臺北高等行政法院判決
102年度訴字第504號102年7月31日辯論終結原 告 郭大瑋被 告 勞工保險局代 表 人 羅五湖（總經理）訴訟代理人 趙德玉
喬俊泓上列當事人間申請積欠工資墊償基金事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國102 年1 月25日勞訴字第1010026445號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告向被告申請墊償美商科帝思股份有限公司（下稱科帝思公司）自中華民國（下同，西元除外）101 年1 月1 日至同年3 月31日積欠之工資計新臺幣（下同）1,019,400 元。案經被告審查，以科帝思公司在台僅設有報備之辦事處，並未於我國申請認許或辦理分公司登記，依法不得在我國境內營業，且據國稅資料顯示該公司在台亦無營業稅設籍等相關資料；另原告於訪談時亦證實該公司所在地位於美國加州，薪資均由美國總公司給付，被告乃以科帝思公司所在地非屬我國行政權所能及之管轄範圍，無法為該公司代墊並追償其所積欠勞工之工資為由，於101 年8 月1 日以保墊償字第10160004430 號函（下稱原處分），核定原告所請不予墊償。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件投保單位為科帝思公司在台辦事處艾迪代表人，係一合法之外商公司在台分支機構：
1.依經濟部有關外國公司來華設立分支機構說明：「問題外國公司來華設立分支機構有幾種型態？各種型態的性質有何差異？答：外國公司來華設立分支機構可分為子公司、分公司、辦事處。……辦事處：外國公司因無意在我國境內設立子公司、分公司營業，惟須指派代表人為業務上之法律行為時，依公司法第386 條第1 項之規定，向經濟部商業司申請指派代表人報備；如需常駐者，依同條第
2 項規定應設置代表人辦事處。……」。
2.本案科帝思公司為辦事處，辦事處地址設於台北市○○區○○○道○段○○○ 號8 樓，此為其在台唯一分支機構，依法無法人格，遂設代表人。是以依上開說明，科帝思公司係一外國公司在台合法設立之分支機構（經濟部核發統一編號：00000000），且為在台員工所得之扣繳義務人，在台員工依據其所開立之扣繳憑單繳納薪資所得稅。科帝思公司並依勞保投保相關規定，以科帝思公司艾迪代表人為投保單位，為員工投保勞保（勞保投保單位保險證號：00000000 H）。
3.本件投保單位為科帝思公司在台辦事處艾迪代表人，而非位處美國之總公司（此亦為被告網站上有關投保單位之第二題問與答所明示：「……2.外商代表人辦事處員工，可自願加保。外商經依法核准在我國境內所設代表人辨事處員工，本部同意以代表人為投保單位依勞工保險條例第8條規定自願參加勞工保險。內政部71年7 月14日臺內社字第98515 號函」）。被告薪資墊償所代墊者，應係代該投保單位墊償，而非代非投保單位（美國總公司）墊償，其追償對象自應為該投保單位即本件辦事處代表人。而該投保單位業經歇業認定主管機關台北市勞工局，會同經濟部商業司承辦人員，於101 年6 月25日實地會勘，完成歇業事實認定。
（二）本件投保單位即科帝思公司在台辦事處艾迪代表人，只為其在台員工投保勞健保，依法繳納工資墊償基金，若發生墊償情事，其墊償範圍，亦僅及於其在台員工，而不及於美國、大陸與印度之員工，且各地員工薪資福利權利義務皆不同，由此觀之，其人事的確具有獨立性。又該公司在台員工之薪資、保險、差旅申報與辦公室電話網路電費相關支出皆專款專用，其財務之獨立性亦可見一斑，雖其為透過本地委任之會計師事務所轉，撥款入員工帳號，縱使資金來源為海外，但其給付單位皆為本案投保單位，而非美國總公司直接入帳員工戶頭，由此更可顯見其財務之獨立。而訪談紀錄中所提及位於上海之人事主管Carrie Li，其直屬上司即為本案雇主艾迪代表人，原告亦於訪談中表示艾迪除為本分支機構之代表人，亦為總公司之財務長及人事長，身兼數職，原告之僱傭契約亦由其所簽署，此外科帝思公司在台辦事處對外之大小章用印皆須經其同意，由此觀之，本件投保單位為人事及財務獨立之外商在台分支機構。
（三）本案雇主依被告有關投保單位規定，具有合法之投保資格，於尚未發生積欠薪資情事前，亦按規定按時為其員工投保勞健保與提撥工資墊償基金，時至發生積欠原告員工薪資情事，原告檢附相關證據請領墊償薪資而遭被告所拒，觀諸被告網頁有關工資墊償基金提繳與墊償辦法之規定與立法精神可知，政府為保障勞工因雇主歇業、清算或宣告破產而被積欠的工資，特別在勞動基準法第28條訂定積欠工資墊償基金制度，以發揮企業互助精神，加強對工資保障，被告拒絕原告請領之理由有違憲法信賴保護原則。
（四）退萬步言，若仍以位於美國之Quartics.Inc. 為事業單位主體判斷歇業與否，惟該公司登錄電話總機（+0-000-000-0000 ）已遭停用、該公司原有網址已無法顯示，或以國際快捷郵件寄送實體郵件至該公司登記地而遭退回，皆可做為判斷該公司歇業之佐證。上述查證方法皆詳述於原告訴願書補充說明，訴願決定未據以查證，而逕為歇業與否不明之認定，實難服眾。另原告透過網路搜尋得知，科帝思公司位於美國之總公司，亦經其他當地債權人於2012年10月10日，在加州中區地方法院破產法庭，依破產保護法規定，對該公司訴請非自願性清算，並於2013年2 月26日獲該管法院同意該清算訴請，此為該公司確已歇業之證明。
（五）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.應命被告作成准予原告領取1,699,000 元之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）按勞動基準法第2 條第1 款及第2 款規定：「本法用辭定義如左：一、勞工：謂受雇主僱用從事工作獲致工資者。
二、雇主：謂僱用勞工之事業主、事業經營之負責人或代表事業主處理有關勞工事務之人。」同法28條第1 項及第
4 項規定略以：「雇主因歇業、清算或宣告破產，本於勞動契約所積欠之工資未滿六個月部分，有最優先受清償之權。雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金。」積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第1 條、第3 條、第5 條、第8 條及第14條規定略以：
「本辦法依勞動基準法第28條規定訂定之」、「本基金由雇主依勞工保險投保薪資總額萬分之二‧五按月提繳」、「雇主對於提繳單所載金額如有異議，應先照額繳納後，再向勞保局申述理由，經勞保局查明確有錯誤者，於計算次月份提繳金額時沖轉結算」、「勞工因雇主歇業積欠工資…請求墊償工資時，應檢附當地主管機關開具已註銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記，或確已終止生產、營業、倒閉、解散經認定符合歇業事實之證明文件。事業單位之分支機構發生註銷、撤銷或廢止工廠登記，或確已終止生產、營業經當地主管機關認定符合歇業事實時，亦得請求墊償積欠工資。」、「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權……依法向雇主或清算人或破產管理人請求於限期內償還墊款……。」再依照行政院勞工委員會（下稱勞委會）92年2 月12日勞資3 字第0920004657號函釋略以：「有關『積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法』第8 條所稱分支機構，係指人事、財務均獨立，且依法登記在案者。如非上開所稱之分支機構，則應以事業單位主體（總公司）有歇業事實時，始符合積欠工資墊償要件。」
（二）查經濟部101 年6 月29日經授商字第10101123330 號函覆被告有關科帝思公司之歷次報備事項變更表資料顯示，該公司為報備在台之外國公司，並未在我國申請認許或辦理分公司登記，在台僅設有報備之辦事處，公司所在地為美國加州，依法不得在我國境內營業。依公司法第375 條規定，「外國公司經認許後，其法律上權利義務及主管機關之管轄，除法律另有規定外，與中華民國公司同。」換言之，未經認許之科帝思公司並未具有法人資格，無權利能力，無法與本國公司同樣享有相等之權利義務。倘外國公司未經申請認許而派其代表人在中華民國境內為業務上之法律行為而申請備案者，因該外國公司未經申請認許，在我國境內尚不能作為權利義務主體。綜上，科帝思公司因該公司所在地非屬我國行政權所能及之管轄範圍，又未經認許僅為登記在台之辦事處，其權利義務與本國公司不同，被告實無法為該美國公司代墊並追償其所積欠勞工之工資，故本案核定不予墊償。
（三）另本件歇業函認定之歇業地點係科帝思公司在台辦事處之地址（臺北內湖），並非美國加州之總公司；又原告訪談時表示，該公司總部確實位於美國加州，在上海及印度地區亦設有分公司，關於該公司之人事招募、聘僱合約、差勤及積欠工資期間之人事、會計（財務）均係由上海人事處長Carrie Li 負責管理；又該公司員工之薪資均由美國總公司給付，而勞工保險及全民健康保險之申報，該公司則委託本國會計師事務所代辦，此有原告簽名蓋章之101年7 月24日積欠工資墊償案訪問紀錄及僱傭契約等資料影本附卷可稽。次據財政部臺北國稅局檢送科帝思公司在台辦事處98年至100 年各類所得扣繳稅款報繳證明及綜合所得稅BAN 給付清單所示，該公司在台並無營業稅設籍等相關資料。據此，依勞委會92年2 月12日勞資3 字第0920004657號函意旨，科帝思公司在台辦事處之人事、財務均非獨立，則該辦事處即非屬積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第8 條第2 項之分支機構；又原告亦未能舉證證明該事業單位主體（科帝思公司）是否有歇業之事實，則難謂所請符合積欠工資墊償之申請要件，是被告核定不予墊償，尚屬有據。
（四）又公司法第31條第2 項規定：「經理人在公司章程或契約規定授權範圍內，有為公司管理事務及簽名之權」、再按行政院勞工委員會86年1 月9 日86勞動一字第001032號函釋「依公司法委任之經理人及依民法第553 條委任有為商號管理事務及為其簽名之權利之經理人，均不屬勞動基準法所稱之勞工，不適用勞動基準法……」。所謂經理人係為公司之輔助業務執行機關，於公司章程或契約規定授權範圍內，有為公司管理事務及簽名之權，至於經理人之認定應採實質認定。本案經實質審查，原告平均月薪資339,
800 元，職稱為「大中華區業務總監」（DirectorSales/Greater China Region），工作地點遍及台北、大陸及香港，其直屬主管為美國總公司營運長Dave Diorio ，而非該公司在中華民國境內訴訟及非訴訟代理人Adeel Ahmed（艾迪），其工作內容係負責大中華區兩岸三地業務，發掘兩岸三地新商機，帶領業務團隊等；業務核定之價格上也有可以彈性應變的部分；上、下班毋須刷卡簽到，請假則直接向美國營運長Dave Diorio 及上海人事處長Carrie申報等。綜上，原告之工作性質並非單純機械性的提供勞務，可於公司授權範圍內，自行裁量決定處理一定事務，且其業務之拓展對公司營業經營上應具有一定之影響。準此，原告應為科帝思公司之大中華區之委任經理人，與該公司間為委任關係並非僱傭關係，不符合我國勞動基準法第2 條所定義之勞工，亦不符積欠工資墊償要件。雖原告主張該公司為其投保勞工保險並提繳勞工退休金及積欠工資墊償基金，依法應為勞基法及墊償適用對象等語，惟依上開勞保條例、勞工退休金條例及積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法相關規定可知，對於非屬勞基法適用對象之本國籍工作者或委任經理人，亦可適用勞保條例自行申報勞工保險並提繳請領勞工退休金，且雇主對於墊償基金提繳金額如有異議，應向被告申述理由，經查明確有錯誤者可沖轉結算（本件該公司提繳墊償金額共154 元）；是以，縱然雇主事前有提繳勞工退休金及墊償基金，惟經被告審查認不合法定要件者，被告仍得本於核定權限不予墊償。
（五）再者，政府為保障勞工基本生活，促進社會安定，特別在勞動基準法第28條訂定積欠工資墊償基金制度，其設立之目的，以保障勞工工資，維持其基本生活所需，並運用類似保險上危險分擔原則，促使雇主發揮企業互助精神，加強對勞工工資之保障。如任由未經認許登記之外國公司員工，亦得比照我國事業單位申請墊償，因該未經登記認許之外國公司，不僅在國外之營運、財務、公司變更與登記、歇業與否等情形，均非本國工商及目的事業主管機關所能監督管轄之範圍，且其辦事處之設立登記程序（僅須報備）相對我國企業而言亦較為簡便，所僱用員工之薪資亦普遍高於我國勞工平均薪資，故類此案件如得予以墊償，將影響墊償基金之財務甚鉅，對於其他國內企業（雇主）之風險承擔上亦欠缺公平。考量此等外國公司積欠工資所造成社會問題由我國全民買單，而該外國公司之擴展經營、賺取營收，卻得因追償不易而完全置身事外無須負擔分文，誠有事理難平之情。
（六）並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按迴避制度之目的主要是確保決定之公正性，在符合各種不同客觀決定程序追求目的下，避免各種影響決定可信賴性的不客觀、偏頗行為出現，即避免執行任務之個別公職或公務人員因個人利益與職務利益發生衡突，或心存偏頗對待決事件存有預設立場，致無法公正作為，影響國家決定之可信賴度。訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」所稱利害關係，應包含法律上及事實上之利害關係，至是否有訴願法所稱之利害關係，應就該委員與該個案關係之整體情形具體判斷。參與訴願決定之委員若曾參與原處分之作成，因將影響當事人於訴願審級之利益，當應認其對該事件有利害關係，而構成本條規定應自行迴避之事由。又參諸訴願法第97條第1 項第4 款將依法令應迴避之委員參與決定者，認構成訴願再審事由之規定，足見訴願法基於保障訴願程序公正客觀之本旨，為維護當事人之程序利益，於規範意旨上，係認依法令應迴避之委員參與訴願決定，該訴願決定即屬當然違法，至該應迴避委員之未迴避，是否影響訴願決定的結論，則非所問。
（二）查原告向被告申請墊償美商科帝思公司自101 年1 月1 日至同年3 月31日積欠之工資計1,019,400 元。案經被告審查，以科帝思公司在台僅設有報備之辦事處，並未於我國申請認許或辦理分公司登記，依法不得在我國境內營業，且據國稅資料顯示該公司在台亦無營業稅設籍等相關資料；另原告於訪談時亦證實該公司所在地位於美國加州，薪資均由美國總公司給付，被告乃以科帝思公司所在地非屬我國行政權所能及之管轄範圍，無法為該公司代墊並追償其所積欠勞工之工資為由，而以原處分核定原告所請不予墊償。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟等情，有積欠工資墊償申請書（見原處分卷第8 頁正面）、原處分書（見原處分卷第10頁）及訴願決定書（見本院卷第15頁至第19頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）本件原處分係被告於101 年8 月1 日作成，原處分作成時其代表人為總經理陳益民（見原處分卷第10頁），陳益民並於101 年8 月28日以被告代表人之身分提出訴願答辯書（見訴願卷第22頁至第26頁），惟陳益民嗣又擔任勞委會訴願審議委員會之委員，參與本件訴願決定之作成（見本院卷第15頁至第19頁）。且經本院向勞委會函詢，參與本件訴願決定之委員陳益民，與原勞工保險局總經理陳益民，確係同一人，有勞委會102 年7 月11日勞訴字第1020019394號函（見本院卷第87頁）在卷可稽。則勞委會訴願審議委員陳益民委員，既參與原處分之作成，並於訴願程序中以被告代表人之身分提出答辯書在先，復以訴願委員身分參與審議之決定在後，已難期公平審議，依前揭意旨，應認其對該事件有利害關係，構成訴願法第55條規定應自行迴避事由，乃其應自行迴避而未予迴避，訴願程序不合法，已堪認定。
（四）本件訴願決定在程序上既有依法令應迴避委員參與決定之瑕疵，基於當事人程序利益，應由本院予以撤銷，由受理訴願機關重行為適法審議。至原告對本件原處分所提不服表示，尚待受理訴願機關重行審議，原處分應否撤銷，本院目前無從逕行判決，兩造其餘實體爭議，亦尚無論究之必要。
據上結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 14 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 8 月 14 日
書記官 陳 又 慈