臺北高等行政法院判決
102年度訴字第481號102年9月18日辯論終結原 告 劉泓志
曾仁德即玄祐診所
送達代收人：楊岫涓楊岫涓
送達代收人：劉泓志被 告 行政院代 表 人 江宜樺（院長）被 告 衛生福利部代 表 人 邱文達（部長）被 告 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 黃三桂（署長）共 同訴訟代理人 王淑華上列當事人間全民健康保險事件，原告等提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告原名行政院衛生署及行政院衛生署中央健康保險局，因配合組織修編，已於民國102 年7 月23日分別更名為衛生福利部及衛生福利部中央健康保險署（下稱中央健保署），其代表人分別為邱文達、黃三桂，茲據被告依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：被告為提升偏鄉地區民眾用藥安全及醫療品質，於「102 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」（下稱102 年度系爭改善方案），增列辦理巡迴醫療服務診所，得由藥事人員配合醫師至巡迴地點提供藥品調劑服務。
原告以該改善方案違反藥事法第11條規定，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）依據司法院釋字第533 號解釋，醫師、藥局與被告中央健保署為簽訂行政契約之兩造，人民依據司法院釋字第524號解釋，被迫與被告中央健保署簽訂全民健康保險契約。
102 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案，定性是醫師與中央健保署主契約之延伸子約，非行政程序法第163 條所稱之行政計畫，因此要求修改上開子約，影響人民健康甚巨，為有關公益之給付訴訟。
（二）依藥師法第11條之規定，藥師不可外出工作，然102 年度系爭改善方案表示給付藥師外出調劑之費用，已有違上開規定。全民健保經費已捉襟見肘，給付枉法費用，將使重病之人受影響，原告有繳納健保費，依據釋第469 號解釋，已非反射利益，原告擁有訴權。
（三）被告應廢除藥師外出調劑給付費用，避免浪費全民健保費用，有違公益損害人民權利甚鉅，乃依行政訴訟法第8 條及第9 條之規定，提起本件行政訴訟，並補償原告等遭錯用所繳費用及損失。
（四）訴訟求為判決：被告應修正「102 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」廢除藥師外出調劑給付費用之枉法行政。
四、被告主張：
（一）按行政訴訟法第9條但書規定，提起公益訴訟，以法律有特別規定者為限。經查，本件原告等所提訴訟，顯未有法律之特別規定，渠等逕提起公益訴訟，顯於法未合。
（二）按藥師法第11條規定，藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限；依同法第15條及施行細則第13條之規定，藥事人員針對102 年度系爭改善方案施行地區之保險對象，依醫師處方調劑藥品、輔導其建立正確之服藥觀念、保障用藥安全，實屬藥師權責業務。另參據行政院衛生署食品藥物管理局101 年3 月15日FDA 藥字第1010007181號函及101 年4 月11日FDA 藥字第1010019430號函釋意旨（鈞院卷第25、26頁），藥師以執業登錄處所之藥局、醫院或診所名義，於巡迴醫療執行藥品調劑，尚無違反藥師法第11條之規定。
（三）按102 年度系爭改善方案之七、a 巡迴服務相關規定，參與本方案醫事人員，應以執業登錄於申請本方案之診所為限，並未違反藥師法第11條之規定，藥事人員依方案規定配合醫師進行巡迴醫療服務，執行藥品調劑，確應支付其醫事人員報酬。
（四）聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）原告於本院言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴狀內，雖記載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟查，原告起訴請求被告應修正102 年度系爭改善方案廢除藥師外出調劑給付費用之枉法行政云云，係以全民健康保險支付標準將全民繳納之健保費，用於支付藥師外出調劑之費用，對於繳納健保費而未享受上開醫療服務之原告而言，依據司法院釋字第469 號解釋意旨，其權利及法律上利益已遭受侵害，非僅反射利益受損，為其論據。是以原告提起本件訴訟，乃主張自己之權利或法律上利益，並非就全然無關於自己權利及法律上利益之事項，純為維護公益而起訴，與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件並非相符，合先敘明。
（二）至於原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，是否有據，茲論述如下：
⒈按藥師法第11條規定：「藥師經登記領照執業者，其執業
處所應以一處為限。」第15條規定：「藥師業務如下：一、藥品販賣或管理。二、藥品調劑。三、藥品鑑定。四、藥品製造之監製。五、藥品儲備、供應及分裝之監督。六、含藥化粧品製造之監製。七、依法律應由藥師執行之業務。八、藥事照護相關業務。」另藥師法施行細則第13條規定：「藥師執行本法第15條第1 項第8 款所定藥事照護相關業務，其職責如下：一、為增進藥物療程之效益及生活品質，考量藥物使用情形及評估療效之藥事服務事項。
二、於醫療機構、護理機構、藥局或依老人福利法所定之老人福利機構，執行藥品安全監視、給藥流程評估、用藥諮詢及藥物治療流程評估等相關藥事服務事項。」其中藥師法第11條，經司法院大法官會議於102 年7 月31日作成釋字第711 號解釋：「藥師法第11條規定：『藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限。』未就藥師於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障工作權之意旨相牴觸，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿1 年時失其效力。」其立法理由如下：「... 系爭規定明定：『藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限。」限制藥師於登記領照執業後，僅得於一處所執業，核屬對藥師執行職業之方法、地點所為之限制。查系爭規定之立法目的，係為推行藥師專任之政策及防止租借牌照營業之不法情事（立法院公報第67卷第87期委員會紀錄第31頁參照）。且自82年2 月5 日修正公布之藥事法第102 條規定，推行醫藥分業制度後，藥師係以專門知識技能，核對醫師開立之處方以調配藥劑，並為病人提供正確藥物資訊、諮詢等服務。系爭規定限制藥師執業處所於一處，乃出於確保醫藥管理制度之完善、妥善運用分配整體醫療人力資源，並維護人民用藥安全等公共利益之考量。立法者為此限制，其目的雖屬正當，惟仍不得逾越必要之程度，而對藥師之執行職業自由為過度限制，始符憲法第23條之比例原則。系爭規定將藥師執業處所限於一處，固有助於前揭立法目的之達成。惟藥師依法本得執行各種不同之業務（藥師法第15條參照），社會對執行不同業務藥師之期待因而有所不同，且因執業場所及其規模之差異而應有彈性有效運用藥師專業知識之可能。又於醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區或災區，配合巡迴醫療工作及至安養機構提供藥事諮詢服務等活動，由執業之藥師前往支援，並不違反前揭立法目的，實無限制之必要。且參諸現行實務，主管機關於有上揭情形時皆對系爭規定為彈性解釋，有條件允許之。足見就藥師執業處所僅限於一處之規範，設置一定條件之例外確有其必要。系爭規定於藥師不違反前揭立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，一律禁止藥師於其他處所執行各種不同之藥事業務，未設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第23條比例原則，而與憲法第15條保障工作權之意旨相牴觸。相關機關至遲應於本解釋公布之日起1 年內，依本解釋意旨檢討修正，屆時未完成修法者，系爭規定失其效力。...」等語。
⒉次按為鼓勵基層醫師到醫療資源不足地區提供醫療保健服
務，促使全體保險對象都能獲得適當的醫療服務，依據10
0 年6 月29日修正、102 年1 月1 日施行前全民健康保險法第48條規定：「為協定及分配醫療給付費用，應設醫療費用協定委員會，由下列人員各占3 分之1 組成；其組織規程，由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之：一、醫事服務提供者代表。二、保險付費者代表及專家學者。
三、相關主管機關代表。」協定委員會據此召開102 年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第186 次委員會議，依該會議紀錄制定系爭改善方案，其主要建制無非以優於一般健保特約之支付標準，鼓勵西醫基層醫師到醫療資源不足地區提供各項健保醫療服務。而藥事人員配合醫師進行巡迴醫療服務，依醫師處方調劑藥品，輔導醫療資源不足地區人民建立正確之服藥觀念，保障用藥安全，係為達到
102 年度系爭改善方案目的所為必要之措施，與現行藥師法第第11條（尚未失效）為推行藥師專任之政策及防止租借牌照營業之不法情事之立法目的不相違背，並符合司法院釋字第711 號之解釋意旨，原告訴請被告應修正102 年度系爭改善方案廢除藥師外出調劑給付費用之枉法行政云云，核無理由。
⒊況且，行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權
利或法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權之對象，且現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務。是人民如對立法事項或抽象性之公共政策有所建議，基於法治國家權力分立原則，應依行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第
2 條：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」等規定，向主管行政機關或職權所屬民意機關陳情或請願，並無提起一般給付訴訟，請求行政法院判命行政機關應行使行政立法權之法律上請求權。原告主張西醫基層醫師至醫療資源不足地區提供各項健保醫療服務，其醫療費用係由全民健康保險醫療費用支應，係將全民繳納之健保費錯用於照顧特定醫療資源缺乏地區之人民，故應修改為由公務支出，核係就全民健康保險制度中，有關對醫療資源不足地區提供醫療保健服務之政策擬定提出建議，揆諸前揭說明，原告對於為全民健康保險法主管機關之被告衛生福利部，僅得依行政程序法第168 條規定提出陳情，並無訴請該被告修改系爭計畫之法律上請求權，其等提起一般給付訴訟，請求被告衛生福利部修改系爭計畫，並無理由。
⒋末查，102 年度系爭改善方案係被告中央健保署擬定後公
告實施，故上開方案是否修正，係被告中央健保署之權責。本件原告訴請修正系爭改善方案，與行政院及衛生福利部並無直接關係，其等對於被告行政院及衛生福利部之起訴，為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，原告起訴請求被告應修正系爭改善方案，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第10
4 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。中 華 民 國 102 年 10 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 10 月 2 日
書記官 蕭純純