臺北高等行政法院判決
102年度訴字第255號102年11月6日辯論終結原 告 張東海訴訟代理人 盧天成 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 王棟樑 律師上列當事人間公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告主張其所有之新北市○○區○○段889、890、895、896地號之土地（下稱系爭土地），自民國62年間起遭被告不法佔用，將地目由田地變更為道，鋪設柏油為道路使用，並以公用地役關係指定為道路用地，致原告無法為民法第765 條之自由使用、收益及處分，每年仍遭稅捐機關催繳地價稅，請求被告給付公法上不當得利，遂向本院提起本件訴訟。
二、原告主張：
（一）事實經過：原告所有新北市○○區○○段889、890、895、896地號之土地（鈞院卷第10、11頁，原證1 ），地目原為田地，後經建商興建房屋時向被告申請指定為道路用地，於62年間，將系爭土地變更地目為道（鈞院卷第12頁，原證2 ），並經被告於系爭土地上鋪設柏油為道路使用，不法佔用原告系爭土地迄今超過40年，並以公用地役之理由，將其指定為道路用地，原告在其上興建私人停車場，竟於88 年間遭被告拆除鐵柱及大型告示鐵牌、剪斷停車場鐵鍊及大鎖，致原告無法為民法第765 條之自由使用、收益及處分（鈞院卷第13頁，原證3 ），卻每年遭稅捐稽徵處催繳地價稅，且因原告無力繳交稅款，即遭法務部行政執行署強制執行，致原告生活難以為繼，請求被告儘速徵收系爭土地或提出具體補償方案。
（二）按行政訴訟法第8 條第1 項及民法第179 條之規定，在公法法律關係內，對無法律上原因而受領給付者，亦成立返還該給付之請求權，以調整不當之財產移動，是為「公法之返還請求權」。此種公法之返還請求權，在個別法律中有予以明文規定者，例如稅捐稽徵法第28條。惟縱然無個別法律之特別規定，在一般行政法中亦應普遍存在此一性質之公法返還請求權，是為「一般之公法返還請求權」。在學理上，對於一般公法返還請求權之根據為何，有不同之見解。有主張其據為依法行政原則，此一返還請求即用以調整自始不合法或嗣後不合法之財產狀況者。論者亦有類推適用民法有關不當得利之規定者。通說則認為，一般之公法返還請求權，為一種亦可適用於公法之一般法律思想之表現，為獨立之公法法律制度。因此，一般之公法返還請求權，不宜稱之為「公法上之不當得利返還請求權」。惟不可否認者，一般之公法返還請求權，其結構及目的，皆與民法之不當得利返還請求權相似。在適用一般公法返還請求權時，應可參考民法不當得利之規定。
（三）經查，原告所有系爭土地自62年起即遭被告佔用，其用地當期並未辦理徵收補償，至今亦未有任何補償，使用至今而使原告受有損害，係無法律上原因而受有無償租用他人土地之利益，致原告之所有權遭受損害，顯已構成公法上之不當得利，按最高法院61年台上字第1695號判例意旨，被告長期獲得不法使用之利益，致原告受有損害，被告亦應負不當得利之責任，且此不當得利之義務更有督促被告儘速解決此不法、不合理之狀況。從而，被告應給付原告相當租金價額之不當得利，按土地法第105 條準用第97條之規定，以土地之申報地價總價額之年息百分之十計算其租金，計算式如下：⒈光華段889 地號之土地：16,320×
697 ×33/164×1/10=228,888（元）；⒉光華段890 地號之土地：16,320×30×1/3 ×1/10=16,320 （元）；⒊光華段895 地號之土地：16,320×167 ×1/3 ×1/10=90,84
8 （元）；⒋光華段896 地號之土地：16,320×25×2/3×1/ 10=27,200（元）。綜上所述，每年不當得利相當於租金之損害合計新台幣（下同）363, 256元；5 年不當得利相當於租金之損害合計1,816,280 元。因上開公法上不當得利之情形在被告未徵收系爭土地前仍繼續發生，故被告應自起訴狀繕本送達之翌日起至徵收系爭土地為止，於每月底給付原告30,271元及其利息。
（四）聲明並求為判決：⒈請求判命被告給付原告1,816,280元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉請求判命被告自起訴狀繕本送達之翌日起至徵收新北市○
○市○○段889 、890 、895 、896 地號土地為止，於每月底給付原告30,271元，及自次月1 日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
三、被告主張：
（一）原告雖主張其共有之土地遭被告佔用，提起本件給付訴訟，惟其並未敘明有何「因公法上原因發生財產上之給付」，依行政訴訟法第8條第1項之規定，其訴為不合法。
（二）原告自稱其共有之土地，自62年起即遭佔用，按釋字第
400 號解釋意旨，該等土地已成為具公用地役關係之既成道路。且查，原告所提系爭土地之土地登記謄本（鈞院卷第10-11 頁）記載之地目均為「道」，足見系爭土地為具有公用地役關係之道路無疑，並非遭被告佔用。
（三）按改制前行政法院45年判字第8 號判例意旨，系爭土地因長期供公眾通行，成為具有公共地役關係之既成道路，並為原告所自承，故其所有權之行使應受限制，不得違反公眾通行之目的，原告尚無損害可言。參照最高行政法院97年判字第95號判決意旨，就具有公用地役關係之既成道路，行政機關於路邊設置停車格收費，尚且認為該既成道路之所有權人並無損害；是以，系爭土地縱如原告所稱遭被告鋪設柏油路面，亦係為通行之目的，被告既未收取費用，亦無獲取其他利益，自無原告所稱獲有不當得利等情。
（四）聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭土地之土地登記第2 類謄本、被告83年4 月22日83北府工都字第94078 號函、90年5 月8日90北府城開字第165889號函、法務部行政執行署通知、新北市政府工務局101 年8 月9 日北工規字第1012107817號函等件影本附於本院卷可證，足認屬實。本件兩造爭點在於，原告依一般公法上請求權訴請被告給付相當租金之不當得利款項，有無理由？茲析述如下。
五、本院之判斷：
（一）按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179 條定有明文，其規範目的乃基於公平原則，倘一方無法律上原因而取得利益，殊無保護必要，應命該取得利益者，將其利益返還於受損害之人，因而形成債權債務關係，是為法定債之發生原因之一。而公法上法律關係，亦有前述不當得利之情形，惟公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179 條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：⒈須為公法關係之爭議、⒉須有一方受利益，他方受損害、⒊受利益與受損害之間須有直接因果關係、⒋受利益係無法律上原因（最高行政法院97年度判字第95號判決參照）。次按公用地役權關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，亦即私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定之公共目的範圍內負有公法上之供役性，私法上所有權人對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在之範圍內容忍公眾使用之義務。是私有土地已有公用地役關係之存在者，土地所有人雖有其所有權，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的而為使用，改制前行政法院著有46年判字第39號及61年判字第435號判例可據。
（二）經查，原告所有系爭土地之地目為「道」，其鋪設柏油充作道路使用之情，為兩造所不爭執，且有系爭土地之土地登記第2 類謄本、被告83年4 月22日83北府工都字第9407
8 號函等件附卷可稽（見本院卷第10至12頁），堪認為真實。原告所有之系爭土地登記地目既為「道」，且充作道路使用已數十年，揆諸前開說明，系爭土地具有公用地役關係，雖其所有權現仍屬原告所有，其所有權之狀況並未發生得喪變更，惟於公用地役關係發生後，其使用權及收益權之行使受有限制。次查，系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告所占有，是被告縱有管理道路權限，然並未受有利益。又道路為國民日常生活所必須，健全之規劃、修建、養護，有利交通安全並增進公共福利，因此原告之系爭土地既為道路，基於公共福利之公益目的，即賦予公眾得通行私人土地之權利，而被告本於主管機關權限，使用管理系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。從而，原告本諸公法上返還請求權，主張被告占有其所有系爭土地，應返還原告起訴前5 年及至徵收為止相當於租金之款項，核與前揭所示要件未合，自難採認。原告起訴為無理由，應予駁回。至於原告主張政府儘速徵收系爭土地並提出具體補償方案，則係另一問題，與本件尚無直接關連，附此敘明。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 20 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 20 日
書記官 蕭純純