臺北高等行政法院判決
102年度訴字第381號102年7月4日辯論終結原 告 陳報國被 告 金門縣地政局代 表 人 林德恭（局長）住同上訴訟代理人 吳維源上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服金門縣政府中華民國101 年12月25日101 年度府訴決字第012 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條、準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告於民國101年5月24日向被告提出申請暨補充說明函，請求坐落金門縣○○鎮○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），係戰地政務終止前遭占用，原土地所有權人可依法申請返還等，被告於101年5月30日地籍字第1010004297號函（下稱系爭函）復略以系爭土地係於99年9月9日辦理收歸國有登記，且原告業於86年2月24日依廢止前金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）申請所有權登記，此經福建金門地方法院93年度簡上字第14號民事判決駁回確定在案，核依金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法（下稱實施辦法）第3條規定，不得再提出申請。原告不服，提起訴願，經遭駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱（原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，聲明及陳述依書狀所載）：
⑴所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為
之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3 條第1 項已定有明文，因此被告對於原告之申請返還登記土地案件，以系爭函函復原告不得提出申請，應屬被告對於原告作成之行政處分，原告不服，依法提起訴願。
⑵原告於101 年4 月17日向被告提出申請返還系爭土地，而被
告於同年4 月19日以地籍字第1010003064號函復要求原告補充土地複丈及登記申請書藉以完成收件程序，原告同年5月
24 日備齊資料回復，嗣後被告以系爭函之函發原告。⑶茲將系爭函不當與適用錯誤應予撤銷說明如下：
①系爭土地係屬原告（及繼承人）之祖父陳期教所有，茲有
13年3 月之買賣契約可資證明，金門、馬祖地區私有土地若為政府機關於戰地政務終止前、未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記國有者應於離島建設條列100 年6 月
3 日修正之日起算1 年內、依原土地所有權人之申請依法返還之，今原告已提出證明，還地於民自是政府責無旁貸之任務。
②又依修訂後離島建設條例第9 條，未經同意而占用或逕行
登記國有者，原土地所有權人或繼承人申請仍應返還之，即該土地雖已登記國有仍應有返還之適用，被告自應准許原告之申請返還登記案件，駁回申請之處分應屬違誤。⑷被告於102 年5 月14日之庭訊筆錄已清楚自認本案法律依據
，確實為「離島建設條例第9 條第4 項」。既然被告自認確屬政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，原告於101 年4 月17日檢附相關文件向被告申請系爭土地返還登記，就是屬於正常之申請案件，為何為「不得提出」之處分，致使原告提起訴願後又遭駁回，惟被告又為訴訟答辯有利之便，竟諉稱系爭函是「觀念通知」，然訴願決定未以觀念通知之理由駁回，而係以「行政處分有瑕疵」，引用不同事由之判決，仍不影響其訴願無理由之結果而駁回原告之訴願。而「行政處分有瑕疵」不用撤銷嗎？暫且不論申請案件之理由充分與否，「行政處分有瑕疵」就該撤銷，竟然繼續沿用，難道符合依法行政？懇請鈞院撤銷該瑕疵處分。
⑸被告不但仍未對101 年5 月24日補充說明函之附件「契據」
表示意見，於102 年6 月11日庭訊時，竟仍然諉稱原告並未送件而無從審查，視原告101 年4 月17日申請系爭土地返還登記之案件為無物，被告對原告之權益是如此對待，令人心寒。
⑹綜上，被告所為之行政處分，實為不當與適用錯誤，而聲明
：「①訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。②被告對於原告101 年4 月17日申請系爭土地1 筆土地登記，應作成准予登記之行政處分。③訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：⑴按離島建設條例第9 條經立法院於100 年6 月3 日修正通過
，並經總統於100 年6 月22日公布，其第4 項規定：「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100 年6 月3 日修正之日起算1 年內，依原土地所有權人之申請返還，但依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，不得再提出申請」。第5 項規定「前項返還土地之實施辦法由行政院訂定之。」，爰行政院於100年9 月27日訂定實施辦法據以辦理審查。
⑵次按實施辦法第5 條第1 項、第6 條規定：「申請人申請土
地返還登記案件，應提出下列文件：一、土地複丈申請書及登記申請書。二、登記原因證明文件。三、申請人身分證明。四、其他依法令應提出之證明文件。」、「前條第1 項第
2 款所稱登記原因證明文件，指政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有前持有之契據或其他足資證明有所有權之有關文件。」。又按土地登記規則第34條規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。……四、申請人身分證明。……」。原告並未依上開規定提出申請，亦即程序不合法無從進入實質審查及為准駁之行政處分。系爭函係對原告陳情之函覆，並告知相關申請規定，請原告依規定辦理。惟原告未依實施辦法提出土地複丈申請書及登記申請書及相關證明文件等向被告送件申請，且本案亦無申請案件准登、駁回之行政處分，依訴願法第77條第
8 款規定對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願及行政訴訟，應為不予以受理。
⑶綜上，被告並無據以做出駁回行政處分，於法未有不合，本
件原告之訴為無理由，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴兩造之爭點：系爭函是否為行政處分？原告依離島建設條例
第9 條第4 項申請系爭土地返還登記，是否於法有據？⑵兩造主張概述：
①原告訴稱：系爭土地係屬原告（及繼承人）之祖父陳期教
所有，茲有13年3 月之買賣契約可資證明（本院卷p.19），今原告已提出證明，還地於民自是政府責無旁貸之任務。而被告對於原告之申請返還登記土地案件，以系爭函復原告不得提出申請，應屬實質否准之行政處分。
②被告辯稱：原告並未依實施辦法第5 條、第6 條，土地登
記規則第34條等相關規定提出文件申請，亦即程序不合法無從進入實質審查及為准駁之行政處分。系爭函係對原告陳情之函覆，並告知相關申請規定，請原告依規定辦理。
惟原告未依實施辦法提出土地複丈申請書及登記申請書及相關証明文件等向被告送件申請，且本案亦非申請案件准駁之行政處分。
⑶本件相關法規：
①離島建設條例第9 條第4 項「金門、馬祖地區私有土地，
若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100年6月3日修正之日起算一年內，依原土地所有權人之申請依法返還。但依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，不得再提出申請」，第5項「前項返還人民土地之實施辦法由行政院定之」。
②而實際上之實施辦法，為「金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法（以下簡稱實施辦法）」：
1.第1 條：本辦法依離島建設條例（以下簡稱本條例）第9條第5項規定訂定之。
2.第2條：本條例第9條第4項所稱原土地所有權人，指原土地所有權人或其繼承人；所定申請依法返還，以於本條例規定之期間內，檢具有關權利證明文件，向該管地政機關申請返還土地。
3.第3條：本條例第9條第4項所定依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，以於該條例第14條之1規定之期間內，申請土地歸還案件，經審查駁回、訴願或司法裁判確定不予歸還者。
4.第5 條：申請人申請土地返還登記案件，應提出下列文件：一、土地複丈申請書及登記申請書。二、登記原因證明文件。三、申請人身分證明。四、其他依法令應提出之證明文件。申請人為原所有權人之繼承人時，並應提出土地登記規則第119條規定之文件。
5.第6條：前條第1項第2款所稱登記原因證明文件，指政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有前持有之契據或其他足資證明有所有權之有關文件。
③在離島建設條例第9 條第5 項立法授權下，行政院發布「
金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法」為細節性、技術性之規定，尤其是針對「申請土地返還登記案件」應提出「土地複丈申請書及登記申請書」裨益確認土地之範圍，及其土地返還登記之相關內容，並不違母法之規範意旨，而且適切的使民眾有所依循，應不違反法律保留原則，本院自得援用，合先敘明。
⑷關於是否為行政處分之爭議：
①原告於101 年4 月17日依據離島建設條例第9 條第4 項提
出申請（參原處分卷p.32），被告於同年月19日函覆檢送實施辦法，請循該實施辦法第5 、6 條之規定辦理（參原處分卷p.38）。
②而原告再次於101 年5 月24日提出申請及補充說明函（參
原處分卷p.36），被告於同年月30日函覆（即系爭函）有三項內容：
1.101 年4 月17日之申請，已於同年月19日函覆（應依實施辦法第5 、6 條之規定辦理）。
2.程序上，還是要依「實施辦法第5 、6 條之規定檢附土地複丈及登記申請書完成收件程序」。
3.實質上，敘明「業於民國86年2 月24日依『金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例』申請所有權登記、並於民國94年10月19日經福建金門地方法院93年度簡上字第14號民事判決駁回確定在案，核依『金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法』第3 條規定，不得再提出申請，請參酌（參原處分卷p.34）」。
③就其內容而言，被告於101 年5 月30日之函覆（即系爭函
）為否准之意旨，包含程序上未依法完成收件手續，實質上依實施辦法第3 條之規定不得再提出申請，應認為該函實質上是否准原告之申請，包括程序上不合法、實質上不得再提出申請，故系爭函為行政處分應無疑義。
⑸原告依離島建設條例第9 條第4 項申請系爭土地返還登記，
是土地登記申請之類型，自應遵循土地登記之相關程序。而離島建設條例第9 條第4 項之申請事件，應循離島建設條例第9 條第5 項立法授權之實施辦法為之，所以在審查上還是要遵循該實施辦法之相關程序進行之。
①就該實施辦法第3條（本條例第9條第4項所定依金門馬祖
東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，以於該條例第14條之1規定之期間內，申請土地歸還案件，經審查駁回、訴願或司法裁判確定不予歸還者）部分。經查，福建金門地方法院93年度簡上字第14號民事判決，是原告以46年至66年間年占有系爭土地耕作提出土地所有權「時效完成取得土地所有權」請求，經司法裁判確定無法證明有占有耕作之事實，依不符合時效取得之要件而予以駁回；並非依實施辦法第3條所指之申請土地「歸還」案件經司法裁判確定不予歸還。所以本案並非申請土地歸還案件經司法裁判確定不予歸還，自無該實施辦法第3條之適用，此部分被告作為否准之理由即屬於法無據。
②但就程序而言，原告依離島建設條例第9 條第4 項申請系
爭土地返還登記（參見該申請及補充說明書之㈢、㈣，原處分卷p.36、37），就返還登記事件而言，就當依循同條例第9 條第5 項所授權訂定之實施辦法第5 條之規定檢附土地複丈及登記申請書完成收件程序。原告101 年4 月17日之申請，被告於同年月19日函覆（應依實施辦法第5 、
6 條之規定辦理）；而原告再次於101 年5 月24日提出申請及補充說明（認為無需提出土地複丈及登記申請書，而提出主張「時效取得」時，被告86年2 月24日土地複丈結果通知書為附件；參原處分卷p.37），被告依系爭函（10
1 年5月30日之函覆）認為程序上尚應依實施辦法第5條之規定檢附土地複丈及登記申請書完成收件程序，實屬於法有據，被告以程序上不合法而否准原告之申請自屬有據（原告不能以「主張時效取得時」之「土地複丈結果通知書」取代「本案之土地複丈及登記申請書」）。
六、綜上所述，被告所為之處分（理由雖未周延），但最終結論並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求給予返還登記之處分，均為無理由，應予駁回。另原告聲明撤銷爭議審定部分，查本案救濟程序並無爭議審定程序（參原告所提之訴願書即明，訴願卷一p.04），該部份之敘述應屬贅語，自無需另為審理；又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
書記官 鄭聚恩