臺北高等行政法院判決
102年度訴字第478號102年9月11日辯論終結原 告 劉泓志
曾仁德
送達代收人：楊岫涓楊岫涓
送達代收人：劉泓志被 告 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 黃三桂（署長）被 告 行政院代 表 人 江宜樺（院長）共 同訴訟代理人 林淑範被 告 衛生福利部代 表 人 邱文達（部長）訴訟代理人 葉翠嵐被 告 嘉義縣衛生局代 表 人 鍾明昌（局長）訴訟代理人 余佩倩
吳美英上列當事人間全民健康保險事件，原告等提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告原名行政院衛生署及行政院衛生署中央健康保險局，因配合組織修編，已於民國102 年7 月23日分別更名為衛生福利部及衛生福利部中央健康保險署（下稱中央健保署），其代表人分別為邱文達、黃三桂，茲據被告依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）原告原對行政院衛生署中醫藥委員會起訴，該委員會於10
2 年7 月23日變更組織為衛生福利部中醫藥司，屬衛生福利部之內部單位，該部之代表人為邱文達具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，亦予准許。
（三）本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告不服102 年度全民健康保險醫療費用支付標準（實施二代健保後，「全民健康保險醫療費用支付標準」改為「全民健康保險醫療服務給付項目及支付標準」，下稱全民健康保險支付標準）中，給付中醫師親自調劑給付之藥費及調劑費用，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）醫師與中央健保署依據司法院釋字第533 號解釋為簽訂行政契約之兩造，人民依據司法院釋字第524 號解釋被迫與中央健保署簽訂全民健保契約。而102 年度全民健康保險支付標準之定性，應是中醫師與中央健保署主契約之延伸關係內容，因此要求修改主約係給付之內容為給付訴訟，因影響人民健康甚巨，屬公益訴訟，故要求修改全民健康保險與中醫師之關係給付內容有關公益，合先敘明。
（二）查102 年度全民健康保險支付標準，給付中醫師調劑費及藥費，違反藥師法第15、24條及藥事法第3 、37、93條等相關規定，有違公益損害人民權利甚鉅，乃依行政訴訟法第8 條及第9 條之規定，提起本件行政訴訟；並請求鈞院送憲法法庭聲請釋憲。
（三）聲明求為判決：被告應修正102 年度全民健康保險支付標準關係廢除中醫師親自調劑給付之藥費及調劑費用之枉法行政，避免枉法付浪費全民健保費。
四、被告衛生福利部主張：
（一）按藥事法第37條第1 項、第2 項對藥品調劑作業及藥事人員調劑設有規範，且依同條第4 項之規定，尚無禁止中醫師自行調劑。次按醫療法第12條第3 項授權訂定並於102年4 月8 日修正發布之「醫療機構設置標準」第6 條所規定「中醫醫院設置標準表」，其「人員」項目之「中藥調劑人員」欄中，中藥調劑人員包括中醫師。另按醫療機構設置標準第9 條規定之「診所設置標準表」，有關中醫診所之「人員」項目中，除「醫師」欄外，於「其他人員」欄中係規定「視業務需要設置修習中藥課程達適當標準之藥師或藥事法第103 條第1 項之人員」，即中醫診所中，除醫師外，得設置該類調劑人員，非指中醫師不得執行調劑業務。綜上所述，中醫師得於中醫醫療機構（含中醫醫院及中醫診所）執行調劑業務。
（二）原告等稱醫療機構設置標準於102 年修正後，已無明文規定中醫師可自行調劑云云。惟按醫療機構設置標準雖經10
2 年3 次修正，然關於中醫師得於醫療機構執行調劑業務部分，均未修正，原告等所稱，顯與法規不符。
（三）聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、被告行政院及中央健保署主張：
（一）按行政訴訟法第9 條但書規定，提起公益訴訟，以法律有特別規定者為限。經查，本件原告等所提訴訟，顯未有法律之特別規定，渠等逕提起公益訴訟，顯於法未合。
（二）按藥事法及醫療機構設置標準等規定，中藥調劑人員包括中醫師、修習中藥課程達適當標準之藥師及藥事法第103條第1 項所定人員等3 類。次按全民健康保險法第40條第
1 項規定，保險對象發生疾病、傷害事故或生育時，保險醫事服務機構提供保險醫療服務，應依第2 項訂定之醫療辦法、第41條第1 項、第2 項訂定之醫療服務給付項目及支付標準、藥物給付項目及支付標準等規定辦理。另按現行全民健康保險醫療服務給付項目及支付標準，乃依全民健康保險法第41條第1 項規定，經保險人與相關機關、專家學者、被保險人雇主及保險醫事服務提供者等待表，共同擬定，報主管機關核定發佈，該給付標準明訂「中醫」藥品調劑費，分為修習中藥課程達適當標準之藥師調劑、中醫師親自調劑兩類。是以，保險特約醫療院所提供中醫診療服務，中醫師親自為中藥調劑，覈實申報，被告健保署依保險醫療給付等相關規定辦理核付，並無不合。
（三）原告等主張102 年起醫療機構設置標準已無明文規定中醫師可自行調劑云云。惟查，醫療機構設置標準近年並無修訂中醫師調劑資格等相關內容，醫療機構設置標準，自始維持中醫師可親自調劑之原則。
（四）聲明求為判決：駁回原告之訴。
六、被告嘉義縣衛生局主張：
（一）按相關法條之訂定及釋示，係中央衛生主管機關之權限，非被告嘉義縣衛生局之權責，原告等之主張，均與該局業務無關。
（二）聲明求為判決：駁回原告之訴。
七、本院之判斷：
（一）原告於本院言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴狀內，雖記載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟查，原告起訴請求被告應修正102 年度全民健康保險支付標準關係廢除中醫師親自調劑給付之藥費及調劑費用之枉法行政，避免枉法付浪費全民健保費云云，係以全民健康保險支付標準將全民繳納之健保費，用於支付中醫師親自調劑之費用，對於繳納健保費而未享受上開醫療服務之原告而言，依據司法院釋字第469 號解釋意旨，其權利及法律上利益已遭受侵害，非僅反射利益受損，為其論據。是以原告提起本件訴訟，乃主張自己之權利或法律上利益，並非就全然無關於自己權利及法律上利益之事項，純為維護公益而起訴，與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件並非相符，合先敘明。
（二）至於原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，是否有據，茲論述如下：
⒈按藥事法第37條規定：「（第1 項）藥品之調劑，非依一
定作業程序，不得為之；其作業準則，由中央衛生主管機關定之。（第2 項）前項調劑應由藥師為之。但不含麻醉藥品者，得由藥劑生為之。（第3 項）醫院中之藥品之調劑，應由藥師為之。但本法82年2 月5 日修正施行前已在醫院中服務之藥劑生，適用前項規定，並得繼續或轉院任職。（第4 項）中藥之調劑，除法律另有規定外，應由中醫師監督為之。」次按醫療法第12條第3 項規定：「醫療機構之類別與各類醫療機構應設置之服務設施、人員及診療科別設置條件等之設置標準，由中央主管機關定之。」主管機關即被告衛生福利部據此授權於102 年4 月8 日修正發布之「醫療機構設置標準」第6 條所規定「中醫醫院設置標準表」，其「人員」項目之「中藥調劑人員」欄中，中藥調劑人員包括中醫師。另按醫療機構設置標準第9條規定之「診所設置標準表」，有關中醫診所之「人員」項目中，除「醫師」欄外，於「其他人員」欄中係規定「視業務需要設置修習中藥課程達適當標準之藥師或藥事法第103 條第1 項之人員」。因此，中醫醫療院所執行中藥調劑業務之人員，包括中醫師、修習中藥課程達適當標準之藥師及藥事法第103 條第1 項所定之人員。即中醫診所中，除醫師外，得設置該類調劑人員，非指中醫師不得執行調劑業務。綜上所述，中醫師得於中醫醫療機構（含中醫醫院及中醫診所）執行調劑業務。
⒉次按全民健康保險法第40條第1 項規定：「保險對象發生
疾病、傷害事故或生育時，保險醫事服務機構提供保險醫療服務，應依第2 項訂定之醫療辦法、第41條第1 項、第
2 項訂定之醫療服務給付項目及支付標準、藥物給付項目及支付標準之規定辦理。」第41條第1 項規定：「醫療服務給付項目及支付標準，由保險人與相關機關、專家學者、被保險人、雇主及保險醫事服務提供者等代表共同擬訂，報主管機關核定發布。」現行全民健康保險醫療服務給付項目及支付標準，乃依前揭全民健康保險法第41條第1項規定，經保險人與相關機關、專家學者、被保險人雇主及保險醫事服務提供者等待表，共同擬定，報主管機關核定發佈，該給付標準明訂「中醫」藥品調劑費，分為修習中藥課程達適當標準之藥師調劑、中醫師親自調劑兩類。是以，保險特約醫療院所提供中醫診療服務，中醫師親自為中藥調劑，覈實申報，被告中央健保署依保險醫療給付等相關規定辦理核付，並無不合。是原告訴請被告應修正
102 年度全民健康保險支付標準關係廢除中醫師親自調劑給付之藥費及調劑費用之枉法行政，避免枉法付浪費全民健保費云云，核無理由，應予駁回。
⒊況且，行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權
利或法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權之對象，且現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務。是人民如對立法事項或抽象性之公共政策有所建議，基於法治國家權力分立原則，應依行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第
2 條：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」等規定，向主管行政機關或職權所屬民意機關陳情或請願，並無提起一般給付訴訟，請求行政法院判命行政機關應行使行政立法權之法律上請求權。原告主張被告應廢除中醫師親自調劑給付之藥費及調劑費用，核係就全民健康保險制度中有關醫療費用之政策擬定提出建議，揆諸前揭說明，原告對於為全民健康保險法主管機關之被告衛生福利部，僅得依行政程序法第168 條規定提出陳情，並無訴請該被告修改系爭支付標準之法律上請求權，其等提起一般給付訴訟，請求被告修改系爭計畫，並無理由。
⒋再者，系爭102 年度全民健康保險支付標準係由保險人即
被告中央健保署與相關機關、專家學者、被保險人、雇主及保險醫事服務提供者等代表共同擬訂，再報主管機關即被告衛生福利部核定發布實施，故上開支付標準是否修正，與被告行政院及嘉義縣衛生局並無直接關係，原告對該等機關起訴，亦無理由。
八、綜上所述，原告起訴請求被告應修正102 年度全民健康保險支付標準關係廢除中醫師親自調劑給付之藥費及調劑費用之枉法行政，避免枉法付浪費全民健保費云云，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第10
4 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。中 華 民 國 102 年 9 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 25 日
書記官 蕭純純