臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第1317號原 告 高敬維被 告 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處代 表 人 吳坤銘（處長）住同上訴訟代理人 蔡文明
黃健弘 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國102年8月13日農訴字第1020719714號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件關於請求損害賠償、確認訴訟及給付訴訟部分，移送臺灣花蓮地方法院。
原告其餘之訴駁回。
駁回部分訴訟費用（本件全部之四分之一）由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與其妻林婉娜分別向被告承租坐落花蓮縣瑞穗鄉玉里事業區第15林班國有林出租造林地（下稱系爭土地），原告承租其中契約編號00000000、00000000（下稱編號59、15林地），林婉娜承租契約編號00000000（下稱編號11林地，其起訴部分另以裁定處理），其等先後於民國97年10月29日及97年11月26日申請系爭土地鑑界測量，經被告以97年10月31日花玉政字第0978612731號函（下稱被告97年10月31日函）回復略以，旨揭租約( 即編號11、59林地之租約) 已經重測，檢附重測示意圖1 份，請將該文與圖自行裝訂於契約後，俾供契約雙方日後作為管理參考依據；另以97年11月27日花玉政字第0978612985號函（下稱被告97年11月27日函）回復略以，所請租地契約，編號59林地已屬無效契約，不予受理，另2 筆契約（指編號11、15林地）定於97年12月5 日上午10時辦理會測，務請原告等親自出席指界等語。原告不服，提起訴願，遭為「訴願不受理」決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張：（一）原告依臺灣省國有林業區出租造林地管理辦法（已於89年12月21日廢止，下稱國有出租林地管理辦法），向被告合法承租系爭土地，於87年間辦理其中編號59林地轉讓契約時，遭被告偽造圖籍，從原本3 塊之圖上加蓋另一粗線圖籍，經原告詢問承辦人員，告知套圖錯誤，待換約時再處理，原告信以為真未為其他處置。嗣於93年間原告辦理續租時，發現系爭土地總圖中，編號59林地由3 塊變為1塊，且遠離原租地界樁約500 公尺，始知該租地遭位移500公尺之遠，此由85年總圖、87年契約書內圖及93年總圖比對可知。嗣被告於94年間私下違法重冊、偽造圖籍，致編號52及52之11林地之範圍擴大，圖利他人，此由85年總圖、93年總圖及94年重測現況圖比對可知。原告數次要求被告界樁重測租地鑑界，迄今未獲被告置理，僅以被告97年10月31日函及97年11月27日函回復在案，甚以偽造之圖籍，向原告提起民事訴訟誣告得利，致原告於編號59林地上之設施作物，均遭拆屋還地，且已強制執行完畢，長年耕作之心力及作物毀損高達新台幣（下同）6 千萬元等語。（二）聲明求為判決：⒈訴願決定及、原處分（被告97年10月31日函、97年11月27日函）均撤銷。⒉被告應賠償原告6,000 萬元整，並自本起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。⒊確認原告與被告間關於系爭土地編號59林地、面積1.87公頃（如起訴狀附件28複丈成果圖橘色所示範圍）之租賃關係存在。⒋被告應將原告與被告間關於系爭土地編號15林地契約書所載租地面積1.475 公頃（位置如上開契約之租地造林現況圖所示）登載於被告管理之「玉里事業區第15林班現況圖」中。
三、被告主張：（一）本件兩造就系爭土地所發生之租賃關係，係屬私法上之契約關係，因系爭土地地界測量結果，是否准予續租所生爭執，並非依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租約，尚無司法院釋字第695 號解釋提起行政爭訟之適用餘地，應循民事訴訟程序救濟（最高行政法院102 年度裁字第792 號裁定參照）。縱認本件得提起行政訴訟，惟查原告訴之聲明3 所提起確認之訴，係針對被告於94年間辦理系爭土地之重測，自當於法定期限內循訴願、行政訴訟之程序以為救濟；且原告既得提起撤銷之訴、課予義務之訴或一般給付訴訟，依行政訴訟法第6 條第3 項之規定，自不得提起確認訴訟。（二）原告承租之編號59林地，租期於93年11月22日屆滿後未續訂契約，已無租約存在，經被告前依所有物返還請求權請求其拆屋還地，業經臺灣高等法院花蓮分院100 年度上易字第15號判決其敗訴確定，並業經強制執行完畢。被告於94年林地重測時，縱有如所指之程序違法云云，依行政訴訟法第6 條第1 項規定及最高法院86年台上字第3050號判決意旨，亦已無即受確認判決之法律上利益。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於觀念通知者，指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照）。準此，行政作用否可認為行政處分，應具備行政機關、行使公權力、規制作用、外部之法律效果及具體個案等要件。如無具體行政處分存在，即屬欠缺提起撤銷訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段不備其他要件，以裁定駁回其訴。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」分別為行政訴訟法第2 條、第107 條第1 項第1 款所明定。再改制前行政法院53年判字第234 號判例：「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。」又參照司法院釋字第448 號解釋：「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」
（二）經查，原告向被告承租系爭土地造林，其中編號59林地部分，兩造於87年4 月17日換約，租期自87年4 月10日起至
93 年11 月22日止、面積為1.87公頃。原告於88年間經被告核准搭建工寮等建物，嗣於93年間，被告為釐清原告有無違規擴建工寮及擅自變更租地用途，於93年9 月2 日召開協調會，其結論為「請玉里站將該租地實際位置商請本處測量隊或本局航空測量所重新實測，釐清確定位置，再據辦理違規之處置。」等語。原告提出申覆，被告函請原告於93年10月15日前自雇工將租地境界清理以便進行測量工作，另請原告自行移除違規建物並復舊造林。原告於上開租期屆滿前3 個月向被告申請繼續承租，為被告拒絕，故未完成續租之簽約手續。被告於93、94年間辦理系爭土地測量，因原告對於被告測量之過程及結果均不服，於97年10月29日申請重新辦理測量，經被告以97年10月31日函復：「... 說明：... 二、旨揭兩筆租約即編號11、59林地之租約已經重測，台端等所持契約所附租地圖為重測前舊圖，檢附重測示意圖1 份，請將該文與圖自行裝訂於契約後，俾供契約雙方日後作為管理參考依據（如日後因測量工具精度導致些微誤差，仍需配合本處微調。）」等語。原告嗣於97年11月26日再度申請勘界重測編號59、11、15等3 筆林地，被告以97年11月27日函復：「...說明：... 二、經查，旨揭所請租地契約，編號59林地已屬無效契約，不予受理。另二筆契約謹定於97年12月5 日上午10時整辦理會測，務請租地造林人親自出席指界，否則不予重測。」等語。被告嗣就編號59林地訴請原告拆屋還地，經臺灣花蓮地方法院於99年12月10日以98年度訴字第213號判決原告應拆屋還地，原告不服提起上訴，經臺灣高等法院花蓮分院100 年度上易字第15號判決上訴駁回確定。
另原告向被告承租編號15林地，於100 年間換約，租賃期間自96年10月13日起至105 年10月12日止、租地面積為
1.475 公頃（無工寮）等情，為兩造所不爭執，且有臺灣省國有林事業區出租造林契約書2 份、被告93年8 月27日花政字第0938210330號函、協調會議紀錄、被告93年10月
6 日玉政字第0938612008號函、被告97年10月31日函、被告97年11月27日函、判決書2 份等附卷可稽（見本院卷第
24、25、48至50、53、70、72頁），自堪信為真實。
（三）有關原告提起撤銷訴訟部分（聲明第1 項）：由兩造簽訂之簽約書及所附「國有林事業區出租造林地管理要點」（行政院農業委員會89年7 月25日農林務字第891720295 號函訂定），另參酌國有出租林地管理辦法（已於89年12月21日廢止），可知政府將國有林地放租予人民，而依照承租與出租雙方所約定之造林計畫，在一定之期間內從事造林、採伐，而每一期不得超過10年，屆期後承租人依法採伐造林木後，承租人如無違約或違反法令情事，出租人得予續租。從而，上開國有林地之出租，本質上屬於國有財產之管理行為，行政機關並非以優越公權力的地位，而是代表國庫與人民進行租賃契約之民事行為，應屬私權關係。本件原告主張系爭土地之圖籍有誤，請求被告辦理土地「重測」，其目的在於釐清其承租林地之位置及範圍，經由檢視契約附圖之正確性，並至現場測量，以確認兩造租地造林契約記載之承租土地面積、位置有無錯誤，並非地政機關依土地法規定實施之地籍重測程序( 土地法第46-1至46-3條參照) 。姑不論原告主張其未至現場指界，鄰地所有人勾結承辦人員將界樁位移，致土地圖籍遭竄改等情是否屬實，其所爭執者係租賃契約中有關承租土地之位置及範圍，及其興建之工寮是否在承租土地上等事實，該等由人民與行政機關間關於租用國有林地生爭執，自屬私權之爭執。因此，被告97年10月31日函係針對原告請求檢測圖籍之正確性，表示編號11、59林地已經完成測量，無需再行辦理，並檢附重測示意圖1 份，請原告裝訂於契約後，作為日後管理參考依據。另被告97年11月27日函係針對原告請求勘界重測，表示編號59林地已屬無效契約（按：
編號59林地於93年間到期，被告未與原告續租，已如前述），故不予受理，另二筆林地則安排時間理會測等語，係兩造就簽訂系爭租賃契約後，出租人對於承租人主張事項之答覆，核屬單純之事實敘述，並未就原告所陳事項有所處置而發生任何法律效果，自非屬行政處分，揆諸前揭說明，原告不得對之提起行政爭訟。原告對於上開函件不服提起訴願，訴願決定以系爭土地所發生之租賃關係，係屬私法上之契約關係，兩造因地界測量結果事件發生之爭執，係屬私權爭執，應循民事訴訟程序救濟，是原告提起訴願，應不予受理，理由說明未論及該等函件之法律性質，固有未洽，惟其不受理之結論並無違誤，自應予維持。原告仍執前詞，訴請撤銷，自非合法，且其情形無從補正，應予駁回，其訴既不合法，其實體上之主張即無庸審酌，附此敘明。
（四）有關原告請求損害賠償（聲明第2 項）及提起確認訴訟（聲明第3 項）、給付訴訟（聲明第4 項）部分：按行政訴訟法第8 條規定：「（第1 項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2 項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」本件原告雖依行政訴訟法第8 條第2項，起訴請求被告應賠償6,000 萬元及其法定利息，並主張：伊於85年間合法承租編號59林地，遭被告竄改系爭圖籍，讓編號52之1 林地之所有人侵佔，伊發現後請求被告重新測量，被告到場未實際測量即回去，後來被告要求進行協議，伊也同意，然被告未經測量及履行協議前，就以上開偽造圖籍提起拆屋還地之訴訟；伊認為被告上開2 份處分違法，訴請撤銷，並聲明請求被告賠償因拆屋而造成損害6,000 萬元等語（見本院103 年2 月19日言詞辯論筆錄第2 、3 頁）。惟原告主張違法之原處分即被告97年10月31日函及97年11月27日函，核屬單純之事實敘述，並未就原告所陳事項有所處置而發生任何法律效果，並非屬行政處分，已如前述，原告即無以行政處分撤銷與否為據而併為請求之餘地。衡諸原告此部分請求，主張被告將其18年來在編號59林地上之植物、房屋、水電接管、水源設施等均剷平，請求賠償其損失共計6,000 萬元等語（見本院
102 年12月26日準備程序筆錄第2 頁），核屬系爭編號59林地租約到期能否續租、被告拆屋還地是否合法、原告得否請求損害賠償之私權爭執，依現行法制，應由民事程序處理。又原告訴請確認兩造間關於編號59林地之租賃關係存在，主張該林地係其合法承租，其等間之租賃關係是存在的等語；另原告提起給付訴訟，請求被告將編號15林地契約書所載面積、位置（如現況圖）登載於被告管理之系爭土地現況圖中，主張被告為重測時未其到場指界，其要求補登錄遭拒，因編號15林地契約仍於合法有效期限內，故依系爭契約請求被告為如上行為等語（見本院103 年2月19日言詞辯論筆錄2 、3 頁），亦屬兩造間有關租賃契約所生之私權爭執，均應由民事法院審判，行政訴訟並無受理訴訟權限。從而，原告就此等部分不得依訴願、行政訴訟程序就本件爭執予以救濟，訴願決定不予受理，實無不合。原告進而向本院起訴，本院並無受理權限，應依前述規定，將本件移送有受理訴訟權限之管轄法院。茲審酌被告公務所在地及系爭造林地均在花蓮縣，將本件有關原告請求損害賠償（聲明第2 項）及提起確認訴訟（聲明第
3 項）、給付訴訟（聲明第4 項）部分，移送其管轄法院即臺灣花蓮地方法院審理。
五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、第12條之
2 第2 項、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 103 年 3 月 5 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 3 月 5 日
書記官 蕭純純