臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第368號原 告 江啟弘被 告 桃園縣大溪鎮公所代 表 人 黃睿松（鎮長）住同上上列當事人間祭祀公業事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：緣原告檢具相關文件及列有桃園縣○○鎮○○段○、○、○號3 筆土地（下稱「系爭土地」）不動產清冊，於民國100 年6 月8 日向被告申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，訴外人江國垣亦於100 年12月20日向被告申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，經被告分別以100 年8 月9 日溪鎮民字第1000017525號函及100 年12月29日溪鎮民字第1000030026號函復：「為避免因法院之確定判決影響申辦案之處理，俟法院為判決後，被告再依確定判決辦理。」，又原告於101 年12月19日就祭祀公業江士香公申報疑義案向被告提出申請，被告以101 年12月28日溪鎮民字第1010038974號函（下稱「101 年12月28日函」）請原告依祭祀公業條例第10條第2 項規定辦理，嗣原告於102年1 月24日向被告請求確認101 年12月28日函係屬無效之行政處分，經被告以102年2月4日溪鎮民字第1020002459號函復業經101年12月28日函復在案，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按訴願法第81條但書規定，被告依祭祀公業條例第10條第2 項更為處分，係更不利益之變更或處分。
依上開規定，當事人須於3 個月內協調以1 人申報，實具高度困難性，且如屆期協調不成者，由公所通知當事人於1 個月內向法院提確認之訴，無異拉長行政訴訟戰線至民事訴訟戰場，當事人仍須耗費勞力時間費用，甚無改變現狀之實益。如當事人屆期未起訴，均予以駁回，依法不得重新申報，致系爭土地將遭政府拍賣，且由於欠缺祭祀公業派下全員證明書，土地價金若逾期未領取，將收歸國庫所有。次按行政機關受理祭祀公業申報土地，就其書面予以審查，若無違誤即應依法代為公告，公告期間無人異議，即應依法核發「祭祀公業派下全員證明書」。蓋最高行政法院101 年度裁字第2455號裁定之意旨，僅係釐清「祭祀公業江士香」非「祭祀公業江士香公」，並未觸及系爭土地權屬之爭點，故被告10
0 年8 月9 日溪鎮民字第0000000000函之說明四，係屬系爭土地權屬爭點範疇之事實及理由已消滅不復存在，足證被告「為釐清權屬及避免因法院之確定判決影響申報案之處理，俟法院為判決後，被告再依確定判決辦理」之處分，顯有違誤。且足證被告原處分之效力僅達於依祭祀公業條例第6 條、8 條規定辦理之請求範圍，亦即所謂原告訴願表示不服之範圍。申言之，被告所更為之處分依條例第10條第2 項規定辦理已屬逾越原告訴願表示不服之範圍外之更不利益之變更處分，自屬逾越權限及濫用權利的行政處分，依行政訴訟法第4 條第2 項規定以違法論。準此，爰依行政訴訟法第5 條、第6 條規定提起確認之訴，請求予以確認被告所為旨揭之變更處分為違法無效之行政處分，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中合併請求被告賠償原告所受損失。另被告擅依政府資訊公開法第12條第2 項規定，拒供「祭祀公業江士香公」申報資料，涉嫌故意隱瞞當事人申報「祭祀公業江士香公」未經補件或補正程序，檢具合於「同一祭祀公業有二人以上申報人」之要件，有偽造公文書等罪嫌。㈡被告既指江國垣於100 年12月20日係以受推舉人身分依祭祀公業條例第6 條、第8 條、第9 條規定辦理，符合條例第10條第2 項規定，同一祭祀公業有二人以上申報者之要件，則有舉證義務，應主動向法院提出相關申報資料。查江國垣以「祭祀公業江士香」管理人身分，於100 年11月19日向被告申請補列系爭土地，復於臺北高等行政法院繫屬訴訟中，於100 年12月20日以「祭祀公業江士香公」派下員身分，向被告申報清理系爭土地，蓋當事人均相同（被告與訴外人江國垣），且訴求標的亦均相同（系爭土地），其所適用之條款固然不同，僅為處理方式不同之依據，並不影響其終局目的為同一事件之事實認定，故被告所指「係屬二事」顯非有據。準此，前揭事件似可類推民事訴訟法第253 條之適用，被告為同一標的之系爭土地，為受理江國垣申請補列與申報清理，已違反繫屬訴訟中，一事不再理之原則，即屬不合法。故被告因法院之確定判決而得以維持「否准」訴外人江國垣申請補列系爭土地，亦即應「否准」其申報清理系爭土地，始符合比例原則之法律行為效力，惟被告竟無視行政法院確定判決結果之存在，擅自「肯准」江國垣申報清理系爭土地之主張，顯與行政法院確定判決內容相矛盾，涉及違法。是以，被告
101 年12月28日函僅就被告違法「許可」江國垣「要求」申報「祭祀公業江壬香公」之事證明確，已違反行政程序法第
111 條第4 項「所要求或許可之行為構成犯罪者」之規定，係屬無效等情。並聲明：行政訴訟法第6 條規定請求予以確認被告101 年12月28日函所為之變更處分為違法無效之行政處分，並依行政訴訟法第7 條規定，於同一程序中合併請求被告賠償原告所受損害，暨一併告發被告毀損公文書（隱匿公文書）及偽造文書（公文書登載不實）等罪嫌事。
三、被告則以：㈠原告依行政訴訟法第6 條第2 項提起確認行政處分無效之訴，惟本案尚未做出行政處分：被告於101 年12月28日以溪鎮民字第1010038974號函請原告及訴外人江國垣依本條例第10條第2 項規定辦理，並已合法送達且有雙方10
2 年1 月2 日簽收之回執可據。又雙方當事人除有3 個月協調期間外，屆期協調不成，公所將再通知雙方於一個月內向法院提起確認之訴，屆期未起訴者，方為駁回之處分。是故，前揭函文既未有准駁之意思表示，且本案尚有後續處置機制，並未因此發生公法上之法律關係，即尚未直接發生具體之法律上效果，揆其性質應僅為單純之觀念通知，而非屬行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項定義之行政處分，原告自不得對之提起確認行政處分無效之訴訟甚明。退步言之，縱使本案之通知係為行政處分，惟依行政程序法第
111 條規定，除第1 款至第6 款乃重大明顯之例示規定外，本案亦無重大明顯之瑕疵使任何人一望即知，故原告主張訴請確認系爭函文為無效之行政處分，於法無據，應予裁定駁回。㈡訴外人江國垣係以受推舉人之身分辦理申報：關於公所受理二人以上申報祭祀公業時，如申報土地所有權人名稱及申報標的相同，並依據本條例第6 條、第8 條及第9 條規定辦理，即符合本條例第10條第2 項規定同一祭祀公業有二人以上申報之要件。又參考第11條、第12條及第13條公所受理申報後之公告程序，可認為於公所辦理公告之前，倘符合二人以上申報祭祀公業時，應有第10條第2 項規定之適用。
又江國垣於100 年12月20日依據祭祀公業條例第6 條規定檢附過半數之受推舉書、第8 條規定申報應附文件及第9 條申報受理機關符合規定等要件向被告申請核祭祀公業江士香公派下全員證明書，此與祭祀公業法人桃園縣江士香（管理人江國垣）向本所補列土地為法人所有乙案，係屬二事。蓋前者江國垣係以派下現員身分受推舉依據本條例第6 條、第8條及第9 條規定向被告辦理申報，申報內容為核發祭祀公業江士香公派下全員證明書；後者是以法人身份依據本條例第49條規定向被告辦理補列土地，並由管理人江國垣對外代表法人處理一切事務，觀其主體、適用法條及申報內容皆不相同，難謂被告所為之處分有所矛盾。是以，原告於100 年6月8 日向被告申請核發祭祀公業江士香公派下全員証明書及訴外人江國垣君於100 年12月20日向被告申請核發祭祀公業江士香公派下全員証明書，二者皆經被告於辦理祭祀公業江士香公公告前受理申報，故被告依據本條例第10條第2 項規定通知原告與江國垣依規定辦理，要無疑義。㈢被告當受中央主管機關（內政部）釋示見解之拘束：依祭祀公業條例第
2 條第2 項規定，內政部係被告之「上級監督機關」，內政部就認定祭祀公業之申報或備查文件已作成內授中民字第0990030425號、第0000000000號函釋在案，依行政程序法第16
1 條規定，既經有效公布、下達，即具有拘束訂定機關、下級機關及屬官之效力，並且於其未受無效之宣告或變更前，被告必須受其拘束，方符合依法行政原則。㈣查原告於102年1 月7 日向被告申請江國垣申報祭祀公業江士香公之申請書及附件等經被告騎縫驗印之正本。然因申請之部分文件涉及非公告事項，且依行政程序法第46條閱覽卷宗請求權僅包含閱覽、抄寫、複印及攝影有關資料或卷宗，並不包含正本資料之提供。尤有甚者，倘申報人擬申請另一申報人之全部資料，因涉及行政決定前之擬稿或及其他準備作業文件，被告似應依據行政程序法第46條第2 項第1 款規定拒絕提供。
惟參考政府資訊公開法之相關規定，慮及人民申請提供政府資訊之內容，可能涉及特定個人、法人或團體之權益，如隱私或營業秘密、職業秘密等，基於利益衡量原則，爰給予該利害關係人表示意見之機會。因此，被告依據政府資訊公開法第12條規定函請江國垣表示意見，係屬合法。等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告100 年6 月8 日申請書正本、江國垣100 年12月20日申請書正本、被告100 年8 月9 日溪鎮民字第1000017525號函影本、被告100 年12月29日溪鎮民字第1000030026號函影本、原告101 年12月19日申請書正本、被告以101 年12月28日溪鎮民字第1010038974號函影本、原告102 年1 月24日申請書影本、被告102 年2 月4 日溪鎮民字第1020002459號函影本（原處分卷第16至17頁、第94頁、本院卷第11至12頁、原處分卷第92至93頁、第115 至116 頁、本院卷第16至17頁、第18至20頁、第21頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
五、按「確認行政處分無效……之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第6 條第1 項、第107條第1 項第10款分別定有明文。準此，提起確認行政處分無效之訴訟，係以所確認之對象為行政處分，且必須原告有即受確認判決之法律上利益為要件，始得提起。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生任何法律上效果，自非屬行政處分，改制前行政法院著有44年判字第18號及62年裁字第41號判例意旨可資參照。
六、本件原告前於100 年6 月8 日檢具相關文件及系爭土地之不動產清冊等資料，向被告申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，而訴外人江國垣亦於100 年12月20日向被告申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，原告與訴外人江國垣之申請嗣經被告分別以100 年8 月9 日溪鎮民字第1000017525號函及100 年12月29日溪鎮民字第1000030026號函復「為避免因法院之確定判決影響申辦案之處理，俟法院為判決後，被告再依確定判決辦理。」嗣原告再於101 年12月19日就祭祀公業江士香公申報疑義案向被告提出申請書，請求被告依照最高行政法院101 年度裁字第2461號裁判意旨儘速辦理其所申請之「祭祀公業江士香公」申報案，經被告101 年12月28日函，告知原告請依祭祀公業條例第10條第
2 項規定辦理，其函文之全文內容為「主旨：為辦理『祭祀公業江士香公』所有坐○○○鎮○○段○、○、○號等三筆土地申報乙案，詳如說明，請查照。說明：一、依據江啟弘君101 年12月19日申請書及100 年6 月8 日申復書暨江國垣君100 年12月20日申請書辦理。二、按祭祀公業條例第10條第2 項規定：『同一祭祀公業有二人上申報者，公所應通知當事人於三個月內協調以一人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於一個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；屆期末起訴者，均予駁回。』，合先敘明。三、查江啟弘君於100 年6 月8 日向本所申請核發『祭祀公業江士香公』派下全員證明書及江國垣君於
100 年12月20日向本所申請核發「祭祀公業江士香公」派下全員證明書，皆經本所於100 年8 月9 日溪鎮民字第1000017525號函及100 年12月29日溪鎮民字第1000030026號函分別函覆二位申請人『為避免因法院之確定判決影響申報案之處理，俟法院為判決後，本所再依確定判決辦理。』四、又旨揭三筆土地前經本所與祭祀公業法人桃園縣江士香因補列土地為法人所有一事於行政法院訴訟中，經最高行政法院於10
1 年11月29日作出上訴駁回之裁定後，本所將續為辦理祭祀公業江士香公之申報案，爰建請兩造依說明二規定辦理。」稽其內容僅係被告對於原告及訴外人江國垣之申請案及原告
101 年12月19日之申請書函告知原告因同一祭祀公業有2 人以上辦理申報，建請原告及訴外人江國垣應依祭祀公業條例第10條第2 項規定於3 個月內協調由其中1 人申報，或嗣如無法協調，應依被告通知，於1 個月內向民事法院提起確認之訴並陳報被告，被告將依法院確定判決結果辦理，如原告與訴外人江國垣經被告通知限期1 個內提起確認之訴，卻均未起訴，被告始作成駁回申報案之處分。是上開被告101 年12月28日函文，顯尚非被告本於職權對原告之請求有所准駁，尚未對外發生准駁之法律效果，核屬單純之事實敘述及理由說明。揆諸前揭規定及說明，被告所為之上揭101 年12月28日函文，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分甚明，原告即不得對之提起訴願及行政訴訟。原告對於非屬行政處分之系爭函文提起本件訴訟，請求確認其為無效，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第
1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，是原告訴之聲明中關於請求依行政訴訟法第6 條規定確認被告101年12月28日函為無效行政處分部分之請求，自應裁定予以駁回。
七、至原告雖於訴之聲明中主張併依行政訴訟法第7 條規定請求被告賠償原告所受損害（原告嗣於102 年5 月17日書狀中陳明請求損害賠償之金額為90,856,647元）云云，然按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7 條所明定。但行政訴訟法第
7 條所以為得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7 條所為請求，併為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988 號判決意旨參照）。查本件原告訴之聲明中請求被告併依行政訴訟法第7 條規定為損害賠償部分，須以其訴之聲明中請求本院確認被告
101 年12月28日函為無效行政處分部分有理由為據，惟其訴之聲明中關於請求確認被告101 年12月28日函為無效行政處分部分既經本院認起訴不合法而加以駁回，則其訴之聲明中有關損害賠償之請求已失所附麗，自應併予駁回。
八、又原告雖於訴之聲明中請求一併告發被告毀損公文書（隱匿公文書）及偽造文書（公文書登載不實）等罪嫌云云。然按按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。……」行政訴訟法第2 條、第107條第1 項第1 款分別定有明文。茲查，本件被告機關是否涉有原告所主張之毀損公文書（隱匿公文書）及偽造文書（公文書登載不實）等罪嫌，係屬刑事司法範疇，不屬行政訴訟審判權所及之範圍，原告於訴之聲明所為前揭主張，自非前開行政訴訟法第2 條所稱之與行政機關間所發生之行政上公法爭議，行政法院並無受理該項訴訟之權能。準此，原告提起此部分行政訴訟，不備行政訴訟起訴要件，且亦無從補正，爰依前揭規定併予駁回。
九、原告之訴既不合法應予駁回，其實體上之主張自無審酌必要，附此敘明。
十、依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款、第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 21 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 5 月 21 日
書記官 李 承 翰