臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1334號102年12月12日辯論終結原 告 聯華電信股份有限公司代 表 人 吳建璋（董事長）被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪（主任委員）訴訟代理人 陳英俤上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國102 年5 月
1 日院臺訴字第1020132119號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告業經合法通知，惟其未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告係經被告許可並核發無線電叫人業務特許執照之經營者，被告於民國101 年3 月13日至同年4 月18日期間量測原告無線電叫人業務基地臺，發現均無信號發射，且電臺執照均於98年以前已失效，遂以原告未經被告核准，擅自暫停無線電叫人業務之營業，違反電信法第15條第1 款規定，依同法第65條第1 項第1 款規定，以101 年11月14日通傳通訊字第10141057240 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並應於裁處書送達之次日起60日內改正，屆期未改正者，得連續處罰至改正時為止。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向臺灣臺北地方法院提起行政訴訟，經該院裁定移送本院。
三、原告主張略以：
（一）原告電臺執照之「有效期限」係經被告核定，係屬於行政程序法第93條第1 款「附款」中的終期，即行政處分內部效力消滅，繫於確定發生的特點，時間到達自動失效，並不需要再重新申報才會失效，換言之，被告核定原告在電臺執照有效期限到期後自動失效，基地台依法就不能發射訊號，惟被告竟又以原告停止發射訊號此一事實即對原告裁處，與其所引用之電信法第15條第1 款「未經核准」，顯有誤認事實及自相矛盾之情。
（二）被告認原告在營業執照有效期限內依法有維持換照的義務，若不換照就違反其義務。然此義務乃是被告之事後解釋及認定，原告並不知有如此的義務，電台執照上也未載明到期後應有此義務，被告未事先告知就加以突襲開罰，違反行政程序法之「行政程序明確性」之要求。又原告依電台執照到期後，因未換照而不發射亦是依法律的規定，蓋電台執照到期亦「隱含」被告認知「該部分暫停營業」，待重新審核確定可給予換照後，始得重新發射的必然現象，當然停止發射即是在被告期待範圍之內，這是依法令之行為阻卻違法，依行政罰法第11條規定應不予處罰。
（三）被告將「電臺執照」與「部分暫停營業」的「因果關係」切割成兩段，違反一般「經驗法則」及「論理法則」。查電臺執照之所以會屆期，皆係由被告審酌後所決定，若屆期有引發其他的法律效果（如不得發射）或事實結果（如停止發射），也必然經被告預見且要求原告應如此遵從，否則被告即無須另核發一個有期限的電台執照，僅須核發無線電特許執照即可。首先，原告無法預見電臺執照屆期後之必然法律效果，竟額外再負有申請核准「部分暫停營業」的義務；其次，此係被告為做出原處分後，始在原告特許執照屆期前15日勉強提出來之事由，要如何期待原告能做甚麼？及原告如何能期待，在特許執照屆期前15日就要「永久停業」時，還要去申請「暫停營業」之無意義行政行為？顯已違反行政法上之「期待可能性原則」。
（四）再深究電信法第15條第1 款的構成要件，其「申請部分暫停營業」的必要性的情況，應係指「在電台執照尚未屆期」卻因故突然「無法營業」才有適用，並要慎重考量對「用戶權益」是否有重大影響，這也是法律規範的最主要目的。換言之，必須以電臺仍在執照有效期限內營業，然事實上卻因其他因素需要暫停營業，而對用戶權益產生影響，始有通知被告核准的必要性，惟本案並無符合上開條文規定之情形，被告之解釋適用及裁罰，顯有違誤。
（五）若被告認為「電台執照屆期後仍需申請暫停營業」是「符合行政高權地位」的必要行為，亦可選擇通知原告的方式，亦即依行政程序法進行最小侵害之方式要求原告「補申請就可」，因為這些電台的執照都是被告核發的，被告早就全盤了解，何需原告額外再報備？或者，被告可以選擇與原告商討呼叫器設備大廠美商建利聽（Glenayre）倒閉後，要如何去改善電台的問題，或者多數的使用者大多都使用加值服務（如用戶可用電子郵件來收取別人透過呼叫器號碼傳真給自己的文件，不用另外自己準備傳真機）後，如何自應來減少對用戶的衝擊。然而，被告卻怠於任何通知或作為，沉寂多年至原告特許執照屆期前15日，才突然給予原告裁罰並且要求原告補正一個「欠缺期待可能性」的作為，顯有違比例原則，對社會公益及用戶權益有何幫助？
（六）原告並無行政罰法第7 條之規定所稱之故意、過失。原告因全世界呼叫器市場衰退導致話務不斷減少，原告仍堅持持續服務客戶，將公司維持至今已屬不易，被告在101 年
8 到9 月間也兩次來到原告處參觀過仍在運作的美商建利爾（Glenayre）交換機，這是原告當時向世界第一名大廠美商建利爾（Glenayre）公司斥資數億購買投資的設備，如前所述，原告於美商建利爾（Glenayre）公司90年關廠後，仍小心使用與維護十多年，至101 年仍持續使用中，故障時使用替用品代替至不可使用為止，實屬不易。由於呼叫器是單向傳送，手機普及後呼叫器發射使用量大量減低，當沒人使用時發射站不會發射訊號，本屬正常現象，至於後來進行細部診斷後才發現設備故障，在全球設備供應商倒閉後亦非原告自己可修復情況下，但仍不辭辛勞去花蓮找尋曾經在原設備供應商美商建利爾（Glenayre）公司的技術人員來加以處理，最後暫時以零件不足而作罷。這足已說明原告已經盡最大努力維修電信設備至無法修復為止，原告更要強調這段期間並沒有發現有任何客戶抱怨，由此推定用戶可能僅使用加值服務，在智慧型手機普及的今日，「呼叫器」難以吸引用戶使用，任何通信行早就不賣呼叫器，用戶棄用呼叫器是很合理的選擇。因此，被告命原告去申請部分「暫停營業」，實與「用戶權益」毫無關聯，甚至使用量較多的加值服務亦會被迫停止，更不能保障「用戶權益」，這樣努力為「用戶權益」設想，何來故意過失損害用戶權益可言？況且，電台執照都已屆期，當然不可以發射訊號，這種情況是被告早已預期的，原告無法理解為何還要去通知被告早已認知的事情。這與原處分所稱之「『擅自』暫停無線電叫人業務營業」云云，必須以積極故意作為為前提，迥不相同，在原告並無任何「故意或過失侵害用戶權益」可言之情況下，且被告亦無任何積極證據證明原告係出於故意而擅自停止營業（亦與事實不符）之情形下，率爾對原告開罰，顯有不當，原告依上開法律規定應無「故意或過失責任」可言，不應受罰。
（七）依行政程序法第111條第3款規定，原處分所載：「裁處書送達之次日起60日內改正，屆期仍未改正者，得連續處罰至改正時為止」，被告以此下命處分要求原告必需修復發射設備後，重新辦理電臺執照審驗，然後再重新發射，然依原告85年所取得之電信特許執照，在收到原處分後，不到15日即將自動失效，原告何必去申請又如何去重新申請、重新發射訊號？或者在特許執照屆滿前15日前再去申請「暫停營業」？這樣處分內容顯而易見違反行政程序合目的性之要求等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則辯以：
（一）原告構成電信法第15條第1 款違反事由：⑴是否「持續發射信號從事營業」為一事實上行為，與「電
信特許執照」及「基地臺執照」是否屆期等行政管制手段，實乃不同層次。電臺執照屆期，只要設備未故障，不等於事實上不能發射信號，更不等於事實上終止一部營業。是於電信執照有效期限內，倘基地臺執照屆期，業者仍令基地臺繼續發射信號，將形成無電臺執照營業，應負電信法第46條第3 項及第65條第3 款責任。另一方面，倘電信執照有效期限內，業者因基地臺執照屆期，不履行換照義務而終止繼續發射信號，即應負電信法第15條第1 款、第65條第1 款責任。
⑵原告僅取得一張無線電叫人業務電信特許執照，但卻擁有
150 餘張基地臺執照，各基地臺佈建時間未必相同，基地臺執照屆期時間更隨而相異，顯難以個別基地臺執照屆期即認為業已核准電信特許執照有效期間內提前終止營業。故電信特許執照有效期限內，業者因個別基地臺執照屆期，雖不須強制原先每一座基地臺須繼續換照使用，但「幾近全面地」放棄該項業務之電信設備法律上及事實上維護，顯足認已「終止一部營業」，並無違「行政程序明確性」及「期待可能性」。
⑶行動通信業務管理規則第81條第1 項規定，係為對所有電
信特許業者之誡命義務，此項義務既然其他業者均知遵守，實難謂無期待可能性。只要在電信特許執照有效期間內，此項義務均持續存在，俾利主管機關掌握特許執照之開始與結束。系爭處分作成於電信執照即將屆期前，適足於此項申請核准義務消滅之前所為裁罰，當屬合法有據。
⑷原告主張電信法第15條第1 款應以「電臺執照尚未屆期」
為要件，容有誤會，蓋電信法第15條第1 款「未經核准而終止一部營業」係針對「營業之終期」，「電信營業之始期與終期」均有其特許執照之特殊性質，從而行動通信業務管理規則第10條及第81條第1 項，分別就營業之始期及終期定有明文。原告以「電臺執照尚未屆期」為「申請核准而終止營業」要件，自無可取。
⑸依被告101 年10月17日通傳通訊字第10141054360 號函（
不予換發原告無線電叫人業務特許執照之處分書）說明四所載，被告於發現原告基地臺未正常運作後，多次函請原告說明，原告僅推稱搶修中，誤導被告相信原告仍有意繼續恢復基地臺運作，待搶修完成後將繼續提供服務，惟原告卻主張被告怠於任何通知或作為，違反比例原則云云。又被告一開始並未將基地臺未運作逕以終止營業處理，自然不可能於98年告知原告此事，反而是在清查後始發現原有156 座基地臺實已未經通報擅自拆除至剩餘3 座，原告亦無法提供任何基地臺維運紀錄，甚至最後一次發射訊號時間亦不清楚，僅一再拖詞搶修中，藉誤導被告其並未「終止營業」，而始終規避履行終止營業須「申請核准」之作為義務。
⑹原告主張基地臺執照98年屆期後不能發射信號，故終止營
業係經被告核准云云，無異將基地臺執照屆期連結不能發射信號、不能繼續提供服務，再連結其停止營業已經「事先經過主管機關核准」，除了顯然無視「電信特許執照」仍於有效期間一事，更與其另外陳稱之設備故障搶修等等抗辯矛盾。
（二）原告為提供無線電叫人通信服務，原於全臺設有156 座基地臺；迄至被告行政訪查時，業已未經通報擅自拆除至剩餘3 座基地臺，顯然故意停止153 座基地臺運作，所辯並無「主動停止」基地臺訊號發射，實無可採。剩餘之3 座基地臺（臺北、臺中、臺南各一），單一基地臺電磁波涵蓋範圍僅78,500公尺，明顯無法涵蓋原告所申請經營之全省營業區域。原告無法提供任何基地站維運紀錄，甚至最後一次發射訊號時間亦不清楚，全然未對原有之156 座基地臺進行任何維運行為，即便如其所抗辯無法發射訊號係「設備故障」所致，縱無故意，實難謂無過失。又原告雖提供臺中、臺南基地臺租賃契約與電路租約，但經被告查證電路出租人（中華電信公司），原告並無租用「銜接電路」連結「基地臺」與位於臺北的「無線電叫人終端機」，業已無法構成通信系統提供服務，顯然原告早已無意繼續提供無線電叫人基本通信服務。另本案原處分違法構成要件係「未經核准而終止營業」，並非「終止營業」，亦即並非強制業者於無以經營情況下仍不得終止營業，僅要求須先經「事先申請核准」，從而原告一再抗辯對於「終止營業」無故意過失，更無可採。
（三）電信法第15條並非全然禁止電信業者停止營業，而僅要求停止前須事先經核准，明顯將判斷是否停止營業之權限歸於被告，故原告主張其停止營業並未「引發客戶抱怨」，因此原處分具裁量瑕疵云云，顯係將「未經核准逕自停業」加上「因而引發客戶抱怨」此一法律所無之要件，核屬原告一己主觀法律見解，實無可採。又原處分所載之「改正」係指「除去原告之違法狀態或停止違法之行為」，本件違法乃緣於「未經核准」即暫停一部營業，改正方式並未限於要求原告修復發射機，重新辦理審驗，例如申請核准暫停或終止此部份營業亦為改正之方式之一，僅要求原告應於停止營業前先行經過核准爾，並未強制一律不得停止營業，自非客觀上不能實現。原告主張原處分另關於限期改正之部分，內容係對任何人均屬不能實現，依行政程序法第111 條第3 款應為無效等語，自屬無據等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經核本件兩造爭點為：被告以原告未經核准擅自暫停無線電叫人業務之營業，違反電信法第15條第1 款規定，依同法第65條第1 項第1 款規定，裁處罰鍰10萬元，並應於裁處書送達之次日起60日內改正，屆期未改正者，得連續處罰至改正時為止之處分，是否適法？本院判斷如下：
（一）按「第一類電信事業有下列情形之一者，應先經交通部核准：一、暫停或終止其全部或一部之營業者。……。」「（第1 項）有下列各款情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：一、違反第15條規定，未經核准而暫停或終止營業、讓與營業或財產、相互投資或合併者。……（第4 項）第1 項第1 款、第2 款、第6 款或第8 款情形，得連續處罰至改正時為止。」電信法第15條、第65條分別定有明文。又行動通信業務管理規則第2 條第10款規定：「無線電叫人系統：指由無線電叫人控制終端機、基地臺、收信器、網路管理及帳務管理等設備構成之通信系統。」第81條第1 項規定：「經營者擬暫停或終止其業務之全部或一部時，應於預定暫停或終止日前3 個月報請主管機關核准，並應於核定之暫停或終止日前30日通知使用者。」次按「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」國家通訊傳播委員會組織法第2 條亦有明定。
（二）經查，原告所領無線電叫人業務特許執照有效期間至101年12月3 日，被告於101 年3 月13日至同年4 月18日期間量測原告無線電叫人業務基地臺，發現均無信號發射。原告經許可經營全區無線電叫人通信業務，原於全臺設有15
6 座基地臺，該等基地臺執照於98年以前陸續屆期時均未申請換照；另被告於上開行政查訪時，發現原告未經通報擅自拆除基地臺至僅剩餘臺北、臺中、臺南各1 座，至各該單一基地臺電磁波涵蓋範圍僅78,500公尺，顯無法涵蓋其所申准經營之全省營業區域，且均無信號發射，原告自陳無法提供基地臺維運紀錄，甚至連最後一次發射信號時間亦不明等情，有被告101 年7 月26日訪談紀錄、同年8月29日之訪談問答紀錄及原告101 年8 月13日（101 ）聯財發字第101081301 號函影本等件在卷可稽。足認原告確有未維持營運所需設備於堪用狀態，致未能維持其經特許之無線電叫人通信服務之營業事實。又依行動通信業務管理規則第2 條第10款規定，基地臺為無線電叫人通信系統之構成設備之一，電臺事實上既無發射信號，即難認係由無線電叫人系統提供基本行動通信服務。準此，被告以原告有未經核准擅自暫停無線電叫人業務營業之情事，違反電信法第15條第1 款規定，衡酌其違規情節，依同法第65條第1 項第1 款規定，處以最低額罰鍰10萬元，並限期改正，於法自屬有據。
（三）又從事電信特許執照業務，須依行動通信業務管理規則第10條規定，經主管機關特許，於取得特許執照後，始得營業。而要合法持續營業，另外須依行動通信網路業務基地臺設置使用管理辦法第8 條規定辦理審驗及換照，以確保提供服務的設備無虞。換言之，縱電臺執照屆期，只要設備未故障，並不等於事實上不能發射信號營業，僅係業者將形成無電臺執照營業，應另負電信法第46條第3 項及第65條第3 款之責。再者，電臺執照係為確保設備之正常合法使用，而停止營業之事前報請核准係為維護電信服務之穩定，並保障用戶權益，兩者規範目的及作用不同，是原告電臺執照到期失效與其是否經被告事前核准暫停或終止營業之一部或全部，係屬二事。原告主張必須以電臺仍在執照有效期限內，有其他因素需要暫停營業，而對用戶權益產生影響，始有通知被告核准的必要性云云，尚難憑採。另上開電信法第15條第1 款及行動通信業務管理規則第81條第1 項關於經營者擬暫停或終止其業務之全部或一部時，應先報請主管機關核准之規定甚為明確，此項規範義務難謂無期待可能性，亦與行政程序明確性原則無悖。
（四）原告原於全臺設有156 座基地臺，迄至被告行政訪查時，業已未經通報擅自拆除至剩餘3 座基地臺，且剩餘之3 座基地臺（臺北、臺中、臺南各一），單一基地臺電磁波涵蓋範圍僅78,500公尺，明顯無法涵蓋原告所申請經營之全省營業區域；又無法提供任何基地站維運紀錄，甚至最後一次發射訊號時間亦不清楚等情，已如前述。依此事實，可認原告並未對原有之156 座基地臺進行維運行為，縱如其所主張無法發射訊號係「設備故障」所致云云，亦難解免其故意過失之責。是原告以其並無任何「故意或過失侵害用戶權益」、被告無積極證據證明原告係出於故意而擅自停止營業云云，顯非可採。
（五）另被告經審酌原告係初次違規，並按其違法情節、資力等考量事項，裁處最低額罰鍰10萬元並限期改正，屆期未改正得連續處罰，核無違反比例原則之情事。至限期改正僅在於除去其違法狀態或停止違法行為，改正方式有多種，原告自得擇其有利方式為之，並未限定要求原告須修復發射機重新辦理審驗，亦未強制不得停止營業，尚無客觀上不能實現之情事。又原告之電信特許執照於原處分作成時仍處有效期間內，縱該特許執照即將屆期，惟執照屆期時原告究竟將採取如何作為，屬其自行考量之事項，亦難謂原處分有何違反行政程序合目的性之要求。
六、從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
書記官 樓琬蓉