臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1305號103年5月15日辯論終結原 告 賀中林
賀欣林賀雋林賀郁芬共 同訴訟代理人 羅豐胤 律師
廖學能 律師被 告 交通部代 表 人 葉匡時（部長）住同上訴訟代理人 陳忠儀 律師
陳家祥 律師上列當事人間徵用補償事件，原告不服行政院中華民國102 年7月10日院臺訴字第1020140458號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以被繼承人賀○○於民國26年抗戰期間，配合政府之徵用命令，將其開設之長記輪船行之迎春、得春、承春、長春、同春、江春、華順等7 艘輪船，鑿沉放水沉沒於山東省青島市○○○○道，以封鎖航道，阻止日軍進犯。抗戰勝利時，長春、同春、江春、華順等4 艘總重2,974 噸之輪船，均遭日軍破壞殆盡；迎春、得春、承春等3 艘輪船，亦遭毀損至僅剩空殼，乃以100 年5 月18日AW00000000號申請函，請求被告核定發給原告有關長春、同春、江春、華順等4 艘輪船（下稱系爭4 艘輪船）之徵用補償金共計新臺幣（下同）2,974 萬元，及自26年徵用日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之法定遲延利息。經被告以100 年6 月13日交航字第1000034991號函否准所請，原告不服，提起訴願，訴願決定撤銷被告上開函文，由被告本於職權另為妥適之處理。嗣原告再以被告怠為處分為由，提起訴願，訴願決定命被告應於2 個月內就原告所請作成具體處分，被告遂以102 年1月11日交授航港字第1021710014號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）依司法院釋字第400 號、釋字第425號、釋字第440 號意旨，政府因抗戰所需，徵用賀○○之船舶放水沉沒於膠洲灣航道，以阻止日軍進犯，造成賀○○鉅額之財產損害，衡情確已對其構成個人之「特別犧牲」，政府本負有合理補償之義務。且無論係於戒嚴法第11條、軍事徵用法第29條、國家總動員法第28條、民防法第17條，皆已明文規定政府徵用人民財產致生人民損害時，依法應給予合理之補償或賠償。（二）抗戰後，政府對於戰時徵用之商輪逐一核定補償，獨賀○○所獨資設立之長記輪船行一家遺漏向隅，故賀○○檢齊證件，向被告提出補償申請，業經被告以36年3 月15日部航字第1548號指令（下稱36年指令）表示：「准予彙案核辦。」又經被告以37年2 月2 日部航字第79
3 號指令（下稱37年指令）表示：「長記輪船公司之前身長記輪船行，在抗戰時被徵沈沒之長春、江春、同春、華順四輪，准予列入第二批賠償。」足見被告當時已就長春、江春、同春、華順四輪之徵用補償事宜，予以承認並承諾補償。又38年政府遷台後，賀○○先生多次代表長記輪船行向被告求償，皆未獲得妥善回應，直至49年，被告始以49年5 月25日交通部交航字第04535 號通知函（下稱49年函）再次承諾：「關於抗戰期間徵用該公司船舶賠償問題，目前政府財力困難，應俟光復大陸後再行核辦。」綜觀前述歷次函文內容可知，被告無論係於遷台前抑或遷台後，皆已一再確認與承諾其確實負有本件徵用事件之補償責任。受徵人賀○○之補償請求權於徵用當時即已存在，並非基於被告49年函內容所創設，職是，該函所謂之「光復大陸」，即屬國家補償責任之「清償期約定」，惟兩岸局勢一直處於曖昧不明之階段，政府持續企圖光復大陸，被告與賀○○所約定之清償期尚有可能屆至，因此賀○○或其繼承人尚無法行使本件之徵用補償請求權，請求權時效亦未起算。直至95年2 月27日「國家統一委員會」經前任總統陳水扁之令，予以終止、裁撤；而現任總統馬英九亦於99年5 月19日就職兩週年記者會中，正式宣布於其未來任期中，絕不會進行任何有關兩岸統一的談判。從而，被告49年函文中，清償期所繫之「光復大陸」此一事實約定，至此始確定不會發生，依最高法院相關見解，本件清償期期限已然屆至。（三）本件前經本院審理後，已於100 年4 月28日作成100 年度訴字第351 號裁定，認定「被告僅允諾將行核辦所徵用船舶之賠償問題」等語，嗣經最高行政法院審理後亦同為認定，是本件被告已承諾將核辦徵用賀○○船舶之補償問題，已無疑義。再者，本件前於訴願過程中，行政院曾於100 年11月24日作成訴願決定，已認定被告確為船舶徵用補償的主管機關，被告不得以法令不備為由，拒絕原告船舶徵用補償之申請，而漠視原告的依憲法請求財產補償之請求權基礎。又行政院復於101 年11月14日作成訴願決定，命被告應「訴願人等請求案關船舶遭政府徵用之補償金，須由交通部就所請充分研議後作成准駁處分，要難以迄查無相關法令依據或船舶資料而延不處理」，明證原告請求確有所本。（四）被告於37年5 月頒給賀○○之獎章執照，已證明賀○○確在抗戰期間因奉令沉船有功，而執照及獎章正本現仍由原告保存。該執照乃被告所核發，獎章執照上面蓋有被告之大印，原告絕無可能擅自偽造；又時任浙江省政府主席沈○○於35年7 月出具之證明書，已證明原告主張之事實，如有必要原告亦能隨時提出正本供參；再查史書「山東人在台灣」亦將賀○○生前之事蹟列於其中；另37年10月8 日中華民國輪船商業公會全國聯合會第二屆會議，被告指派代表黃慕宗出席並擔任指導，目前原告仍存有完整之會議記錄原件。又被告理應保有上開相關文件，若因被告疏漏以致滅失，或刻意隱匿上開事證，卻又片面主張無法尋獲相關檔案資料，顯然已有可歸責之情事。（五）賀○○係於14年獨資成立長記行，復於15年將長記行改制為長記輪船行，長記輪船公司係於35年抗戰勝利後，賀○○方將長記輪船行改組而成立的。長記輪船行若非賀○○所有，賀○○如何能僅以公司經理之身分在抗日戰爭報發時，接受青島市政府所下達之沉船命令將非屬於個人所擁有之7 艘輪船予以放水鑿沉？賀○○如何能僅以公司經理之身分於34年9 月抗日戰爭勝利後，接受青島市政府於第一時間發還尚存之船隻，並經其緊急搶修後，做為戰後政府運送接收中國東北及華北地區之軍公人員之用？（六）被告援用對岸之網路資料，表示長記輪船行於抗戰期間所有船隻被「日軍」徵用，復於抗戰勝利後由「國民黨」徵用剩餘船隻，進而主張被告並非本件徵用機關，而無補償之義務。然而，對岸網路資料早已經修正。再依行政院100 年11月24日訴願決定所示，縱然被告並非系爭船舶之徵用機關，按行政機關內部之權責劃分，被告仍有辦理本件船舶賠償之行政義務。（七）依被告上開36年指令、37年指令，已能證明被告對於本件船舶徵用事件，已經作成補償之行政處分。從而賀○○暨原告對於被告之行政處分，自然得以主張信賴保護原則，縱使被告於作成處分時並無相關實定法可茲適用，仍不影響被告依該等處分應當給付原告相關補償之法律效力（八）系爭4 艘輪船，噸數總計共2,974 噸，就當時政府補償江浙航商合組「復興輪船公司」之中型舊船價格折算，每噸至少為美金250 元，故政府當時就本件之補償金額至少為美金743,500 元，因此，依據49年台幣對美元之平均匯率40.0折算，被告就本件徵用船舶事件，自應補償賀○○或其繼承人共計2,974 萬元（743,50
0 ×40.0＝29,740,000）。惟若本院審理後，認為船舶徵用每噸補償費並非美金250 元，而有函請專業機構進行鑑定之必要，原告亦尊重等語。爰聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應作成准予核付原告賀中林、賀欣林、賀雋林、賀郁芬船舶徵用補償金2,974 萬元，暨自26年12月31日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之法定利息之行政處分。
三、被告則以：（一）本件並無原告所舉司法院釋字第400 號、第425 號、第440 號適用之餘地。且經被告暨會同國史館及其他行政機關遍閱相關檔案資料，仍無法覓得關於原告所述補償之法源依據。另原告所引用之戒嚴法、軍事徵用法、國家總動員法及民防法等規定，於原告所稱之26年事件發生時，該等法令均尚未施行或制定，故原告亦不得依該等法律請求被告給付補償金。（二）依被告現有之檔案資料，無法覓得上述36年及37年二函文之正本。據原告陳述之事件始末，本件係發生於00年七七事變之時，通令停航者為青島市政府，放水沉船者為長記輪船行或長記輪船公司，將船打撈出水並沒收全部財產，繼而破壞無存者為敵（日）軍。凡此均與被告無涉，被告不曾對原告為任何徵用行為，既非徵用機關，自無補償之義務。又縱如37年10月8 日中華民國輪船商業公會全國聯合會第二屆會議記錄所載云云，該二函文及被告49年函文亦僅表示「彙案核辦」、「彙辦」、「再行核辦」等情，並非被告確認、承諾受理本案補償。況徵收補償為法律保留事項，則本件既無徵收補償之實定法存在，則縱因過去法制觀念尚非成熟致被告錯誤作成准予補償之行政處分云云（被告仍不承認），該行政處分亦屬無效，原告仍不得為本件請求，且原告並未因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，故原告亦不得主張信賴保護原則。再者，所謂「清償期約定」僅有契約關係適用，於行政處分並無此種附款適用餘地（行政程序法第93條參照），則原告既主張被告已作成准予補償之行政處分，又主張該行政處分附有「清償期約定」之附款云云，已有矛盾。況原告主張「光復大陸」已確定不會發生，惟其對於為何確定不會發生亦未予以證明。
（三）行政院100 年11月24日訴願決定，至多僅係令被告機關彙整收案，並無使被告對原告負有補償或賠償之義務。（四）又原告所述之前開事實，經被告暨會同國史館及其他行政機關遍尋相關檔案資料，均無所獲，已難確認其所述事實之真正。原告所提出被告核發之獎章執照等相關資料，除無法證明原告所述事實之存在外，亦未就長記輪船行屬誰所有予以記載，故仍無法作為抗戰期間被告曾向賀○○徵用其個人所有物資之佐證。另據原告檢送資料所載，系爭4 艘船舶由長記輪船行放水沈海，係出於愛國心之私人作為，並非國家以強制力徵收或徵用所致。（五）依被告職權調查網路搜尋結果，有資料記載「20年代，石臼人費聿堂、王子良租日本“長春”號在青島創辦“長記輪船代理行”。眾股東推舉賀仁庵任總經理」等情。從而，系爭4 艘輪船究竟屬「長記輪船代理行」抑或「長記輪船公司」所有？「長記輪船代理行」究為獨資商號或合夥事業？實有疑義，原告並無從證明賀○○有系爭4 艘輪船之所有權。況依原告提出之資料，被告獎章執照記載「……青島長記輪船公司總經理賀○○……」、37年10月8 日中華民國輪船商業工會全國聯合會第二屆第一次會議紀錄記載「……長春等四輪，係屬長記公司獨有……」；被告於49年函記載「受文者前長記輪船公司代表人賀○○」；賀○○於49年間向被告機關提出之申請書，亦係署名「申請人長記輪船公司代表人賀○○」等情，則系爭船舶既屬長記輪船公司所有，而長記輪船公司與賀○○之法律人格互異，原告並無其所述之補償請求權存在。（六）原告迄今亦未提出系爭4 艘輪船之徵用資料（如徵用通知、徵用受領證明書、船舶國籍證書、船舶登記證書等）及船舶資料（船舶建造年月、船舶總噸位、船舶種類、船體材質、主機種類、船舶所有人、修繕資料等），其宣稱4 艘船舶噸數總計2,974 噸云云是否真正，亦非無疑，尚難直接援引以其他航商之舊船價值，作為本案船舶價值計算之依據，其主張應無理由等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第5 條第2 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據。
（二）本件依原告主張徵用之事實發生於00年抗戰期間，而我國之全國戒嚴令係於38年7 月7 日所公布，系爭事件發時並未進入戒嚴狀態；軍事徵用法係於26年7 月12日制定，27年7 月1 日施行；國家總動員法係於31年3 月29日制定，31年5 月5 日施行；民防法係於90年12月26日制定，92年
1 月1 日施行。因此，原告所稱之26年徵用事實發生時，該等法令均尚未施行或制定，自無依戒嚴法第11條、軍事徵用法第29條、國家總動員法第28條、民防法第17條等規定請求被告徵用補償之餘地。另關於特別犧牲之應予補償，亦僅為國家立法及施政之指針，是原告所舉司法院釋字第400 號、第425 號、第440 號解釋，亦非逕賦予原告得依該解釋為其公法上請求權之依據，原告援引上開規定主張被告依法應給予合理之補償或賠償云云，已屬無據。
（三）又原告主張之上開事實，固據提出37年5 月被告頒發之獎章執照；35年7 月前青島市市長、前山東省政府主席、浙江省政府主席沈○○證明書；史書「山東人在台灣」之節本；37年10月8 日中華民國輪船商業工會全國聯合會第二屆第一次會議記錄節本影本等件資為佐證。惟查：⑴原告所提37年5 月被告頒發之獎章執照，其上記載「查青島長記輪船公司總經理賀○○在抗戰期間從事航業功績昭著」等語，乃係對賀○○抗戰期間從事航業功績之鼓勵，並無敘及原告所主張賀○○於26年間受政府徵收沉船抗敵之有關事實，尚無從執為有利原告之證明。⑵37年10月8 日中華民國輪船商業工會全國聯合會第二屆第一次會議記錄節本，核其性質僅係人民團體組織之會議紀錄，並非屬公文書，且其上第65號議案雖記載：青島長記輪船公司所屬系爭4 艘輪船，在抗戰時期沉塞港口請求賠償一案，經層奉交通部36年指令准予彙案核辦；又層奉交通部37年指令業經列入第二批賠償案彙辦等語。惟對於抗戰時期長記輪船行之誰屬、徵用之事實經過及依據亦無相關記載。⑶35年
7 月前青島市市長、前山東省政府主席、浙江省政府主席沈○○證明書，雖記述26年七七事變後長記輪船行配合青島市政府通令，將系爭4 艘輪船停航並放水沉沒以封鎖港口而免資敵等語。然該證明書並非徵用機關出具之徵用證明，且內容雖敘及「該行總經理賀○○深明大義即隨同市府及山東省政府參加抗戰工作，而該行所沉輪船則經敵軍打撈出水將全部財產沒收，迨至抗戰勝利時長春……等4輪已被敵軍破壞無存，迎春……等3 輪亦被損壞甚鉅僅剩空船，經青島市主管機關將3 輪查明發還交賀○○具領改組為青島長記輪船股份有限公司」等語，惟就長記輪船行誰屬亦無相關記載。⑷另所提史書「山東人在台灣」並非公文書，作者於書中記述之相關內容，亦無從逕引為原告主張之佐證。⑸況原告迄今仍未能提出關於長記輪船行確係賀○○獨資設立；以及系爭4 艘輪船所有權人確為賀○○之相關證明。從而，原告所提相關證據，尚無法證明26年抗戰期間，政府確有向賀○○徵用屬於其個人所有系爭
4 艘輪船之事實及依據。
（四）至原告另主張被告業以36年指令、37年指令及49年函等，對於系爭4 艘輪船之徵用補償事宜，予以承認並承諾補償，並提出50年12月18日被告致行政院秘書處函文、50 年6月24日長記輪船行致行政院函文、51年11月6 日長記輪船行致行政院及行政院轉呈被告函文、53年1 月25日被告致行政院函文、被告49年函影本等件資為佐證。惟查原告並未能提出被告36年指令、37年指令之文本供核，且被告亦迭經陳明依現有之檔案資料及會同他機關查詢後，均查無該2 函文可參，則原告之主張能否逕認為真實，已非無疑。縱依37年10月8 日中華民國輪船商業工會全國聯合會第二屆第一次會議記錄節本所載內容，亦僅敘及青島長記輪船公司所屬系爭4 艘輪船，在抗戰時期沉塞港口請求賠償一案，被告以該2 函文表示「彙案核辦」、「彙辦」等語，業如前述；另被告49年函係回覆申請人長記輪船公司、代表人賀○○於同年4 月28日之申請書，內容略以：關於抗戰時期徵用船舶賠償問題，目前政府財力困難，應俟光復大陸後再行核辦等語。由上開函文內容觀之，尚無從逕認為被告已承認並承諾賀○○有關長記輪船行於26年間沉船阻敵之補償事宜。換言之，被告仍須審查本件有無徵用之事實存在及其法律依據、原告之被繼承人賀○○是否為得請求補償之權利人等相關適法性之要件，非謂依該等函文已足認賀○○對被告具有補償之請求權存在，而得由原告繼承後，向被告請求補償。
五、綜上所述，原告之主張尚難憑採，原處分否准所請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 29 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 30 日
書記官 樓琬蓉