臺北高等行政法院判決
102年度訴字第332號103年2 月20日辯論終結原 告 東森電視事業股份有限公司代 表 人 范瑞穎訴訟代理人 沈朝標 律師複 代理人 劉育志 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪訴訟代理人 蔡雨臣
張勝騰曾秉芳上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
1 年9 月6 日院臺訴字第1010142000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，其代表人由施維德變更為范瑞穎，有卷附經濟部民國103 年1 月9 日經授商字第10301003860 號函及原告公司變更登記表可憑，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
１、原告經營之東森綜合台頻道，於民國99年5 月27日、99年10月1 日、99年10月4 日至8 日、99年10月18日、99年10月19日分別播出「6D魔奏」、「EZ無齡肌淡斑修復精華」化粧品廣告，該等廣告因宣播內容與核准者不符，臺中市政府於約談廣告託播者敬群國際有限公司（以下簡稱敬群公司）坦承廣告刊播內容與核准不符屬實後，以違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定，依同條例第30條第1 項規定，以99年12月22日府授衛藥字第0990372781號裁處書，對託播者即敬群公司裁處罰鍰新臺幣（下同）13萬5 千元。
２、被告認為原告播送前開違規廣告的行為，已違反衛星廣播電視法（以下簡稱衛廣法）第20條第1 項準用同法第17條第1款規定，依同法第37條第1 項第1 款規定，以100 年3 月14日通傳播字第10048008450 號裁處書（以下簡稱前處分），對原告裁處罰鍰40萬元，並應立即改正，依衛廣法相關規定製播節目與廣告，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3 日以上3 個月以下之停播處分。
３、原告不服前處分，循序提起行政訴訟，經本院100 年12月15日100 年度訴字第1354號判決，以被告作成之前處分所據被告100 年3 月11日第273 次分組委員會議決議之合議機關組織不合法，撤銷訴願決定及原處分。嗣被告依101 年6 月6日第488 次委員會議決議，以101 年6 月11日通傳播字第10148025640 號裁處書（以下簡稱原處分）重為處分，認為原告上開行為違反衛廣法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定，依同法第37條第1 項第1 款規定，對原告裁處罰鍰40萬元，並應立即改正，依衛廣法相關規定製播節目，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3 日以上3 個月以下之停播處分。原告復不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
１、化粧品衛生管理條例就涉及化粧品衛生管理事項，相較於其他法律，係居於特別法地位，是當特定事件涉及化粧品衛生管理事項時，應優先適用化粧品衛生管理條例，並專歸衛生主管機關管轄，方屬有權適法。依行政院衛生署95年4 月21日衛署藥字第0950009024號函釋，化粧品衛生管理條例第24條第1 項之規範主體包括傳播媒體，因此，原告宣播化粧品廣告之同一行為，分別該當化粧品衛生管理條例第24條第1項及衛廣法第20條第1 項準用第17條第1 款規定之要件，確已違反該等規定。本件裁罰係因化粧品廣告之宣播而生，涉及化粧品衛生管理事項，應優先適用化粧品衛生管理條例，並由衛生主管機關專責管轄，被告依衛廣法對原告為裁處，適用法律錯誤且管轄錯誤，原處分當然違法。
２、退步言，縱無特別法優先適用問題，化粧品衛生管理條例第
1 條已規定「依本條例之規定」，為行政罰法第1 條但書所稱之特別規定，而衛廣法並無相類特別規定之明文，依行政罰法第1 條但書規定，本件應適用化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定辦理，而裁處機關應為衛生主管機關。
３、食品衛生管理法、健康食品管理法、化粧品衛生管理條例及藥事法等衛生四法，對於傳播業者刊播違法廣告之處罰，均規定由衛生主管機關裁處。惟被告卻自行切割異其適用，針對食品衛生管理法、健康食品管理法及藥事法部分，有關傳播業者涉及廣告違規行為，皆認定屬衛生機關依衛生法規管轄裁處，從未有疑問或爭執，縱違規情形與本件適用之衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定相符，實務上未曾見被告針對刊播食品、健康食品或藥物廣告之傳播媒體進行裁處，被告立場顯然相互矛盾，難自圓其說。而全部法優於一部法原則，應該是指構成要件上，二法間具包括關係，但衛廣法第17條第1 款規定，內容是概括抽象之不具體規定，並非在化粧品管理條例第24條第1 項要件外，加具特殊構成要件要素，二者間無包括關係，無全部規定優於部分規定原則之適用。
４、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張：
１、原告經營之東森綜合台頻道於99年5 月27日、10月1 日、10月4 日至8 日、10月18日及19日播送「6D魔奏」、「EZ無齡肌淡斑修復精華」違規化粧品廣告，違反衛廣法第20條第1項準用第17條第1 款規定，違法情節列為普通等級，且2 年內曾因相同違法事證，經被告以98年10月30日通傳播字第09848042790 號、98年12月7 日通傳播字第09848047020 號及99年5 月21日通傳播字第09948020230 號裁處書裁罰3 次，依國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱處理要點）規定，考量違法情節、事業2 年內受裁處次數等事項，分別採計10分、9 分，計19分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，屬第2 級，對應衛廣法第37條罰鍰額度，裁罰40萬元，並經被告101 年6 月6 日第488 次委員會議決議。關於案件處理過程，被告已衡酌違法情節，對原告有利不利均予考量，原處分並無違誤。
２、化粧品衛生管理條例第24條第1 項適用標的限於化粧品廣告，而衛廣法第17條規範對象限於廣播電視事業有其適用，標的泛含違反法律強制或禁止規定。因化粧品衛生管理條例第24條第1 項之禁止規定已成為適用衛廣法第17條之構成要件內容，基於全部規定優於部分規定原則，應適用為全部規定之衛廣法第17條規定，在受處分人為傳播業者時，應優先適用「違反衛生相關法規處分作業流程」規定，違規託播業者，由地方衛生主管機關依化粧品衛生管理條例核處，被告續依地方衛生主管機關處分，核處傳播業者。況衛廣法第17條與為其構成要件之化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定之禁止規定，均有行政罰之處罰規定，二者為法條競合關係，依行政罰法第24條第1 項及第31條第2 項規定，由法定罰鍰額最高之主管機關從重處斷。本件被告對原告依衛廣法核處，並無違誤。
３、傳播業者播送之節目內容，違反法律強制或禁止規定時，被告應依廣電三法相關規定核處，惟如節目或廣告內容違反之法規本身有課予傳播業者義務及處罰之特別規定，此時傳播業者之播送行為，同時違反各該法規及廣電三法相關規定，構成法律適用上競合，為避免重複評價傳播業者之播送行為，應由各該法規之主管機關處罰傳播業者，如各該法規並無課予傳播業者義務及處罰之特別規定，此時傳播業者播送行為之處罰即應回歸適用廣電三法相關規定，由被告核處，始能達要求傳播業者審核刊播節目或廣告內容之立法目的。原告對系爭廣告播出之內容，應注意遵守衛生主管機關相關規定而未注意，任令廣告一再違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，應就違規行為負法律責任，被告審酌違法情節核處，並無不合。
４、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、按衛廣法第1 條規定：「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法。」第17條第 1款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一︰一、違反法律強制或禁止規定。……」第20條第1 項規定：「第17條、第18條第2 項、第3 項及第19條第2 項之規定，於廣告準用之。」第36條第5 款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰……五、違反第17條或第20條第1 項準用第17條規定者。……」第37條第1 項第1 款及第2 項規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰一、一年內經處罰二次，再有前
2 條各款情形之一者。……」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有前項第1 款情形者，並得對該頻道處以
3 日以上3 個月以下之停播處分。」又化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定：「化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。」足見，廣告的內容有化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定之情形，該廣告即違反法律之禁止規定，而衛星廣播電視事業就內容違反法律禁止規定之廣告，負有不得播送之行政法上義務，否則即應受罰。
２、又行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權準則，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。被告為違反通訊傳播相關法令事件取締及處分的主管機關，本件裁處時之被告以99年4 月16日通傳播字第09948014850 號令修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱罰鍰案件處理要點），對於違反衛廣法第37條案件，在法定裁罰金額範圍內，將違法等級分為10級，以評量積分決定等級，依等級不同而異其對應的罰鍰額度，並參以主管業務單位審酌違法案件相關情狀所為分數及罰鍰金額的建議，而評量積分係依違規情節或營運型態加以分類、區分普通、嚴重及非常嚴重程度訂定違法行為評量表，適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當罰鍰建議，提請委員會議審議。核係為利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性、技術性的規定，客觀合理，被告自得為援用為裁罰基準。
３、本件如事實概要欄所載之事實，有被告101 年6 月6 日第48
8 次委員會議紀錄、101 年6 月11日通傳播字第1014802564
0 號裁處書、臺中市政府99年12月22日府授衛藥字第0990372781號裁處書、「EZ無齡肌淡斑修復精華」、「6D魔奏」化粧品廣告清冊、行為評量表等附於原處分卷；被告100 年3月14日通傳播字第10048008450 號裁處書、行政院100 年6月17日院臺訴字第1000098771號決定書、本院100 年12 月15日100 年度訴字第1354號判決、最高行政法院101 年度裁字第650 號裁定等附於訴願決定卷，以及化粧品廣告申請核定表、違規廣告監控紀錄表等附於本院卷可稽，復為原告所不爭執，系爭廣告違反法律禁止規定之事實，應甚明確。再者，原告前因播送化粧品廣告，違反衛廣法第20條第1 項準用第17條第1 項規定，先後經被告裁處罰鍰乙節，有被告98年10月30日通傳播字第09848042790 號裁處書、98年12 月7日通傳播字第09848047020 號裁處書、99年5 月21日通傳播字第09948020230 號裁處書、行政處分明細表附於本院卷為憑。則被告就本件原告之違章行為，經提送101 年6 月6 日第488 次委員會決議，認為原告違反衛廣法第20條第1 項準用第17條第1 款規定，並衡酌原告違法情節及2 年內曾因相同違法事實，經裁罰3 次等考量事項，依衛廣法第37條第1項第1 款規定，於法定範圍內，對原告裁處罰鍰40萬元，並命限期改正之決定，洵然有據。
４、至原告表示其播送廣告內容違反法律強制或禁止規定之行為，雖同時違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項及衛廣法第20條第1 項準用第17條第1 款規定，惟應優先適用化粧品衛生管理條例，則有裁處權之主管機關為衛生主管機關，並非被告等語。經查：
⑴、法律是社會生活的規範，何種生活事實應被評價為具規範上
之意義，性質上屬立法之政策決定，化粧品衛生管理條例第24條第1 項規範的主體究何所指，應由立法政策及立法目的層面予以憑斷。
⑵、施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容
貌之化粧品，直接影響國民身體健康，化粧品衛生管理條例即是對於化粧品的管理依據，該條例除定義化粧品、標籤、仿單，及其管理範圍外，乃針對化粧品的輸入及販賣、製造、抽查及取締、罰則為規範。衡之該條例於立法院審議院會討論時，論及「為規定輸入、製造、販賣化粧品者，不得於傳播工具登載或宣播猥褻，有傷風化或虛偽誇大之廣告，此項管理自屬允當。惟化粧品以具有化粧之效用為主，亦有並未含有醫療作用者，而含有醫療或毒劇藥品之化粧品，……則不僅不當登載或宣播猥褻，有傷風化或虛偽誇大之廣告，其所有文字、書面或言詞，應於事前申請核准。爰予修正為：『含有醫療或毒劇藥品之化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。』……」（見立法院公報第六十一卷第九十二期院會紀錄），並酌以對違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項或第2 項規定之情節重大或再次違反者，依同條例第30條第1 項後段，得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照之規定。再觀察違反化粧品衛生管理條例第24條規定，而依同條例第30條第1 項裁處時，該30條第1 項之罰鍰額度原係銀元1 千元以下，74年5 月27 日修正調高為銀元4 千元以下，再於80年5 月27日修正調高為新臺幣5 萬元以下，80年5 月27日當時的修正理由即係：「
一、將第27條、第29條、第30條之罰鍰部分，全部修正為新臺幣。二、其之所以提高罰金、罰鍰之數額，主要目的是希望藉此遏止廠商之不法行為，使法律之訂定更有效力，若依現行法有關罰金、罰鍰之規定，不法之廠商甚至不必負任何刑責，一些不法廠商可以將罰金、罰鍰計入成本中，對於消費者之權益實為極大損害，故予以修正。」等情。可知，傳播業者並非化粧品衛生管理條例第24條第1 項之規範主體。
⑶、從而，本件原告播送內容違反法律禁止規定之廣告的行為，
雖明確如前述，惟並不該當化粧品衛生管理條例第30條第1項之構成要件。被告以原告違反衛廣法第20條第1 項準用第17條第1 款規定，依衛廣法第37條第1 項第1 款規定，對原告裁處罰鍰並命限期改正之決定，於法應屬有據。原告主張本件應優先適用化粧品衛生管理條例，並由化粧品衛生管理條例之衛生主管機關核處，實無可採。
六、綜上，原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 20 日
書記官 陳清容