臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1368號103年3月6日辯論終結原 告 羅軒源
徐揚竣郭品顯蔡易成陳長亨邱鴻昌汪耀龍共 同訴訟代理人 李浤誠 律師被 告 基隆市政府代 表 人 張通榮（市長）住同上訴訟代理人 歐宥辰
游蕙菁 律師上列當事人間菸酒管理法事件，原告不服財政部中華民國102 年
7 月26日台財訴字第10213933670 號、102 年7 月25日台財訴字第10213933630 號、102 年7 月26日台財訴字第10213933620 號、102 年7 月24日台財訴字第102139 33500號、102 年7 月25日台財訴字第10213933490 號、102 年7 月25日台財訴字第102139
33 210號、102 年7 月24日台財訴字第10213930250 號等訴願決定，合併提起訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告羅軒源、徐揚竣、郭品顯、蔡易成、陳長亨、邱鴻昌、汪耀龍計7 人（下稱原告等7 人）於民國101年7 月18日凌晨1 時許，利用位於基隆市○○路○○○ 號旁海邊，日據時代遺留之140 米秘密廢棄坑道，自不知名船舶搬運標示為阿沙力ASALI 之私菸（下稱阿沙力私煙）計500 箱
(共25萬包）上岸。經被告會同行政院海岸巡防署海岸巡防總局北部地區巡防局岸巡第二總隊（下稱海巡署查緝人員）等相關單位查獲，並以違反懲治走私條例第3 條與菸酒管理法第46條第4 項及第47條規定，移送臺灣基隆地方法院檢察署（下稱基隆地檢署）偵查終結，處分不起訴確定在案（案號：101 年度偵字第2934號）。嗣被告以原告等7 人之行為仍構成菸酒管理法第47條運輸私菸之要件，乃以102 年3 月
5 日基府財菸貳字第0000000000A-G 號等7 份裁處書（即原處分）對原告等7 人各裁處罰鍰新臺幣（下同）1,125 萬元，並沒入違規阿沙力未稅私菸25萬包。原告均不服提起訴願，經遭駁回，就罰鍰部分部分提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠本件被告對原告等7 人分別裁處1,125 萬元，無非係以基隆
地檢署101 年度偵字第2934號不起訴處分書為據，然訴願決定依該不起訴處分書所認定事實為「被告會同……於坑道當場查獲正在搬運私煙之原告郭品顯等5 人，並取出338 箱（計169,000 包）未稅白牌- 阿沙力私煙。另於據坑道7 公里之基隆市○○區○○街○○○ 號前，攔查由原告羅軒源駕駛之車號「7406-H5 」自小貨車，附駕駛座載有原告徐揚竣，並於上開貨車上，查獲未稅阿沙力私煙162 箱（計81,000包）…」準此，原告羅軒源、徐揚竣兩人僅被查獲未稅阿沙力私煙162 箱（計81,000包）；其餘原告郭品顯等5 人，則被查獲搬運338 箱（169,000 包）未稅阿沙力私煙，自應分別就其所涉犯違反菸酒管理發規定，各分別以81,000包、169,
000 包未稅阿沙力為基準論處，而非均數以25萬包未稅阿沙力私煙論處，否則即有罰鍰與原告所為行政規範不相當之違誤，合先敘明。
㈡退萬步言，縱認被告依法可對原告等7 人各別裁罰，該罰鍰
數額1,125 萬元亦應係原告等7 人共同負擔，被告各裁罰1,
125 萬元，總額即達7,875 萬元之天價罰鍰，更顯失當，無可維持至明。被告於102 年11月25日準備程序亦主張原告係分別受一名「澳仔」指示，而前往搬運物品；其並無法證明原告間有何犯意聯絡之事實存在，自應個別審酌原告每人與「澳仔」間之關係，而分別論處罰鍰，始為適法。
㈢再者，依行政罰法第18條規定，原告等僅為區區5,000 元之
利益，並須勞動身體搬運物品方能獲致該微薄之5,000 元之所得，現竟為此每人須負擔高達1,125 萬元之罰鍰，顯有為比例原則甚明；況原告均非有固定收入，更無恆產，被告對原告所處罰鍰，原告亦無能力承擔，此裁罰即失其意義等語。並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
三、被告則以：㈠被告會同海巡署查緝人員等相關單位執行菸酒聯合查緝，於
101 年7 月18日凌晨1 時許，在基隆市○○路○○○ 號旁海邊日據時代遺留廢棄坑道，該坑道入口在海邊，出口更是特別隱密，外界不易發現，因這座港區防空洞沿岸全為礁岩，未設碼頭，不利船泊，私梟將走私母船停靠在港外，再用舢舨接駁私菸入港，先搶灘卸貨在坑道臨港下方的礁石平台，再於高約5 公尺斷崖與洞口間架設簡易的鷹架。私梟趁夜黑風高將私菸搬進坑道，坑道長約140 公尺、70公分高、1 公尺寬，為方便搬運私菸，還在隧道內鋪設方便搬動私菸的滑輪軌道，並有一間鋪有草蓆的休息室，私梟於坑道內利用滾輪搬運私菸，運到修造廠房旁的坑道出口空地，破壞鐵門，裝上貨車後載走，原告等7 人利用140 米秘密廢棄坑道，由「水路直通陸路」的走私手法，相當罕見。查緝人員於坑道當場查獲正在搬運私菸的原告郭品顯、蔡易成、陳長亨、邱鴻昌及汪耀龍等5 人，並取出338 箱（169,000 包）未稅白牌─阿沙力私菸，另於距坑道7 公里外之基隆市○○區○○街○○○ 號前，攔查由羅軒源駕駛、副駕駛座載有徐揚竣之車號「7406-H5 」自小貨車，並於上開貨車上查獲搬自廢棄坑道未稅阿沙力私菸162 箱（81,000包），原告等7 人表示受綽號「澳仔」以5000元代價僱用，欲將此批私菸運往桃園南崁交流道交予接應之人，原告等7 人共同運輸未經許可輸入之未稅阿沙力私菸共計500 箱（即25萬包），違法事證明確，被告依法按查獲物現值1,125 萬元（25萬包×45元/ 包）裁處1 倍之罰鍰1,125 萬元，並無違誤。
㈡原告等7 人於101 年7 月18日偵詢及調查筆錄中即坦承以5,
000 元代價，分別受綽號澳仔僱用載運私菸，並已起運離開現場，係屬本於搬運輸送之意思而參與運輸過程之一部，自該當共同運輸私菸之行為，殊無疑義。本案原告羅軒源等7人，皆設籍高雄市，受雇北上搬運私菸，工作時間於凌晨上工，工作地方為極其隱密－日據時代遺留廢棄坑道，工作性質為將卸貨在坑道臨港下方礁石平台私菸，搬進坑道，再運往桃園南崁交流道交予接應之人，皆迥異一般正常受雇勞工，足認其明知所搬運、載運之貨物為私菸違禁物，係心照不宣，或參與搬運工作、或參與載運工作，共同本於搬運輸送未稅阿沙力私菸共計500 箱之意思，而參與運輸過程之一部，自有共同運輸未稅阿沙力私菸共計500 箱私菸之認知，係屬明知違反上開行政法上義務，而故意共同實施，依行政罰法第14條第1 項規定，自應就共同運輸未經許可輸入之未稅阿沙力私菸共計500 箱之行為，分別處罰之。
㈢從而，被告依菸酒管理法第6 條、第47條、第58條及菸酒查
緝及檢舉案件處理作業要點第45點第6 款及行政罰法第14條第1 項之規定，沒入該25萬包私菸，並分別處罰查獲時現值（每包售價45元）一倍罰鍰，即處原告羅軒源等7 人，各1,
125 萬元罰鍰，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有裁處書七件、訴願決定書七件、日據時代遺留廢棄坑道照片、斷崖與洞口間鷹架照片、私菸運輸坑道及滑輪軌道照片、海巡署刑事案件移送書（含偵詢筆錄、扣押筆錄及現場照相）、臺灣基隆地方法院檢察署檢察官10
1 年度偵字第2934號不起訴處分書、基隆市政府查獲違法嫌疑菸酒案件現場處理紀錄表等影本，分附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告有無搬運運輸私菸之行為？原告有無故意或過失？被告以共同運輸私菸，違反菸酒管理法第6條及第47條但書規定，各裁處原告1,125 萬元罰鍰，是否適法? 爰判斷如下。
五、經查：㈠按「本法所稱私菸、私酒，指未經許可產製或輸入之菸酒。
」「販賣、運輸、轉讓或意圖販賣而陳列私菸、私酒者，處新臺幣5 萬元以上50萬元以下罰鍰。但查獲物查獲時現值超過新臺幣50萬元者，處查獲物查獲時現值1 倍以上5 倍以下罰鍰。」「依本法查獲之私菸、私酒、劣菸、劣酒與供產製私菸、私酒之原料、器具及酒類容器，沒收或沒入之。」及「本法第6 條所稱未經許可產製或輸入之菸酒，指有下列各款情形之一之菸酒：一、未依本法規定取得菸酒進口業許可執照而輸入之菸酒。」分別為菸酒管理法第6 條、第47條、第58條及同法施行細則第5 條第1 項第1 款所明定。
次按行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為之輕重，分別處罰之。」第26條規定：「（第1 項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2 項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」又按菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點（下稱作業要點）第45點規定：「（第1 項）違反本法之行政罰案件，其裁罰參考基準如下：．．．（六）依本法第46條第1 項但書、第47條第1 項但書．．．規定裁罰之案件，在罰鍰金額不超過本法規定之上限下，第一次查獲者，處查獲現值一倍罰鍰．．．。」第46點第1 項規定：「前點所稱『現值』，係指查獲時，該項違規菸酒當地同時期之市場價格，其原則上應不低於有關該菸酒產製及銷售之各種成本及費用（含應負擔之各種稅費）。前項查獲之違規菸酒：1.未標貼售價者，依現值認定。……」作業要點乃中央主管機關財政部職權，為辦理菸酒查緝及檢舉案件，依上述規定所頒訂，該要點除訂定原則性或一般性裁量基準外，另訂有免除或減輕處罰之裁量基準，並就查獲次數訂定不同之處罰倍數及視個案情節，酌情加重或減輕，未逾越法律授權目的及範圍，自得予適用。
㈡查原告等7 人經海巡署以涉有違反懲治走私條例第3 條運送
管制物品罪、菸酒管理法第46條第4 項輸入私菸罪及第47條運送走私菸罪嫌移送基隆地檢署，案經該署檢察官以香菸已非懲治走私條例第2 條所列管制物品，故不能以懲治走私條例第3 條處罰；原告等7 人係被查獲在岸際搬運及國內運送私菸，查無證據可資認定私菸係原告等7 人所輸入，或渠等與輸入之人有何犯意聯絡及行為分擔，難認渠等有輸入私菸之行為，而為不起訴處分，至於原告等7 人運輸私菸行為，違反菸酒管理法第47條規定，應另由主管機關處以罰鍰，有基隆地檢署101 年度偵字第2934號不起訴處分書在卷可憑（本院卷第41至45頁），依行政罰法第26條第2 項規定，得依違反行政法上義務規定裁處之，先予敘明。
㈢本件原告等7 人於101 年7 月18日凌晨1 時許，利用位於基
隆市○○路○○○ 號旁海邊，日據時代遺留之140 米秘密廢棄坑道，自不知名船舶搬運阿沙力私煙計500 箱（共25萬包）上岸。該坑道入口位於基隆漁港的懸崖邊，距離海面約5公尺，出口隱密，因此座港區防空洞沿岸全為礁岩，不利船泊、未設碼頭，私梟將走私母船停靠在港外，再用舢舨接駁私菸入港，先搶灘卸貨在坑道臨港下方的礁石平台，再於高約
5 公尺斷崖與洞口間架設簡易的鷹架，趁黑夜將私菸搬進坑道（坑道長約140 公尺、70公分高、1 公尺寬）。還在隧道內鋪設方便搬動私菸的滑輪軌道，並有一間鋪有草蓆的休息室，以方便搬運私菸。本件私菸在坑道內利用滾輪搬運到坑道出口廠房空地，破壞鐵門，裝上貨車後運輸載走，案經被告會同海巡署查緝人員等相關單位查獲。其中原告羅軒源駕駛之車號「7406-H5 」自小貨車，副駕駛座載有原告徐揚竣，於101 年7 月18日凌晨1 時36分許，在基隆市○○區○○街○○○ 號經查獲運輸未稅阿沙力（ASALI ）私菸162 箱（計81,000包），欲將此批私菸運往桃園南崁交流道交予接應之人。其餘5 名原告則於基隆市○○路○○○ 號旁海邊之廢棄坑道（防空洞）內搬運未稅阿沙力私菸，查獲之私菸338 箱（計169,000 包）。是原告等7 人有運輸私菸之行為，堪予認定。
㈣按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處
罰。」行政罰法第7 條第1 項定有明文。而所稱「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。其注意程序之判斷標準，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，但如依法行為人應具備特別知識或能力者，則相應地提高其注意標準。查原告等7 人於101 年7 月18日偵詢及調查筆錄中即坦承以
5 仟元代價，分別受綽號「澳仔」僱用至上開地點載運私菸等情，有照片、偵詢筆錄及查獲現場處理紀錄表可稽（被告提起行政訴訟相關案卷資料，案卷2 至12）。觀之原告等7人皆設籍高雄市，受雇綽號「澳仔」至上開地點搬運私菸之經過及情節，工作時間於凌晨上工，工作地點在日據時代遺留廢棄坑道，工作性質為將卸貨在坑道臨港下方礁石平台私菸，搬進坑道，運往桃園南崁交流道交予接應之人，皆迥異一般正常僱用關係及交易，原告等7 人復稱不知綽號「澳仔」之真實姓名且初次受雇，苟係一般正常交易及僱用豈會如此，足認原告等7 人明知所搬運、載運之貨物為私菸，渠等
7 人訴稱不知情難以採信，是原告等7 人或參與搬運工作、或參與載運工作，係屬明知違反上開行政法上義務而故意實施。從而，被告依菸酒管理法第6 條、第47條、第58條及行政罰法第14條第1 項之規定，沒入25萬包私菸及分別裁罰原告等7 人，核屬有據。
㈤本件查獲係於基隆市○○路○○○ 號旁海邊之廢棄坑道（防空
洞）查獲338 箱（計169,000 包）及基隆市○○區○○街○○○ 號查獲162 箱（計81,000包），查獲私菸計25萬包，現值計1,125 萬元，為兩造所不爭執，被告依菸酒管理法第47條規定各處以查獲物查獲時現值1 倍罰鍰，固非無見，惟按法律為社會生活秩序之規範，對於規範之違反，自有以制裁手段而為確保規範執行之結果；不同法律關係，所使用之制裁手段亦有不同。行政上法律關係對於規範之違反及義務不履行，傳統上嘗以行政罰作為行政義務不履行之制裁手段。無論是何種法律關係下所生違反規範義務之處罰或制裁，均須符合憲法對於人民權利義務保障之意旨，特別是國家行使公權力所生之權利關係，例如刑事處罰或行政罰，則以憲法比例原則所生「罪刑相當原則」（司法院釋字第669 號解釋參照）或責罰相當原則（司法院釋字第641 號解釋理由書參照），以及符合正當法律程序等，方符憲法第15條保障人民財產權之意旨（司法院釋字第678 號解釋大法官葉百修協同意見書參照）。是以裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，以求處罰允當，滿足比例原則之要求。此觀行政罰法第18條規定：「（第1 項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2 項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3 項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。（第4 項）其他種類行政罰，其處罰定有期間者，準用前項之規定。」作業要點第45點第2 項規定：「前項之裁罰，應視個案情節輕重，審酌違反行為應受之責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處分者之資力，酌情加重或減輕其罰。」自明。按行政罰法第18條第1 、3 項及作業要點第45點第2 項規定，即授權行政機關為追求個案正義而賦予行政機關法定裁量權，是以行政機關行使裁量權得按個案情節加重或減輕，作成符合授權目的及比例原則之處分，否則有裁量怠惰之瑕疵。依上開說明，被告裁罰時即應適用行政罰法第18條及作業要點第45點第2 項審酌得否減輕處罰，雖被告陳稱已經審酌行政罰第18條（本院卷第85頁），惟被告對此並未積極說明究如何衡酌，系爭7 件處分書亦無相關審酌之記載；本案走私菸業已全數沒入，原告等7 人除與「澳仔」約定之搬運代價外，並未因本件走私菸獲利，原告等7 人一再陳稱渠等負責搬運其資力及獲利能力不佳，家庭經濟狀況「貧寒」或「勉持」等語（見被告提起行政訴訟相關案卷資料第66、68、72、85、87、102 、104 、118 、120 、134、136 、148 、150 、163 、165 頁），為被告所不爭執，自堪採信；被告為對於原告等7 人均處以現值1 倍罰鍰，總額高達7,875 萬元，為查獲物現值7 倍，觀之菸酒管理法第47條但書規定「但查獲物查獲時現值超過新臺幣50萬元者，處查獲物查獲時現值1 倍以上5 倍以下罰鍰。」，本件罰鍰顯然過苛，違反個案實質正義（司法院釋字第641 號解釋參照），自有裁量怠惰之違法。
六、綜上所述，被告就原告分別處以罰鍰1,125 萬元，難認合法，訴願決定疏未糾正，亦有未合，原告執此指摘訴請撤銷，為有理由，應予准許。爰撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，由被告另為適法之處分。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 徐 瑞 晃法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
書記官 蔡 逸 萱