臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1266號103年2月13日辯論終結原 告 郭武明訴訟代理人 鄭世脩 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 徐列智
錢欣媺上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國102 年
6 月26日臺內訴字第1020186817號（案號：第0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告所有坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段○○○○○○號土地，由一般農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地之申請事件，應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國102 年2 月1 日檢具門牌號碼桃園縣○○鄉○○村○鄰○○○000 號建物（下稱系爭建物）之房屋稅籍證明書等文件，向桃園縣中壢地政事務所（下稱中壢地政事務所）申請其所有坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），由一般農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地。經被告查知系爭土地係於70年
2 月20日辦理公地放領登記予訴外人郭枝財，再由郭枝財於77年4 月9 日贈與登記予原告，又依據原告申請時所檢附之系爭建物稅籍證明書之起課年月為61年2 月，故認定系爭建物係於放領土地所有權移轉登記前興建之房屋，被告爰依內政部部101 年7 月30日內授中辦地字第1016651304號函釋（下稱內政部101 年7 月30日函）意旨「……有關放領土地所有權移轉登記前興建之房舍，宜認屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質，不宜據以申辦更正編定為建築用地……」而以被告102 年3 月15日府地用字第1020062676號函（下稱原處分）駁回原告所請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠系爭土地為非都市土地，經被告於70年2 月15日公告使用編
定，原告所有之系爭土地於非都市土地編定公告前已建有合法建物，使用分區為特定農業或一般農業區，原告遂依據內政部訂頒之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）相關規定，檢附系爭土地編定前已有合法建物之證明文件，向中壢地政事務所申請辦理更正系爭土地編定為甲種建築用地。
㈡依上開作業須知規定，並未提及農舍非屬上稱合法建物，況
被告引據之內政部101 年7 月30日函，係規定「有關放領土地所有權移轉登記前興建之房舍，『宜』認屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質，『不宜』據以申辦更正編定為建築用地……」，是以被告依據內政部上開函文之「推定」，並非符合實際使用狀況。原告據以申請更正編定之稅籍證明，係「房屋稅籍」，起課日期為61年2 月。被告依據內政部
101 年7 月30日函認定放領土地上之建物必為與放領土地農業經營不可分離之房舍（屬農舍性質）使用之土地，必一併放領與承領人等語，苟承領人作為一般建築居住，則有「錯誤放領」、「撤銷放領」問題，藉以推斷併同放領之房舍，「宜」認係屬農舍，並以錯誤放領、撤銷放領、溯及喪失所有權即無從取得房舍所有權，亦無從申請更正編定等理由，相脅於101 年7 月30日以後申請更正編定之地主，實違背平等原則。
㈢上開作業須知係依據區域計畫法第15條制訂之行政命令，亦
無限制放領土地之建築物，必不得申請更正編定地目。如此，內政部101 年7 月30日函逾越母法及依母法制定之行政規則，且101 年7 月30日以前放領土地地主已申請更正編定為甲種建築用地獲准，101 年7 月30日以後申請之地主於相同事務上卻受不同待遇，有違平等原則等語。並求為撤銷訴願決定及原處分。並請求命被告對於原告申請所有坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段000-000號土地，作成准由一般農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地之處分。
三、被告答辯略以：㈠系爭土地於76年8 月15日補辦編定登記為一般農業區農牧用
地，原告於102 年2 月1 日檢附系爭建物稅籍證明書，向中壢地政事務所申請更正系爭土地編定為甲種建築用地。因系爭土地係於70年2 月20日辦理公地放領予訴外人郭枝財，復於77年4 月9 日贈與登記予原告，依檢附之房屋稅籍證明書，系爭建物起課年月為61年2 月，顯見系爭建物於系爭土地放領移轉所有權登記前即已興建，被告遂依據內政部101 年
7 月30日函，作成原處分否准原告所請。㈡按作業須知第22點規定：經編定使用之土地，如土地所有權
人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。內政部92年5 月30日內授中辦地字第0920008217號函略以：「……更正編定涉及編定前事實之認定……應具備2 項要件，即㈠編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。㈡經實地勘查確有合法建物存在。……」內政部101 年7 月30日函說明二：「查供與放領土地農業經營不可分離之房舍（屬農舍性質）使用之土地，依照放領規定得一併放領與承領人；復查放領土地於繳清地價，辦理土地所有權移轉登記前，如承領人有不自任耕作情事發生，應撤銷承領，於相關放領規定及承領規約亦有明定。是土地所有權人如檢具放領所有權移轉登記前興建之房舍證明文件，主張該房舍係一般供居住使用之建物（非屬農舍），並申請將該放領耕地更正編定為建築用地，核與前開放領規定不符，甚或衍生『錯誤放領』或『撤銷放領』等問題，……有關放領土地所有權移轉登記前興建之房舍宜認屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質，不宜據以申辦更正編定為建築用地，至承領人繳清地價辦竣放領土地所有權移轉登記後，其對於該土地之管理、使用，與一般私有土地所受相關法令之規範無異……嗣後土地所有權人在放領取得土地後至非都市土地編定公告前於其上興建之合法房屋，雖該土地日後經編定公告為農牧用地，惟其仍得依更正編定相關規定及函釋，申請辦理更正編定事宜，不受上開本部函釋之限制。」作業須知第9 點㈡說明⒉規定：「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地：……⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」㈢原告雖依上開規定檢具房屋稅籍證明文件申請辦理變更編定
，惟系爭建物起課年月為61年2 月，依內政部101 年7 月30日函，系爭土地為農牧用地，系爭建物為系爭土地辦理放領土地所有權移轉登記前已興建之房屋，難謂非屬農舍性質，且農舍坐落之土地本應編定為農牧用地，此由作業須知第9點㈡說明⒉⑶但書可明，原告亦未提出足以證明系爭建物於放領所有權移轉登記前即係供一般居住使用（非屬農舍）之房舍證明文件，況原告如提出該等文件證明並據以申請辦理更正編定為建築用地，即與相關放領規定不符，至於是否有錯誤放領或撤承領問題，應循放領相關法令辦理，非更正編定階段所能處理，亦非原告主張錯誤放領或撤銷承領涉及喪失所有權，即無從取得房屋所有權，亦無從申請更正編定之理由。
㈣上開作業須知係依區域計畫法及其施行細則所授權訂定，內
政部101年7月30日函則係就作業須知第22點規定予以補充之行政規則，就申辦更正編定之要件與實務操作程序予以明訂，並未逾越母法規定等語。並為無駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告否准原告申請辦理系爭土地更正編定為甲種建築用地，是否適法？
五、本院判斷如下：㈠按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第
11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」同法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」復依作業須知第8點、第9點第2款說明2規定：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第15條規定，各種使用地之分類及其性質如下：㈠甲種建築用地- 係供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……㈤農牧用地- 係供農牧生產及其設施使用者。」「⒉合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地……⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」同作業須知第22點：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」基上，可知在一般農業區土地，於使用編定結果公告前，實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，即應准予編定（或更正編定）為甲種建築用地。而一般農業區土地，是否於使用編定結果公告前，實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程，核屬行政機關職權調查及考量事項。
㈡次按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束
，對當事人有利及不利事項應一律注意。」行政程序法第36條定有明文。是行政機關依法應作成行政處分者，除有法規之依據外，即應依職權調查證據，並斟酌當事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根據（最高行政法院92年度判字第1495號判決意旨參照）。又認定事實應依證據，無證據尚不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。
㈢再按內政部101年7月30日函略以：「……查供與放領土地農
業經營不可分離之房舍（屬農舍性質）使用之土地，依照放領規定得一併放領與承領人；復查放領土地於繳清地價辦理土地所有權移轉登記前，如承領人有不自任耕作情事發生，應撤銷承領，於相關放領規定及承領規約亦有明定。是土地所有權人如檢具放領所有權移轉登記前興建之房舍證明文件，主張該房舍係一般供居住使用之建物（非屬農舍），並申請將該放領耕地更正編定為建築用地，核與前開放領規定不符，甚或衍生『錯誤放領』或『撤銷承領』等問題，故……有關放領土地所有權移轉登記前興建之房舍，宜認屬供農業經營使用之農舍或農業設施性質，不宜據以申辦更正編定為建築用地……。」揭明「供與放領土地農業經營不可分離之房舍」屬農舍性質，而不宜據以申辦更正編定為建築用地。基此，援用該函釋認定房舍屬農舍之前提須符合：⒈「供與放領土地農業經營」⒉「農業經營不可分之房舍」之要件。如供與放領土地已不再供農業經營，且該房舍「與農業經營具可分」情形者，即未符該函釋之意旨，自難加以援引。亦即，關於與放領土地農業經營不可分離之房舍是否為農舍，於行政機關決定是否據以否准更正編定為建築用地前，自有待其依上述法條規定及最高行政法院判決意旨，依職權調查證據以查明系爭房舍是否為農舍，並衡酌是否具有作業須知第9 點第2 款說明2 規定之適用，不得僅因內政部101 年7月30日函釋之說明，而未經客觀斟酌相關證據，即逕自認定系爭建物為農舍。
㈣查本件原告系爭土地於76年8 月15日補辦編定登記為一般農
業區農牧用地，原告於102 年2月1日檢附系爭建物稅籍證明書，向中壢地政事務所申請更正編定系爭土地為甲種建築用地。因系爭土地係於70年2 月20日辦理公地放領予訴外人郭枝財，復於77年4月9日贈與登記予原告，而依原告檢附之房屋稅籍證明書，系爭建物「起課年月」為61年2 月，因認系爭建物於系爭土地放領移轉所有權登記前即已興建，被告遂依據內政部101年7月30日函作成原處分否准原告所請之事實，分別有系爭土地之登記等謄本（被告答辯卷附件2 、訴願卷第44-47頁）、系爭建物稅籍證明書（同卷附件3）、原告102年2月1日更正編定為甲種建築用地之申請書（同卷附件1）等附被告答辯卷足稽，堪認為真實。兩造主要爭執點在，系爭建物是否為農舍，被告以系爭建物為農舍，因而否准原告申請辦理系爭土地更正編定為甲種建築用地，是否適法？對此，被告以系爭土地係於70年2 月20日辦理公地放領予訴外人郭枝財，復於77年4月9日贈與登記予原告，而依原告檢附之房屋稅籍證明書，系爭建物「起課年月」為61年2 月，認系爭建物於系爭土地放領移轉所有權登記前即已興建，依內政部101 年7 月30日函釋之意旨，乃認係與放領土地農業經營不可分離之房舍，認定該系爭建物性質上為農舍，而未准原告所請，固非無見。惟：
⒈按行政機關應依職權調查證據，而行政機關認定事實應依
證據，無證據尚不得以擬制方式推測事實，有如上述。而查，系爭建物是否為與放領土地農業經營不可分離之房舍？是否仍屬放領土地供農業經營之房舍？均屬事實認定問題，自應依憑客觀證據以明之。對此，問及被告係以何證據認定系爭建物為農舍？被告答稱：「被告並非沒有依憑證據，因內政部的函釋認定放領土地上的房屋為農舍。」再問及：「系爭函釋係針對花蓮縣吉安鄉放領土地所做函釋，並非針對系爭土地，充其量該函釋僅是作為法律見解參考的方向，對於農舍的認定仍是要依憑證據，為何被告不去現場勘驗？」被告覆稱：「更正編定首先要提出合法證明文件，合法證明符合後，才會辦理現場會勘。就合法證明文件的內容，詳參被告所提答辯卷附件8 ，例如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。原告所提的稅籍證明，是符合合法證明文件的要件。但本件礙於內政部101年7月30日函釋規定，該函釋就是在解釋作業須知第22點，因此原告亦須符合該函釋之規定。若系爭土地非屬放領土地，即不受上開函釋之限制，被告也會辦理會勘。針對被告認定現場房屋屬於農舍，是沒有什麼證據。」（見本院103年1月16日準備程序筆錄，第64-6
5 頁）足知，被告認定系爭建物為農舍之事實，並未依憑客觀證據，係參酌上開內政部101年7月30日函釋法律見解，逕自認定系爭建物為農舍。從而可知，原處分認定事實並未確實依職權調查證據，而係以擬制方式推測事實，洵堪認定。則揆諸上揭規定與說明，本件原處分認定事實，自有違反證據論理及經驗法則之違法情形。
⒉次查，系爭建物週遭堆置之物品為鐵架、木材、黑塑膠網
、木梯等物，並無耕耘機、播秧機、鋤頭、鐮刀、肥料等供經營農業活動有關之農具、物料，此有被告102 年12月
3 日準備程序所提系爭建物之照片16張附本院卷第46-49頁足佐，因之系爭建物難謂仍具供農業經營之外觀，而如謂符合上開放領土地農業經營為不可分離之房舍之要件，即有疑義；又系爭建物是否仍符合最高法院96年度台上字第2595號判決所謂「農舍」之意旨，即：「所謂農舍，係指以耕作為目的或為便利耕作所建之簡陋房屋，以供堆置農具、肥料或臨時休息之用，而非以解決承租人家族實際居住問題為其目的。如所建房屋係供居住之用，即與農舍有間。」亦非無疑。故而，被告既未經實際查驗系爭建物，即逕自認定系爭建物為農舍，容有疑義。
⒊再按依區域計畫法施行細則第16條規定訂定之作業須知第
22點：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」基上，可知在一般農業區土地，於使用編定結果公告前，實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，即應准予編（或更正編定）為甲種建築用地。第9點第2款說明2規定：
「合於下列情形之一土地，在……一般農業區……編為甲種建築用地……⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」而查，系爭建物係系爭土地使用編定結果公告前已存在之建物，為兩造所不爭執，而系爭建物，是否符合上開「供與放領土地農業經營不可分離之房舍」之要件，及最高法院96年度台上字第2595號判決所謂「農舍」之意旨，均有疑義，已如上述。而系爭土地於使用編定結果公告前，是否實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，均未見被告有所著墨，亦未見被告就系爭建物是否有該說明2 規定之適用為衡酌考量，被告僅依上開內政部101年7月30日函釋意旨辦理，未進一步依職權調查相關客觀證據，衡酌考量作業須知第9點第2款說明2 規定之適用，即遽認系爭建物為農舍，未准原告所請，自嫌速斷，容有未依上開作業須知規定辦理本件申請之違法。
六、從而，原處分既有上述違法而不合法，訴願決定未予糾正仍予維持，亦有未合，復經原告以前詞爭執訴請一併撤銷，並無不合，應予准許，此部分為有理由。惟本件系爭建物是否與農業經營已具不可分關係，而不再具農舍性質之實質，系爭土地是否符合於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，且是否無作業須知第9點第2 款說明2 但書規定情形，而得准予系爭土地更正編定，既仍有待被告釐清，有如上述，則原告另訴請命被告就系爭土地逕准予更正編定為甲種建築用地部分，作成應予准許之處分，即難謂已達全部有理由之程度，依行政訴訟法第20
0 條第4 款規定意旨，原告請求命被告遵照本院判決之法律見解更為處分部分，為有理由，其餘部分為無理由，應予駁回。審酌該等有待釐清事項為被告依職權應予考量之事項，亦為原處分認事用法之核心，基於原告程序利益及正義之保障，並尊重被告第一次處分權，自有待被告依本件判決意旨更為適法之裁量與處分。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第200 條第4 款、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如
主文。中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 鴻 斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
書記官 林 俞 文