臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1274號103年4月17日辯論終結原 告 呂政隆訴訟代理人 楊金順律師複 代理 人 方志偉律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基（主任委員）訴訟代理人 陳麗玉
張瓈云輔助參加人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌(市長)訴訟代理人 何明育
吳亦筑傅○華上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國102 年6 月28日院臺訴字第1020138533號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第44條規定：「（第1 項）行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟。
（第2 項）前項行政機關或有利害關係之第三人亦得聲請參加。」本院因認臺北市政府有輔助被告之必要，業依上開規定，依職權命其參加訴訟。至於臺北市政府都市發展局及臺北市政府工務局均為參加人臺北市政府所屬下級機關，居於同一利害關係之立場，原告請求命其參加原告訴訟，於法不合，自無從准許，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告於民國100 年11月間提出解除保安林編定陳情書，向被
告所屬林務局請求解除其所有坐落臺北○○○區○○段○○段○○、○○、○○、○○○地號4 筆土地（下稱系爭土地○○○區○○段○○段○○○○號土地內，面積0.234493公頃之編號第○○○號風景保安林之編定。經林務局交由羅東林區管理處（下稱羅東林管處）會同參加人與原告於100 年
12 月21 日至現場勘查後，羅東林管處以100 年12月29日羅治字第1001221152號函復林務局，略以原告係因私人用地開發建築所需，陳情地點未符合保安林解除審核標準第2 條相關規定，且仍有存置為保安林之必要等語，被告據以101 年
1 月6 日農授林務字第1011600195號函復原告，以其陳情解除保安林編定區域，其中臺北○○○區○○段○○段○○○○號土地原即未編入保安林，其餘4 筆土地於3 年編入為編號第○○○號風景保安林，編入面積約0.109134公頃，林內現況林相茂盛，植生覆蓋良好，兼具水土保持、水源涵養及風景維護等功能，仍有存置為保安林必要，不宜解除。
㈡原告於101 年3 月6 日再向參加人申請解除其所有系爭土地
，面積0.109134公頃之編號第○○○號風景保安林編定，經參加人依森林法第27條、第28條規定辦理公告徵詢意見，嗣以101 年8 月8 日府工地字第10131930000 號函林務局，並檢送異議人意見書等文件，經被告於101 年12月17日依保安林解除審核標準第6 條規定召開保安林解除審議委員會審議結果，不同意解除保安林編定（其中臺北○○○區○○段○○段○○○號內土地，前經被告於86年5 月1 日以86農林字第86116954號函核定當時為同小段○○○地號嗣於93年7 月併入現在○○○地號內土地部分解除編定，計0.0000000 公頃，本次申請解除面積應修正為0.0000000 公頃），並以10
1 年12月24日農授林務字第1011723185號函（下稱原處分）復原告。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠原告申請解除保安林之土地共4 筆，範圍為：台北市○○區
○○段○○段○○○○號面積7.84平方公尺、○○地號面積
280.76平方公尺部分、○○地號面積357.713 平方公尺部分及○○○地號面積126.14平方公尺，共計772.453 平方公尺。
㈡原處分顯有錯誤，有違依法行政原則：
1.張○角委員雖主張原告申請解除保安林之處為崩塌地崩積扇狀地之扇頂部分，存在不穩定岩體，地質狀態非屬穩定，惟其所言是否真實？查該委員並無提出相關資料可資佐證，被告亦未依職權調查證據確認之。
2.鄭○龍委員主張申請解除保安林之處於早於西元1914年10月14日經指定為保安林，若因局部解除恐不能達成保安功能云云，惟其亦未提出佐證，況於西元1914年指定為保安林，距今已近一世紀，地相應已經大幅變化，是否得以此主張不宜解除，實有待商榷。
3.陳○華委員主張以前曾發生土石流，進行開挖行為恐將後方山坡上的巨石位移，而導致滑落之慮云云，惟究竟於何時發生土石流？次數及頻率？規模大小？以上事項皆未陳明，實難僅以此驟判解除保安林將造成土石流頻率升高，且原告縱進行開挖工程亦會預先進行預防工程，採取必要之防護措施，況且依據台北市○○區○○段○○段○○○○○號地質鑽探及試驗分析工作報告書第45頁之評估，解除保安林區域之基地係屬岩層，無產生液化之可能，發生土石流之機率甚微，故該委員主張開挖恐造成土石流及巨石滑落實屬臆測，應不可採。
4.李○華委員則主張經多位專家教授解說瞭解解除後開發之危險性，惟專家教授陳述之內容究竟為何，其毫無引述，亦未陳明根據或理由，是以實難認該委員之意見係據具體根據確實作成。
5.傅○華委員、陳○華委員、楊○志副主任委員皆以改制前行政法院88年判字第2585號判決主張保安林不宜解除，惟原告申請解除保安林之區域業經參加人於88年11月10日府都一字第8827555800號函公告變更臺北市○○溫泉親水公園附近地區主要計畫案及變更臺北市○○溫泉親水公園附近地區細部計畫案內變更為特定休閒旅館住宅區，且開發建築計畫業經參加人以100 年7 月22日府都設字第1003428600號函准予核備在案，上開改制前行政法院判決係於公告變更前即88年6 月17日宣判，故該判決係就保安林公告變更及開發建築計畫准予核備前之狀態為判斷，則保安林經公告變更、開發建築計畫准予核備係屬判決後新發生之事實，狀態已有變更，實難以該判決主張該保安林不適於解除，其裁量過程有瑕疵。
6.綜上，本案依現有資料而觀，申請解除保安林處地質如何、發生土石流與開挖之關連性等事實仍未臻明確，該委員意見之證據力是否充分難認無疑義。且被告就本件事實查證事項亦未逐一究明，遽對原告申請解除保安林一案裁處不同意，難謂已善盡職權調查之義務，亦有調查未盡及理由不備之違誤。
㈢原處分違反比例原則：
1.原告預定之建築配置實際使用面積與申請解除面積比例懸殊，而造成損害應係開發過度，單純解除保安林之編列實不可能立刻造成損害，倘若解除保安林後被告果有過度開發之跡象，而使鄰近居民認有致損害之虞，屆時亦可再為處置，故遵循比例性原則之內涵及意旨，被告應可為保安林一部之解除，或要求原告僅開發所必需之最小面積，始為對原告財產權侵害最小、並於達成保安林功能之目的與造成之侵害間取得平衡之措施。
2.原告申請解編區域僅0.0000000 公頃，且就開發與風景保安林之目的，更已提出水土保持計畫，並通過參加人審查，已准予核定，被告未慮及較小侵害之替代方案，實與行政法上比例原則有間。
3.被告否准原告申請，僅以本非必要且非專業獨立之保安林解除審議委員會之決議，並未就環境影響為任何具體評估，顯與行政法上比例原則有間。
㈣原告申請解編保安林之土地，其坡度均未超過55% ，又系爭
土地業經參加人公告變更使用分區及准予核備原告之開發計畫，可知系爭土地非屬依法公告為不得開發之地區，並無保安林解除審核標準第3 條之不得解除保安林之情形。
㈤本件原告解除保安林之申請，並非應經保安林解除審議委員
會決議之情形，且保安林解除審議委員會中之專業委員僅3人出席，其餘均為主管機關及當地居民代表，顯非獨立專家委員會，法院就原處分是否合法適當，仍可自為判斷：
1.系爭保安林其位置並非於鐵路、重要公路附近，座落位置更屬山區，無涉海岸，且申請解除面積僅0.0000000 公頃，與上揭法文要求應經保安林解除審議委員會決議後始可解除之情形顯有不同，本無須保安林解除審議委員會決議通過始可解除，合先敘明。
2.本件保安林解除審議委員會之委員，係個案聘請，由中央主管機關（2 人）、目的事業主管機關（1 人）、直轄市主管機關（1 人）、專家學者（4 人）及當地住民代表（
3 人）組成，其固無違保安林解除審核標準第6 條，然其專業人士之比重未達半數，顯非均屬專家組成之獨立專業委員會，其決定是否具專業性，要非無疑。又與會之當地住民代表與原告因故而有嫌隙，其提出意見是否公正可採，誠屬可議，更足見本件保安林解除審議委員會之決議僅屬參考，並無拘束被告及本院之效果。綜上，本件原告解除保安林之申請是否合法適當，法院仍可自為判斷。
㈥系爭風景保安林係3 年編定，其編列之目的顯係為保存風景
，而非水源涵養、墜石防止等，更已長期未經檢討，且鄰近保安林均已陸續解編，被告否准解編申請，實無理由：
1.系爭土地現已雜草叢生，並無風景維護及景觀之功能，而被告屢以水土涵養、墜石防止等為由否准原告解編之申請，應屬不當連結之裁量濫用。
2.按「是以，有關都市計畫範圍內『保護區』及『風景區』二種使用分區以外已編定公告之保安林，既然數量少，且其編定公告年代久遠，實與現況不符，有失原編定為保安林之意義，上開部分，由內政部函請行政院農業委員會通盤考量是否應予解編。」有內政部92年3 月20日台內地字第09200606181 號函可稽。經查，本件系爭風景保安林係
3 年編定，且原告申請解除編列範圍之使用分區亦經編列為特定休閒旅館住宅專用區，揆諸上揭函文，被告自應就是否將系爭保安林解編為通盤考量。
3.系爭編號第○○○號之保安林，業於85年起陸續以「早期以興建合法房屋使用長久，其保安林編定功能應已喪失」、「臺北市政府北投線空中纜車新建工程用地，已無繼續存置為保安林之必要，依法解除」，堪認系爭編號之保安林確無無法解除之情形，是被告否准原告申請，顯與行政法上平等原則有間。
4.至於被告以羅東林區管理處100 年12月29日羅治字0000000000號函中「…且保安林內樹木植生覆蓋良好具水土保持、水源涵養、風景維護等公益功能，仍有繼續存置之必要，故不予解除保安林…」云云。然查，被告所引上揭函文，其前段載明「三、會勘現場發現陳情地點部分區域樹木植生遭人砍伐，成稀疏植生狀態（如附件照片）…」，核與原告保安林解除申請書所載之內容相符，可知該處實已認系爭土地上之保安林並非稠密，何以得出保安林內樹木植生覆蓋良好之結論，顯屬可議，自不得作為否准原告申請解除編列保安林之基礎。
㈦系爭土地業經參加人於88年編定為特定休閒旅館住宅專用區
，更於97年通盤檢討維持此編定，可知該保安林並非不得解編：
1.系爭土地於88年業經參加人編定為特定休閒旅館住宅專用區，並於97年通盤檢討維持此一編定，更經參加人劃定為變更台北市○○溫泉親水公園附近地區主要計畫案，及變更台北市○○溫泉親水公園附近地區細部計畫之範圍，並於101 年2 月20日維持此一編定，此有參加人都市發展局以北市都規字第10130892000 號函確認在案，堪認系爭土地業經參加人肯認屬得開發之土地。
2.原告就系爭土地之開發亦提出水土保持計畫，並經參加人以100 年12月28日府產業地工字第10033765600 號函准予核定，可知本件原告就系爭土地之開發利用行為，既經參加人核准，已足維持鄰近之水土安全。
3.系爭土地經編定為特定休閒旅館住宅專用區後，即為台北市稅捐稽徵處核課極高稅率，其目的係為促使系爭土地配合分區編定為開發，然因被告拒絕解編保安林，致原告徒繳大筆稅款而未能積極利用，已嚴重損及原告之財產權。㈧聲明求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.被告應依原
告100 年11月陳情書內容，作成准許解除台北市○○區○○段○○段○○○○號全部（面積為7.84平方公尺）、○○、○○○、○○○地號（面積分別為280.76平方公尺、357.713平方公尺、126.14平方公尺部分）地號等4 筆土地為保安林編定之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：㈠編號第○○○號風景保安林係為保持北投一帶風景及衛生，
於3 年即已編入為保安林，前於53年8 月4 日由當時臺灣省政府以府農林字第54791 號公告仍有存置為保安林之必要，現場林相茂盛，植生覆蓋良好，除原編入景觀維護目的外，兼具有防止砂、土崩壞、水土保持、水源涵養等功能，其主要受益及保護對象○○○區○○段、○○段及○○段一帶居民。林務局於100 年11月接獲原告陳情書後，即由羅東林管處人員於100 年12月21日派員會同參加人及原告至現場勘查，羅東林管處以100 年12月29日羅治字第1001221152號函將現場勘查結果陳報林務局，該函說明三略以「…經查未符合保安林解除審核標準第2 條相關規定，且保安林內樹木植生覆蓋良好具水土保持、水源涵養、風景維護等公益功能，…」，並經被告101 年1 月6 日農授林務字第1011600195號函復原告，所申請解除區域未符森林法第25條規定，不宜解除。嗣原告繼續向參加人陳情解除保安林，參加人依森林法第
26 條 受理原告申請，並依森林法第27條規定，將原告申請解除系爭土地編定一事，辦理公告徵求意見30日，公告期間當地住民（即保安林受益及保護對象）依森林法第28條向參加人提出意見書反對解除系爭土地，參加人於公告期滿後以
101 年8 月8 日府工地字第10131930000 號函將公告結果及直接利害關係人意見書轉送林務局辦理審核作業。
㈡林務局審酌羅東林管處會勘意見及當地住民意見書，為求慎
重考量土地所有權人及保安林受益對象權益，遂於101 年12月17日援用保安林解除審核標準規定召開保安林解除審議委員會，就系爭土地是否得予以解除進行審議。有關該次審議委員會議說明如次：
1.委員組成合法：依據保安林解除審核標準第6 條規定，審議委員會應置委員11人，依個案聘請，包括中央主管機關
2 人、目的事業主管機關1 人、直轄市或縣（市）主管機關1 人、專家學者4 人及當地住民代表3 人，其中中央主管機關由林務局局長及副局長擔任，並為主任委員、副主任委員，該次審議委員會依前開規定，聘請臺灣大學地理學系張○角教授、地質系陳○宇教授、森林環境暨資源學系鄭○龍教授及中興大學森林學系李○先教授為專家學者，臺北市政府都市發展局為目的事業主管機關代表，臺北市政府工務局大地工程處為直轄市主管機關代表，當地住民代表陳○華、李○華、黃○光。
2.本件委員會具體組成方式，部分由林務局局長或其指派人員，依照林務局保安林解除審議委員會專家學者顧問團名單，以擬解除之保安林現場環境、區位及開發行為可能造成影響等因素考量，圈選適當委員參加，目的事業主管機關委員由該開發案之目的事業主管機關推派，另地方主管機關委員及當地住民代表委員則皆由擬解除保安林區域所在之直轄市或縣（市）政府推派及推薦產生。本件專家學者係由林務局局長指派副局長圈選專長適合者，另以101年9 月26日林政字第1011722417號函請參加人推派目的事業主管機關、地方主管機關代表各1 人，並推薦當地住民代表3 名。經參加人以101 年11月7 日府授工地字第10133247600 號函復林務局推薦名單。
3.原告陳述意見已踐行正當法律程序：審議委員會當日亦通知原告到場陳述意見，原告詳細說明其建築構想及水土保持計畫，並主張系爭土地既依都市計畫法編定為「特定旅館休閒專用區」，且參加人業准予核備其開發計畫，應予解除保安林。
4.委員發言均具可信度：張○角係臺灣大學地理系退休教授，多年來致力於國內地質環境敏感區域之研究，著有「山坡地公共安全手冊」、「山坡地安全居住環境指南」等著作，前並於84年受參加人委託辦理「臺北市自然環境調查評估與區劃」，對○○地區環境敏感區包括峭陡坡區、潛在地滑區、問題地層區等分布，深入研究調查並有充分了解。鄭○龍為臺灣大學森林環境暨資源學系現職教授，近年對於保安林自日據時期起迄今之經營管理亦有相當之研究及論文發表，2 位委員皆列入保安林解除審議委員會專家學者顧問團名單，以其學術專長與研究經驗並依據審議會當日親至現場勘查確認結果表示具體明確之意見。陳○華係當地里長，與李○華皆久居當地多年，其發言內容係依過往生活經驗及代表當地住民內心的憂慮，且鄰近區域內確於93年間曾發生土石崩塌事件，又按距離系爭土地東方約200 公尺處奇岩溪為已公告之土石流潛勢溪流，當地住民對開發後可能發生影響之憂慮自屬信而有徵。
5.決議之作成合法：該次委員會議由實際出席委員9 位充分討論並投票表決後，計有7 位委員不同意解除，其餘2 位委員表示「應依森林法及各委員專業意見辦理」及「因保安林兼具水土保持與水源涵養等功能，為兼顧坡地安全及開發商權益，建議原告重新檢討建物配置位置，與規劃方式，以兼具國土保安與土地開發」有條件同意解除，因未達委員4 分之3 以上同意，未符合「保安林解除審核標準」第6 條第2 項「保安林解除應經委員三分之二以上出席，出席委員四分之三以上同意行之」之規定，爰本次審議委員會作成不同意解除之決議。
㈢原告訴稱該保安林業經參加人公告變更使用分區及准於核備其開發計畫云云。惟：
1.依據內政部88年6 月15日台（88）內營字第8873457 號函所送會議紀錄，暨92年8 月12日台內營字第0920088265號函說明都市計畫編定與保安林用途別不同而有法規競合之情形如次「經依森林法編訂之保安林，雖依都市計畫法規定劃設為公共設施用地，其依都市計畫法規定興闢設施時，仍應先依森林法規之規定，租用或專案報請解除保安林編定為之。」即保安林地雖依都市計畫法劃設為可開發區域，仍應依森林法規定辦理租用或解除保安林後始得開發建築。
2.參照改制前行政法院88年度判字第2585號判決，及行政院66年10月20日台66經8793號函釋：「國有林班地及保安林地，基於國土保安及水源涵養等之長遠利益，不宜輕易變更編定為林業經營以外之他項使用，如確有擬作他項使用之必要聲請解除時，仍應依照森林法及其施行細則之規定辦理」，該函釋無違保安林應依其特性合理經營、管理之立法目的。再按該函釋諭示下級行政機關「國有林班地及保安林地不宜輕易變更編定為林業經營以外之他項使用」之處理原則，並揭示「如有擬作他項使用之必要聲請解除時，仍應依照森林法及其施行細則之規定辦理」，作為辦理申請解除保安林事件之法規依據，凡申請解除保安林事件均應適用，不因該土地是否已依都市計畫法編定為住宅區而有不同。而解除保安林，仍應依森林法第22條、第24條規定，須有保安林無繼續存置之必要之情形。
3.森林法為維護公益目的而存在之保安林劃定，與都市計畫法編定各類土地使用類別，兩法之立法目的、功能本有不同，是以保安林解除仍應以森林法及保安林解除審核標準為法規依據，不因系爭土地已變更土地使用類別而異。
㈣原告指稱審議過程未將其建築配置僅占本次申請解除保安林
面積極小部分列入審酌，違反比例原則云云。按林務局於召開保安林解除審議委員會當日，原告到場並陳述意見，會中原告提供詳細建築書圖、模型，以簡報方式向與會之審議委員充分說明其建築配置方式及構想，並已由審議委員於會中將原告意見列入審酌，此由委員何明育、李○華及黃○光皆建議原告修正建築基地配置之意見可證，並無原告所稱未善盡調查職責、審議過程未將其建築配置僅占本次申請解除保安林面積極小部分列入審酌，及違反比例原則之情事。又保安林依法並無規定不得私有，此由森林法第24條第1 項規定可證，系爭土地編定為保安林僅就其經營行為加以限制，而非土地所有權之改變，亦無原告所稱侵害其財產權違反比例原則云云情事。
㈤森林法第24條明定保安林之管理經營均以社會公益為目的，
是以為維護社會公益，保安林當以維持為原則，以解除為例外。為確保此例外情形無害保安林功能及無損社會公益，雖同法第25條第1 項規定保安林無存置必要時得經中央主管機關核准解除一部或全部，然其解除之審核依據即為同法第25條第2 項授權被告訂定之保安林解除審核標準。有關保安林解除審核標準第3 條所定「一、坡度超過55% 或沖蝕程度屬極嚴重土石易崩塌流失之保安林地。二、其他依法公告為不得開發之地區」不得解除乙節，本件前經羅東林管處至現場以坡度儀初步量測結果，系爭土地坡度並無超過55% ，又經都市計畫使用分區劃分為「特定休閒旅館住宅專用區」，亦非屬依法不得開發地區，初核尚無第3 條所定不得解除情形。惟並非無不得解除情形即可據以反面解釋推論為得予解除，保安林得否解除仍應以符合保安林解除審核標準第2 條所定得解除情形為限，在無第3 條所定不得解除情形並符合第
2 條所定得解除情形下，始得依法辦理解除。㈥保安林解除審核標準第2 條第1 項第4 款「為配合地籍界線
、天然地形、林班界等修正保安林界所必要者」規定，係為地籍界線變動、天然地形改變或國有林事業區內林相改變致林班界異動後，在不影響保安林功能及無礙公眾利益前提下，如有調整保安林界線以符保安林經營管理之所必要者，始得辦理解除。系爭土地雖位於保安林邊陲，然不符合上述解除審核標準規定之情形，且經審議委員至現場勘查討論結果，認如將該處保安林解除，作為建築基地開發使用，將影響該號保安林之功能，當無調整保安林界之必要，自未符上述解除保安林之規定。
㈦有關原告陳稱編號第○○○號保安林自3 年編入以來長期未
經檢討云云。然本號保安林自3 年編入以來，於53年由當時臺灣省政府檢討結仍有存置為保安林之必要。又被告於86年
5 月1 日86農林字第86116954號函同意解除原○○段○小段○○地號早期已興○○○區○○○○○段○○○ ○號（現為系爭土地之○○之內地號）依據參加人調查結果該地林相良好，考量保安林整體經營管理以保留為宜，否准林哲煌等人申請○○段○小段○○地號面積0.027041公頃之解除保安林案。至於原告以95年被告為參加人空中纜車新建工程用地解除保安林一部為例，陳稱鄰近保安林均已陸續解編云云，惟該件係屬政府機關之公共建設，符合森林法第8 條及保安林解除審核標準第2 條第1 項第1 款「本法第8 條第1 項各款所列用地所需者」之規定，且與系爭土地直線距離尚有600 公尺以上，經評估並無影響保安林功能，爰該工程用地依法辦理解除。95年以來鄰近地區保安林解除案件僅有上開空中纜車新建工程用地案1 件，並無原告所稱「鄰近保安林均已陸續解編」之情事。
㈧聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、參加人則稱：㈠本件參加人所屬工務局大地工程處（下稱大地處）依據森林
法第26條規定受理原告申請系爭土地解除保安林編制，於10
1 年3 月29日至現場會勘，會後函請原告提供坡地分析資料，同年5 月15日邀集相關單位召開研商會議，並請原告備齊資料後，按森林法第27條規定辦理30日徵詢異議公告，並按同法第29條規定收集異議人之意見書與保安林解除之各種關係文件後，於101 年8 月8 日函送被告所屬林務局核定。
㈡依保安林解除審核標準第6 條規定，中央主管機關為審議第
5 條所列之保安林解除事宜，應設保安林解除審議委員會，置委員11人，依個案聘請。參加人於101 年11月7 日依規定提供林務局本件目的事業主管機關、地方主管機關、當地住民代表委員推薦名單。參加人非中央主管機關，僅依規定受理申請，並就原告申請作形式審核，續依規定辦理公告、層報中央主管機關審查核定，並提供保安林解除審議委員會委員名單，並無違誤。
㈢原告以水土保持計畫核定為由，要求應同意解除系爭土地保
安林解編云云。然查水土保持計畫係就目的事業開發計畫之水土保持處理辦理審查，無涉保安林解除事宜，倘發現水土保持計畫與其他相關法規有牴觸事項，致需修改該水土保持計畫，應知會大地處核辦，自不得以水土保持計畫已核定為由而要求解編保安林。
㈣有關系爭土地88年編定為特定休閒旅館住宅專用區，並於97
年通盤檢討維持同一編定，參照改制前行政法院88年度判字第2585號判決理由：「……。次按森林法為維護公益目的而存之保安林判定，與都市計畫法編定各類土地使用類別，兩法之立法目的、功能本有不同，本件係森林法規定聲請解除編定，被告適用該法相關規定處理，要無不合。……」系爭土地保安林編定及解編係依森林法規定辦理，與都市計畫法編定為何種土地使用分區無涉。依參加人88年11月10日府都一字第8807555800號公告實施變更臺北市○○溫泉親水公園附近地區細部計畫案，系爭土地除變更為特定休閒旅館住宅專用區，並適用臺北市山坡地建築管制要點（現修正為臺北市都市計畫劃定坡地開發建築管制規定），依該規定第2 點係規定建築基地內坡度超過30% 以上之土地不得建築，另內政部86年2 月14日台內營字第8601124 號函：「二、……。
因此上開用地保安林未解除前，尚不得為原都市計畫目的（住宅區）使用，……」，故縱都市計畫編定為特定休閒旅館住宅專用區，並不代表即得開發建築。又前開計畫書亦載明：「……，另其餘未規定事項悉依相關法令規章辦理」，故系爭土地保安林之解編仍應依森林法規定辦理，不因都市計畫編定為特定休閒旅館住宅專用區而得辦理保安林解編。
六、上開事實概要欄所述之事實，有土地登記謄本（本院卷第14
1 頁背面、第142 、143 頁）、100 年11月申請書（答辯卷第47、48頁）、101 年3 月6 日申請書（答辯卷第85至106頁）、羅東林管處100 年12月29日羅治字第1001221152號函（答辯卷第49、50頁）、被告101 年1 月6 日農授林務字第1011600195號函（答辯卷第51頁）、參加人101 年8 月8 日府工地字第10319930000 號函（本院卷第138 至163 頁）、被告所屬林務局101 年12月20日林政字第10117231 63 號函（答辯卷第54至57頁）、原處分（本院卷第12、13頁）在卷可稽，並為兩造所不爭執，應認屬真實。是本件之爭點即在被告以原處分否准原告有關解編保安林之申請，有無違誤？
七、本院之判斷：㈠按森林法第22條規定：「國有林、公有林及私有林有左列情
形之一者，應由中央主管機關編為保安林：一、為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者。二、為涵養水源、保護水庫所必要者。三、為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮水、頹雪等害所必要者。四、為國防上所必要者。五、為公共衛生所必要者。六、為航行目標所必要者。七、為漁業經營所必要者。八、為保存名勝、古蹟、風景所必要者。九、為自然保育所必要者。」第23條規定：「山陵或其他土地合於前條第1 款至第5 款所訂定情形之一者，應劃為保安林地，擴大保安林經營。」第24條第1 項規定：「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。…」第25條規定：「（第1 項）保安林無繼續存置必要時，得經中央主管機關核准，解除其一部或全部。（第2 項）前項保安林解除之審核標準，由中央主管機關定之。」第26條規定：「保安林之編入或解除，得由森林所在地之法人或團體或其他直接利害關係人，向直轄市、縣（市）主管機關申請，層報中央主管機關核定。但森林屬中央主管機關管理者，逕向中央主管機關申請核定。」第27條第1 項規定：「主管機關受理前條申請或依職權為保安林之編入或解除時，應通知森林所有人、土地所有人及土地他項權利人，並公告之。」第28條規定：「就保安林編入或解除，有直接利害關係者，對於其編入或解除有異議時，得自前條第1 項公告日起30日內，向當地主管機關提出意見書。」第29條第1 項規定：「直轄市或縣（市）主管機關，應將保安林編入或解除之各種關係文件，轉中央主管機關核定，其依前條規定有異議時，並應附具異議人之意見書。」次按93年11月30日被告依上開授權所訂定發布施行之保安林解除審核標準第2 條第1 項規定：「保安林有下列情形之一，得由中央主管機關解除一部或全部：
一、本法第8 條第1 項各款所列用地所必要者。二、經中央目的事業主管機關核轉行政院核定之重大經建計畫用地所需者。三、自然現象之地理環境變動，致保安林遭受破壞，無法恢復營林之用者。四、為配合地籍界線、天然地形、林班界等修正保安林界所必要者。五、原保安林之功能及效用，為他保安林所取代者。六、原受益或保護對象已不存在者。
七、中華民國82年7 月21日前，已非營林使用且無法復育造林之保安林地。」第5 條規定「解除保安林具下列情形之一者，應經保安林解除審議委員會決議之：一、鐵路、重要公路至最近稜線之保安林範圍。二、海岸地區保安林臨海面15
0 公尺範圍內。三、解除面積大於五公頃之保安林。」第6條規定：「（第1 項）中央主管機關為審議前條所列之保安林解除事宜，應設保安林解除審議委員會，置委員十一人，依個案聘請，其成員如下：一、中央主管機關二人，由行政院農業委員會林務局局長、副局長擔任，並為主任委員、副主任委員。二、目的事業主管機關一人。三、直轄市或縣（市）主管機關一人。四、保安林當地住民代表三人。五、學者、專家四人。（第2 項）前條保安林解除應經委員三分之二以上出席，出席委員四分之三以上同意行之。」於102 年
1 月28日修正發布之上開審核標準，僅修正其中第2 條第1項第2 款規定為：「經中央目的事業主管機關審查認定為推動產業或公共利益所必要之計畫用地，並經行政院同意。」其餘各款僅刪除最末之「者」，文義並無變更。上開法規命令核與授權範圍無違，亦未牴觸母法授權意旨，應予援用，合先敘明。
㈡本件原告申請解編臺北巿編號第○○○號風景保安林之一部
，原申請解編面積為1,091.34平方公尺即0.109134公頃，於本件訴訟中減縮至臺北○○○區○○段○○段○○○號（重測前為○○段○○○地號，面積7.84平方公尺）、○○地號（重測前為○○段1176-11 地號，面積388.25平方公尺）內之面積280.76平方公尺部分、○○地號（重測前為○○段○○○地號，面積1,557.14平方公尺）內之面積357.713 平方公尺部分、○○○地號（自○○○地號分割，面積126.14平方公尺）4 筆土地，合計772.453 平方公尺即0.0000000 公頃，有保安林解除調查書（訴願卷第54頁）、申請解除圖（訴願卷第56頁）、土地登記謄本（本院卷第141 頁背面、第
14 2、143 頁）在卷可稽。㈢經查：
1.臺北巿編號第○○○號風景保安林係為保持臺北市○○一帶風景及衛生，於3 年即編為保安林，嗣經臺灣省政府重新編定，並以53年8 月4 日府農林字第54791 號公告認仍有存置為保安林之必要，有上開公告在卷可稽（答辯卷第
42 至46 頁）。原告係於93年7 月5 日登記取得臺北○○○區○○段○○段○○○號土地所有權，再於98年7 月14日分別登記取得同上小段○○、○○、○○○地號土地所有權，有土地登記謄本在卷可稽（本院卷第141 頁背面、第14 2、143 頁），顯見原告取得系爭土地時，其早經編定為保安林範圍，保安林編定為系爭土地既存之負擔，尚非被告對原告之財產權新增之侵益處分。是原告主張因被告不解編保安林，以致原告徒增大筆地價稅款之支出，有違比例原則云云，自無可採。原告欲除去系爭土地之保安林編定，仍應循保安林解除審核標準之規定辦理。
2.原告前於100 年11月間提出解除保安林編定陳情書，向被告所屬林務局請求解除系爭土地編號第○○○號風景保安林之編定。經林務局交由羅東林管處於100 年12月21日會同參加人與原告至現場勘查後，羅東林管處以100 年12月
29 日 羅治字第1001221152號函復林務局，略以原告係因私人用地開發建築所需，陳情地點未符合保安林解除審核標準第2 條相關規定，且仍有存置為保安林之必要等語，有羅東林管處上開函在卷可稽（答辯卷第49、50頁）。被告據以101 年1 月6 日農授林務字第1011600195號函復原告，以其陳情解除保安林編定區域，系爭土地於3 年編入為編號第○○○號風景保安林，編入面積約0.109134公頃，林內現況林相茂盛，植生覆蓋良好，兼具水土保持、水源涵養及風景維護等功能，仍有存置為保安林必要，不宜解除等語，亦有被告上開函在卷可稽（答辯卷第51頁）。
原告再於101 年3 月6 日向參加人申請解除系爭土地之保安林編定，經參加人工務局大地工程處於101 年3 月29日現場會勘，並依森林法第27條、第28條規定辦理公告徵詢意見，有大地工程處101 年4 月11日北市工地森字第1013090690 0號函、101 年5 月23日北市工地森字第10130916
800 號函附101 年5 月15日研商會議紀錄、參加人101 年
6 月28日府工地字第10○○612300號函及府工地字第10131612301 號公告在卷可稽（本院卷第○○至137 頁）。
3.參加人於101 年8 月8 日以府工地字第10○○930000號函復林務局，並檢送異議人意見書等文件，嗣於101 年11月
7 日再以府工地字第10○○247600號函推薦保安林解除審議委員會委員名單，經被告於101 年12月17日依保安林解除審核標準第6 條規定召開保安林解除審議委員會，應出席委員11人，當日出席委員計9 人，已符合上開條文第2項規定有委員3 分之2 以上出席之標準。經原告到場陳述意見後，其中7 位委員以本件為多功能保安林，對當地居民生命財產有重大保護作用、地質狀況非屬穩定、保安林因局部解除而有不能達成保安功能之虞等理由，表示不同意解除，2 位委員則持有條件同意解除之意見，依保安林解除審核標準第6 條第2 項規定解編須有出席委員4 分之
3 以上同意之標準，作成不同意解編之決議，有參加人上開101 年8 月8 日函（本院卷第138 至163 頁）、101 年11月7 日函（本院卷第164 、165 頁）及被告所屬林務局
101 年12月20日林政字第1011723163號函附101 年12月17日保安林解除審議委員會會議紀錄（答辯卷第54至57頁）在卷可稽。
4.按保安林解除審核標準第3 條規定：「下列地區不得解除保安林：一、坡度超過百分之五十五或沖蝕程度屬極嚴重土石易崩塌流失之保安林地。二、其他依法公告為不得開發之地區。」系爭土地並無上開不得解編之情形，為兩造所不爭，解編與否仍視其有無符合該審核標準第2 條第1項各款之規定：
⑴原告於101 年3 月6 日解編申請書係主張：系爭土地業
經參加人劃定為變更台北市○○溫泉親水公園附近地區主要計畫案，及變更台北市○○溫泉親水公園附近地區細部計畫之範圍，土地使用分區為特定休閒旅館住宅專用區，已符合保安林解除審核標準第2 條第1 項第4 款規定，故應予解編云云，並提出參加人變更台北市○○溫泉親水公園附近地區細部計畫公告（本院卷第194 至
224 頁）及其都市發展局101 年2 月20日北市都規字第10130892000 號函（本院卷第81頁）為據。惟查，保安林解除審核標準第2 條第1 項第4 款係規定：「四、為配合地籍界線、天然地形、林班界等修正保安林界所必要者。」系爭土地即便經參加人於都市計畫中編定其土地使用分區為特定休閒旅館住宅專用區，然其既非地籍界線、天然地形、林班界等之變動，自無配合修正保安林界之情形可言。況依森林法劃設保安林，與都市計畫法編定各類土地使用類別，目的及功能尚有不同。參照內政部88年6 月15日台（88）內營字第8873457 號函檢送之會議紀錄、92年8 月12日台內營字第0920088265號函（答辯卷第74至83頁），亦認為依森林法編定之保安林，雖依都市計畫法規定劃設為公共設施用地，其依都市計畫法規定興闢設施時，仍應先依森林法規定，租用或專案報請解除保安林編定，亦即保安林地縱依都市計畫法劃設為可開發區域，仍應依森林法相關規定辦理租用或解除保安林後始得開發建築等語。是系爭土地縱已依都市計畫法規定變更土地使用類別，惟是否解編保安林，仍應依森林法之規定審查，尚難作為解編保安林之依據。
⑵原告於救濟程序中另主張依保安林解除審核標準第2 條
第1 項第5 、6 款規定，亦得解除系爭土地之保安林編定云云。惟按保安林解除審核標準第2 條第1 項第5 、
6 款係規定：「五、原保安林之功能及效用，為他保安林所取代者。六、原受益或保護對象已不存在者。」查系爭保安林之功能及效用，並無遭其他保安林取代之情形，亦無原受益或保護對象已不存在之情形，原告亦未具體指出系爭保安林之功能及效用，究由何保安林所取代，原受益或保護對象如何已不存在等事證，均難據以解除保安林之編定。至於原告主張系爭土地之水土保持計畫業經參加人核准，足認系爭土地並非不得解編保安林云云，並提出參加人100 年12月28日府產業地工字第10033765600 號函（本院卷第82至84頁）為據。惟查，上開函之內容僅為參加人核定系爭土地等地號住宅新建工程之水土保持計畫，並未論及保安林解編之問題，況保安林是否解編，依森林法第25條第1 項規定，為中央主管機關即被告之權限，並非地方機關之權限，自無從以參加人之作為，論證被告應否解除系爭土地之保安林編定。
5.承上，被告以原告申請解除系爭土地上編號第○○○號風景保安林編定之一部，不符保安林解除審核標準第6 條第
2 項各款規定，經召集保安林解除審議委員會決議不同意解編，以原處分否准所請，經核於法並無不合。
6.至於原告主張本件解編保安林之申請，並非應經保安林解除審議委員會決議之情形，且保安林解除審議委員會中之專業委員僅3 人出席，其餘均為主管機關及當地居民代表，顯非獨立專家委員會，所為決議亦有違依法行政原則云云。實則，保安林解除審核標準第5 條固規定解除保安林應經保安林解除審議委員會決議之情形，惟其亦非限制被告於其他情形均不得召集該審議委員會，被告為審慎處理本件原告申請解編案，認有組成該審議委員會之必要，經依保安林解除審核標準第6 條第1 項規定組成委員會審議，並依上開規定之程序作成決議，均如前述，其結論亦無二致，應認原告之主張，並非可採。
八、從而，原告所提出解編保安林之申請，並無理由，原處分予以否准，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件兩造其餘陳述及主張，核與本件判決結果無影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 8 日
臺北高等行政法院第四庭
審 判 長 法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 8 日
書記官 何閣梅