臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第297號102年7 月25日辯論終結原 告 劉坤庭訴訟代理人 楊金順 律師複 代理人 方志偉 律師被 告 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 黃定和訴訟代理人 李蒼棟 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國101年12月25日府訴字第1010174542號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件的緣由：
１、原告所有之宜蘭縣宜蘭市○○○段○○○段○○○○○號土地（以下簡稱系爭土地），經被告民國72年5 月2 日公告實施之「變更暨擴大宜蘭市都市計畫」編定為公共設施機關用地（編號：機三十；社區中心機關用地）。原告委任律師於101年9 月25日（被告收文日期為101 年9 月26日）以101 德律字第6453號函請被告就系爭土地徵收併發放補償費，或將系爭土地改編定為住宅用地或商業用地。被告以101 年10月9日市工字第1010019850號函復原告（以下簡稱被告101 年10月9 日函）表示：「……說明：……二、查旨揭機關用地，本所目前暫無開闢及徵收計畫。三、另查宜蘭縣政府101 年
7 月12日府建城字第1010101530號函（副本諒達）示，公共設施保留地所有權人，得依『宜蘭縣都市計畫公共設施保留地臨時建築使用規則』申請臨時建築使用或依『宜蘭縣都市計畫容積移轉許可審查條件』申請辦理容積移轉。另可依『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法』，從宜蘭縣政府每年公告之可供交換土地，向宜蘭縣政府申請與各公有土地管理機關所提出之公有非公用土地辦理交換。是以土地所有權人倘有使用土地之需求，可循上揭規定辦理，未逮之處尚祈諒查。四、有關旨揭機關用地改編為住宅或商業用地乙節，本所已錄案納入本市都市計畫第3 次通盤檢討辦理」等語。
２、原告認為被告101 年10月9 日函係否准原告徵收的申請，而針對該部分提起訴願，經決定不受理後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
１、系爭土地自72年5 月2 日編定為公共設施保留地（機關用地）迄今長達20餘年，未辦理徵收併發放補償費，對原告財產權影響甚鉅。原告曾多次委託律師函請被告儘速徵收，被告以101 年10月9 日函否准，該函係實質上拒絕原告申請，既已對原告徵收申請為否准表示，自屬對外發生效力之法律行為，為行政處分，原告提起本件行政訴訟，實屬合法。
２、被告第二次通盤檢討後，系爭土地的細部計畫仍定為未來社區活動中心機關用地，依都市計畫法第51條限制權利人之使用權甚鉅。揆諸行政程序法第8 條規定、司法院釋字第400、469 號解釋意旨、土地徵收條例第1 條、都市計畫法第48條、第51條規定，事業機關未辦理徵收已侵害人民財產權，應盡速辦理徵收，人民亦有權請求，方與憲法保障人民基本權意旨相符，且權利人非不得請求事業機關補償。被告長期將系爭土地編定為公共設施保留地，又不予徵收，已構成類似徵收管制效果。迄復未有任何具體建設，致原告所有權完整性受損害，顯與誠信原則有間。原告請求被告作成徵收系爭土地處分，為有理由。
３、為此提起課予義務訴訟，聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 被告就原告101 年9 月25日請求徵收宜蘭縣宜蘭市○○○段○○○段○○○○○號土地案，應作成准許之行政處分。
3 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張略以：
１、被告101 年10月9 日函係行政機關對人民之觀念通知，非行政處分，原告之訴並不合法，應裁定駁回。
２、退步言，是否徵收私有地，需用土地機關具裁量權，一般人民除法律別有規定外，並無請求需用土地機關向國家申請徵收之公法上請求權。人民向國家請求徵收其所有土地之行為，性質上純屬促請國家發動徵收權行使，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。而憲法第15條關於人民財產權應予保障規定，旨在直接對抗國家權力之侵害，作為主觀性的防禦權以對抗國家權力，是一種公法上請求權，請求的內涵是免於受國家權力侵害，無待實體法規定。此種防禦性權利，本難作為請求積極作為予以徵收補償之依據。另司法院釋字第400 號解釋，並未為應即徵收補償之強制解釋，難認憲法第15條保障財產權之防禦性功能，經由該解釋得擴張到積極性受益權功能，原告主張依司法院釋字第400 號解釋，作為被告應辦理徵收補償請求，並不可採。該解釋僅係國家立法及施政指針，非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。
３、依土地徵收條例第2 條及第14條規定，被告係鄉鎮市等級之行政機關，非土地徵收之主管機關，無核准土地徵收權限，原告請求被告應作成准予徵收系爭土地處分，非被告依法所能為之，其請求顯無理由。
４、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、當事人提起行政訴訟，目的在於請求行政法院就其爭議的法律關係為實體判決。但並不是對一切起訴的事件，行政法院均有作成實體判決的義務，必須合於一定要件始有獲致實體判決的可能，這就是實體判決要件。欠缺實體判決要件又不能補正時，行政法院原則上得以程序判決或裁定駁回。行政訴訟法第107 條第1 項第10款即規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
２、又行政訴訟法第5 條第2 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」足見，提起駁回行政處分之課予義務訴訟，須以有駁回之行政處分存在為前提，否則屬起訴不備其他要件，為不合法。所謂行政處分，是指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項規定自明。人民就其請求事項，如果法令並未賦予人民申請權，即使人民向中央或地方機關有所請求，亦非屬依法申請案件，中央或地方機關依其請求之函文，對請求人之權利或法律上利益不產生影響，並不生法律效果，該函文只是事實通知，並非行政處分，人民不得對之提起課予義務訴訟，否則其起訴亦應認不備要件。
３、再者，土地徵收條例第1 條第1 項規定：「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第13條第1 項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」可見，土地徵收的核准係屬內政部之權限，被告並無核准之職權。是被告對原告之本件徵收申請，並無認定准駁權限，其101 年10月9 日函並不是主管徵收機關基於權限所為發生公法上效果的准駁處分，性質上應係被告就原告陳情事項，所為單純之事實敘述及理由說明，並非行政處分甚明。則原告據以提起本件課予義務訴訟，其起訴即屬不備要件，為不合法，應裁定駁回。至兩造間實體上之爭執，已無審究必要，附此說明。
五、結論，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 15 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 曹瑞卿法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 8 月 15 日
書記官 陳清容