告承辦人連逢泉及李正安已明確表示基於公共利益而不終止系爭契約云云，然此案業經臺灣臺北地方法院判決認定李正安、連逢泉101年10月15日當天應僅係向杜振宗說明，俟工程會對榮工公司申訴案作出審議判斷後，被告將依採購法之規定處理，至於係採撤銷決標終止契約之方式，或係採基於公共利益讓原告繼續承作之方式，被告承辦人員並無決定權，需開會討論並經被告之上級經機關核准同意，且此情亦經臺灣高等法院104年度重上國字第12號判決認定，是原告上開主張，尚難憑採。且被告在撤銷決標後，復為終止契約，既為減少原告可能之損害，即非以損害原告之權利為目的，原告主張被告終止契約為權利濫用，同屬無據等語，資為抗辯。
聲明：原告之訴駁回。
五、本件爭點在於：被告依採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」規定，將原告刊登政府採購公報，是否適法有據？本院判斷如下：
㈠按「（第1項）機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠
商之基本資格。（第2項）特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。…（第4項）第1項基本資格、第2項特定資格與特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…二、投標文件內容不符合招標文件之規定。…」、「機關應依招標文件規定之條件審查廠商投標文件，…。」採購法第36條第1、2、4項、第50條第1項第2款、第51條第1項分別定有明文。又特殊或巨額採購認定標準第5條第1項第1款、第8條第1款規定：「機關辦理特殊或巨額採購，除依第2條規定訂定基本資格外，得視採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定投標廠商之特定資格，並載明於招標文件：一、具有相當經驗或實績者。其範圍得包括於截止投標日前5年內，完成與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞務契約，其單次契約金額或數量不低於招標標的預算金額或數量之5分之2，或累計金額或數量不低於招標標的預算金額或數量，並得含採購機關（構）出具之驗收證明或啟用後功能正常之使用情形證明。」、「採購金額在下列金額以上者，為巨額採購：一、工程採購，為新臺幣2億元。」上開行政命令核未逾越母法授權範圍，應可援用，合先敘明。
㈡次按採購法第101條第1項第12款規定：「機關辦理採購，發
現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……12、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。……」明訂對於廠商有違法與重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關處理其他採購案時，於招標文件規定該案廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境（立法理由參照）。同法第102條第3項規定：「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關『應』即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」即機關對於刊登公報並無裁量空間。可見，政府採購法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。而採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致延誤履約期限，或採購契約被解除或終止，即該當於第1項第10款所稱「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限」，或第12款所稱「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」，不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大（參照採購法第101條之立法理由）及符合比例原則，亦有最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨可資參照。
㈢又按「為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁
判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出訴之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。」有最高行政法院著有72年判字第336號判例可資參照。又「確定判決之既判力，以訴訟標的經表現於主文判斷之事項為限，判決理由並無既判力，但法院於判決理由，就訴訟標的以外當事人之重要爭點，本於當事人辯論之結果，已為判斷時，對此重要爭點之判斷，除有顯然違背法令之情形，或當事人提出新訴訟資料，足以推翻原判斷之情形外，應解為在同一當事人就該重要爭點法律關係，皆不得作相反之判斷或主張，始符訴訟法上之誠信原則。此即學說上所謂之爭點效。惟即令可適用爭點效理論，亦以前後兩訴訟當事人同一，且前案就重要爭點之判斷非顯然違背法令，及當事人未提出新訴訟資料足以推翻原判斷等情，始足當之。」最高行政法院107年度判字第631號判決可參，同院104年度判字第101號判決、103年度判字第8號判決均同斯旨。
㈣被告以原告提供之投標文件有採購法第50條第1項第2款「投
標文件內容不符合招標文件之規定。」之情形，乃可歸責於原告，依同法第50條第2項規定終止系爭工程合約，作成原處分，通知原告依同法第101條第1項第12款規定，將刊登採購公報，並無違誤：
1.查系爭採購案招標公告載明公告預算金額為7,151,239,011元，採購金額級距乃巨額金額以上；其附加說明一、⒉特定資格並規定：「……⑵工程實績：自截止投標日前10年內完工或驗收之橋樑工程金額應符合下列任一款規定（請檢附完工、驗收或啟用之證明文件）單獨投標廠商：A.單次工程契約金額不低於公告預算金額之2/5（新臺幣2,860,490,000元）。B.累計工程契約金額不低於公告預算金額（新臺幣7,151,239,011元）。…」投標須知⒖投標就工程實績亦規定：
「單獨投標廠商或共同投標廠商各成員皆應提送符合招標公告所載橋樑工程之完工或驗收證明文件【承辦民間工程者，完工證明應經公（認）證】以佐證其工程實績金額…任一完工或驗收工程其橋樑實績金額計算方式如下：其橋樑部分所佔之結算金額達該契約結算總金額50％（含）以上者，則該工程屬於橋樑工程（該工程之結算總金額可視為橋樑實績金額）；但未達50％者，僅認定該工程中橋樑所占之結算金額（該橋樑部分結算金額視為橋梁實績金額），上述可資證明該百分比之證明文件應附於完工或驗收證明文件後一併提出。」有系爭採購案投標須知及招標公告可稽（被證3、4）。
準此，系爭採購案投標廠商所提出之工程實績，除須為橋樑工程外，倘為單次工程契約，其結算金額須超過28億6,049萬元，如為累計工程契約金額，則須不低於公告預算金額即71億5,123萬9,011元。有系爭工程招標公告附加說明文字「單次工程契約」金額，即依特殊或巨額採購標準上開第5條第1項第1款之用詞「單次契約金額」而來，其已明定係「單次契約」金額，非「單次工程」金額，且就數契約之情況亦有累計方式之規定。故系爭採購招標公告之「單次工程契約」應指「單次契約」金額。此見「投標廠商證件審查表」中「工程實績證明文件」欄，即分「採用單次契約結算金額」及「採用累計契約結算金額」兩類亦明，有投標廠商證件審查表在卷可稽（見外放證物被證12）。原告主張「單次工程契約金額」係「單次工程」之契約金額云云，自非可採。
2.原告於上開「投標廠商證件審查表」中勾選「採用單次契約結算金額」作為工程實績，填載金額為3,030,743,252元，並提供一紙「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」工程結算驗收證明書作為工程實績證明，惟上載金額3,030,743,252元係將兩契約合併，而非單次工程契約，其不符合招標公告「採用單次契約結算金額」之規定。雖原告主張其與訴外人高明公司所簽訂之高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫之第一期營運碼頭工程，雖簽2份書面契約，但為同一期、同一次之工程，僅因用地取得問題，當時就上開3單元部分，以追加議價方式處理，實質上為「單次」或「一次」工程，負責查核原告帳務之會計師於內部會計作業上亦當作一個工程製作會計表冊云云。惟查：訴外人高明公司之高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭開發計畫，原規劃範圍計23個單元，先就其中20個單元，以高明公司「高雄港第六貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」之工程名稱公開招標，由原告以24.94億元得標，雙方於96年12月25日完成簽約，所餘3個單元，高明公司另以「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」之工程名稱，與原告辦理議價，雙方於97年11月14日完成簽約，契約金額4.92億元；前者之開工日期（97年4月3日）、竣工日期（99年6月9日）、開始驗收日期（99年6月18日）及驗收完成日期（99年9月10日），與後者之開工日期（97年12月30日）、竣工日期（99年5月20日）、開始驗收日期（99年6月7日）及驗收完成日期（99年9月10日），且分別辦理驗收，分別製作驗收紀錄，高明公司亦分別出具工程結算驗收證明書，有標的名稱為高明公司「高雄港洲際貨櫃中心（即第六貨櫃中心）第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」之工程結算驗收證明書及標的名稱為高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元新建工程」之工程結算驗收證明書及驗收紀錄各1份（本院卷1第221、225頁）在卷可稽，足徵其確為兩個不同之工程契約，並非經追加為同一工程之情形。至於原告提出其簽證會計師順益聯合會計師事務所李鴻琦會計師所出具之聲明書（本院卷1第157至167頁），固稱其曾查核原告97年至99年資產負債及損益情形，基於營利事業所得稅查核準則第24條第1項前段及第5項規定，針對原告就高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭」之工程，於內部會計作業上均當作一個工程製作會計表冊，雖有兩份合約書及兩份結算驗收證明書，然基於上開會計準則，仍屬經濟實質上同一之工程，並彙整於原告之資產負債表上等語。惟此僅為原告內部會計如何表達之問題，與系爭採購案招標公告所訂定之投標廠商特定資格無涉，尚難據為有利原告之認定。
3.政府機關辦理採購，依採購法之規定；採購法未規定者，適用其他法律之規定。又決標或簽約後發現得標廠商於決標前有第一項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，採購法第3條、第50條第2項前段分別定有明文。此項契約終止事由既為採購法所明定，自屬法定終止事由。投標廠商倘有採購法第50條第1項第2款所稱投標文件內容不符合招標文件之規定之情形，政府機關要非不得依據同法條第2項規定終止契約，毋待當事人雙方於所簽訂之合約中加以明定始有適用之餘地。綜上，原告承建高明公司「高雄港洲際貨櫃中心（即第六貨櫃中心）第一期營運碼頭新建工程」及「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」，係兩個獨立之工程契約，結算金額分別為2,524,359,218元及506,384,034元，有上開工程結算驗收證明書2紙可稽，均不符合招標文件所定單次工程契約金額不低於2,860,490,000元之要求，亦無從將該2工程契約金額加總為單次工程契約之金額。再者，該2工程契約金額累計為3,030,743,252元，亦不符合招標公告有關累計工程契約金額不低於公告預算金額即7,151,239,011元之規定。是原告於系爭採購案之「投標廠商證件審查表」中勾選「採用單次契約結算金額」作為工程實績，填載金額為3,030,743,252元，即有投標文件內容不符合招標文件之規定之情形。
4.又，訴外人榮工公司參與系爭採購案之投標，其認原告參與投標所提前開工程實績證明文件不符合招標公告之規定，被告將系爭採購案決標予原告，違反採購法規定，並向工程會提起採購申訴案，有申訴書可稽（審議可閱卷第143頁），為此原告另提供世曦公司函文（本院卷1第156頁，原證14）為證，惟其內容係述追加設計情形，尚難作為工程實績證明文件。工程會為釐清原告所提供之投標文件是否符合投標須知規定，以101年7月30日工程訴字第10100285530號函向出具工程結算驗收證明書之高明公司查詢，高明公司以101年8月13日高明字第101000124號函覆（被證8），略以：「說明
二、旨揭兩工程案之承包廠商『樺棋營造股份有限公司』（即原告）分別於99年9月份請求本公司出具兩工程案之各別工程結算驗收證明書，以及隔（100）年6月份該公司以內部財務管控所需為由，請求兩工程合併出具乙張工程結算驗收證明書。」等語，觀其內容足見原告於99年9月亦認該等工程為分別獨立之2工程契約，故請求高明公司出具2份個別之結算驗收證明書；高明公司自始認其為2工程契約，故分別開立2紙結算驗收證明書，縱高明公司嗣應原告要求而出具一紙合併之結算驗收證明書，亦無從改變其原為獨立兩個工程契約之事實。故被告認原告刻意隱瞞高明公司於99年9月間係就「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」、「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」分別出具2份工程結算驗收證明書之事實，洵屬有據。綜觀上情，原告之投標文件（工程實績證明文件）內容不符合招標文件之規定，係於系爭採購案決標簽約後才發現，要無疑義。
5.再查，原告參與被告所辦理之系爭採購案，經決標予原告並簽訂契約，嗣以101年12月11日國工局工字第1010014860號函（下稱第0000000000號函）撤銷原告之決標資格，以同日國工局工字第1010014861號函終止與原告間系爭採購工程契約，再於102年1月28日以原處分函知原告，擬依採購法第101條第1項第12款規定刊登政府採購公報。經查：訴外人榮工公司亦參與系爭工程投標，為次低標廠商，其不服被告審標及決標結果，向被告提出異議，經被告以101年3月26日國工局工字第1010003553號函（即異議處理結果）維持原決定，榮工公司仍不服，提出申訴，經工程會101年11月16日訴0000000號採購申訴審議判斷將上開原異議處理結果撤銷，其餘申訴不受理。嗣被告以第0000000000號函撤銷原告就系爭採購案之決標資格。原告對於上開工程會申訴審議判斷關於撤銷原異議處理結果部分不服，而以利害關係人身分，依行政訴訟法第4條第3項規定，向本院提起撤銷訴訟，案經本院以101年度訴字第1962號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院103年度判字第225號判決駁回上訴，而告確定在案。原告亦不服被告以上開第0000000000號函撤銷其決標資格，所提異議，經被告以102年1月9日國工局工字第1020000332號函覆異議處理結果，未獲變更，原告向工程會提出申訴，亦遭審議判斷駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院102年度訴字第1262號判決駁回原告之訴，及最高行政法院104年度判字第101號判決駁回原告之上訴而告確定。
6.承上，上開二確定判決均認定：依系爭工程採購案投標須知有關工程實績規定及就投標廠商特定資格，招標公告附加說明一、2規定，投標廠商所提出之工程實績，除須為橋樑工程外，倘為單次工程契約，其結算金額須超過2,860,490,000元；如為累計工程契約金額，則須不低於公告預算金額即7,151,239,011元。原告所出具之工程實績即高明公司高雄港洲際貨櫃中心第1期計畫第1期營運碼頭新建工程20單元及新增3單元，工程內容為「棧橋式碼頭」，而碼頭工程與橋樑工程在分類上仍屬不同之工程類型；又系爭採購案屬工程類，招標公告明示採購標的分類代碼為5132「橋樑，高速快速道路，隧道及地鐵」，相較於碼頭工程所屬之工程類代碼5133係「水道、海港、水壩及其他水利工程」，顯然有別。
系爭工程採購案招標文件並未明列棧橋式碼頭工程可充作橋樑工程實績，且兩者於分類上亦不相同，自難以混為一談。系爭工程採購案為特殊採購，應適用特殊或巨額採購標準之規定，招標公告附加說明所訂定投標廠商特定資格之「單次工程契約」金額，係依特殊或巨額採購標準第5條第1項第1款而來，該款規定已明定係「單次契約」金額，而非「單次工程」金額，且後段亦有就數契約金額累計方式之規定，足認系爭工程採購案招標文件之「單次工程契約金額」，係指工程、財物或勞務契約3類型中「工程契約」之「單次契約金額」。高明公司之高雄港洲際貨櫃中心第1期計畫第1期營運碼頭開發計畫，原規劃範圍計23個單元，先就其中20個單元，以高明公司「高雄港第六貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」之工程名稱公開招標，由原告以24.94億元得標，雙方於96年12月25日完成簽約，所餘3個單元，高明公司另以「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」之工程名稱，與原告辦理議價，雙方於97年11月14日完成簽約，契約金額4.92億元。該2契約之開工、竣工、開始驗收、驗收完成日期，幾乎均不相同，且分別辦理驗收，分別製作驗收紀錄，高明公司亦分別出具工程結算驗收證明書，足徵其確為兩個不同之工程契約，並非經追加為同一工程之情形。而高明公司101年7月13日高明字第101000112號函說明欄第3點略以：「依據貴公司（即原告）先前所述之內部帳務管理需求與考量，旨揭兩工程案之工程性質相近，故勉予同意於100年6月27日出具兩工程案合併後，並於工程名稱加註含新增三單元之工程結算證明書乙份，交予貴公司作為內部財務參考文件使用，特此聲明。」則足認高明公司本即認定此為分別獨立之兩工程契約，僅因原告內部帳務管理所需，始同意合併另開立1紙工程結算驗收證明書。顯見原告於99年9月並未認為該工程係單獨1工程契約，仍請高明公司出具2份個別之結算驗收證明書，直至100年6月原告始以內部財務管控所需，請高明公司另出具1紙合併結算驗收證明書。是高明公司自始認其為兩工程契約，故分別開立2紙結算驗收證明書，縱高明公司嗣應原告要求而出具1紙合併之結算驗收證明書，亦無從改變其原為獨立兩個工程契約之事實。是原告於系爭工程採購案投標時所出具之工程結算驗收證明書與招標公告工程實績規定未合等情在案，有各該判決可稽。準此，上開確定判決所為有關原告於系爭工程採購案投標時所出具之實績證明，與招標文件之規定不符事實之認定，且原告未提出新訴訟資料足以推翻原判斷，依上開五、㈢所述，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。依採購法第50條第2項規定，被告於決標簽約後，發現原告於決標前之招標文件內容不符合招標文件之規定，得先作成撤銷決標資格之處分，再依契約性質終止契約，核無不合。
7.綜上，原告參與投標系爭採購案，自應提出合於規定之文件，原告之投標文件（工程實績證明文件）內容不符合招標文件之規定，其所提實績證明金額係將上開兩契約合併，顯非單次工程契約而不符合招標公告「採用單次契約結算金額」之規定，至為明確；原告就形式上二契約之金額能否合併計算有疑義，非不得依採購法第41條第1項「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」規定為之，毫無困難，然原告竟將二工程契約分別簽約及驗收，請求高明公司將二契約合併出具一紙證明書，是系爭招標文件內容不符合招標文件之規定係可歸責於原告，且違約情節重大，堪以認定。從而被告依採購法第50條第2項終止系爭採購契約及第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」規定，通知刊登採購公報，即無不合。查兩造於101年4月23日以總價65億6000萬元簽訂系爭契約，於101年12月14日終止契約，其間被告必須耗費金錢及人力進行工程監督，衡情撤銷決標後重新招標亦有損失，原告違約情節相當重大，原告不符合招標文件所定資格，其違規行為實已破壞政府採購之公平性，被告以原處分通知原告將刊登政府採購公報，應屬為達到政府採購法之立法目的，建立良好之採購秩序，所為之合理必要手段，要與比例原則無違。
㈤依雙階理論，政府採購法之採購契約之終止，係屬私法爭議
，應由普通法院審理，普通法院均認定被告終止系爭工程契約核屬有據，僅返還履約保證金事件之數額尚有爭議而尚未確定。普通法院認定以原告前承攬國內大型工程投標經驗，其應知悉系爭投標公告所載事項源自巨額採購認定標準規範意旨，自不能指為「單次工程」之契約金額總計。原告明知其不符合上揭特定資格，仍勾選單次工程契約金額不低於公告預算金額2/5，並提出以公司內部財務管控所需為由而取得之系爭1紙工程結算驗收證明書，作為特定資格證明文件參與投標，致被告陷於錯誤，而與原告訂立系爭採購工程契約，則被告依採購法第50條第2項規定撤銷原告系爭工程之決標資格及終止系爭契約，自屬有據，原告主張「可歸責廠商之事由」僅限於廠商「履約階段」，不包括「投、招標階段」所生情事云云，亦無足取等情，有臺灣臺北地方法院以103年度重國字第27號判決、臺灣高等法院104年度重上國字第12號判決、最高法院107年度台上字第1160號判決（見本院卷3附件5，第202至234頁），臺灣臺北地方法院104年建字第23號判決、臺灣高等法院104年度重上字第792號判決、最高法院107年度台上字第1159號判決（見本院卷3附件6，第235至258頁）等可佐，原告聲請調閱有關履約保證金卷證，核無必要，附此敘明。
㈥再按系爭工程投標須知第10條規定：「除按本須知所簽發之
『補充說明』外，無論工程司或其代表，或國工局之員工，均無權對各種招標文件之意義，做任何口頭之說明或解釋。任何口頭說明或解釋，均對國工局無任何拘束，或限制其在契約規定內自由行使其職權。」準此，被告機關人員對外表示之意見均屬個人意見，無拘束招標機關之法律效力。且有關兩造間之權利與義務，當以合約為依據，若有變更，亦當以書面為準，至於被告機關人員與原告間相互口頭表示或共識，若未獲得被告事前授權或事後同意，對被告亦無拘束力，亦難為原告有利認定。
㈦末按行政訴訟法第196條第2項規定：「撤銷訴訟進行中，原
處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」茲據審判長於言詞辯論期日闡明確認訴訟標的範圍之實務見解，原告訴訟代理人堅持：「申訴審議判斷就原處分及異議處理結果有認定，故原告認為申訴審議判斷亦在確認訴訟標的範圍內。」（見本院卷3第347頁筆錄）。則就關於確認申訴審議判斷違法部分於法無據，訴不合法，應予駁回。
六、綜上所述，原告之主張均非可採。被告因可歸責於原告之事由，致終止契約，有採購法第101條第1項第12款情形，將原告刊登政府採購公報停權，核無違誤。原告提起本件訴訟，請求確認原處分依採購法第101條第1項第12款規定停權為違法，為無理由，應予駁回；關於確認申訴審議判斷違法部分則不合法，為求卷證合一，爰以較慎重之判決併駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，調查證據亦無必要，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 鍾 啟 煌法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 24 日
書記官 劉 育 伶