臺北高等行政法院判決
102年度訴字第46號102年4月24日辯論終結原 告 葛小璇訴訟代理人 鄭懷君 律師
許玉娟 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 黃姬棻
徐詩航上列當事人間級俸事件，原告不服教育部中華民國101 年11月8日臺訴字第0000000000A 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告於民國97年8 月1 日，應桃園縣97學年度國中教師公開
甄試，經錄取於桃園縣立○○高級中學附設國中部（下稱○○高中）擔任專任教師，自薪額新臺幣（下同）245 元起敘；嗣被告以97年8 月25日府人任字第0970272817號敘薪通知書，採計原告94年8 月29日至95年7 月3 日、95年8 月18日至96年7 月31日、96年8 月1 日至97年7 月31日職前年資3年，提敘3 級，核定原告薪額290 元，自00年0 月0 日生效，另於該函敘明：原告於88年8 月1 日至89年7 月31日（下稱系爭期間）擔任桃園縣私立○○高級中學（下稱私立○○高中）代理教師之職前年資，請檢附聘書、敘薪通知書後，再辦理提敘薪級。
㈡○○高中嗣於101 年6 月1 日以○高人字第1010004532號敘
薪請示單，檢附原告私立○○高中聘書等證明文件，請被告採計原告系爭期間之代理教師職前年資，重新核敘薪額為37
0 元，經被告以101 年7 月24日府人力字第1010178962號函（下稱原處分）回復○○高中及原告，否准原告採計系爭期間之職前年資，理由略以：依教育部98年5 月7 日台人㈠字第000000 0000A號函釋（下稱98年5 月7 日函）意旨，教育部82年2 月13日台（82）人字第07291 號函（下稱82年2 月
13 日 函）所稱長期代課（理）教師年資得於本職最高薪範圍內提敘薪級，應係指中小學兼任代課及代理教師聘任辦法（下稱聘任辦法）之代理教師，亦即以該段年資是否係以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務為判準。又自97年11月25日起，公立中小學教師採計86年6 月
4 日聘任辦法發布後之公私立中小學代理教師年資，仍得依教育部82年2 月13日函採計提敘薪級，惟86年6 月4 日以後所任支領鐘點費之代課教師年資無法採計。經私立○○高中依被告之查詢函復結果，原告於87學年度、88學年度每週教學總時數各為24小時、20小時，兩學年度全部時間在該校代課，其待遇係支領鐘點費；而所稱全部時間，係指受聘授課時間到校授課。據此，原告於系爭期間擔任私立○○高中代課鐘點教師之年資，尚不得採計提敘。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：伊於86至89學年度任職私立○○高中期間，該校並未硬性規定伊之到校時間，薪資亦係針對伊排課之時數發放。伊於系爭期間，任職形式雖由代理教師改為代課教師，然實質上均從事代理教師之工作。況聘任辦法並未以支領鐘點費與否作為代理教師與代課教師之區分方式，且教育部直至作成97年11月25日台人㈠字第0970222488號函（下稱97年
11 月25 日函釋）前，向來皆依其先前所為82年2 月13日函釋意旨，辦理代理、代課教師之年資提敘薪級事宜，並未限制代課教師不得申請提敘，且教育部82年2 月13日函並未預先定有施行期間，亦無任何因情事變遷而應停止或變更適用之情形，伊對該函之信賴復無何不值得保護之情形，詎教育部97 年11 月25日函在無法律或法律明確授權之法規命令為依據之情況下，竟以聘任辦法於86年6 月4 日發布後，就代理教師及代課教師已分別定義為由，不當限縮86年6 月4 日後支領鐘點費之代課教師年資提敘薪級之權利，致伊之財產權因而受損，亦未採取任何合理之補救措施，有悖於司法院釋字第443 號解釋揭櫫之法律保留原則，及司法院釋字第
525 號解釋揭示之信賴保護原則，復無正當理由對代課教師與代理教師為差別待遇，另違反平等原則，為此提起本件訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分；被告應作成採計原告於私立○○高中88學年度（即系爭期間）專任代課教師年資之敘薪處分。
三、被告抗辯：依司法院釋字第707 號解釋意旨，教師之待遇制度，在相關法律尚未制定完成前，被告仍應依據教育部原頒訂之法令及相關函釋規定辦理敘薪事宜，故被告依據教育部98年5 月7 日及97年11月25日函釋意旨所作原處分，與法律保留原則並無違背。又被告對於公立中小學教師職前年資之採計與否，向來依聘任辦法第2 條第1 項、第9 條規定及教育部98年5 月7 日函釋意旨，即教師是否以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者為準，從未採計代課鐘點教師年資提敘薪級，原告於系爭期間支領鐘點費之代課教師年資，與前引聘任辦法條文、教育部82年2 月13日及98年5 月7 日函釋意旨均不相符，自不得採計提敘；況被告於97年8 月25日對原告所發敘薪通知書，並未說明原告系爭期間之職前年資得採計提敘薪級，故原告欠缺信賴保護基礎，原處分並未違反信賴保護原則。另原告有無參加其他研習相關活動，並非被告敘薪與否之判斷因素，原告授課以外所兼派業務，則屬其與私立○○高中合意之約定或協議事項，非屬相關法令所定得採計提敘年資之要件，故原處分亦與行政程序法第6 條所定之平等原則無違，是原告之訴為無理由等語，並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有被告97年8 月25日府人任字第0970272817號敘薪通知書、○○高中101 年6 月1 日○高人字第1010004532號敘薪請示單、原處分書及訴願決定書，附原處分卷第1 、2 、9 頁及本院卷第16至19頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告以原處分否准原告申請採計系爭期間在私立○○高中擔任代課教師之職前年資辦理提敘薪級，有無違法？經查：
㈠首按教育部於93年12月22日修正發布並施行之公立學校教職
員敘薪辦法（下稱93年修正公立學校教職員敘薪辦法）第2條規定：「教職員薪額分為36級，其計敘標準，分別依所附教職員敘薪標準表附表㈠及各級學校教職員薪級表（附表㈡、㈢、㈣、㈤、㈥）暨其所附說明辦理之。」同條所附公立學校教職員敘薪標準表說明第4 點規定：「教職員依其學歷核計起支薪級，並按服務年資，每滿1 年，提敘1 級，但受本職最高薪級之限制。」又同敘薪辦法第4 條規定：「新任教職員應於到職後1 個月內，填具履歷表，檢齊學經歷證件（包括到職聘書或派令，教師須檢送教師資格登記檢定證件）送由學校辦理敘薪手續。」第8 條之1 第1 項規定：「教職員有未經採計提敘之職前年資，與現職職務等級相當且服務成績優良者，得在本職最高年功薪範圍內按年採計提敘薪級。」㈡次按教育部82年2 月13日函釋意旨，認公立國民中小學教師
曾任公立國民中小學長期代課（理）教師年資，合於下列各款規定者，得於本職最高薪範圍內，每滿1 年提敘1 級支薪；惟是項年資不得與他項年資併計提敘薪級：一、擔任公立國民中小學代課（理）教師係經主管教育行政機關公開甄選合格進用，或主管教育行政機關當年度未辦理甄選，係由學校自行遴用，並報經主管教育行政機關核定或核備有案者。
二、其代課（理）期間連續1 學年或未連續1 學年，惟每次代課（理）在3 個月以上，經累計積滿1 年者。三、其代課（理）期間服務成績優良，並經原服務學校出具證明文件者。嗣教育部於86年6 月4 日發布施行聘任辦法，其第2 條：
「本辦法所稱兼任、代課及代理教師，定義如下：…二、代課教師：係指以部分時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者。三、代理教師：係指以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者。」及第9條第1 項：「兼任、代課及代理教師之待遇規定如下：一、兼任及代課教師待遇以鐘點費支給。二、代理教師待遇分本薪、加給及獎金三種。」等規定，就代課教師及代理教師之工作性質與待遇分別予以明確規定，其後再發布98年5 月7 日函，說明：「依教育部97年11月25日…函釋：『…查本部86年6 月4 日台（86）參字第86037905號令發布中小學兼任代課及代理教師聘任辦法後，代理教師與代課教師已有明確定義及區分，並衡諸歷來敘薪相關函釋意旨，有關上開本部82年2 月13日…函所指長期代課（理）年資，應係中小學兼任代課及代理教師聘任辦法之代理教師，亦即以該段年資是否係以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者為其判準。』有關公立中小學教師採計職前曾任公私立中小學代課（理）教師年資，向依本部82年2 月13日…函辦理，惟本部97年11月25日…函釋後，為避免爭議，補充規定如下：㈠教育部97年11月25日…函僅適用函釋後審定生效之敘薪案。…㈢自97年11月25日起，公立中小學教師採計86年6 月4 日中小學兼任代課及代理教師聘任辦法發布後之公私立中小學代理教師年資，仍得依教育部82年2 月13日…函採計提敘薪級，惟86年6 月4 日後所任支領鐘點費之代課教師年資已無法提敘。」準此以觀，公立學校教職員之職前年資，如係於86年6 月4 日聘任辦法發布施行後，在公私立中小學擔任支領鐘點費之代課教師年資者，自97年11月25日之後，即不得採計提敘薪級。
㈢經查，原告參加桃園縣97學年度國中教師公開甄試，經錄取
為○○高中專任教師，被告以其取得碩士學位，按薪額245元起敘，並採計94年8 月29日至95年7 月3 日、95年8 月18日至96年7月31日、96年8月1日至97年7月31日職前年資3年，提敘3 級，核定薪額290 元，至原告於系爭期間任職私立○○高中之職前年資，因原告未檢送證明文件，無法採計，並請原告檢送聘書、敘薪通知書後再行辦理提敘等情，有被告97年8 月25日府人任字第0970272817號敘薪通知書在卷足憑。原告嗣後補具私立○○高中聘書證明，經由○○高中於
101 年6 月1 日再向被告申請採計系爭期間之職前年資及提敘薪級，被告則先後於101 年6 月7 日及同年7 月6 日，向私立○○高中函詢原告於系爭期間在該校係全部時間抑或部分時間擔任編制內教師因差假或其他原因所遺課務之代課教師？及原告系爭期間之待遇，係支領鐘點費或月薪報酬？經私立○○高中分別於101 年6 月14日及同年7 月19日函覆略以：原告在該校88學年度（即系爭期間）每週教學總時數為20小時（按應為24小時，參見訴願卷第34頁所附教職員一覽表），該年度全部時間在該校代課，其待遇係支領鐘點費；所稱全部時間，係指受聘之授課時間到校授課等語，另有○○高中101 年6 月1 日○高人字第1010004532號敘薪請示單、被告101 年6 月7 日府人力字第1010136189號函及同年7月6 日府人力字第1010162915號函、私立○○高中101 年6月14日○中人字第1010002434號函及同年7 月19日○中人字第1010002876號函、88學年度第一學期教職員一覽表及88年
9 月份教職員工薪津明細表，附原處分卷第2 至4 、6 至8頁及訴願卷第34頁可稽。是原告於系爭期間僅在受聘之授課時間到私立○○高中授課，每週教學總時數24小時，自非以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務，且其待遇係支領鐘點費，而非領取本薪、加給及獎金，故其性質應屬聘任辦法第2 條第2 款所定代課教師，而非同條第3 款所稱之代理教師；且原告經由○○高中於101 年6 月
1 日向被告申請採計系爭期間之職前年資及提敘薪級時，已在97年11月25日之後，依前揭教育部98年5 月7 日函釋及其內容援引之教育部97年11月25日函釋意旨，該段在86年6 月
4 日聘任辦法發布施行後支領鐘點費之代課教師年資，已無法提敘薪級，則被告以原處分否准原告所請，經核尚無違誤。
㈣原告雖主張教育部98年5 月7 日及97年11月25日函釋，認86
年6 月4 日以後支領鐘點費之代課教師年資無法採計提敘薪級，違反司法院釋字第443 號解釋揭櫫之法律保留原則，及司法院釋字第525 號解釋揭示之信賴保護原則，復與平等原則有悖，原處分援引該2 函釋意旨，駁回原告以系爭期間之職前年資提敘薪級之申請，自屬違法云云，惟查：
⒈按「基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人
民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第443 號、第614 號、第658 號解釋參照）。教育為國家社會發展之根基，教師肩負為國家造育人才之任務，其執行教育工作之良窳，攸關教育成敗至鉅，並間接影響人民之受教權。為使教師安心致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障。憲法第165 條即規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。教師待遇之高低，包括其敘薪核計，關係教師生活之保障，除屬憲法第15條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項。是有關教師之待遇事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許。…惟上開教師之待遇制度，以法律明文或法律明確授權之命令加以規定，需相當期間妥為規劃，相關機關應於本解釋公布之日起3 年內，依本解釋意旨，制定上開教師待遇相關法律，以完成上開教師待遇之法制化，屆期未完成制定者，系爭辦法（按即93年修正公立學校教職員敘薪辦法及其附表與所附說明），關於上開教師部分之規定，失其效力。」為司法院101 年12月28日公布之釋字第707 號解釋理由闡釋甚明。準此，教師之敘薪核計事項，因關係教師生活之保障，屬涉及公共利益之重大事項，本應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始合於憲法規定，前揭司法院釋字第707 號解釋，因而要求立法者及教育主管機關，應於該號解釋公布之日起3 年內（即104 年12月28日前），完成教師待遇制度之法制化；惟在教師待遇法律制定以前，不能無適當之規範，主管機關教育部遂訂定公立學校教職員敘薪辦法及依職權作成上述解釋性函令，作為辦理薪級核敘之依據，此乃為保障教師權利義務而設，就法律保留之審查，應採取容許之態度，而認其繼續有效。次查，提敘薪級制度之設計，旨在提供教師於依法任用之後，對其未具教師任用資格前之職前年資，於符合一定條件下酌予核計為教師年資之優惠措施，本質上係屬授予利益之規定，依司法院釋字第
443 號解釋理由揭示之層級化法律保留原則體系，此種關於給付行政之措施，應屬低密度法律保留規範，為主管機關之教育部於審酌政府財力負擔及社會發展等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧公立學校教職員之實質權益保障，於政府資源有限之情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍為必要之限制，以期有限之資源發揮最大之效益。參諸公務人員俸給法施行細則第17條第1 項：「公務人員曾任下列年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核）合於或比照合於公務人員考績法晉敘俸級之規定，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止…。」及公務員任用法第16條：「高等考試或相當高等考試以上之特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，除依法令限制不得轉調者外，於相互轉任性質程度相當職務時，得依規定採計提敘官、職等級；其辦法由考試院定之。」等規定，足見按年提敘俸給或官職等級，須符合「職等相當」及「性質相近」之要件，此為人事法規通用之原則，是則93年公立學校教職員敘薪辦法第8 條之1第1 項所定公立學校教職員以未經採計提敘之職前年資提敘薪級，亦應符合「職等相當」及「性質相近」之要件。而聘任辦法第2 條第2 款所稱之代課教師，係指以部分時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者，故僅須於受聘之授課時間到校授課即可，此與同條第3 款所定代理教師，係以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務，即須於受聘時間全程於學校服務，擔任該被代理教師所遺課務，包括導師工作或其他行政業務者，在學校工作之時間及所從事工作之種類與內容，均有明顯區別，且二者相較之下，代理教師與取得教師任用資格之公立學校專任教師之性質相似程度，顯然高於代課教師，教育部鑑於聘任辦法已將代課教師與代理教師明確區分，故發布97年11月25日及98年5 月7 日函釋，規定公立中小學教師於聘任辦法發布後所任代課教師職前年資，無法採計提敘薪級，俾教師職前年資提敘薪級制度合於上開人事法規之原則，核屬其政策形成之自由空間，於法尚無不合，原告指稱教育部上述2 函釋違反司法院釋字第443 號解釋闡述之法律保留原則，並非可採。
⒉次按行政法所稱之平等原則，並非指絕對、機械之形式上平
等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言，如事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許（行政程序法第6 條及司法院釋字第59
6 號解釋意旨參照）。代課教師與代理教師對學校提供服務之時間及工作內容既有前述顯著差異，且依聘任辦法第9條第1 項第1 、2 款規定，二者之待遇亦屬不同（代課教師係支領鐘點費，代理教師之待遇則分本薪、加給及獎金3 種），是教育部98年5 月7 日及97年11月25日函釋認公立中小學教師於聘任辦法發布後所任代理教師職前年資可提敘薪級，代課教師職前年資則否，乃基於二者本質之不同所為合理之個別處理，與平等原則並無違背，原告主張教育部上述2 函釋有違平等原則云云，亦無足取。
⒊再按司法院釋字第525 號解釋，旨在闡釋信賴保護原則於行
政法規（如解釋性、裁量性之行政規則）廢止或變更時亦有適用，即行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護；至非屬行政法規規範對象之人，該法規之存續並不構成其信賴之基礎，自無主張信賴保護之餘地。經查，教育部82年
2 月13日函釋意旨，係認公立國民中小學教師曾任「公立國民中小學」長期代課（理）教師年資，合於該函說明二所列
3 款條件者，得於本職最高薪範圍內，每滿1 年提敘1 級支薪，此觀原處分卷第20、21頁所附該函釋全文即明。而原告於系爭期間係於「私立○○高中」擔任代課教師，故與前揭教育部82年2 月13日函釋所定公立國民中小學教師得以提敘薪級之職前年資，須為擔任公立國民中小學代課（理）教師年資者，並非相符，是以該教育部82年2 月13日函釋，無從作為原告信賴其於系爭期間在私立○○高中擔任代課教師之年資，得被採計提敘薪級之法規基礎，原告主張教育部嗣以98年5 月7 日及97年11月25日函釋，停止適用上開82年2 月13日函，違反司法院釋字第525 號解釋揭示之信賴保護原則云云，仍難採憑。
㈤原告復主張：其於系爭期間雖經私立○○高中以代課教師之
名義聘用，惟實質上仍屬代理教師，故該段期間之職前年資自得採計提敘薪級云云。然原告於系爭期間在私立○○高中每週教學總時數為24小時，於受聘之授課時間到校授課，且係支領鐘點費等情，有上述私立○○高中回覆被告之函文、教職員一覽表及教職員工薪津明細表附原處分卷及訴願卷足憑。故原告於系爭期間在私立○○高中所任職務及所受待遇，與聘任辦法第2 條第2 款及第9 條第1 項第1 款關於代課教師之規定悉相符合，其於系爭期間係擔任代課教師，要無疑義；至原告在系爭期間，如有於受聘授課時間以外，到校參加與教學、行政有關之研習或其他活動，僅屬其履行身為代課教師，依聘任辦法第8 條規定所負義務，對其在系爭期間係受聘擔任代課教師而非代理教師，該段年資於其101 年
6 月1 日提出申請時，依教育部98年5 月7 日及97年11月25日函釋意旨，已不得採計提敘薪級之結果，不生任何影響，是原告稱其於系爭期間實質上係擔任代理教師云云，無從據為對其有利之認定，無足採取，其聲請通知與其同於86至89學年度在私立○○高中擔任代理與代課教師之人到庭，證明其於系爭期間雖以代課老師名義受聘，惟所服勞務與代理教師無異，經核亦無必要，附此敘明。
六、綜上所述，原告於系爭期間在私立○○高中擔任代課教師之年資，依教育部98年5 月7 日函釋意旨，自97年11月25日後，已不得採計提敘薪級，故被告以原處分否准原告於101 年
6 月1 日所提採計系爭期間之職前年資提敘薪級之申請，並無違法，復審決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，另求為判決被告應作成採計原告於系爭期間在私立○○高中擔任代課教師年資之敘薪處分，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 5 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 5 月 15 日
書記官 李建德