臺北高等行政法院判決
102年度訴字第461號102年8月1日辯論終結原 告 林曉成被 告 新北市政府農業局代 表 人 廖榮清（局長）住同上訴訟代理人 周志鴻上列當事人間水土保持法事件，原告不服新北市政府中華民國10
2 年3 月4 日北府訴決字第1013007051號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為坐落新北市○○區○○段塗潭小段274-6 地號土地（下稱系爭土地）之所有權人，於民國101 年8 月20日具文向被告檢舉訴外人華固建設股份有限公司（下稱華固公司）未依法申請核發土地保持施工可證，擅自於其所有之土地上開挖埋設共同管線涵管等，有妨害水土保持，請依法取締並勒令停工、恢復原狀。經被告以101 年10月29日北農山字第1012810617號函復（下稱系爭函）原告略以：系爭土地為計畫道路，於71年雜照時已開闢完成，倘開發行為有開挖埋管而破壞既有道路公共設施，於申請使用執照時，將要求開發單位修復完成後，始得核發使用執照。系爭土地所埋設管線為電力、電信、自來水、衛生下水道等，業經台灣電力公司台北南區營業處自備屋內線路設計圖審查結果（受理號碼：100- 419、100 -421）、台北自來水事業處101 年4 月13日北市水技字第10130595400 號函、中華民國電機技師公會全國聯合會100 年10月31日TP200 字第0375-1號函、新北市政府水利局100 年12月16日北水字第1001716240號函同意施設在案。依行政院農業委員會97年6 月25日農授水保字第0971851111號函略以「於山坡地範圍內從事點狀或線狀公用事業設施之行為，如未涉及基礎管線位置外之其他開挖整地，且未闢建施工便道，則無水土保持法第12條之適用」，惟仍請做好水土保持處理與維護等語。嗣原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）人民向主管機關檢舉他人有違法行為，並請求加以排除或導正，而未予處理，或函稱被檢舉人並無違法行為，檢舉人得否提起訴訟，以示不服，則端視所檢舉違反之法令或其他相關法令，是否賦予檢舉人有向國家請求對被檢舉人為一定作為之公法上權利或說該法令所保護之利益是否及於檢舉人權利或法律上利益。換言之，有關政府機關行政怠惰反射利益者不得提起行政救濟，若符合法令條件而可得特定之人直接利益受損得提起行政救濟。查原告係系爭土地之所有權人，自屬特定人，而認系爭土地因被告行政怠惰或違法致權利直接受損，自得提起行政救濟當無疑義。爰依民法第773 條「土地所有權除法令有限制外，於其行使有利益範圍內，及於土地之上下……」，第765 條「所有人於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物並排除他人之干涉」。
（二）水土保持法之立法旨意，凡經規劃水土保持區範圍內所有公、私有土地，無論農業或非農業經營、使用行為，皆責成水土保持義務人實施水土保持之處理與維護，並接受水土保持主管機關的監督與管理，法並授予舉發人之檢舉獎勵制度。準此，華固公司無法律上原因占用原告所有系爭土地，造成財產的損失與權益受損，政府應該保障人民的權益有所作為。且系爭土地既位於水土保持區範圍內，被告自應依法定權責監督管理，判定有無違反水土保持案件，依法查報、制止、取締。簡言之，原告係依水土保持法第4 條規定，以水土保持義務人身份就華固公司違反水土保持法第12條規定之情事，提起本件「課以義務」行政訴訟。參酌司法院釋字第423 號、469 號解釋意旨，原告係為受公法拘束之水土保持義務人，私有財產受公法權益侵害之特定人，更有權利提起本案訴訟。
（三）系爭土地為公共設施保留，○○○區○道路用地，所以基於公平，一定要依都市計畫法第51條、79條之規定，並依水土保持法第4 條、12條、32條、36條之規定，原告是要受限制使用拘束的人。又雖於都市計畫前私闢私設通道，且為獨立山頭，其內無任何住家或水、電、污水下水道等公用設施或曾經指定建築線之現有巷道，屬尚未開發之處女地，華固公司於該地區辦理新社區開發，且兩造地之前予皆同一地主，系爭地既無外力侵入地主自不會去干涉，如有侵害地主自會本於所有權排除侵害，被告認定71年雜項建造完成即為「既有道路」，其理由過於牽強。
（四）被告以系爭函認華固公司於系爭土地上施作工作，符合農委會釋令之公用事業設施等語，原告既為特定人就所有私權保護提出舉發，如何不是行政處分？被告縱容財團華固公司於公共設施保留地開挖埋設私有管線，原告本於權益的維護提出檢舉，並舉證上開工作物既非承攬公共事業機構工程，亦即訴外人亦非公用事業機構，被告所作處分違法，原告為何不能提起訴願？退一步言，系爭土地既經被告認定為既有道路，依法令限制僅不能妨害通行，至於地下開挖埋管，基於私權的管理與保護仍屬原告所有，被告之處分侵害特定人特定權益即屬違法。
（五）水土保持法第4 條及第13條第1 項規定所稱土地之經營人、使用人，雖未明文規定僅限於合法之土地之經營人、使用人，然若對該土地並無合法之經營權或使用權，就該土地自無實施水土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是上開規定所指之水土保持義務人，除土地所有人外，應僅限於合法之土地經營人、使用人而不及於非法經營、使用土地之人。又水土保持法第32條至36條規定，乃土地所有權人公法上之義務與責任，若違反則有遭刑罰與行政罰之虞。
（六）綜上所述，原告發現訴外人華固公司既未經原告同意，亦未合法擬具水土保持計劃書經被告同意後施工，惟被告竟與訴外人華固公司私相授受，不依水土保持法、新北市山坡地保育利用管理查報取締要點、新北市政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準等相關法令規章依法取締、勒令停工，反誤指原告所有系爭地為既有道路訴外人華固公司違章工作物為公共事業設施，被告行政怠惰與違法情勢明顯。另參內政部營建署98年8 月3 日台內營字第0980808015號釋令，系爭土地為未開築公共設施的處女地，長期忍受特別犧牲的義務，何況為訴外人之私益。準此，原告權益受損，係因被告不依法行政、不實施水土保持監督與管理所致，本案並非單純的私法糾紛，其間更有公法爭端。爰依都市計畫法第51條及水土保持法第4 條規定，聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應協同華固公司將原告所○○○區○○段塗潭小段274-6 地號上下工作物全部拆除，恢復原狀。
四、被告則以：查原告主張華固公司於其所有土地，未經政府主管機關核准即予開挖整平埋設共同管線涵管等工作物，向被告舉發，請求拆除工作物、恢復原狀等語。惟經被告101 年10月18日會同經濟部水利署臺北水源特區監管理局現場會勘表示：「本案為計畫道路，於71年雜照時已開關完成。倘開發行為有開挖埋管而破壞既有道路公共設施，於申請使用執照時，將要求開發單位修復完成後，始得核發使用執照。」，系爭計畫道路既已於71年雜照時已開關完成，現僅開挖埋管行為，符合行政院農業委員會97年6 月25日農技水保字第0971851111號函規定，無需擬具水土保持計畫送核。另計畫道路外之2案水土保持計畫（第1 次變更設計）（含計畫道路外之水溝）係經新北市政府100 年8 月29日北府農山字第1001149111號函及102 年1 月7 日北府農山字第1013220087號函核定在案，故被告系爭函並無不當。另依訴願決定略以，被告所為函覆，係將檢舉調查結果函知原告，其內容為單純的事實敘述或法令理由之說明，並未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，應屬觀念通知，而非行政處分。華固公司於原告之土地開挖埋設管線，涉及私權爭議，應另循司法途徑救濟，並予敘明等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第5 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。所謂「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據。參照司法院釋字第469 號解釋所揭示的保護規範理論，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該個人可以「依法申請」，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權；如解釋的結果，認定該當法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據。故人民向主管機關檢舉他人有違法行為，並請求加以排除或導正，而主管機關未予處理，或函稱被檢舉人並無違法行為，檢舉人得否提起行政訴訟，以示不服，則端視所檢舉違反之法令或其他相關法令，是否賦與檢舉人有向國家請求對被檢舉人為一定作為之公法上權利，或該法令所保護之法益是否及於檢舉人權利或法律上利益而定。如法令未賦與檢舉人就其檢舉事項有向國家請求對被檢舉人為一定作為之權利，而只是基於公益，授權主管機關得對違規行為人作成一定的負擔處分者，檢舉人之個人權益即不在其保護範圍，其檢舉僅是促使主管機關發動職權，從而主管機關之作為與否，尚難謂對檢舉人之權益造成何種損害，其亦無請求行政機關為一定行政行為之公法請求權存在。
（二）經查，原告主張依水土保持法第4 條等規定，以水土保持義務人身分就華固公司違反水土保持法第12條規定之情事，提起本件課予義務訴訟。惟水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8 條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……。」第12條規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一……。」復參酌同法第1 條第1 項規定：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」可知水土保持法係為公共利益及一般國民福祉而立，前揭規定係課予水土保持義務人，於有法律規定之相關情形時，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，且應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。
（三）原告另主張之都市計畫法第51條，乃有關公共設施保留地之使用限制之規定；同法第79條則係授權主管機關對於違反都市計畫相關規定之土地或建築物所有權人、使用人或管理人，得裁處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之規定，尚非賦予原告得為上開請求之公法上依據。至原告另援引之新北市山坡地保育利用管理查報取締要點、新北市政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準、新北市○○道管理規則等等，經核亦均非賦予原告得為上開請求之公法上依據。又民法第765 條、第773 條乃關於土地所有權人之內容及範圍等規定，顯非公法上之請求權依據，無待再述。
（四）況系爭土地係因訴外人華固公司於原告所有之土地上開挖埋設共同管線涵管，遭原告提出檢舉，經相關單位現場會勘後，認系爭土地為計畫道路，於71年雜照時已開闢完成，倘開發行為有開挖埋管而破壞既有道路公共設施，於申請使用執照時，將要求開發單位修復完成後，始得核發使用執照；又經華固公司表示，所埋設管線為電力、電信、自來水、衛生下水道等，業經台灣電力公司台北南區營業處自備屋內線路設計圖審查結果（受理號碼：100-419 、100-421 ）、台北自來水事業處101 年4 月13日北市水技字第10130595400 號函、中華民國電機技師公會全國聯合會100 年10月31日TP 200字第0375-1號函、新北市政府水利局100 年12月16日北水字第1001716240號函同意施設在案等語，有上開會〈議〉勘紀錄、相關函文影本及現場照片等在卷可稽。被告以系爭道路既已於71年雜照時開闢完成，現僅開挖埋管，自無需擬具水土保持計畫，而以系爭函復原告，經核亦無違誤。
六、綜上所述，原告提起本件訴訟，請求判決如聲明所示，於法即屬無據，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，均附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 劉穎怡法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 8 月 22 日
書記官 樓琬蓉