臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1374號103年1 月2 日辯論終結原 告 中南汽車客運股份有限公司代 表 人 李德孚（董事長）訴訟代理人 張清富 律師被 告 交通部代 表 人 葉匡時（部長）住同上訴訟代理人 成介之 律師上列當事人間補助費事件，原告不服行政院中華民國102 年7 月31日院臺訴字第1020141840號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告前以被告已核撥其得標經營之民國91年至93年「潮州- 萬丹- 萬大大橋- 舊橋- 小港機場- 高雄市○路線（下簡稱競標路線）補貼款，未依合議約定之補貼金額給付，於95年11月13日具文，請求被告給付補貼款差額計新臺幣（下同）14,223,211元，其中5,450,227 元自92年1 月16日起、4,912,170 元自93年1 月9 日起、3,860,814 元自
94 年1月14日起至清償日止，按年息百分之五計算給付利息。該案嗣由被告以97年2 月5 日交路（一）字第0970001184號函（下簡稱原處分或97年2 月5 日函）復原告，以原告上開競標路線補貼款，業經被告公路汽車客運審議委員會依規定審查，且效力繼續存在等語。原告循序提起行政訴訟，嗣經本院98年度訴字第2461號判決、最高行政法院100 年度判字第2192號判決，將訴願決定撤銷確定。嗣行政院依上開判決於101 年6 月20日以院臺訴字第1010134788號決定，再將原告之訴願駁回，原告不服，訴經本院於101 年11月9 日101 年度訴字第1490號裁定，以原告逾法定不變期間始提起行政訴訟不合法，而駁回其訴，嗣經確定。
（二）原告復於101 年12月21日向被告申請作成給付其上開91年至93年競標路線營運補貼差額14,223,211元，及自94年1月14日起至清償日止，按周年利率5 ％計息之行政處分，經被告於102 年3 月5 日以交路（一）字第1028600090號函復，略以有關申請核給補貼差額及按周年利率計息一案，既經原告提起行政訴訟，請依據本院101 年度訴字第1490號裁定辦理等語。而原告以其於101 年12月21日向被告申請作成授益處分，被告迄102 年2 月21日未為答覆，有訴願法第2 條第1 項規定逾法定期間應作為而不作為情事；又倘認被告102 年3 月5 日交路（一）字第1028600090號函係屬事後補作之行政處分，併請撤銷該函云云，提起訴願，遭決定不受理。原告不服，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）程序部分：本件訴願決定固以原告前曾申請作成授益處分，經前次101 年6 月20日院台訴字第1010134788號訴願決定駁回，並因原告遲誤起訴期間，遭本院裁定駁回而告確定，依訴願法第95條規定，已不得就已確定事件再行爭執，因而為訴願不受理之決定云云。惟依最高行政法院95年度判字第1465號、93年度判字第783 號判決意旨，原處分（或被告機關拒絕處分）如有違法不當，當事人自仍得為救濟之程序，尤以該等已確定之訴願決定，依訴願法95條規定，僅有行政機關內部之拘束效力，並無拘束行政法院之效力，既無等同既判力而有一事不再理之限制，原告請求作為既未獲滿足，自仍得提起行政訴訟以為救濟。又原告前聲請作為授益處分事件，雖經最高行政法院100 年判字第2192號判決發回，惟揆諸前開最高行政法院判決意旨，係指原始訴願尚未經實體決定，訴願程序尚未完成而發回行政院重行決定等語，足認在此之前均屬程序判決，未就實體事項予以審酌，嗣行政院雖再以101 年6 月20日院台訴字第1010134788號訴願決定駁回原告聲請，原告復因遲誤起訴期間，而遭本院101 年訴字第1490號裁定駁回確定，惟此等裁定亦屬程序判決，是以職司司法審查之行政法院就本件爭議，從未為實體審理判決，自無判決實體既判力可言，從而原告為本件起訴並求為實體判決，應為法之所許，併予敘明。
（二）競標路線原係由公路總局以開放供申請之方式，由汽車客運業者申請核准後籌備後營運，依往例，競標路線之原三家客運業者( 國光客運、高雄客運、屏東客運) 衡酌當年度營運狀況並核定營運虧損數額後，向公路總局提出補貼申請，經公路總局審議後核給補貼金額，經查每家業者年度補貼金額約在1 千2~3 百萬元間，嗣因原營運之三家業者因虧損連連，無意再行經營，方由公路總局於89年間以公告競標之方式遴選經營，除吸引營運良善之業者參與路線經營，並得透過此等競標方式以降低每年補貼金額之開銷，以求雙贏之局面，被告既以各業者參與競標之方式，由各業者自行估算合理之營運成本利潤，則業者於競標時，所提具之營運計劃書所提之補貼金額，即應屬被告所允諾給付之輔助款，不容被告另行以審查結果降低補助金額，否則即無競標必要，此觀公路總局89年9 月6 日(89)路監督字第0000000 函公告業已載明：「經營計劃書至少應載明后列內容……2.營運計劃……申請補貼競標路線者，請敘明經營該路線之補貼金額……」等語，原告據此所提出之計劃書亦載明「本線申請輔助金額：……該公司規劃初期每公里營收12元，由政府每公里補貼20.253元( 每日加發22班次由該公司吸收，不由政府補貼) 每年由政府補貼新台幣8,515,981 元……」等語，即該等競標計劃書所載補貼金額，顯為各業者自行計算每年度應由被告補貼、並據以投標之金額，而非補貼上限甚明，被告既已審酌原告所提計劃書，並以原告之計劃書所載競標金額為最低，而准由原告得標籌辦，自應依原告營運計劃書所提最低得標金額予以補助，否則原始營運計劃顯無法遂行，是自無由被告自行或任意調整補助金額之餘地。被告雖辯稱得標金額8,515,981 元僅為補助上限金額云云，實際補貼數額仍需經審議後發放云云，惟如此一來，透過公告競標，由各參與競標之客運業者提出計劃書並載明具體需補貼金額等語即無意義。詳言之，若一概需依嗣後審議結果給付實際補貼金額，則競標業者之營運計劃所提補助金額，已無任何差別，則被告逕協調業者參與營運即可，無需透過競標程序。況競標公告即公路總局89年9 月6 日(89)路監督字第0000000 函文並非載明為「請敘明經營該路總之補貼上限金額……」等語，顯見該等金額即為被告每年應補貼得標業者之確定金額，而無再予調整審議之空間。
（三）又競標路線自89年起以公開競標方式遴選客運業者經營，與以往之偏遠路線補助方式已完全不同，被告先以公告競標方式，由原告於此競標補貼制度，以最低價8,515,981元得標營運，並履行義務後，再片面改依偏遠路總補助之審議制，實屬前後矛盾，欺詐原告之舉，若容由被告機關得逕依審議結果給予補助金額，則與以往補助方式並無任何不同，又何需大費週章，另以競標之方式辦理？況原告之營運計劃書既已明載每年需由政府補助金額，方能維持原定營運計劃，則被告機關嗣後任意依審議結果調整，則原定營運計劃於預定補助不足之情形下如何維持？就此被告機關顯無從自圓其說，原處分機關辯以有審議及實際發放決定權云云，顯違行政禁止恣意及誠信原則，重大損害原告之利益甚明。
（四）被告片面修改並減縮原告受補貼權利，有違信賴保護原則，且「全年度申請補貼金額不得超過新台幣8,515,981 元……」等解釋上仍應為原告得請領之補助金額，而非如被告所解釋之僅為核給補助之上限規定：
１、按公路總局9 年9 月6 日(89)路監督字第0000000 函文業已載明競標路線為補貼競標路線，足認該路線為競標路線模式，與一般虧損路線補貼制度完全不同，而係由業者自行估算合理之營運成本及利潤，相互競價後由最低金額者得標，公路總局雖於核定原告經營權時於公告載明「於核定營運期限內，全年度申請補貼金額不得超過新台幣8,515,981 元……」等語，若如被告所辯僅為上限之約定，實際仍需待審議結果核給，惟此無異回復以前偏遠路線補助方式，而與原始公告採競標方式不符。
２、競標路線既採競標方式，則各客運業者於營運計劃所提補助金額，即屬確定請求補助數字，無可能另行調整，若如被告所辯尚需實際審議方得給予，則各客運業者請求補助金額即顯為不特定金額，如此又如何據以判定最低標並核定營運業者？實則該函公告所謂「於核定營運期限內，全年度申請補貼金額不得超過新台幣8,515,981 元……」，應係指核定營運之原告需自行吸收風險之程度，亦即縱使原告因營運競標路線，致當年度虧損或需補助金額逾8,515,981 元者( 如虧損達1 千2 百萬) ，因受得標金額8,515,981 元之限制，逾此金額之部分原告需自行吸收，僅得向被告8,515,981 元之，反之如當年度虧損或需補助金額未逾8,515,981 元( 例如僅有700 萬元) ，則即以實際虧損金額700 萬元為補助金額之意，被告明知如此，故為不合常理、偏離原義之解釋，指為單純上限之約定，自屬不當。
３、況該等核定營運公告亦載明：「……全年度申請補貼金額不得超過新台幣8,515,981 元，並逐年核減百分之五……」等語，若如被告所辯需依每年審議結果實際核給補助金額，則以91~93 年實際核給金額均未達8,515,981 元之50% 觀之，則約定該等補助金額每年調減5%，即補助金額100%(91 年)~95%(92年)~90%(93年) 之限制根本毫無意義，又何需有此等條件之記載？此益足認公告之意應為原告得按年申請補助金額為8,515,981 元( 逐年減縮5%) ，逾此部分需自行吸收之意，而非被告所得核給金額以實際審議結果( 不得逾8,515,981 元) 甚明。
４、被告既於公告要求競標廠商需提出具體應補助金額，嗣後並同意由就原告營運計劃書所載之8,515,981 元得標，自應受已先前公告及核定營運處分之拘束，核給原定之補助款，嗣後曲解公告文義，並已改以內部實際審議標準給予，致積欠原告每年數百萬元之補助金額，顯有違信賴保護及行政禁止恣意原則，自屬違法不當。
（五）被告所引據之大眾運輸補貼辦法、公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議及執行管理要點相關法文，與競標補貼路線設計不同，尚無於本件爭議援用餘地：
１、被告固援引大眾運輸補貼辦法、公路汽車客運偏遠服務路線營運損補貼條件審議及執行管理要點相關法文, 認補貼金額性質並非固定，且有上限，仍應由審議委員會按年度預算及業者實際執行情形綜合審議後，才予決議云云。惟查上開規定皆為基本營運補貼、最高金額相關計算，本件屬競標路線補貼模式，與一般偏遠路線補貼模式完全不同, 尚無比附援用餘地。
２、且競標路線補貼模式, 僅附有逐年遞減百分之5 條件，並無需再經審議委員會審議及視當年度預算調整條件，否則被告豈不得以故意縮編預算方式，達到節省公帑目標。再要求各客運業者依約履行，由業者自行承受既有營運損失而不得爭議。因此，應仍認90年度開始實施之競標補貼營運模式本即為特別規定，應優先於一般偏遠路線補貼模式適用。且如競標路線模式與歷來一般偏遠路補貼模式並無不同，被告又何必於89年修正公告前揭審議作業規定、並於89年9 月6 日公告招標及同年11月16日核定原告依競標金額8,515,981 元取得競標路線經營權。
３、另查，大眾運輸補貼辦法第12條規定係關於「基本營運補貼之最高金額計算公式相關規範」，業經被告公告前揭90年度審議作業規定後，因對部分路線採競標模式營運為特別規定，而無援用餘地，換言之，與本件屬競標路線補貼模式爭議完全不同，自無從附援用。90年度審議作業規定
四、( 五) 依其體系是指一般偏遠路線補貼, 此觀該作業規定四、補貼金額之固定計算公式鉅細靡遺地列出每車公里、班次數、里程數等計算方式、參數，而與競標路線係由各競標業者依內部評估、依內部公式自行計算出競標金額完全不同，顯見兩種計算方式無從相提併論。果若對業者實際補貼金額需再經審議委員會審議及視當年度預算調整補貼條件, 則被告豈不得以故縮編預算方式達到節省公帑目的，對參加競標並取得經營權之業者有何保障。又若每年均可經審議委員會審議實際補貼金額，則每年實際補貼金額係不確定，被告函文又如何會附有逐年遞減百分之
5 此一條件。蓋必有一確定金額，即原告提出申請補貼之8,515,981 元定額，始可能有逐年遞減百分之5 之條件，亦方可以該等確定之競標金額8,515,981 元為標準，據以核定遞減之數額甚明。
４、雖90年度審議作業規定三、( 二) 、3 規定，競標路線補貼計畫之執行管理, 準用偏遠服務路線營運虧損補貼計畫之相關規定，惟：既係「準用」，即不得僅憑此規定認補貼競標模式之補貼款審議或兩造雙方權利義務關係即與一般偏遠路線虧損補貼方式相同，然在使用此等準用之立法技術及實際運用相關條文其構成要件與法律效果時，仍須參酌法律文義、體系、立法史、比較法及規範目的而處理，不得僅因法令中使用準用之立法技術，即概括地援用所準用法文的構成要件與法律效果於兩案之間。於本件情形，競標補貼路線模式與一般偏遠路線補貼營運模式自始不同，考量事物本質不同，自應為不同待遇，被告機關公告採行初衷，即為原告歷來主張，當無得僅因行政規則中出現準用立法技術，即予相同處理之理。況且, 被告引用之90年度審議作業規定三、( 二) 、3 規定，既稱執行管理事項準用一般偏遠路線虧損補貼計畫相關規定，而非稱「競標路線補貼金額準用一般偏遠路線虧損補貼計畫相關規定」, 可知90年度審議作業規定三、( 二) 、3,無論就審議過程或實質內容均彼此脫勾，僅被告得就業者實際營運及計畫之執行管理依據一般偏遠路線計畫相關規定作行政上監督，非指兩者間權利義務完全相同，文義至為明確；蓋如前述，若兩者完全相同，被告又何必於89年度就競標路線改辦理競標補貼模式招標？所謂執行管理之準用事項，係圖制定規則時之簡便，亦僅指由主管機關考核客運業者補貼計畫執行情況，於業者有擅自變更或違反執行管理要點情事時，以扣減或中止撥發補貼款方式作為懲處，特別是考核審議流程及懲處兩者準用一般偏遠路線審議相關規定，被告辯稱兩者關於補貼金額權利義務或審議標準、流程相同，實屬誤解，應予辨明。
（六）本件雖曾經被告否准而告確定，惟尚無影響原告重行聲請行政處分，並提起作為義務之訴之效力。具確定力之判決，當事人不得就該法律關係更行起訴，法院亦不得該事件重為審理，但具有存續力之行政處分，在特定條件下，行政機關並非不得依職權而變更或取消，如發現確定之行政處分違法，原處分機關於兼顧公益及信賴保護原則之情形下，仍得依職權撤銷( 行政程序法第117 條參照) ，益足已確定之行政處分，並無判決之確定力可言，如認該等確定處分有違法，法院仍得以判決撤銷。又本件因被告按年度核給之補助，不足原定之補助數額，經原告提出聲請，最高行政法院100 年度判字第2192號判決雖已認被告97年
2 月5 日函已屬否准原告之申請，惟此等否准之處分，實際僅消極維持補助不足之現狀，而非增加對於原告不利之積極處分，當事人間之法律關係實未因此否准處分未生任何變動，是深究前否准處分縱已確定，至多僅為原告原未受足額輔助狀態之持續，就原告申請未獲滿足之狀態仍無變更，基於此等未獲滿足之現狀，原告申請做成行政處分，並提起課予義務之訴自無不可。況原告提起課予義務之訴，其真意乃在請求法院為適法性審理，命行政機關做成授益之行政處分，而非請求撤銷否准之撤銷( 至命做成行政處分即生撤銷否准之效果乃附隨效果) ，是法院於課予義務訴訟應判別者，係針對於法院判決時申請人之請求作成處分權是否存在、行政機關有無作為義務之問題( 本院
100 年度訴字第1875號判決意旨) ，又「課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案作成否准之行政處分，其所著重者，在於人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能，而非審查行政機關之否准處分是否合法」( 最高行政法院99年度裁字第895 號裁定意旨參照) ，是被告一再爭執前否准處分業經確定，原告應不得再行聲請，顯無視課予義務訴訟之特殊性及請求真意，其主張顯無足採。末查，已確定之前否准之行政處分是否有構成要件效力，查自憲政主義之制衡設計，司法監督相對於行政權之優越性，以及司法程序恆較行政手續為周密慎重等因素而言，似又未便獲致行政處分亦得拘束法院裁判之結論，更況如前所述，本件課予義務之訴之重點，乃在原告( 人民) 申請應否獲得准許，而非審查行政機關所為否准處分是否適法，是行政機關所為之否准處分，不論是否已確定，當無拘束法院之效果，法院仍得於課予義務之訴，就行政機關是否應做成申請之行政處分為實質審理，而不受前否准處分之拘束。
（七）查兩造就各該年度並未約定具體核撥補助款之期間，而係由被告不定時通知原告具領，被告於下列撥款時並未表明該等撥款即為當年度之全數撥款，或日後尚待補撥等情，直至94年1 月14日撥付最後一期款後，被告亦未表明日後不再撥款等情，是原告對其認不足部分，僅能一再與被告聲請協調，惟被告始終未予否准正式回覆，直至為正式否准處分前，原告亦無從認被告已確為拒絕之處分。末查原告經營路線期間為91至93年，被告撥款情形如下：
１、91年度：撥款時間為91年9 月5 日，1,839,453 元；92年
1 月16日，1,226,301 元。
２、92年度：92年12月26日，1,589,006 元；93年1 月9 日，1,589,006元。
３、93年度：94年1 月4 日，1,731,276 元；94年1 月14日，1,731,275 元；94年1 月14日，362,308 元。
（八）綜上所述，原告於101 年12月21日提出本件補助費申請後，被告102 年3 月5 日交路（一）字第1028600090號函並未就原告101 年12月21日聲請書作成具體准駁處分，核屬被告怠於行政處分，故原告依據行政訴訟法第5 條第1項提起本件課予義務訴訟，並聲明：１、訴願決定撤銷。２、被告應依原告101 年12月21日聲請書作成給付原告營運補貼差額14,223,211元，及自民國94年1 月15日起至清償日止按年息5 ％計算利息之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）本件訴訟之提起已屬行政訴訟法第107 條第1 項第10款所定「起訴不備其他要件」，請以裁定駁回。按行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，及參照最高行政法院62年裁字第41號判例、98年度裁字第63號裁定，本補助款事件業經行政院以101 年6 月20日院臺訴字第1010134788號訴願決定書自實體上駁回原告訴願，及本院101 年度訴字第1490號裁定駁回原告之訴確定在案，是以，被告97年2 月5日交路( 一) 字第0970001184號函及上開訴願決定俱已確定，原告復提起訴願，已違背訴願法第77條第7 款、第95條之規定。再者，原告前訴經本院101 年度訴字第1490號裁定駁回確定後，復就同一事件向被告提出申請，被告以
102 年3 月5 日交路( 一) 字第1028600090號函回覆原告「……二、旨案既經貴公司提起行政訴訟，爰請依據臺北高等行政法院101 年度訴字第1490號裁定書辦理。」等語，並無原告所稱訴願法第2 條所定應作為而不作為之情事，且該函文屬單純之事實敘述及理由說明，並非行政處分，是以原告所提本案訴願亦違反訴願法第77條第8 款之規定。綜上所述，原告提起本案訴願既違反訴願法第77條第
7 、8 款、第95條之規定，其起訴即屬未經合法訴願程序，是行政院自程序上為不受理決定，自無違誤；復參照前揭最高行政法院98年度裁字第63號裁定意旨，本件起訴屬行政訴訟法第107 條第1 項第10款所定「起訴不備其他要件」，應予駁回。
（二）原告主張本件補貼金額應受其所提營運計畫書所載競標金額拘束，與諸多相關法規不符，並無所據：
１、按大眾運輸補貼辦法第5 條、第6 條、第12條第3 項及90年度至93年度之公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點（下稱管理要點) 第三( 二)3、第四( 五) 規定，可知大眾運輸補貼事宜依法應經審議委員會審議，且補貼金額之性質，並非固定而有上限，審議委員會於進行審議時，須綜合考量每年度之預算及業者之補貼計畫實際執行情形，如認有調整最高金額之必要時，尚得予以調整，作成決議後送交被告核定。是以，原告主張本件應依公路總局89年11月16日(89)路監督字第8988091 號函所載之數額給予全額補貼，與法自有未合。
２、況公路總局89年11月16日(89)路監督字第8988091 號函乃記載：「……全年度申請補貼金額不得超過新台幣8,515,
981 元……」等語，不僅已明確表示此項金額僅為申請之上限，被告撥付之補助款，不得也無需超過此一金額，若低於此一金額則非法所不許，且補貼款既需經原告申請，當然尚需被告核定，被告對於本件補貼金額於該上限內當然有裁量之權限，其文義明確並無其他解釋之可能。
３、又公路總局89年9 月6 日(89)路監督字第8987841 號函「公告事項」第三、( 一) 已記載系爭路線為補貼競標路線，則競標路線補貼金額之核定，客運業者當然需依大眾運輸補貼辦法第16條之規定提出申請，被告再依第5 條、第
6 條之規定經審議委員會審議後核定，原告當不得諉為不知，是以，被告並無違反行政禁止恣意原則或誠信原則。另各客運業者於申請每年度之偏遠路線營運補貼時，均需於補貼計畫書中提出補貼總額，經審議委員會審議後再送被告核定，不受業者提出之補貼總額之拘束，向無爭議，則本件何以僅因公路總局89年9 月6 日(89)路監督字第8987841 號函文要求原告敘明補貼金額，被告即應受該金額之羈束？未見原告說明，顯無所據。末參本院97年度訴字第480 號判決理由，亦足證原告主張並無所據。
（三）原告主張被告違反信賴保護原則云云，並無所據。查信賴保護原則需具備以下要件：一、信賴基礎：即令人民產生信賴之法規及行政處分等；二、信賴表現：人民有客觀上對信賴基礎之表現行為，換言之，表現行為與信賴行為間有因果關係；三、值得保護之信賴。公路總局89年9 月6日(89)路監督字第8987841 號函已載明系爭路線為補貼競標路線，本應依據大眾運輸補貼辦法之規定辦理，原告並無誤解之可能；而89年11月16日(89)路監督字第8988091號函亦載明：「……全年度申請補貼金額不得超過新台幣8,515,981 元……」等語，顯見此二函文所生之信賴基礎為8,515,981 元係補貼款之最高金額之性質，仍需經審議委員會審議後經被告核定，補貼金額才會確定，而非如原告主張之至少需給付之金額。況公路總局89年9 月6 日(89)路監督字第8987841 號函文僅為向各客運業者公告開放申請經營路線、申請辦法等事項，僅屬觀念通知之性質，尚不得做為原告之信賴基礎。再者，原告究因上開函文，因此做出何種客觀上之信賴表現？且縱有信賴表現，與其所主張之信賴基礎又有何因果關係？原告目前均未詳加舉證說明。綜上所述，原告既欠缺信賴基礎及信賴表現，而無法滿足信賴保護原則之相關要件，是以，原告主張本件有信賴保護原則之適用，顯屬無據。
（四）原告就公路總局89年11月16日(89)路監督字第8988091 號函所載「全年度申請補貼金額不得超過新台幣8,515,981元」之主張不僅有所矛盾，且無法規依據，顯無可採。原告主張本件補貼金額之標準為「原告於營運計劃書所提之補貼金額」，嗣又主張本件補貼金額之標準為「在8,515,
981 元之上限內，以實際虧損金額為準」。原告上開主張不僅自相矛盾，且無法規依據，又與該函文之文義不符，顯無可採。
（五）縱認原告起訴未違反行政訴訟法第107 條第1 項第9 款之規定，被告97年2 月5 日交路( 一) 字第0970001184號函既已確定，即已生構成要件效力，原告不得請求補貼差額及遲延利息乙節，應做為本件之既成事實，本院實應受其拘束。經查，原告前以95年11月13日申請函請求被告給付補貼差額及遲延利息，經被告以97年2 月5 日交路( 一)字第0970001184號函否准原告之申請，經訴願決定駁回原告訴願後，原告起訴亦經本院101 年度訴字第1490號裁定駁回。至此，被告97年2 月5 日交路( 一) 字第0970001184號函不僅已生形式存續力，且因該函未經撤銷，亦非無效，揆諸最高行政法院100 年度判字第707 號判決說明，自具有構成要件效力。是以，被告97年2 月5 日交路( 一) 字第0970001184號函既發生構成要件效力，則原告不得請求補貼差額及遲延利息乙節，應做為本件之既成事實，本院實應受其拘束。
（六）綜上所述，原告之訴顯無理由，以此狀資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、經查兩造對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造所提出之證據附本院卷及原處分卷可查，核亦與本院依職權調閱之本院98年度訴字第2461號歷審卷、本院101 年度訴字第1490號卷及判決內容相符，自足認為真實。
（一）交通部公路總局（91年1 月30日改制前為交通部公路局，下稱公路總局) 於89年9 月6 日(89)路監督字第8987841號公告徵求業者參與公路旅客運輸路線之經營評選，原告申請其中「潮州─萬丹─萬大大橋─舊橋─小港機場─高雄市路○○○○○○路線）之經營（原處分卷第1-4 頁），經該局89年11月16日(89)路監督字第8988091 號函（下稱89年核准函）通知評定結果，系爭路線由原告籌備經營，於核定營運期限內，全年度申請補貼金額不得超過8,515,98 1元，並逐年比例遞減5%（原處分卷第5-7 頁）。
１、嗣原告以交通部公路總局未按承諾補賠撥款14,223,211元，而以之（按交通部公路總局）為被告，向本院提起給付訴訟，經本院以94年度訴字第221 號，認本件請求對象應為被告等理由，判決駁回原告之訴確定。
２、原告再以被告已核撥其得標經營之91年至93年即系爭路線補貼款，然未依合議約定之補貼金額給付，於95年11月13日具文，請求被告給付補貼款差額計14,223,211元，其中5,450, 22 7 元自92年1 月16日起、4,912,170 元自93年
1 月9 日起、3,860,814 元自94年1 月14日起至清償日止，按年息百分之五計算給付利息（原處分卷第63-70 頁）。經被告95年12月20日交路（一）字第0950012418號函復該案業經本院判決（按94年度訴字第221 號）在案（原處分卷第71頁）。
⑴原告再以95年12月26日行政申請書（二）稱其係依本院判
決意旨，於行政程序法第131 條之5 年時效期間內提出申請給付（原處分卷第73頁）。被告則以96年2 月8 日交路字第0960020162號函復，以原告若對競標路線補貼款之審查及核撥不服，請依訴願法提出行政救濟（原處分卷第75頁）。嗣原告提起訴願，經行政院96年11月15日院臺訴字第0960094029號訴願決定將被告96年2 月8 日交路字第0960020162 號函撤銷（原處分卷第77-83 頁）。
⑵97年2 月5 日被告以交路（一）字第0970001184號函（下
簡稱97年2 月5 日函）復原告略以，該案業經本院94年11月15日判決……依據行政訴訟法第212 、213 條規定，已生判決既判力。原告於95年11月13日始再提出行政程序申請書，其時程上已違反訴願法第14條有關提起訴願期間之規定。……均已就競標路線之補貼金額予詳細審查，依行政程序法第110 條第3 項規定，其效力繼續存在（原處分卷第85-86 頁）。
⑶原告再於97年2 月22日提出陳述意見書，主張其請求給付
營運補貼差額，被告上開97年2 月5 日函未為具體之准駁表示（原處分卷第87-89 頁），經被告以97年4 月8 日交路（一）字第0970003013號函（下稱97年4 月8 日函）覆略以：本件競標路線補貼款之相關行政救濟程序業已終結，不再處理等語（原處分卷第91頁）。
⑷原告對之被告上開函覆提起訴願，經行政院97年10月24日
院臺訴字第0970091705號訴願決定，以上開97年4 月8 日函非行政處分，而決定不予受理。原告乃以被告對其95年11月13日申請函怠為處分為由，提起訴願，經行政院98年
9 月28日院臺訴字第0980094017號訴願決定以本件競標路線補貼請求事項，被告業以97年2 月5 日函重申該部依客運審委會決議所為原核定補貼金額處分之旨，並無應作為而不作為之情事，自程序上為不受理決定。
３、原告不服，提起行政訴訟，聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應作成給付原告營運補貼差額14,223,211元，及自94年1 月15日起至清償日止，按年息5%計算利息之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。嗣經本院98年度訴字第2461號判決，將訴願決定撤銷。並駁回原告其餘之訴。兩造對其不利部分均不服提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第2192號判決，將本院98年度訴字第2461號判決駁回原告其餘之訴及該訴訟費用部分均廢棄。併駁回被告上訴而確定。其中關於駁回原告其餘之訴〔即原告請求撤銷原處分（按系爭被告97年2 月5 日函）〕部分之判決理由，乃因此部分本院98年度訴字第2461號判決，係對於原告未聲明請求判決事項而判決，構成訴外裁判之違法，而予以廢棄。至於關於撤銷訴願決定部分，核無違誤，應予駁回。
４、又上開最高行政法院100 年度判字第2192號判決理由內亦載明：「……嗣原告以95年11月13日申請函請求被告給付補貼差額及遲延利息，經被告以97年2 月5 日函覆知……；原告旋於97年2 月22日提出陳述意見書……主張上開97年2 月5 日函未就其請求為具體准駁表示，並敘明如被告認為該函係駁回之處分，即以此陳述意見書為訴願之意思表示……，嗣被告97年4 月8 日函僅回復重申本件相關行政救濟程序業已終結，不再處理等語，被告對上開97年4月8 日函提起訴願，經訴願機關97年訴願決定以該函非行政處分而決定不受理後，原告乃以被告就其95年11月13日申請函怠為處分為由，而提起本件課予義務訴願等情……，則原告95年11月13日申請函請求交通部發給補貼差額及遲延利息，係請求被告核准發給不足之補貼款，應為一個新的申請事件，而依被告所為系爭95年2 月5 日函覆知以：本件競標路線補貼事件已終結，且補貼金額經客運審委會詳細審查，其效力繼續存在等內容，已足認有駁回中南公司請求之表示，並對外發生效力，系爭97年2 月5 日函即應具行政處分性質甚明；……致原告誤認上開97年4 月
8 日函為否准處分而提起訴願，遭訴願機關97年訴願決定以該函非行政處分而決定不受理後……原告提出上開95年11月13日申請函，其目的在請求交通部作成准予發給補貼款差額及遲延利息之處分，無論被告以系爭97年2 月5 日函駁回其請求或未作成准駁處分，中南公司之申請均未獲得滿足，原告即得以交通部為對造提起訴願；且該公司對於交通部以系爭97年2 月5 日函駁回其請求，已於法定期間內提起訴願，而發生訴願繫屬之效力，訴願機關自應就原告申請給付補貼款差額有無理由及系爭97年2 月5 日函有無違法不當，進行實體審理而為決定。則原判決以訴願機關未審究上情，認系爭97年2 月5 日函已對原告之申請為回覆，……自程序上為不受理決定，核有違誤，將系爭訴願決定撤銷，由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定，於法並無不合。……」（５、６部分詳本院依職權調閱本院98年度訴字第2461號歷審卷及判決書）
（二）嗣行政院依上開最高行政法院判決指示，於101 年6 月20日以院臺訴字第1010134788號訴願決定，將原告訴願駁回。其駁回理由即以原告上開95年11月13日申請函，業經被告97年2 月5 日等函覆否准申請，且訴願機關經實體審認後，認被告否准原告申請並無不法及不當（詳本院101 年度訴字第1490號卷第16頁至22頁原告所附之訴願書）；原告不服，訴經本院於101 年11月9 日101 年度訴字第1490號裁定，以原告逾法定不變期間始提起行政訴訟，而駁回其訴，嗣經確定。裁定理由略以：「……原告於民國101年6 月22日收受訴願決定書，……扣除在途期間7 日，於
101 年8 月29日（星期三）即已屆滿。惟原告遲至101 年
9 月21日始向本院提起行政訴訟，……，自已逾上開不變期間。……原告於101 年 8 月13日向非管轄機關之被告提起行政訴訟，尚不發生訴訟繫屬之效力……。是原告起訴已逾法定不變期間，依首揭法條規定，顯非合法，應予駁回。」（詳本院依職權調閱本院101 年度訴字第1490號卷及判決書）。
（三）原告復於101 年12月21日申請書向被告申請作成給付其上開91年至93年競標路線營運補貼差額14,223,211元，及自94年1 月14日起至清償日止，按周年利率5 ％計息之行政處分（本院卷第52-57 頁），經被告於102 年3 月25日以交路（一）字第1028600090號函復，略以有關申請核給補貼差額及按周年利率計息一案，既經原告提起行政訴訟，請依據本院101 年度訴字第1490號裁定辦理等語（本院卷第92頁）。原告以其於101 年12月21日向被告申請作成授益處分，被告迄102 年2 月21日未為答覆，有訴願法第2條第1 項規定逾法定期間應作為而不作為情事；又倘認被告102 年3 月25日交路（一）字第1028600090號函係屬事後補作之行政處分，併請撤銷該函云云，提起訴願，遭決定不受理，遂循序提起本件行政訴訟。
五、程序上事項：
（一）按「訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。」行政訴訟法第213 條定有明文；最高行政法院72年判字第
336 號判例意旨亦謂：「為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出訴之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。」因此，為訴訟標的之法律關係於確定終局『判決』中經裁判，該確定終局判決中有關訴訟標的之判斷，即成為規範當事人間法律關係之基準。嗣後同一事項於訴訟中再起爭執時，當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷，其積極作用在避免先後矛盾之判斷，消極作用則在禁止重複起訴。查本件原告申請補助費事件，前雖曾對被告提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第1490號『裁定』駁回原告之訴，但本件聲請乃於前裁定後，由原告所為之『新』的申請事件，且非聲請前程序重開，參照上開說明，本件聲請乃新的聲請，並未發生確定「判決」之既判力情事，因此被告抗辯，本件原告起訴有行政訴訟法第107 條第1 項第9 款「訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者」之不合法，應裁定駁回云云，即難認於法相符，應先敘明。
（二）查原告101 年12月21日向被告提出之本件申請（即請求被告作成給付91年至93年競標路線營運補貼差額14,223,211元，及自94年1 月14日起至清償日止，按周年利率5 ％計息之行政處分）。被告已於原告提起訴願（102 年3 月21日）前，即於102 年3 月5 日以交路（一）字第1028600090號函復原告上開申請，並載明：「旨案既經貴公司提起行政訴訟，爰請依據臺北高等行政法院101 年度訴字第1490號裁定書辦理。」
１、查本院101 年度訴字第1490號為駁回原告之訴之裁定；因此被告102 年3 月5 日函真實意思，乃否准原告之申請，應先敘明。
２、按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第
3 條3 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。因此行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，或為實現已確定行政處分之接續執行行為，或行政機關間之公文書往返，均非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，不得認為係獨立之行政處分，而不得對之爭訟。查本件被告102 年3 月5 日函，已經明確載明「復原告101 年12月21日聲請書」，同時被告否准原告之上開聲請詳如上述，因此原處分（系爭被告102 年3 月5 日函）核自屬對外直接發生法律效果之單方行政行為，參照上開說明，為行政處分。兩造稱非行政處分云云，自有誤解。
３、次查本件原處分雖未於102 年2 月21日前函覆原告，然亦早在原告提起訴願前，即已經送達原告，原告亦針對原處分提起訴願，併請求撤銷；因此原告主張被告未針對原告請求，作成准否之行政處分，本件無庸先撤銷「原處分」云云，亦有誤會，併應敘明。
六、本件原告請求被告作成行政處分之公法上請求權，業已罹於消滅時效，原告之訴並無理由。按行為時行政程序法第131條規定：「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第2 項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」此規定雖經於102 年5 月22日經修正公布為：「（第1 項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。……」然參照中央法規標準法第13條「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力」規定，此人民行使公法上請求權時效為10年之規定，係自102 年5 月24日起生效施行，且上開新修正法律法並未有溯及適用明文，基於法律不溯既往原則（除法律另有規定外），人民對行政機關公法上請求權，如係102 年5 月23日以前發生，且其時效於102 年5 月23日以前已完成者，其已消滅之公法上請求權不受影響。
（一）查本件原告補助款之公法上請求權，縱依原告主張自94年
1 月15日起，始得行使請求被告為行政處分之權利，然算至99年1 月14日止己滿五年，原告請求權已因不行使而罹於時效而消滅。故原告遲至101 年12月21日提出本件申請書，請求被告作成給付原告營運補貼差額14,223,211元及利息等，縱依原告主張屬一新的請求（與之前請求均不同，亦非聲請程序重開），參照前開請求權時效之說明，本件原告公法上之請求權已罹於時效而消滅，被告102 年3月5 日函否准其聲請，理由雖不相同，但結論並無二致，於法並無不合。
（二）原告雖主張本件應類推適用民法第129 條第1 項第1 款，即本件公法上請求權因請求而時效中斷，另陳稱原告於94年11月15日提起訴訟時，時效中斷；原告於95年2 月向公共工程委員會申請調解，時效中斷；原告於95年10月15日向被告提出程序申請書，時效中斷；原告於97年2 月22日提起行政訴訟，時效中斷；98年11月27日提起行政訴訟，時效中斷；本件原告於101 年12月21日申請被告作成行政處分，時效中斷云云。然查：
１、本件原告於94年11月15日、97年2 月22日、98年11月27日三次提起行政訴訟，為「起訴」，並非「請求」，核與原告主張因請求而時效中斷等語，本有矛盾。
２、次查原告主張上開三次提起之行政訴訟，分經法院裁判敗訴確定，且上開三次提起之行政訴訟，與其餘主張之請求，復接續為之，有前後因果關係。其中98年11月27日提起之行政訴訟，分經本院98年度訴字第2461號判決、經最高行政法院100 年度判字第2192號判決確定後，訴願機關依據判決意旨，於101 年6 月20日以院臺訴字第1010134788號訴願決定，再駁回原告訴願，而原告不服，提起行政訴訟，嗣於101 年11月9 日經本院101 年度訴字第1490號裁定，以逾法定不變期間始提起行政訴訟，而駁回原告之訴確定。因此縱認本件應類推適用民法時效中斷之規定，然參照民法第131 條規定（「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」），本件原告前開請求及隨後提起之訴訟，因不合法而受駁回之裁判確定，故時效亦應視為不中斷；原告主張應類推時效中斷云云，與事實及法律不符，核不足採。
３、本件原告公法上請求權業已罹消滅時效，原告請求被告作成如其聲明所示之行政處分，自無理由。
七、本件被告對原告聲請本件補助款，早經作成行政處分，且經合法送達生效，而原告不服提起之行政訴訟，經本院101 年
11 月9日，以101 年度訴字第1490號裁定駁回原告之訴而確定。本件原告持相同理由為聲請，依據行政處分構成要件效力之說明，本件原告請求亦無理由，應予駁回。
（一）「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」為行政程序法第92條第1 項、第110 條第1 項、第3 項所明定。是行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，且其效力並非以行政處分確定為前提。一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力；未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。而其存續力可分為形式之存續力及實質之存續力，前者係指人民不能再以通常之救濟方法（訴願及行政訴訟）予以變更或撤銷者，即不可爭性或不可撤銷性，其產生之原因，不外為人民未於法律救濟期間內提起救濟，或因放棄行政救濟，或因行政爭訟程序終結而告確定；後者係指行政處分之內容，對於處分相對人、利害關係人及原處分機關所產生之實質拘束力，通常於行政處分對外宣示時即發生。又對既有之行政處分，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之「構成要件效力」。而法律雖規定行政法院在撤銷訴訟中，有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷，則行政法院基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該處分之效力。同理在課予義務訴訟程序中，行政法院針對申請事件，若行政機關對同一申請人、相同之前一申請事件，業已作成否准其申請之行政處分，且該否准申請之行政處分未經依法定程序予以撤銷，並有形式上及實質之存續力，且行政法院基於上述構成要件效力，即不能逕行否定該處分之效力，因此就申請人嗣後提起之課予義務訴訟，自應認顯無理由，予以駁回。
（二）查本件原告前於95年11月13日、95年12月26日等申請（97年2 月之前之聲請事件），業經被告於97年2 月5 日函否准原告之請求，嗣原告提起訴願，輾轉經訴願機關於101年6 月20日以院臺訴字第1010134788號訴願決定，認被告否准原告申請之97年2 月5 日覆函並無不法及不當，而原告不服提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第1490號裁定駁回確定在案。因此上開否准原告申請之行政處分（被告97年2 月5 日函）業已生效且確定，自發生行政處分構成要件效力；而原告雖主張101 年12月21日申請書為新申請案，然其不論是請求訴訟標的及原因事實，均與前95年12月26日行政申請書相同，參照上述行政處分構成要件效力之說明，自應認本件原告提起之課予義務訴訟為顯無理由，應予駁回。
八、綜上，原告主張被告應依原告101 年12月21日聲請書作成給付原告營運補貼差額14,223,211元，及自94年1 月15日起至清償日止按年息5 ％計算利息之行政處分，核並無理由，應予駁回。又訴願決定以原告提起訴願程序不合法，而決定訴願不受理，核與本院駁回原告請求最終結果並無二致，仍應予以維持。故本件原告之訴均無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法提出之證據，經審酌後均與最終判斷結果無影響，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 17 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 1 月 17 日
書記官 陳德銘