臺北高等行政法院判決
102年度訴字第463號102年11月28日辯論終結原 告 臺灣糖業股份有限公司代 表 人 陳昭義（董事長）訴訟代理人 陳岳瑜 律師複 代理人 魏志霖 律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 劉和然（局長）住同上訴訟代理人 張訓嘉 律師
張喬婷 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國102 年2 月5 日北府訴決字第1012959276號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，原告之代表人為胡懋麟，嗣於訴訟中變更為陳昭義，茲據原告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告所有坐落新北市瑞芳區（改制前臺北縣○○鎮○○○○段4 、4 之1 、6 、20、20之1 、20之9 、20之12、20之17、20之18、20之20、20之25、21、22、22之1、22之2 、22之3 、22之4 、23、24、24之1 、25、26、27之1 、27之2 、27之3 、27之9 地號等26筆土地之濂洞煉銅廠（下或稱系爭廠區），原係臺灣金屬礦業股份有限公司（下稱臺金公司）所有，且於民國60年至65年間在系爭廠區興建3 條排放廢煙之煙道（下稱系爭廢煙道）。原告於80年3月31日經行政院核定合併臺金公司，原告為存續公司，概括承受臺金公司之權利義務。嗣該址土地經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四期調查計畫（下稱系爭調查計畫）」調查結果，發現其土壤中重金屬砷、銅、汞、總石油碳氫化合物及多氯聯苯超過土壤污染管制標準，經被告以99年3 月26日北環水字第0990017708號公告（下稱被告99年3 月26日公告）及99年4 月9 日北環水字第0990028943號修正公告（下稱被告99年4 月9 日修正公告；訴願決定誤繕為99年4 月26日北環水字第0990017708號修正公告），公告該址土地為土壤、地下水污染控制場址並劃定土壤、地下水污染管制區（下稱系爭污染場址），並以99年10月18日北環水字第0990087209號函（下稱被告99年10月18日函）認定原告為污染行為人，惟原告對被告99年10月18日函不服，先後向被告提出99年10月27日安環字第0990009993號函（下稱原告99年10月27日函）、99年11月22日安環字第0990010671號函（下稱原告99年11月22日函），多次表示其非污染行為人，並申請被告再行審慎處理，被告遂函請經濟部國營事業委員會（下稱國營會）協助辦理，國營會於100 年2 月21日召開「原臺金公司濂洞煉銅廠及其所屬3 條廢煙道土壤及地下水污染行為人釐清會議（下稱釐清會議）」，認定原告係與臺金公司合併後之存續公司，應概括繼受臺金公司法律上之權利義務，故被告以100 年10月26日北環水字第1001264784號函（下稱原處分）認定原告為污染行為人，並以100 年11月2 日北環水字第1001561115號函（下稱被告100 年11月2 日函）告知原告應依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第1 項及同法施行細則第14條規定提出污染控制計畫書。原告不服，提起本件訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原處分雖未依行政程序第96條第1 項第6 款表明為行政處
分及救濟之教示，且未有後續之行為，惟具有增加被告99年10月18日函所未有之理由，依最高行政法院100 年度判字第2165號判決意旨，係屬第二次裁決，實質上為另一行政處分。至於被告99年10月18日函僅為國營會與新北市政府間行文之事實，並以副本之方式通知原告，並無對外發生法律效果，故非屬行政處分，合先敘明。
㈡臺金公司於60年至65年間於濂洞煉銅廠興建系爭廢煙道，
71年間濂洞煉銅廠已停止運轉。73年3 月21日臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）與臺金公司簽訂委辦協議書，代管臺金公司之煉銅業務，並於75年6 月辦理系爭廢煙道報廢手續，經審計部75年6 月16日核准報廢在案。嗣臺金公司奉命於78年1 月14日與臺電公司訂立買賣契約，將煉銅業務一併轉讓予臺電公司。系爭廢煙道之其中118 公尺部分，位在臺電公司受讓之濂洞煉銅廠土地上，其餘部分則在其他國有土地上。原處分稱依被告99年10月18日函及國營會100 年2 月21日釐清會議記錄結論相關見解對照表（下稱對照表）第5 點，原告應概括繼受臺金公司於法律上權利義務；然上開文件及原處分皆未說明系爭廢煙道係於何時破裂，及如何破裂、擴散，致其他土壤造成污染，僅以臺電公司因有代管之事實，其說法較具可信度等情，以不確定的事實認定原告應繼受臺金公司之權利義務，顯有違誤。
㈢依最高行政法院判決100 年度判字第816 號判決、99年度
判字第478 號判決意旨，污染之發生如有應負責之行為人（行為責任人），或土地關係人（狀態責任人），則各該行為人或土地關係人本應負污染之清除責任，尤其污染行為人應負終局之清除責任。又依最高行政法院93年度判字第1480號判決意旨，臺金公司結束煉銅業務後，主管機關即命臺電公司承接煉銅廠之相關設備及處置，故最高行政法院認定臺電公司應為相關廢棄物之清理義務人，亦等同認定應由臺電公司負責處理系爭廢煙道及廠房之污染；然臺電公司接管該煉銅廠設備（含系爭廢煙道）顯未妥善管理及積極防治，致使系爭廢煙道20多年來之荒廢而產生污染，且未依廢棄物清理法（下稱廢清法）之規定清理污染物，故依土污法第2 條第15款第4 目規定，本件環境污染事宜之污染行為人應為臺電公司，負有清理濂洞煉銅廠廢棄物之義務。再者，依國營會100 年2 月21日釐清會議對照表第4 點觀之，係認臺電公司有積極處理系爭廢煙道及內部污染物之義務，嗣後因臺電公司未妥善保養系爭煙道，導致系爭廢煙道於75年間報廢，其內廢棄物並造成周邊土壤、地下水污染，此已與臺金公司無涉。且依臺金公司70年6 月24日臺金（70）企產字第3199號函（下稱臺金公司70年6 月24日函）記載：「……此次艾克颱風過境時，雖周圍用草袋盛裝圍堵，已盡善良保管之責，但仍有部分遭受流失。」等文字，足證臺金公司就硫化鐵之儲置已善盡保管之責，後雖遭遇颱風天災等不可抗力事由，導致臺金公司儲置之硫化鐵流失，惟臺金公司既已善盡保管義務，後續因天災而造成之污染即不得再歸責於臺金公司；縱認硫化鐵有溶於水而造成銅污染之可能，然硫化鐵流失之時間與被告檢驗土壤污染時間之間，兩者相隔已久，期間復經歷數次颱風吹刷洗淋，硫化鐵是否會持續流存在土壤中，檢測時間之污染物是否即屬臺金公司之硫化鐵，抑或鄰近土壤或空氣中本身所含有之礦物風化或其他污染物（雨水或空氣）形成，被告均未詳查，亦未舉證污染因果關係，僅以臺金公司有硫化鐵流失，即驟論土壤污染係臺金公司造成，顯然乏據。
㈣參照環保署96年1 月2 日環署土字第0950100254號函令意
旨，臺電公司91年9 月曾自行出資清理其所有土地上之污染，故臺電公司符合「財務狀況」、「整治技術可行」及「場址實際狀況」3 項要件，應為最適宜之污染整治計畫負責人。
㈤土污法第43條第3 項規定既已明訂污染行為人之公司因合
併而消滅時，應由何者負責，此乃行政法上之特別規定，無再類推適用公司法第75條之餘地。退步言之，縱得類推適用公司法第75條規定，存續公司繼受消滅公司之行政法上義務。臺金公司之成立及煉銅業務均係奉經濟部之命令辦理，亦係奉經濟部之命令停止運轉濂洞煉銅場，將煉銅業務及設備移交由臺電公司，嗣經濟部命臺金公司之股份由原告承受後消滅，其目的僅為合法消滅臺金公司之法人人格，但其煉銅業務及設備則移交予臺電公司，其意應為由臺電公司處理相關煉銅所生後續事宜（最高行政法院93年度判字第1480號判決意旨亦同其理）。再者，原告雖合併臺金公司，惟臺金公司已於78年1 月14日將禮樂及濂洞煉銅廠廠房、土地及設備，已全部轉讓於臺電公司，系爭廢煙道自斯時起已歸屬臺電公司所有，臺金公司對系爭廢煙道不具有任何權利義務關係，故尚難以公司法第75條之規定，而將系爭廢煙道之污染行為歸由原告負責。
㈥系爭廢煙道迄今無辦理任何保存登記，自無法以登記之方
式移轉所有權；惟未辦保存登記之不動產，雖不得以登記之方式移轉所有權，但仍得讓與「事實上之處分權」。依最高法院96年度臺上字第2772號判決、86年度臺上字第2272號判決意旨，臺金公司將系爭廢煙道之事實上處分權讓與臺電公司，則僅臺電公司有廢煙道之事實上處分權，得以報廢系爭廢煙道，故由報廢一節，亦可認臺電公司為系爭廢煙道之管理人及所有人。
㈦再者，系爭廢煙道係由臺金公司於60年至65年間，為供濂
洞煉銅廠煉銅時排放廢氣所興建，屬煉銅時所需排煙設備之一，故為濂洞煉銅廠原有設備。系爭廢煙道雖非濂洞煉鋼廠之成分，然常助煉鋼廠之效用，且當初同屬臺金公司所有，臺金公司於78年1 月14日處分濂洞煉銅廠時，其效力及於系爭廢煙道，且臺電公司於73年3 月21日起代管臺金公司煉銅業務，其移交清冊所載含有系爭廢煙道在內，足見系爭廢煙道早在73年間即由臺電公司事實上管領，延至78年間臺電公司並基於買賣關係，一併取得廢煙道之所有權利。且臺金公司於78年1 月14日與臺電公司簽訂買賣契約移轉範圍包含系爭廢煙道，故於買賣契約訂定時，濂洞煉銅廠為臺電公司與臺金公司間之買賣契約標的，且依臺電公司與臺金公司簽訂之委辦協議書之前言及第4 條載明，臺電公司與臺金公司簽訂之委辦協議書，性質上為民法之委任關係，臺電公司應盡善良管理人之注意義務，不得推諉保管維護系爭廢煙道之責任；惟臺電公司長期不作為，自屬有可歸責之事由。從而原告自無承受不存在之污染行為可言。
㈧是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠被告99年10月18日函已認定原告為污染行為人，係行政處
分，若原告不服自應於法定救濟期間內提起救濟，惟原告未為之，故上開行政處分已產生形式確定力，原告自不得再為本件爭訟。至於原處分雖曾援引國營會100 年2 月21日釐清會議記錄，惟對原告為污染行為人一事僅重申被告99年10月18日函之意旨，未為任何准駁之表示，更未曾有任何實質的認定，原處分並無撤銷或變更被告99年10月18日函之意，亦無創設或變動公法上權利義務關係，並非行政處分，原告就此提起撤銷訴訟，要件不合。
㈡由環保署所執行之系爭調查計畫可知，臺金公司之產業資
訊及製程特性等可知，系爭場址之高污染潛勢區為原選廠／煉銅廠房、原廠房／保修廠區域、原貯存池及洗滌池區、廢銅線去皮工廠／煉廠煉金工廠等區域。而上開高污染潛勢區域經查證結果發現，系爭污染場址土壤遭受重金屬砷及銅污染，污染範圍涵蓋全廠區，且最深達3 公尺，砷污染濃度最高達土壤染污染管制標準之208.3 倍，銅污染濃度最高達土壤污染管制標準90.8倍。依國營會100 年2月21日釐清會議紀錄，臺電公司表示濂洞煉銅廠於71年停工，該公司自奉命代管後，從未恢復濂洞煉銅廠之運轉等語足徵，系爭場址之土壤污染為臺金公司於停止運轉前洩漏污染物及未依法令規定清理污染物等所造成。復由原告、財政部國有財產局、新北市政府、新北市瑞芳區公所、臺電公司作成之「原臺灣金屬礦業有限公司及其所屬三條廢煙道地區（部分）土壤及地下水污染控制場址健康風險評估報告（下稱健康風險報告）」第4 至9 頁記載，系爭污染場址之主要污染物為砷及銅，此與國際間開採銅礦所產生之污染類似等語，益證系爭污染場址中之土壤重金屬銅及砷之污染，係來自臺金公司之製程。
㈢臺金公司所產生之含銅硫化鐵本為供應臺灣肥料股份有限
公司（下稱臺肥公司）二廠（下稱臺肥二廠）製造硫酸之用，自該廠因製酸污染環境被迫停止後即無銷路，臺金公司自60年即停產該產品，並露天堆置該等含銅之具有毒性之事業廢棄物，而未依當時廢清法規定妥為貯存，亦未依當時廢棄物清理法臺灣省施行細則（下稱廢清法省施行細則）備置適當之貯存設施及安全條件，以避免該等含銅之廢棄物流出或污染地面，導致颱風過境時，流失230 公噸之硫化鐵，而污染系爭場址土壤，此亦為本件污染之部分原因，臺金公司因此亦構成洩漏污染物或未依法令規定清理污染物之污染行為人。
㈣另就系爭場址中系爭廢煙道之土壤重金屬砷污染部分，由
國營會100 年2 月21日釐清會議紀錄對照表第4 點可知，臺電公司表示系爭廢煙道於臺金公司運轉濂洞煉銅廠期間即已破損，則臺金公司即應採取積極防範措施，以避免其內含砷污染物可能會隨著破損處洩漏至土壤，卻未為之，核已構成土污法第2 條第15款洩漏污染物或未依法令規定清理污染物之污染行為人。原告依公司法第75條規定合併臺金公司，成為存續公司，概括既受臺金公司之權利義務，應負系爭場址污染行為人責任，此與最高行政法院歷來見解相符。凡屬因棄置或洩漏污染物、未依法令規定清理污染物，而導致土壤及地下水污染者，均屬污染行為人，應就其所造成之污染負起整治之責。縱有他人同為污染行為人，各污染行為人所應負之整治責任，均不受影響。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有被告99年10月18日函、國營會100 年2 月21日釐清會議記錄、臺金公司與臺電公司買賣契約、臺金公司與臺電公司委辦煉銅有關業務移交清冊、國營會85年6 月11日「原台金舊煉銅廠煙道處理事宜」會議記錄、臺電公司99年8 月9 日簡報資料、臺金公司與臺電公司委辦協議書、環保署96年1 月2 日環暑土字第0950100254號函、環保署98年3 月27日至99年5 月27日系爭調查計劃書期末報告第3 冊節本、健康風險報告、臺金公司70年6 月24日函、訴願決定及原處分等件附於本院卷、原處分卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原處分是否為行政處分；被告以原處分認定原告為污染行為人，進而以被告100 年11月2 日函告知原告應依土污法第13條第1 項及同法施行細則第14條規定提出污染控制計畫書，是否合法。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按土污法第2 條第15款規定：「……十五、污染行為人：
指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」上開規定除直接列舉「洩漏」、「棄置」、「排放」、「灌注」等直接從事之行為型態外；尚就「仲介」上開行為者，及消極容任污染發生或積極提供場所予直接從事污染者，認係「污染行為人」，並以依法令有清理污染物之義務者，有未履行其作為義務時，亦為「污染行為人」作為概括規定。而所以認「未依法令規定清理污染物」為污染行為人，乃係因法令賦與清理污染物之作為義務者，違背其作為義務，致污染發生，遂以之為污染行為人，給予「行為責任」之評價。又第3 目所謂「容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」，係指容許「第三人」洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物而言；而有意的使污染物洩漏者，為第1 目之污染行為人；至依法令有清理義務者，單純違背清理之作為義務，發生污染者，則屬第4 目之污染行為人。同法第13條第1 項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。」同法第53條規定：「第7 條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1 項至第3 項、第5 項、第7 項至第9 項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」上開土污法第53條規定（即89年2 月2 日制定公布之土污法第48條規定），業經司法院釋字第714 號解釋以「其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」為由認並未違憲（司法院釋字第
714 號解釋意旨參照）。次按土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法（下稱土污控制辦法）第2 條第1 項規定：
「控制場址經初步評估後，具有下列各款情形之一者，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為整治場址：一、控制場址之單一污染物最高濃度達土壤或地下水污染管制標準20倍。二、依土壤污染評分（Ts）及地下水污染評分（Tgw ）、計算污染總分P 值達20分以上。三、控制場址位於飲用水水源水質保護區內、飲用水取水口之一定距離內或水庫集水區內。四、控制場址位於國家公園、野生動物保護區、敏感性自然生態保育地或稀有或瀕臨絕種之動、植物棲息地。五、控制場址位於風景特定區或森林遊樂區。六、控制場址位於學校、公園、綠地或兒童遊樂場。七、其他經中央主管機關指定公告重大污染情形。」同辦法第6 條第1 項規定：「控制場址符合第2 條第1項規定者，所在地主管機關得通知場址污染行為人及土地使用人、管理人或所有人申請辦理健康風險評估。」㈡繼按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除
依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」係指行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的（最高行政法院61年裁字第75號判例參照）。而「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。被告於本件固先以：被告99年10月18日函已認定原告為污染行為人，若原告不服自應提起救濟，惟原告未為之，故上開行政處分已產生形式確定力，原告自不得再就其為系爭污染場址之污染行為人再為爭訟；至於原處分雖曾援引國營會100 年2 月21日釐清會議記錄，惟僅在重申被告99年10月18日函之意旨，未為任何准駁之表示，更未曾有任何實質的認定，原處分並非行政處分，原告起訴不合法等情為辯。茲以：
⒈被告主張99年10月18日函係行政處分，惟細繹被告99年
10月18日函（本院卷第26至27頁），其後並無任何救濟教示之記載（行政程序法第96條第1 項第6 款規定參照）。
⒉被告99年10月18日函既係未告知救濟期間之行政處分，
依行政程序法第98條第3 項規定，原告只要在送達後1年聲明不服，視為於法定期間內所為，況且原告先後以99年10月27日函（本院卷第123 頁）、99年11月22日函（參原處分說明㈠第2 至3 行所載，本院卷第24頁反面）對被告99年10月18日函表示不服。被告於收受原告99年10月27日函、99年11月22日函後，函請國營會協助辦理，國營會因而會同通知兩造、經濟部法規會、臺電公司召開釐清會議，經上開單位充分表達意見，被告甚且於會議中表示「……另經檢視臺糖及臺電公司所提相關事證及文件資料，該2 公司各有看法與見解，『本府尚難做出適當之判斷』……」等語（本院卷第29頁反面），國營會並作成「本案彙整臺糖及臺電公司所提相關事證為5 大爭議事項，經參照與會單位意見，各爭議事項之釐清情形（如附表），並提供新北市政府環保局作為後續污染行為人認定之參考。」之結論（本院卷第30頁）。而被告除依據上開釐清會議結論外，另審究被告99年10月18日函作成後之環保署100 年4 月22日環署土字第1000032344號函、臺電公司99年12月8 日電環字第09911060191 號函等新事實及新證據，重新為實體上審查，並據以作成原處分，此可由原處分說明其中多處記載可知（本院卷第24頁）。揆諸首揭說明，原處分係於被告99年10月18日函後，原告表示不服，被告重新以99年10月18日函之事實及法律狀態基礎下，所為實體上之審查，並另為裁決，縱原處分未變更被告99年10月18日函之裁決結果，惟於裁決理由有變更或添加內容，實質上即為另一行政處分，自得為行政訴訟之標的。是原告以原處分係第二次裁決，因而提起訴願，且訴願機關新北市政府亦為相同之認定，進而實體上審理而作成訴願駁回之處分，原告不服提起本件訴訟，自屬合法。被告此部分之辯解，除完全違背訴願法及行政訴訟法之規定外，且將使法定救濟規定形同具文，權益受侵害之人民求助無門，洵無可採。
㈢續按「因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存
續或另立之公司承受。」公司法第75條定有明文，依同法第319 條規定，於股份有限公司之合併準用之。原告雖先以：土污法第43條第3 項規定既已明訂污染行為人之公司因合併而消滅時，應由何者負責，此乃行政法上之特別規定，無類推適用公司法第75條之餘地；且臺金公司係將煉銅業務及設備移交由臺電公司後，嗣經濟部命臺金公司之股份由原告承受後消滅，其目的僅為合法消滅臺金公司之法人人格，本件義務既為相關煉銅業務所生，自應由臺電公司處理後續事宜等情為主張。惟查，公司合併後之權利義務，應由合併後存續或另立公司概括承受，即令公司法未有上開規定，亦為當然之法理；且公司法上開規定並未明文限於私法上之權利義務，而污染行為人依土污法所負整治之義務，並非所謂一身專屬性之公法義務即公法上之權利義務，自應當然由存續或另立公司承受（最高行政法院96年度判字第1953號、第1954號判決意旨參照）。本件濂洞煉銅廠原係臺金公司所有，前經行政院80年1 月31日台80經4541號函核准原告於80年3 月31日合併臺金公司，並由原告承續臺金公司在金瓜石、○○○及基隆八尺門等地區之業務，此有原告80年4 月15日土金字第21101010號函附卷可稽（訴願卷第199 頁），則原告是否因原處分負有依土污法第13條第1 項及同法施行細則第14條規定提出污染控制計畫書及事後之相關義務，自應視因與其合併而消滅之臺金公司是否為土污法之污染行為人。至於原告所稱土污法第43條第3 條，僅係污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數之股東或控制公司繳納同法條前2 項費用之規定，並非上開公司法概括承受之特別規定，是本件原告自應依公司法第319 條準用公司法第75條規定，概括承受臺金公司所有非具專屬性之法律上權利義務，原告此部分之主張，已非可採。
㈣原告雖次以：臺金公司於60年至65年間於濂洞煉銅廠興建
系爭廢煙道，71年間濂洞煉銅廠已停止運轉，於73年3 月21日與臺電公司簽訂委辦協議書，由臺電公司代管臺金公司之煉銅業務，並於75年6 月辦理系爭廢煙道報廢手續，經審計部75年6 月16日核准報廢在案，嗣臺金公司奉命於78年1 月14日與臺電公司訂立買賣契約，將煉銅業務一併轉讓予臺電公司，系爭廢煙道之其中118 公尺部分，位在臺電公司受讓之濂洞煉銅廠土地上，其餘部分則在其他國有土地上，系爭廢煙道縱有破裂，亦應為臺電公司接管之後所發生，無從認臺金公司為污染行為人，而原處分及所憑依之被告99年10月18日函、國營會100 年2 月21日會議記錄均未說明系爭廢煙道係於何時破裂，及如何破裂、擴散，致其他土壤造成污染，以不確定的事實認定原告應繼受臺金公司之權利義務，顯有違誤等情為主張。茲以：
⒈濂洞煉銅廠經環保署系爭調查計畫，查證其土壤及地下
水重金屬超過污染管制標準，並於調查計畫中記載「臺灣金屬礦業股份有限公司（以下簡稱本場址或臺金公司）自民國58年核准設立，為金屬基本工業，針對金瓜石的金、銅、硫化鐵礦進行探、採、選、煉，以及產品加工，……臺金公司佔地面積約公頃，包括原濂洞煉銅廠製程廠區、廢銅線去皮工、洗滌塔、貯存池，以及3 條各長約1,500 公尺之廢棄煙道……依前述產業資訊、製程特性與調查計畫審查意見可知，本場址高污染潛勢區包括原選廠／煉銅廠房、原廠房／保修廠區域、原貯存池及洗滌池區、廢銅線去皮工廠／煉廠煉金工廠等區域。……本場址於現場完成採樣後，……各樣品檢測項目、……彙整如表98-40-1 ……本場址土壤以重金屬砷及銅污染為主，污染範圍涵蓋全廠區，且污深度集中於0至0.6 公尺，最深達3 公尺……；重金屬銅濃度介於72.5至36,000mg/kg 之間，最高達管制標準（400mg/kg）之90.8倍……，銅污染分布較無明顯規律，廢銅線去皮工廠、原煉銅選礦廠區、貯存池、變電所、北側原廠房附近等，皆有超過管制標準10倍以上高污染銅含量的分布；……」等字詞，復經被告公告為土壤及地下水污染控制場址及劃定土壤及地下水污染管制區即系爭污染場址，名稱為「原臺灣金屬工業股份有限公司及其所屬三條廢煙道地區（部分）土壤及地下水污染控制場址」之事實，此有系爭調查計畫節本（本院卷第84至88頁）、被告99年3 月26日公告、99年4 月9 日修正公告附卷可稽（原處分卷第15至25頁），合先敘明。
⒉原告雖稱：臺金公司於73年3 月21日與臺電公司簽訂委
辦協議書，由臺電公司代管臺金公司之煉銅業務，並於75年6 月辦理系爭廢煙道報廢手續，經審計部75年6 月16日核准報廢在案，嗣臺金公司奉命於78年1 月14日與臺電公司訂立買賣契約，將煉銅業務一併轉讓予臺電公司，系爭廢煙道之其中118 公尺部分，位在臺電公司受讓之濂洞煉銅廠土地上，系爭廢煙道縱有破裂，亦應發生在臺電公司接管之後，無從認臺金公司為污染行為人等情。惟以：
⑴依原告上開陳述，臺電公司與臺金公司簽訂委辦協議
書係於73年3 月21日（本院卷第47至48頁），而濂洞煉銅廠係於臺電公司代管前之71年間已停止運轉，而臺電公司接管後，並未重啟濂洞煉銅廠之煉銅業務，此可由原告所提臺電公司73年11月9 日電銅字第7311─0621號函答覆資料「……三、有關濂洞煉銅廠併同禮樂煉銅廠移付臺電公司代管……㈠濂洞煉銅廠前在臺金公司時間自71年7 月結束生產停工後，曾於72年
6 月27日……成立濂洞煉銅廠保管小組，……而於72年8 月10日……撤銷該小組，而於禮樂煉銅廠組織內設置濂洞煉銅廠保管維護班……㈡對於濂洞煉銅廠存廢問題經作各方面詳研結果：依據半年來銅業市場情形之觀察，濂洞煉銅廠在可見之將來恢復生產之可能性不大，即使有意重新開工生產，因大部分設備均屆耐用年限，且停工日久難免蝕，必須投入大量資金重新整修，方可運轉，未必經濟，故現已初步決定濂洞煉銅廠原則上不再利用……」，及臺電公司74年3 月23日電銅字第7403─1253號函「……二、濂洞煉銅廠前……自71年7 月結束生產停工後，於72年8 月第1期精簡組織時，將該……廠均予撤銷，……三、73年
3 月本公司奉經濟部指示，代管煉銅有關各項業務，……本公司在禮樂煉銅廠下以最少之人力（6 人）暫設濂洞保管股，派員執行輪值班巡守、保護、保養等工作，以防止其設備鏽蝕或遭竊……」等記載（本院卷第144 頁反面至第145 頁、第147 頁），均與原告合併之消滅公司即臺金公司72年8 月10日臺金（72）人運字第3492號函中：「……主旨：為配合工作需要，在禮樂煉銅廠組織內設置濂洞煉銅廠保管維護班，……濂洞煉銅廠保管小組應即撤銷。……」，及73年11月20日臺金（73）會字第3625號函中：「……濂洞煉銅廠71年7 月結束生產停工後，曾於72年6 月27日……成立濂洞煉銅廠保管小組，……而於72年8 月10日……撤銷該小組，而於禮樂煉銅廠組織內設置濂洞煉銅廠保管維護班……」之記載完全相符（本院卷第
138 頁反面、第146 頁），且詳閱本件全卷證資料，亦未發現臺電公司於73年3 月21日代管濂洞煉銅廠後曾有重新開工生產煉銅之相關證明文件，原告亦未爭執臺電公司並未重新開工，綜上以觀，濂洞煉銅廠既經環保署系爭調查計畫查證其土壤及地下水重金屬超過污染管制標準，而臺電公司自臺金公司代管後均未重新開工煉銅，則造成系爭污染廠址之污染物，應係自臺金公司於濂洞煉銅廠開工生產煉銅期間所產生。
⑵尤有甚者，參諸被告所提臺金公司70年6 月24日函有
關「主旨：本（70）年6 月13日艾克颱風過境帶來豪雨，本公司存放於○○○地區露天堆置之硫化鐵遭受流失貳佰叁拾公噸（乾量），按帳面價值為新臺幣437,690.00元……說明：……二、本公司所產硫化鐵原為供應臺肥二廠製造硫酸之用，自該廠因製酸污染環境被迫停止後即無銷路，本公司停產該項產品已將近10年，因限於庫存場地，部分露天堆置，此次艾克颱風過境時，雖周圍用草袋盛裝圍堵，已盡善良保管之責，但仍有部分遭受流失。」之記載（本院卷第90頁），此係與原告合併之消滅公司即台金公司所發函文，原告自無從否認其真正。則依上開臺金公司函，硫化鐵既係足以造成污染源之污染物質，臺金公司於濂洞煉銅廠停產前未久之70年6 月13日竟將硫化鐵露天置放於濂洞煉銅廠，任其風吹雨淋，此絕非適當之置放方法，即足對濂洞煉銅廠之土壤及地下水造成嚴重污染；復因艾克颱風豪雨沖刷流失，加重污染態勢，更足認臺金公司所稱以草袋盛裝圍堵至為不當，即由該函所載，足以認定臺金公司係污染行為人。原告竟執該函中「已盡善良保管之責」等文字，作為臺金公司並非污染行為人之證明等情，洵與證據及事實不符，自無可採。
⒊次按「（第1 項）經濟部為開發重要資源，促進經濟建
設，得報請行政院核准創設或投資生產事業。（第2 項）前項生產事業為國營者，由經濟部設機構管理之。」為經濟部組織法第31條所規定，依此規定，經濟部設國營會管理其所屬國營事業。有關原告重大工程及工安、環保、睦鄰等事項之協調、督導與改善，為國營會第2組之職掌（參最高行政法院102 年度判字第380 號卷被上證14國營會組織與職掌；該案一審為本院101 年度訴字第1014號事件，下分別稱臺電案上訴審、一審），是本件因污染所生環保爭議之協調、督導，應為國營會職掌之業務。原告為國營事業，對於國營會就環保事項經協調所為之命令，即有遵守之義務。原告主張：系爭廢煙道縱有破裂，亦應發生在臺電公司接管之後，無從認臺金公司為污染行為人一節。經查，濂洞煉銅廠業經環保署系爭調查計畫，查證其土壤及地下水重金屬超過污染管制標準，而高污染潛勢區包括原選廠／煉銅廠房、原廠房／保修廠區域、原貯存池及洗滌池區、廢銅線去皮工廠／煉廠煉金工廠等區域，並非僅限於系爭廢煙道，均如前所述，則依此以觀，系爭廢煙道破裂與否、何時破裂，已非系爭污染場址遭污染之唯一因素；且原告此部分主張僅憑其主觀上之臆測外，並未提出相關證據供參，自非允適；又其與臺電公司就此爭執甚烈，於國營會100 年2 月21日召開釐清會議後，國營會以經原告及臺電公司分別說明，基於臺電公司有代管之事實，所能掌握之資訊補較為具體為由，因而於對照表第2 點作出以臺電公司之說法應較具有可信度，即系爭廢煙道早於臺金公司經營濂洞煉銅廠運轉期間即已發生之釐清情形結論（本院卷第30頁反面至第31頁），參諸前揭規定，原告既係國營會管理之國營事業，其自應受國營會此項認定之拘束，由此更可證明臺金公司係污染行為人，原告應概括承受其清除污染之責。
⒋綜上以觀，濂洞煉銅廠既經環保署系爭調查計畫查證其
土壤及地下水重金屬超過污染管制標準，復經被告公告為土壤及地下水污染控制場址及劃定土壤及地下水污染管制區即系爭污染場址，而濂洞煉銅廠之煉銅業務於臺電公司代管前即已結束生產停工，且迄今未見有何復工生產之跡證，復參諸臺金公司前因保管硫化鐵不當，露天置放，尚於臺電公司接管未久前之70年6 月13日因艾克颱風過境帶來豪雨，將臺金公司存放於○○○地區露天堆置之硫化鐵遭受流失230 公噸（乾量）之譜，帳面價值為437,690 元等情，均足認定臺金公司為產生系爭廢煙道廢棄物之專業國營事業機構，應依國營會指令，善盡其管理義務，採取相關防堵污染擴散之措施，在明知其管領之設施已在持續洩漏污染物之情況下，未依行為時廢清法第13條第1 項規定善盡清除、處理廢煙道及其內廢棄物之義務，進而放任污染持續擴大，致該污染物自系爭污染場址隨風雨吹打而洩漏至土壤中，自係該當土污法第2 條第15款第1 目、第4 目之污染行為人，而原告既經行政院核定於80年3 月31日合併臺金公司後為存續公司，揆諸首揭說明，自應概括繼受臺金公司之權利義務，而負污染行為人之責任，是原告此部分之主張，自無從免除其上開應負之責。
㈤原告雖繼以：系爭污染場址之污染行為人實係臺電公司，
除有相關文件資料可參外，更經本院101 年度訴字第1014號、最高行政法院102 年度判字第380 號（下分別稱臺電案一審、上訴審）判決認定並確定在案，故其確非污染行為人等情為主張。茲以：
1.按「經查本件真正實際污染行為之人既為台碱公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，或經濟部亦為系爭場址之污染行為人，亦無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任。」「本件真正實際污染行為之人既為運泰公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任，被上訴人依據土污法施行細則第15條規定，命上訴人提出清理計畫之申請，依法尚無違誤。」分別經最高行政法院96年度判字第1953號及101 年度判字第475 號判決意旨闡釋甚明。由土污法第2 條第15款分別將因「㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」4 種行為之一而造成土壤或地下水污染之人，列為4 目之污染行為人，即得知土污法規定之污染行為人具有上開4 種態樣，非但上開4 目不同態樣之污染行為人可以併存，即令符合同目相同態樣之多數污染行為人，亦得因控制、掌理污染場址時間上之先後而得併立，揆諸前揭判決意旨可知，凡屬因棄置或洩漏污染物、未依法令規定清理污染物，而導致土壤及地下水污染者，均屬污染行為人，悉應就其所造成之污染負起整治之責。縱有他人同為污染行為人，各污染行為人所應負之整治責任，均不受影響。
2.經查，本件原告因有污染物貯存地點不當，任由導致污染物外洩等行為，造成系爭污染場址內土壤之砷、銅、多氯聯苯等污染物超過土壤污染管制標準，核屬土污法第2 項第15款第1 目洩漏或棄置污染物、第4 目未依法令清理污染物之污染行為人，業如前述。故原告為系爭污染場址之污染行為人，並非所謂「行為人以外之人」。縱以臺電公司為系爭污染場址之污染行為人，而經臺電案一審、上訴審判決確定在案，然揆諸前揭說明可知，惟此並不影響原告就其行為造成系爭場址土壤污染所應負之污染行為人責任。足見原告此部分之主張，自無足採。
⒊至於原告另以下列情詞，否認其係污染行為人部分：
⑴原告主張依最高行政法院93年度判字第1480號判決意
旨，臺金公司係奉經濟部之命令將煉銅業務及設備移交由臺電公司，其意應為由臺電公司處理相關煉銅所生後續事宜等情，惟該案係於土污法施行後，新北市瑞芳區公所以廢棄物清理法相關規定對臺電公司作成清理廢棄物之原處分，與本件土污法規定之意旨、範疇已有不同；且由臺電公司接管煉銅業務及設備後，固應由其處理相關煉銅所生「後續事宜」等情，惟亦無從免除臺金公司於接管「前」應負土污法污染行為人整治之責，更有甚者，該案判決從未否認原告應概括承受臺金公司而負上開土污法之責任，是原告執上開判決所為此部分之主張，自無可採。
⑵原告主張：參照環保署96年1 月2 日環署土字第0950
100254號函令意旨，臺電公司91年9 月曾自行出資清理其所有土地上之污染，故臺電公司符合「財務狀況」、「整治技術可行」及「場址實際狀況」3 項要件，應為最適宜之污染整治計畫負責人等情。惟查，原告所稱臺電公司具備上開3 項要件，不知其相關法令依據為何；且臺電公司縱曾自行出資清理系爭污染場址，其意應在負該公司本身應負土污法整治之責，並無代原告及臺金公司而為之意甚明，更無從以臺電公司曾自行出資清理，或以臺電公司之條件較優為由，進而免除原告應負土污法整治責任之可能。
⑶原告另主張系爭廢煙道迄今無辦理任何保存登記，仍
得讓與「事實上之處分權」，且係煉銅時所需排煙設備之一，故為濂洞煉銅廠原有設備所屬，常助煉鋼廠之效用，臺電公司於73年3 月21日起代管時已受臺金公司移交在案，臺電公司與臺金公司簽訂之委辦協議書性質上為民法之委任關係，臺電公司應盡善良管理人之注意義務，不得推諉保管維護系爭廢煙道之責任等情，然上情至多僅能證明臺電公司有依土污法負整治系爭污染場址之責，惟均無從據此即認原告得免除其與臺電公司併存之相同責任，亦不得為其有利之證明。
㈥按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、
主旨、事實、理由及其法令依據。……」為行政程序法第96條第1 項第2 款所規定。究其規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。原告雖以：被告以不確定的事實，認定原告應繼受臺金公司之權利義務，是原處分顯有違誤。惟查，原處分已於說明欄第2 項部分，載明被告係依據環保署98年12月18日執行系爭調查計畫第1 階段執行工作結果、100 年4 月22日環署土字第1000032344號函說明、國營會100 年3 月2 日釐清會議紀錄、臺電公司99年12月8 日電環字第09911060191 號函檢附澄清說明資料等相關事證，認定原告及臺電公司污染事證明確；又於說明欄第3 項部分，載明本件之污染行為人為原告及臺電公司應無疑義，其等應承擔土壤及地下水污染整治之責任，請依法儘速辦理相關整治事宜，足見原處分於說明欄下，確已詳述查認事實所憑之事證、其理由及法令依據，自難認原處分有原告所稱無記載理由或有理由記載不明確情事。再者，濂洞煉銅廠經被告99年3 月26日公告及99年
4 月9 日修正公告為土壤、地下水污染控制場址並劃定土壤、地下水污染管制區即系爭污染場址前，被告曾於99年
3 月2 日以北環水字第0990017453號函通知原告陳述意見後（原處分卷第12至13頁）；嗣作成被告99年10月18日函認定原告為污染行為人，惟原告先後向被告提出99年10月27日函、99年11月22日函表示不服後，被告遂函請國營會協助辦理，並由國營會於100 年2 月21日召開釐清會議，認定原告係與臺金公司合併後之存續公司，應概括繼受臺金公司法律上之權利義務，故被告始於100 年10月26日作成具第二次裁決性質之原處分，再度認定原告為污染行為人，嗣以被告100 年11月2 日函通知原告應依土污法第13條第1 項及同法施行細則第14條規定提出污染控制計畫書，由上開原處分作成前後之歷程以觀，原告顯然明知被告以原處分認定其係污染行為人之相關法令依據及事證，足見原告主觀上亦未因原處分理由記載之方式及內容，使其於本件行政救濟程序中攻擊防禦之權利受有影響，而認無違反行政程序法第96條第1 項第2 款之情事，是原告此部分之主張，亦與相關法令規定未合，而無可採。
七、綜上所述，原處分固係第二次裁決，原告對之提起行政救濟程序，非不合法；惟原告於本件實體上之主張各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 12 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 12 日
書記官 吳芳靜