臺北高等行政法院判決
102年度訴字第135號102年4 月25日辯論終結原 告 郭文雄
凌志鵬共 同訴訟代理人 施嘉鎮 律師
李惠如 律師被 告 新北市政府工務局代 表 人 高宗正（局長）住同上訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間有關交通事務事件，原告不服新北市政府中華民國
101 年11月26日北府訴決字第1012362117號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告2 人所有坐落新北市○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地），位於○○區○○街既成巷道內，因該巷道遭民眾設置路障及雨遮等物，經被告會同相關機關會勘，於民國100 年4 月間將路障及雨遮等物強制拆除，並於該路段上劃設禁止臨時停車紅色標線，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠程序部分：
⒈依市區道路條例第2 、4 條、道路交通標誌標線號誌設置
規則第4 、5 條、道路交通管理處罰條例第3 條第6款 、道路交通標線號誌設置規則第169 條規定意旨，系爭禁止臨時停車紅色標線，屬禁制性之道路交通標線，該措施係行政機關就公法事件所為之公權力措施而對外直接發生單方面法律之效果，其相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍（即以行經該路段之用路人為規範對象），核屬行政程序法第92條第2 項及訴願法第3 條第2 項規定之一般處分，該處分如有違法或不當致損害原告（即系爭土地所有權人）之權益，自得提起行政訴訟以茲救濟。⒉再依行政程序法第100 條規定意旨，被告於100 年4 月就
原告所有之系爭土地上劃設禁止臨時停車紅色標線，屬行政程序法第92條第2 項之一般處分，被告無法證明劃設系爭禁止臨時停車紅色標線時，業以適當方法通知原告或使其知悉，或以公告或刊登政府公報或新聞紙送達，且原告非當地住戶，於被告作成上開行政處分時，原告亦不在場，無從知悉，自難認定原告已逾自處分書送達後1 年之救濟期間（行政程序法第98條第3 項規定）。
⒊次查依都市計畫法第18條、第19條、第20條規定，主要計
畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮或縣轄市公所公開展覽30天，並應將公開展覽之日期及地點登報周知；主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知，始完成該法所定之程序，方得公布實施。從而，被告宣稱系爭土地業於62年1 月17日經新北市○○區都市計畫編定為12米道路，並自68年起供通行至今，惟並無有關上開公告程序期間及經直轄市政府與內政部核定之函文資料，亦即上揭行政高權行為何時作成、何時發生其行政法上之效力，尚待質疑。準此，被告重劃設人行道、鋪設柏油及紅線之行政處分，係獨立之行政處分，惟被告就上開行政行為並未依行政程序法第100 條規定以書面送達或以公告或刊登政府公報或新聞紙送達，尚難認定已逾其救濟期間。
⒋末查，依訴願法第14條第2 項、行政訴訟法第106 條第1
、2 項規定意旨，被告於100 年4 月就原告所有之系爭土地上劃設禁止臨時停車紅色標線，既屬行政程序法第92條第2 項之一般處分，原告於101 年5 月3 日以利害關係人提起訴願，其訴願期間應自知悉時起算，且未逾自行政處分達到或公告期滿後3 年期間。又訴願機關新北市政府係於101 年11月26日作成該訴願決定書，嗣後原告於102 年
1 月22提起本件訴訟，亦即係於訴願決定書送達後2 個月內提起，業已遵守行政訴訟法之法定起訴期間，且未逾3年期間之限制。準此，原告提起本件訴願及訴訟業已遵守上開訴願期間及起訴期間。
㈡查公物，原則上係因提供公用之法律行為，或供作使用之事
實而成立。所謂提供公用之法律行為，得以法規、行政處分、締結行政契約等方式為之，本件系爭土地提供公用作為道路，被告宣稱係以都市計畫之方式，即以行政處分方式為之，惟依一般原則，如標的物所有人不同意提供公用時，通常仍應以徵收方式取得，始符憲法上對於所有權人之財產權保障之意旨。依都市計畫法第42條第1 項第1 款及第48條之規定，政府機關欲將私人土地納入公共設施用地範圍，其手段不論徵收、區段徵收或價購，皆為有償取得，除非私人同意無償提供，否則斷無以無償取得之方式來設置公共設施用地，從而被告並未依法徵收補償，自難認於法有據。
㈢被告宣稱本件劃設標線之路段為新北市○○區○○街，該處係屬既成巷道之市區道路云云，惟查：
⒈系爭土地係鋪設磚紅色磁磚（非人行道地磚）或水泥，並
未鋪設柏油，地上現存之紅線，係97年開始繪製。易言之，該市區道路主管機關就信○街之維護，於97年以前係在信○街柏油路面之兩側繪製車輛停放白色實線，作為兩側車輛之停放線，則供公眾通行使用者應為道路兩側白色實線間之範圍即信○街所在，而不及於道路白色邊緣以外之私人土地即系爭土地。
⒉又興南夜市所在之新北市○○區○○街兩側商家，長期以
來，均在營業時間（下午3 點至凌晨2 點）內使用店鋪前方之土地擺設商品，易即系爭土地於營業時間內均為店鋪前方之土地擺設商品使用，縱使非夜市之營業時間亦僅供車輛停放使用，並無久供不特定之公眾通行之事實。準此，本件系爭土地非屬既成巷道之市區道路，亦不成立公用地役關係。
㈣依道路交通管理處罰條例第3 條第6 款規定意旨，禁止停車
標線或禁止臨時停車標線係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，為具有規制性之標線。惟該規制性標線之劃設，尚應考量系爭土地附近巷道之車流量多寡及是否有危害該區交通安全之目的考量下，仍須劃設該禁止臨時停車線，蓋系爭土地之使用情形為店鋪前面擺攤商品之用，且非車水馬龍之大馬路，被告是否有裁量權濫用之虞，尚待質疑。
㈤退步言之，倘系爭土地為既成巷道（原告否認之），參酌司
法院釋字255 號解釋意旨，非計畫道路土地若因計畫道路之開闢完成，本即具有廢止非計畫道路之現有巷道之意，倘現有巷道無繼續供公眾通行之必要者，主管機關得依職權或依申請廢止，因此，對於緊鄰鄰側已有市區道路（即信○街）之系爭土地而言，實無再利用系爭土地通行之必要，況實際上僅係供興南夜市攤販擺攤之用及車輛暫時停放使用，並無繼續供公眾通行之必要者，易言之，本件系爭土地顯已變更原有之都市計劃之使用情狀，自不能無視現有道路（信○街）之規劃及通行實況，基此，被告自應依職權廢止該系爭土地之現有巷道。
㈥原行政處分顯有違反信賴保護原則之虞：
⒈按行政程序法第8 條規定，行政行為，應保護人民正當合
理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則，須具備有信賴基礎、信賴表現，及當事人之信賴無行政程序法第119 條所示信賴不值得保護之情形。本案原告因信賴相信國家行為所形成之法秩序（即於系爭土地上先前僅劃設白線），而購買附近土地之不動產時，不能因嗣後國家行為之變更而影響人民之既得權益，始其遭受不可預計之負擔與損失。且無公益大於當事人私益之情事，是被告應撤銷其所為禁止臨時停車劃設紅線之行政處分，而應維持該信賴基礎之效力，亦即先前系爭土地劃設白線之行政處分。
⒉依79年3 月8 日公布之臺灣省建築管理規則（94年6 月20
日廢止）第4 條、新北市政府於100 年6 月8 日公布之新北市建築管理規則第2 條第1 項規定可知，被告於何時公告本路段為道路或何時起設有人行道，皆因年代久遠尚無公告資料及人行道施作資料，基於依法行政及信賴保護原則，系爭土地固非既成道路或捐獻道路，亦未與被告成立公用地役關係，是故，即非屬上揭建築管理規則之現有巷道。
㈦系爭土地並非既成道路，被告亦未依法辦理徵收補償，即不
得於無公用地役關係存在之私有土地上，任意鋪設柏油路面：參以與本案事實幾近之臺灣高等法院98年度上易字第684號判決理由（原證3 ），本案被告並未依法辦理徵收系爭土地，且系爭土地亦無公用地役關係存在，被告自不得在私有土地上，任意鋪設柏油路面，從而，被告所為顯已嚴重妨害原告就系爭土地之使用、收益權利。最高法院90年度台上字第1624號判決亦同此意旨。
㈧綜上所述，本件系爭土地不符公用地役關係且亦非既成道路
或現有巷道之範圍，且被告非依法辨理徵收補償之，即不得於其鋪設柏油路面或劃設紅線之行政行為。被告所為之各項主張顯不足採為此聲明求為判決：原訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則辯以：㈠本件系爭處分應僅屬「重複處分」性質，其救濟期間應自第
1 次劃設人行道之68年時起算，業已逾救濟期間，縱認屬獨立之行政處分，亦已逾1 年救濟期間，難認起訴適法：
⒈參酌行政程序法第92條第2 項及第98條第3 項規定意旨，
實務上針對一般處分之救濟期間，乃認定自「劃設紅線之對物一般處分作成時起」，依行政程序法第98條規定，其救濟期間為1 年，此有鈞院98年度訴字第1877號判決可資參照。是若自處分作成時起1 年內未依法提起訴願者，其主張自已逾救濟期間，而難認其程序為適當。
⒉本件系爭土地於68年間，即已「完成人行道之設置」，並
已為道路之一部份，最遲於74年即已完成人行道之設置（被證1 ），雖系爭土地事後遭住戶非法佔用，惟其劃設為人行道之處分效力仍持續未曾中斷。今被告依原已劃設為人行道之處分，重新鋪設柏油及更新人行道標誌，應屬重申68年設置人行道處分之意旨，其救濟期間自應由第1 次作成設置人行道當時起算而已逾救濟期間甚明。
⒊縱認被告100 年4 月鋪設人行道之行為屬行政處分性質，
被告已事前通知原告欲進行鋪設之作業，原告係當地住戶，於鋪設當日必已知悉，則依據行政程序法第98條規定，原告遲至101 年5 月3 日始提起本件撤銷訴願，自仍有逾救濟期間之違誤。
㈡系爭人行道係依建築法相關規定，於房屋興建當時即已依法設置，原告主張實無理由：
⒈面臨計畫道路之建築基地，依據臺灣省建築管理規則第20
條及原臺北縣騎樓及無遮簷人行道設置標準第2 條規定，均應依法留設人行道，此觀諸被證1 之建照執照等相關文件自明。本件系爭有關人行道之設置，均係依法辦理，原告主張有關既成道路云云，顯有誤會。
⒉況按市區道路條例之規定，道路用地並無強制徵收之規定
，難認原告主張有據：依市區道路條例第10條規定意旨，縱未予以徵收抑或有無公用地役關係，均與市區道路之設置維護無涉，今原告所謂系爭土地未經徵收，亦無公用地役關係等節，均非市區道路設置管理之要件，原告主張實無所據。
㈢系爭人行道既業已設置完畢，且系爭土地屬都市○○○道路用地，依據都市計畫法，自不得變更其為人行道之性質：
⒈針對特定專用區域之土地，應依其使用分區加以利用，而
不得違反其特定用途之使用，否則，依法將得處以罰鍰並命所有權人回復原狀，此觀都市計畫法第3 章土地使用分區管制第32條第1 項、第38條、第79條規定甚明。
⒉查系爭土地之部分土地○○○區○○○道、且其土地登記
謄本之地目，亦已因「作為道路使用，而變更地目為道」，則系爭土地無論使用分區證明，抑或土地登記謄本之記載，均可認係道路用地，是該系爭土地既業已作為道路使用，並已設置人行道在案，自不得違反其特定使用目的。
⒊又退步言，縱認系爭土地均為公共設施保留地，惟依都市
計畫法規定意旨，系爭土地既已依法鋪設人行道，原告僅得維持其原有「道路」之利用，而不得變更系爭土地為道路之性質：系爭土地原作為人行道使用，若將系爭土地之人行道性質加以變更，無異違反都市計畫法第51條規定意旨，而屬「妨礙目的較重」之使用，且違反都市計畫法第79條規定者，應處以罰鍰及要求回復原狀，本件原告之請求，顯有違都市計畫法之規定。
㈣綜上所陳，本件系爭並無適用既成道路之相關規定，而應適
用建築法、都市○○○○市區道路條例等規定，原告之主張顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點如次：㈠原告得否就被告機關於系爭土地劃設禁止臨時停車紅色標線之處分提起行政爭訟？㈡被告機關所為劃設禁止臨時停車紅色標線之處分，是否合法有據？原告請求撤銷系爭標線之劃設處分，有無理由？
五、本院判斷如下：㈠按行政程序法第92條規定：「（第1 項）本法所稱行政處分
，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2 項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」另按「標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」為道路交通管理處罰條例第3 條第6 款所明定。準此以論，禁止臨時停車標線係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，為具有規制性之標線。禁制標線雖非針對特定人，然係以該標誌效力所及之停車人為規範對象，乃屬可依一般性特徵確定其相對人，且係就停車事實而規範，核其性質應認為對人之一般處分。其既屬一般處分，依行政程序法第100 條第2 項、第110 條第2 項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標線而言，主管機關之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。人民對禁制標線之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。
㈡另訴願法第14條第2 項規定「利害關係人提起訴願者，前項
其間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾
3 年者，不得提起。」行政程序法第100 條規定「（第1 項）書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。（第2 項）一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」查被告機關係於100 年4 月間於系爭土地上劃設禁止臨時停車紅色標線，惟被告劃設系爭禁止臨時停車紅色標線時，並未以適當方法通知原告或使其知悉，亦未能舉證證明劃設當時有以公告或刊登政府公報或新聞紙等方式公示之；從而原告2 人於101 年5 月3 日以利害關係人身份以渠等停車權益受損為由提起訴願，其訴願期間應自知悉時起算，且未逾自行政處分達到或公告期滿後3 年期間。被告主張本件處分應僅屬「重複處分」性質，其救濟期間應自第1次劃設人行道之68年時起算，業已逾救濟期間，縱認屬獨立之行政處分，亦已逾1 年救濟期間，難認起訴適法云云，殊無足採。
㈢次按「標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而
在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。二、劃定行○○○區○○○○○道路交通管理處罰條例第3 條第6 款及第5 條所明定。次按市區道路條例第2 條規定：「市區道路，指下列規定而言：都市○○區○○○○道路。直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路……。」第4 條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」第32條第2 項規定：「直轄市或縣（市○○○○○市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」，而新北市政府
100 年2 月9 日北府工養一字第1000067680號公告：「主旨：公告本府關於市區道路條例、共同管道法、公路法等業務所定主管機關權限，劃分予本府工務局執行，並自即日生效。」。另按道路交通標誌標線號誌設置規則第4 條規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」同規則第5 條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」；查交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等因素所為之裁量。本件劃設禁止臨時停車紅色標線之系爭土地，其地目係「道」，有土地登記第2 類謄本一紙附卷可考；又系爭土地係新北市○○區○○街，而信○街於66年間早已為12米計畫道路，並於77年間已有施作人行道，此有被告99年3 月11日北工養一字第0990178342號函及建築線指示（定）申請書圖、現況圖、建築工程開工報告書等附訴願卷可憑。綜情以觀，足徵被告機關以系爭土地因遭民眾設置路障及雨遮等物，爰將路障及雨遮等物強制拆除，並於該路段上劃設禁止臨時停車紅色標線，乃考量交通順暢及維護安全之公益等因素，自屬合法有據。原告主張行政處分顯有違反信賴保護原則云云，自不足採。
㈣至原告主張系爭土地並非既成道路，被告亦未依法辦理徵收
補償，即不得於無公用地役關係存在之私有土地上，任意鋪設柏油路面云云；惟查系爭土地其地目係「道」，又於66年間早已為12米計畫道路，並於77年間已有施作人行道，已如上述；是以，系爭土地既已因作為道路使用，而變更地目為道，則系爭土地既業已作為道路使用，並已設置人行道在案，則被告機關縱未辦理徵收補償，被告機關依法乃得鋪設柏油路面，且與有無公用地役關係無涉；原告上開主張，容有誤解，亦無可採。
六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告就系爭土地上劃設禁止臨時停車紅色標線，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張或答辯，於判決結果不生影響，爰毋庸一一論列，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
書記官 李淑貞